Г. в России до конца XVIII века. Древнейшая история русского Г. мало известна. Наша начальная летопись не знает, когда возникли те Г., которые были найдены в пределах восточного славянства и соседних с ним финнов варяго-русскими князьями. Таковы: Ладога, Новгород, Изборск, Белоозеро, Плесков, Полотск, Смоленск, Любеч, Киев, Чернигов, Переяслав, Ростов, Суздаль, Муром. Обратив внимание на то обстоятельство, что большинство этих Г. расположено по торным водным путям, полагают, что древнейшие русские Г. были созданы торговым движением, шедшим по этим путям. Главнейшим из торговых путей для восточного славянства в ту пору был волхово-днепровский, именуемый первым летописцем „из Варяг в Греки и из Грек“; но важное значение для восточного славянства имел и волжский путь, ведший в иноземные Г. среднего и нижнего Поволжья и отсюда на закаспийские рынки. На этом пути образовались крупные общественные союзы — Болгарский и Хозарский. Со столицами Хозарского и Болгарского царств, — Итилем и Болгаром, и пришлось войти в торговые сношения восточным славянам и появлявшимся на Днепре Руссам, таким же здесь пришельцам, какими были арабы и евреи на Волге. Если, с одной стороны, арабские свидетельства первой половины IX века говорят нам о торговых экспедициях русских купцов не только к Черноморью — в Царь-град и другие византийские Г., но и к Каспию и за Каспий, даже до Багдада, если, с другой стороны, найденные в Поднепровье клады с арабскими деньгами позволяют констатировать, что торговля отсюда с арабским востоком началась не позднее VIII в., то не к более позднему времени следует отнести и возникновение, по крайней мере, главнейших старинных русских Г. Наиболее крупные Г. явились Г.-государствами, наподобие итальянских и германских городских коммерческих республик, в свою очередь, заставляющих вспомнить об аналогичном типе Г.-государства античного периода.
В начальной русской летописи сохранились следы того, что иногда древнейшие Г. восточных славян создавались из нескольких соседних селений, как, напр., на то намекает темное предание о начале Киева. Но если бывали соединения нескольких селений в одно целое, в Г., то, при развитии Г., бывали и выделения из распространившегося Г. части его населения на иные места, казавшиеся более удобными в том или другом отношении; эти выселки-колонии тоже огораживались, становились во внутренних распорядках автономными, но, не теряя связи с метрополией, признавая авторитет родного Г., как старшего своего брата, они именовались его пригородами. Таким образом, понятие „управления“ в древнейшем русском Г. совпадало с понятием государственного строя, утвердившегося в землях восточного славянства и несколько более поздней Русской Земли. В начальной летописи есть указания на существование князей в землях восточного славянства, сидевших, вероятно, по Г. и до прихода в Поднепровье варяго-русских князей; но власть этих туземных князей, повидимому, была не велика, и не ею должен быть характеризован политический строй древнейшего русского Г.-государства. Высшая распорядительная власть принадлежала не князю, a собранию всех жителей Г., вечу, как об этом еще более твердо свидетельствует та же начальная летопись, — и при том решения веча главного Г. считались обязательными и для его пригородов. Вот классическое место летописи, на основании которого составляется представление о политическом строе древнейшего русского Г. и об отношении к нему пригородов: „Новгородцы бо изначала и Смольняне, и Кияне, и Полочане и вся власти, яко же на думу на веча сходятся; на что же старейшии сдумают, на том же пригороди станут“. Итак, политический строй древнейшего русского Г. был демократического, земского характера, хотя и с примитивными формами; что касается туземных славянских князей, то они, вероятно, играли роль, аналогичную с тою, с какою принуждены были примириться позднейшие князья из Рюрикова рода, княжившие в Новгороде Великом; это роль исполнителей веления вечевой сходки. Но если такова была политическая роль туземного князя, то его экономическая роль была тождественна с тою, какая в тогдашнем городе принадлежала „нарочитым мужам“ его, участвовавшим в доходных внешних торговых оборотах, сколотившим крупные капиталы и потому влиявшим на вечевые решения, — словом, руководившим общею экономическою и политическою жизнью Г. и его волости. Остальная масса городского населения была послушным орудием в руках неизмеримо более экономически сильных „нарочитых мужей“. Из этих „мужей“ выбиралась администрация Г., носившая общее наименование „старцев градских“, и к этой группе принадлежал и туземный князь древнейшего русского Г. К тому времени, когда в Г. восточного славянства появляются варяго-русские князья и когда эти Г. собственно и получили название русских, городское общество было уже достаточно расчленено на две неравные указанные социальные группы — на массу чернорабочего люда и небольшой сравнительно класс торговой аристократии.
После того как волхово-днепровским путем завладели варяго-русские князья, значение этой аристократии должно было уменьшиться; на первом плане в городской жизни встали победители — князь-конинг главного Г. и его наместники, по общегерманскому дружинному обычаю, посаженные им на кормление по всем остальным, более или менее выдающимся доходностью, Г. Но так как пришельцы не замедлили принять самое деятельное участие во внешней торговле, то им пришлось признать значение городской аристократии, обладавшей недостававшими (вначале) победителям знаниями и навыками в привлекших их внимание торговых оборотах. Пришельцы соединили свои торговые интересы с интересами местных торговых воротил и сильно двинули вперед развитие внешней торговли, в сферу коей поступила собираемая варяго-руссами дань со славянских племен. Должны были варяжские князья считаться и с городской массой, привыкшей к вечевому строю, без деятельного участия которой — и в снаряжении пловучих коммерческих караванов, и в самых торгово-военных походах — варяго-русские князья не достигли бы и малой части своих политических и торговых успехов.
На этом сцеплении интересов и основывалось городское управление древнейшего периода русской истории (IX—XIII вв.). Значение каждого Г. в междукняжеских отношениях определялось его торговою ролью, теми выгодами, которые могла доставить севшему в нем князю направлявшаяся чрез этот город торговля; и Киев — мать Г. русских — долго оставался первенствующим русским Г., именно, как наиболее доходный коммерческий пункт, a отсюда и упорная, кровавая борьба князей из-за этого Г.
Русский Г. в древнейшую эпоху (да долго и позднее) представлял следующие части: 1) крепость, называвшуюся детинцем или кремлем, — место, обнесенное оградой, стеной — Г. в точном смысле этого слова; это правительственная и военная часть Г., служившая, в случае вражеского нападения, убежищем и защитой для жителей и остальных частей Г. и тянувших к нему „сел“; 2) посад, разделявшийся на концы и улицы, — главная торгово-промышленная часть Г. и 3) слободы, прилегавшие с внешней стороны к посаду и населявшиеся позднейшими пришельцами из сел и других Г. — ремесленными и разного рода промысловыми людьми. Все городское население Киевской Руси делилось на три разряда: 1) „княжих мужей“, составлявших княжескую думу и дружину, высший слой коих и получил название бояр, 2) „нарочитых мужей“ — торговую аристократию и 3) „людей“ — торгово-промышленное, ремесленное и чернорабочее большинство. К этому свободному населению надо прибавить еще рабов. По существу это разделение было свойственно всем значительным русским Г. древнейшей поры, но было различие в наименованиях, и, кроме того, разряд „людей“ расчленялся на его составные элементы. Так, в Новгороде Великом, где все население вообще делилось на лучших и меньших людей, существовала и более, чем в остальной Руси, дробная классификация городского населения; здесь, кроме бояр, упоминаются житьи люди, бывшие, по всей вероятности, „нарочитыми людьми“ — крупными капиталистами, a затем — купцы и черные люди, два разряда, скрывающиеся несомненно в составе „людей“ Киевской Руси.
Так как русский Г. древнейшей поры был вооруженным оплотом внешней торговли, то, естественно, и административное разделение его отразило на себе это его, так сказать, боевое положение. Г. делился на 10 сотен и на соответствующее количество десятков, представляя собой тысячу или полк, предводимый тысяцким, тогда как сотнями и десятками командовали сотские и десятские.
С переходом обороны торговых Г. и путей Поднепровья в руки варяго-русских князей местные военные правители вошли в состав княжеских дружин, a военный характер должностей тысяцкого, сотских и десятских совершенно стушевался пред их чисто гражданскими функциями. Самой импозантной, показной фигурой Г. сделался князь, как его защитник и вместе с тем правитель; но, считаясь с местною торговою аристократиею, он привлек в свою думу и выборных военно-административных представителей ее, тысяцкого, сотских и десятских; эти „старцы градские“ (из „нарочитых мужей“) и составили вместе с „княжими мужами“ городской боярский совет при князе. Но варяго-русский князь считался и с народным собранием, с вечем, с которым он договаривался о многих важных делах и предприятиях; для этой цели князю вместе со своей думой приходилось итти на городскую площадь к собравшемуся здесь вооруженному народу, в поддержке коего князь нуждался.
Такого характера управление главного Г. волости-княжения, сливающееся с управлением государственным, было свойственно всем частям тогдашней Руси, с тою только разницею, что в одной ее части, в Поднепровье, собственно в „Русской земле“, отношения между указанными политическими силами Г. — князем, думой его (сложившейся из двух элементов — пришлого и местного, городского) и вечем находились в сравнительном равновесии, и что в других частях быстро возникло преобладание одной из этих сил, в Г. Галицко-Волынской Руси — земского боярства и его совета при князе, в Новгороде — вечевого собрания, которым руководил высший слой Новгородского общества.
Устройство управления пригородов было аналогично управлению главных Г., в зависимости от которых они состояли: и в пригородах, кроме веча и „старцев градских“, нашла себе место и власть князя стольного Г. в лице его наместника и княжих мужей, и в пригородном управлении чисто государственные цели преобладали над местно-городскими. Так как управление древнейшего русского Г. носило земско-государственный характер, то оно и развиваться могло до тех пор, пока важнейшие Г. сохраняли свое чисто государственное положение, a это продолжалось, пока существовал источник, вливавший в Г. жизнь и делавший некоторые из них государствами; пала торговля Поднепровья с византийским югом и арабским юго-востоком, — захирели и южно-русские Г. — Киев, Смоленск, Чернигов и др., как государственные средоточия, стала замирать и политическая жизнь на их площадях. Печенеги и половцы начали разрушение этой жизни, татары его закончили разрушением самых южно-русских Г. Западные и юго-западные Г. (Полотск, Галич, Владимиро-Волынск и др.) в монгольскую эпоху отошли к Польше и Литве, в этих Г. в литовско-польскую пору было введено Магдебургское право (XIV—XVI вв.,) и они имели свою особую историю, связанную с судьбой Польши и под иноземным владычеством слившуюся с историей западно-европейского Г.
Торговое движение, по закрытии южных и юго-восточных путей и рынков, развивалось из северного и озерного края, из Новгородской области, в Балтийское море и в Верхнее Поволжье, почему продолжала развиваться и государственно-городская жизнь Новгорода Великого и его пригорода Пскова (XIII—XV вв.), в первой половине XIV в. (1348 г.) ставшего независимым от метрополии.
Власть князя в Новгороде была сильно стеснена договором, или „рядом“, новгородцев с князем; в силу договора, ни как военноначальник, ни как правитель и судья, князь не был в Новгороде самостоятельным: он во всех этих функциях своей власти находился под самым бдительным контролем выбираемых вечем высших должностных лиц. Князь, пришлец в Новгороде, был ему нужен, главным образом, как влиятельный посредник между этим вольным Г. и другими областями русского мира, с которыми Новгороду приходилось поддерживать тесные связи ради торговых интересов. Князь служил Новгороду, a потом и Пскову, как военноначальник и правитель, но в строго-определенных договором нормах. Верховная власть в русских вольных Г. de jure принадлежала, как и повсюду в древнейшей Руси, собранию всех свободных жителей города. Это — общегородское вече, правительственный орган всей новгородской и псковской общины.
Но вольный Г. делился на части, представлявшие ряд общин, ведавшие свои местные дела на своих сходках, местных городских вечах; в общегородском вече были объединены отдельные общины Г. Как и остальные древнейшие Г. на Руси, так и вольный Г. представлял „тысячу“, или „полк“, и делился на сотни и десятки, бывшие и военными, и административно-полицейскими районами. Во главе всего Г.-тысячи стояли одни должностные лица, во главе его частей — другие. Так, во главе концов стояли кончанские старосты, выбиравшиеся на кончанских вечах; во главе улиц — уличанские старосты, выбиравшиеся на уличанских вечах. Общегородское вече выбирало исполнителей воли всего Г. — посадника и тысяцкого, называвшихся во время своего служения на этих должностях степенными; но и не выбранные вновь посадник и тысяцкий не теряли общественного значения и продолжали именоваться старыми посадником и тысяцким.
De jure законодательная власть принадлежала общегородскому вечу; но собрание всех горожан, конечно, не могло бы осуществлять эту власть, если бы у него не было авторитетного руководительства в лице учреждения, стоявшего над вечем и состоявшего из самых влиятельных элементов общества вольного города. Это городской совет господ (Herrenrath), или „господа“, как его именовали в Пскове. В новгородском городском совете председателем был архиепископ или владыка, пользовавшийся в Новгороде громадным правительственным значением; членами городского совета были, кроме княжеского наместника, степенные — посадник и тысяцкий, кончанские старосты, сотские, старые посадники и тысяцкие, словом, высшие, действующие и бывшие, должностные лица вольного Г., называвшиеся также боярами. Эта высшая правительственная коллегия из немногих подготовляла дела и вопросы для окончательного решения их на общегородском вече, обыкновенно направляя дело и подсказывая самое его решение. Таким образом, настоящая фактическая власть в городской общине, в конце концов, оказывалась в руках городской олигархии, опиравшейся на свое экономическое значение в вольном Г. и его области. Тем не менее, демократическая форма правления вольного Г.-государства давала полную возможность и народной его массе проявлять свое значение, и она далеко не безучастно относилась к руководительству боярских партий, на которые неизбежно разбились общественные верхи, приняла деятельное участие в их борьбе за власть и сообщила его жизни много движения, шума и ярких красок. Этому весьма драматическому колориту всей истории Новгорода и Пскова, да и отдаленной колонии первого — древней Вятки (организовавшейся по образу и подобию своей метрополии) содействовала примитивность самого народного собрания, напоминающего современную нам сельскую сходку. Обычное право вольного Г. допускало широкий простор личной и коллективной воле — и в созыве веча, и в объявлении его решения обязательным для всей общины. Каждый, умевший повлиять на толпу, мог ударить в колокол и собрать вече, и всякая толпа, если обладала действительной силой, могла объявить себя полновластным вечем, постановления которого считались законными. При глубокой социально-экономической розни и борьбе, то затаенной, то бурно прорывавшейся наружу, между меньшими и лучшими людьми описанный примитивно-демократический государственный строй часто ввергал общественную жизнь вольного Г. (особенно — Новгорода) в анархию, содействовавшую падению его политической независимости.
Далеко не столь ярка была жизнь северо-восточного русского Г., затерявшегося в начале его истории среди сумрачных лесов Верхнего Поволжья. Древнейшие русские Г. в этом финском краю, Ростов и Суздаль, тоже имели вечевое устройство; но довольно рано княжеская колонизация сюда, опиравшаяся на новые, основанные самими князьями Г., стеснила правительственную деятельность местных земских элементов. Здесь князь выступал хозяином и верховным управщиком „Земли“. Северо-восточные Г. не имели такого торгового значения, какое приобрели Г. Поднепровья и северо-западного озерного края, a потому в них и не оказалось таких экономически властных общественных сил, которые могли бы потягаться с князем-колонизатором, с материально властным основателем новых Г. Вот почему вечевые собрания с государственным авторитетом рано исчезают из жизни северо-восточного русского Г.
Северо-восточная Русь — не столько городская, сколько сельская Русь. Но было бы ошибочно думать, что Г. этой Руси в удельную пору (XIII—XV вв.) не был торгово-промышленным центром и по занятиям своих жителей совсем не отличался от села. Торговое движение было здесь значительно слабее, но оно не обошло и северо-восточного Г., торговавшего и с Новгородом Великим, и с средним Поволжьем. В северо-восточном Г. было купечество, снабжавшее хлебом Низовой земли бесхлебный Новгород и пользовавшееся в местной жизни известным значением. Эти более или менее влиятельные горожане, вероятно, и руководили народным восстанием, вспыхнувшим в Твери и других Г. против татарских баскаков. На такого рода горожан северо-восточного Г., особенно центрального Г. Великороссии — Москвы, a чрез них и на все городское население и опирались впоследствии московские князья в своей борьбе за объединение северо-восточных княжеств под их властью: объединение было необходимо для торговых интересов великорусского купечества. Поступив под власть московских князей, северо-восточные Г., пользовавшиеся в удельную эпоху известною долею самоуправления, попали под власть московских наместников; но в средине XVI в. московское правительство в интересах упрочения государственной централизации вспомнило прежнее самоуправление и возложило на него полицейско-судебные и фискальные обязанности. В Г. появляются земские избы с выборными „излюбленными головами и старостами“ (не бывшими, впрочем, администраторами Г., как особой единицы). Хотя возложенные на эти учреждения общественно-государственные обязанности были тяжелы для Г., тем не менее областная реформа Грозного там, где она принялась, оживила городскую жизнь, укрепила в городском населении определенное политическое самосознание и тем самым, вероятно, оказала косвенное, но значительное влияние на деятельность Г. по восстановлению государственного порядка, разрушенного Смутой.
В Московском государстве Г. (которых за XVI в. насчитывают 220) имели между собою ту общую черту, что все они были правительственными и военными пунктами; но различались они между собою тем, что одни Г. были лишь таковыми, a другие, сверх того, торгово-промышленными центрами более или менее обширных районов, центрами, по своему складу жизни и отношениям стоявшими весьма близко к селу. Г. попрежнему состоял из собственно Г., кремля, посада и слобод. В каждом Г. были правительственные агенты и ратные люди, и последних было тем больше, чем Г. больше имел правительственно-военного значения, особенно присущего окраинным Г.; все остальное городское население в Москве делилось по материальному положению на гостей и сотни — гостиную, суконную и черную, a в остальных Г. носило общее название посадских, делившихся на лучших, средних и молодших. Чем ближе стоял Г. к границе государства и чем, следовательно, он был моложе, тем посадских в нем было меньше; в южных пограничных Г. посадских оказывалось 2%—6% всего городского населения. В новых Г. Московского государства на восточной окраине, бывших, как и южные, крепостями, московское правительство стремилось завести русское торгово-промышленное дело: так, в Казань, имевшую большое торговое значение в инородческом мире, московское правительство перевело купцов из разных других Г., поставив здесь переведенцев в привилегированное положение — очевидно, для более успешной конкуренции с местными торговыми воротилами.
В Московском государстве были Г., как центры торгово-промышленной жизни, но эта жизнь не создала здесь особого городского сословия; ибо, по своему социальному составу, Г. представлял нечто пестрое, — и торговлей и промыслами в нем занимались не только купцы, но и служилые люди, и крестьяне, и духовные лица. Да и самые частные торговые обороты великорусского Г., даже Москвы XVI—XVII вв., были ничтожны сравнительно с оборотами западно-европейского торгового Г. Если где и замечаются некоторые черты сословности, то лишь в небольшой группе служилого купечества, в группе гостей, услугами которых правительство пользовалось в торговле на свое имя и в других фискальных делах, и потому внимало их просьбам и давало им привилегии; привилегированное положение гостей давило собой всю остальную массу торгово-промышленных людей. Из общественных классов, не принадлежавших к посадским, но имевших в Г. торговлю и промыслы, городское или посадское тягло несли лишь приписавшиеся к посаду крестьяне: служилые и духовные его не несли. Между тем в XVII в. посадское тягло сделалось тяжелее сельского; на Г. же падали и единовременные процентные сборы в виде пятой, десятой, пятнадцатой деньги, практиковавшиеся в XVII в., которые, однако, не касались непосадских, селившихся не на тяглой городской земле, где-нибудь в слободе, но извлекавших неоплаченную налогом материальную выгоду из городской жизни и потому как бы являвшихся городскими захребетниками. К числу последних следует отнести т. наз. „беломестцев“, т. е. лиц, освобожденных грамотами или именными указами от городского тягла (или его части) лично или потомственно. Дворы таких лиц наз. „беломестными“, тогда как те, с кот. неслось тягло, „чернослободскими“. С другой стороны, и посадское население, состоявшее из людей не только торговых, но и пашенных, не было до Уложения прикреплено к определенному Г.; каждый посадский мог перейти в другой Г. и даже в другую общественную группу; и действительно, городское население было весьма подвижным, вследствие чего многие тяглые участки оставались пустыми; a это обстоятельство заставляло посадскую общину отдавать их первым желающим, отчего городское население становилось еще более пестрым по своему социальному составу; иные из тяглой посадской общины переходили в слободы, на нетяглые места и, не участвуя в платеже податного оклада, делали положение городских тяглецов еще более тяжелым. Отмеченная неустойчивость посадского населения вредила интересам фиска, вследствие чего Московское правительство стремилось выделить собственно посадское население в особую группу, как обязанностями по отношению к государству, так и правами по отношению к занятиям. Ряд мер в этом направлении завершило Уложение 1648—49 гг., прикрепившее посадских к месту и торгово-промышленной деятельности, к торгам и промыслам, с которых они несли и впредь были обязаны нести свое тягло и которыми только они в Г. и получили право заниматься. С этого момента русский Г., кроме стратегического, правительственного и экономического, быстро приобрел и сословный характер. С этим характером тягловой сословности русский Г. и застает реформа Петра I. Реформа городского управления и была произведена в интересах лучшего поступления сборов с торгово-промышленного сословия.
Самоуправление посадской общины, столь жизненно проявившееся в Смутное время, во второй половине XVII в. захирело, ибо сильно было стеснено властью воеводы, оказавшегося, в конце концов, очень убыточным и для населения, и для казны; и вот правительство, продолжавшее пользоваться услугами выборных из купечества в сфере сбора косвенных налогов, в так назыв. „верном управлении“ (кабацкие и таможенные головы и целовальники), вспомнило о прежней „земской избе“ в местном управлении и решило передать управление торгово-промышленным классом в руки выборных из его среды. В Г. эти выборные составили Земские Избы, заменившие собой Приказные Избы с воеводами во главе, a в Москве — Бурмистерскую Палату (см.), которая явилась и высшим сословно-государственным учреждением, управлявшим чрез Земские Избы всем городским сословием в России и местной Земской Избой, ведавшей торгово-промышленных людей Г. Москвы. Как высшее государственное учреждение для управления городским сословием, Бурмистерская Палата заменила собой Приказ Большой Казны и другие приказы, в которых ведались „гости и купецкие и промышленные люди“. Бурмистерская Палата в том же году стала именоваться Ратушей. Члены Ратуши и Земских Изб, получившие название бурмистров, избирались на год и должны были заведывать сборами податей и других налогов с городского сословия, a также разбирать тяжбы, возникавшие среди него, отправлять суд и расправу по неуголовным делам. Кого и сколько человек выбирать в бурмистры, — это предоставлялось усмотрению самих избирателей, т. е. посадскому сходу, состоявшему из всех разрядов посадского населения. Изложенная замена приказно-воеводского управления городским самоуправлением была объявлена указом в 1699 г. Но так как конечная цель этого самоуправления была прежняя — возможно лучшее удовлетворение государственным потребностям, — то оно было использовано, главным образом, в фискальных интересах и не изменило тягло-сословного характера русского Г. He изменило этого характера и преобразование в конце царствования Петра I ратушского управления в магистратское. Это — новая попытка Петра I упорядочить управление торгово-промышленным классом, „собрать рассыпанную храмину“ (о чем мечтал еще Ордын-Нащокин), a также ввести в более точные нормы разные слои городского общества. В 1720 году была начата городская реформа учреждением в Петербурге „Главного Магистрата“, которому было поручено „ведать всех купецких людей и рассыпанную сию храмину паки собрать“. Главный Магистрат должен был учредить магистраты по Г. и цехи. Лишь в конце 1724 г. эта реформа была закончена. Как раньше Московская Ратуша стояла во главе всех городских ратуш — „земских изб“, будучи их высшей инстанцией, так теперь петербургский Главный Магистрат был поставлен во главе всех городских магистратов; но в члены магистрата избирались не посадским сходом, a только выборными бурмистрами и первостатейными людьми города; к тому же в магистрат мог выбираться не всякий, a только из первостатейных горожан, и самое число членов магистрата было поставлено в зависимость не от усмотрения избирателей, a от численности жителей Г.; при этом Г. в отношении этого вопроса — о количестве магистратских членов — были разделены на 5 разрядов (последний из коих совсем не получил коллегиального управления, — здесь единственная, хотя и выборная власть бурмистра, — a первый получил право на 5 членов — четырех бурмистров и президента). Отличием от ратушского управления было и то, что в магистраты члены выбирались пожизненно. Компетенция магистратов была расширена сравнительно с тою, которою обладали ратуши: кроме финансовых и более сложных судебных обязанностей (в число коих включается суд и по уголовным делам), магистраты должны были ведать внутренний порядок и благоустройство Г., a также заботиться о развитии торговли и промышленности; но на деле на первый план опять-таки выступало не столько местное, сколько общегосударственное назначение магистратов, обязанных на местах извлекать из Г. возможно больший казенный интерес городскими же руками и потому бывших сословно-бюрократическими учреждениями. Сословностью проникнута вся организация, данная Г. Петром I. Все население Г. законодатель разделил на две группы, из которых только первая ведалась магистратским управлением. Это так называемые регулярные граждане. Они, представляя собой торгово-промышленную часть городского населения, в свою очередь делились на 2 гильдии; к первой гильдии принадлежали крупные, первостатейные купцы, доктора, аптекаря, золотых и серебряных дел мастера и живописцы; ко второй — мелочные торговцы и ремесленники, при чем для последних, сверх того, вводилось цеховое устройство. Жители перечисленных разрядов собственно и были настоящими гражданами; они и составляли Г. в социальном смысле этого слова. Все остальные жители Г. — из дворянства, духовенства и иностранцев — именовались нерегулярными гражданами, и их не касалось магистратское управление, старая тягло-сословная сущность которого была включена в новые, перенесенные из Германии, формы.
По смерти Петра В. введенное им городовое устройство разрушается. Главный Магистрат отменяется, а городовые магистраты (которые с этого времени начинают называться ратушами) подчиняются воеводам и губернаторам. Такой порядок продолжается до Елизаветы, которая восстановляет магистратскую организацию своего отца. Магистратское управление в царствование Елизаветы, при сильной зависимости его от губернаторов и воевод, не пользовалось и той самостоятельностью, какая предоставлялась ратушам и магистратам по указам Петра I. Как учреждения не столько с правами, сколько с обязанностями по отношению к государству, магистраты и ратуши и могли быть только послушными орудиями государственной администрации. К настоящим местным нуждам городских или посадских миров эти учреждения не имели никакого отношения. Магистраты были начальством над посадскими мирами с их выборными старшинами и старостами. Сами же посадские миры жили своею прежнею общинно-посадскою жизнью, и их насущные интересы, постоянно выражаясь в челобитьях и жалобах правительству, проявлялись также в посадских сходах; и нельзя сказать, чтобы посадская община не пыталась осуществить некоторых своих прав; но из этих попыток ничего не могло выйти уже потому, что в самой посадской общине (около 58% которой состояло из ремесленников, огородников и чернорабочих) господствовала социально-экономическая рознь между большинством и немногими первостатейными купцами, рознь, усугубленная и постоянной поддержкой, оказываемой властью именно первостатейным купцам; эти последние были агентами правительства, заседавшими в муниципальном управлении, и в качестве таковых они не могли быть истинными представителями большинства городских обывателей, а отсутствие влиятельных руководителей обрекало посадскую общину на полное бессилие не только пред правительственною властью, но и пред ее орудием — городским магистратом.
Екатерининское царствование было эпохой в истории русского Г. Просвещенная императрица в своем законодательстве старалась устроить Г. на иных, более рациональных, началах, выдвинула новое понятие Г.
Межевой Инструкцией 25 мая 1766 г. Екатерина отграничила городские земли от уездных, а своим „Учреждением для управления губерниями“ 1775 г. децентрализовала городское управление. Губернские магистраты по отношению к городовым магистратам данной губернии получили то же значение, какое раньше имел Главный Магистрат по отношению к магистратам и ратушам всей России. Высшей инстанцией по отношению к губернскому магистрату становится местная палата, делающая ненужным существование Главного Магистрата, — и „это центральное учреждение исчезает“. Но несмотря на эту коренную перемену в постановке городского управления, все-таки и по Учреждению о губерниях Г. попрежнему явился установлением сословного характера. Попрежнему, считая принадлежащими к городскому сословию не всех городских обывателей, а только купцов и мещан, закон склонен, как и раньше, смотреть на торгово-промышленных людей, по крайней мере, на большинство их, как на государственных тяглецов; но теперь эти тяглецы разделяются по объявленному капиталу 1) на платящих подушный оклад — это те, которые имеют не свыше 500 р., 2) на неплатящих его, — это те, которые имеют свыше 500 р.: они должны были, вместо подушной подати, платить процентный сбор с их капиталов, и, наконец, 3) на не платящих и % сбора, — это фабриканты и заводчики, которые тем самым выделялись, в интересах развития промышленности, в привилегированную социальную группу. Таким образом, в соответствии с происшедшей в среде торгово-промышленного класса дифференциацией, законодатель, не освободившийся от фискального взгляда на него, различно ставит разные группы городского сословия по отношению к государству, сообразуясь с их материальным состоянием и их государственными повинностями. Освобождая группу заводчиков и фабрикантов, обязанных тянуть к государству крупною промышленностью, совсем от денежных взносов в казну, законодатель тем самым еще более усиливает их значение в среде городского общества и, следовательно, в городском управлении.
Поворотным моментом к современному муниципальному управлению является „грамота“ Екатерины II на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.). „Городовым Положением“ этой „грамоты“, прежде всего, предписывалось: „город строить по утвержденному плану за подписанием руки Императорского Величества“; затем, за городом подтверждались „правильно принадлежащие по Межевой Инструкции или инако законно земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбные ловли, леса, рощи, кустарники, пустые места, мельницы водяные и ветряные“, словом, вся городская недвижимость, которою он мог „пользоваться мирно и вечно на основании законов“.
При составлении „Городового Положения“ 1785 г., Екатерина широко воспользовалась теми материалами, которые остались после „уложенной“ Комиссии 1767 г., как результат громадной работы ее частных комиссий в период 1767—1772 гг. Источники „Городового Положения“ разнообразны: кроме „Экстрактов из законов лифляндских, эстляндских и финляндских, выбранных при Комиссии сочинения проекта Нового Уложения 1767 г.“, Екатерина, усердно подготовлявшаяся к законодательствованию чтением иностранных юридических трактатов (Блекстон), не обошла своим вниманием и подлинных иностранных законоположений, относящихся до городского устройства (Шведский цеховой устав 1669 г., ремесленный устав 1733 г.); из русских источников главное и прямое влияние оказала на „Городовое Положение“ „Жалованная грамота дворянству“, составленная несколько раньше составления „грамоты“ городам. Это влияние „Жалованной грамоты“ выразилось, между прочим, в разделении горожан на 6 разрядов, аналогичных 6-ти разрядам, на которые было разделено дворянство. Разряды эти следующие: 1) „настоящие городовые обыватели“; это „те, кои в городе дом или иное строение или место и землю имеют“; 2) купцы[1]: 1-ой гильдии, объявившие „за собою капитал от 10.000 и до 50.000 р.“; 2-ой гильдии — не менее 5.000 р. и 3-й — не менее 1.000 р.; 3) цехи, т. е. „мастера, подмастерья и ученики различных ремесл“; 4) „иногородные и иностранные гости“, которые „ради промысла или работы, или иных мещанских упражнений“ приписались к городу; 5) „именитые граждане“, уже прошедшие городскую службу по выборам и получившие „название степенных“, ученые с академическими или университетскими аттестатами, или иными письменными свидетельствами о познаниях, признанными, по испытании, в Российских Главных Училищах, художники, а именно, „архитекторы, живописцы, скульпторы и музыкосочинители“, имеющие или академическое звание или признанные аттестаты — „о своем знании и искусстве“; капиталисты, объявившие капитал не менее 50.000 р., банкиры, занимающиеся переводом денег и обладающие капиталом не менее 100.000 р., оптовые торговцы, кораблехозяева, отправляющие „за море“ „собственные корабли“; 6) посадские старожильцы города, в нем родившиеся, а также и вновь поселившиеся, кормящиеся промыслом и черной работой и не записанные в другой класс „городовой обывательской книги“. Все эти разряды, или классы, имевшие характер сословных групп, составляли „общество градское“, как особое юридическое лицо: во всесословности города и заключалась новая идея городского устройства. Раз в три года городские обыватели всех 6-ти классов созывались на собрание, на котором, согласно Учреждению о губерниях, выбирались городской голова, бургомистры и ратманы, а также заседатели губернского магистрата и совестного суда на три года (но старост и судью словесного суда тому же обществу предписывалось выбирать ежегодно). В этот же момент общество граждан, не получившее права обращаться непосредственно к верховной власти, могло делать представления губернатору о „нуждах и пользах“ города. В собрании „общества градского“ могли участвовать все горожане, но право голоса и право избрания в городские должности (пассивное право) имел лишь тот, кто был не моложе 25 лет и обладал капиталом, %% с которого были не „ниже 50 рублей“; „бескапитальный“ и не достигший указанного возраста не имел даже права „сидеть“ в собрании градского общества. Сверх того, учреждались две думы — общая и шестигласная. Общая дума (которую не надо смешивать с собранием „общества градского“, хотя на практике „функции“ этих двух учреждений смешивались) составлялась по сословному принципу. Тоже раз в три года в каждой части города собирались отдельно жители каждого из 6-ти классов „градского общества“ — по куриям и выбирали из своей среды представителя; совокупность представителей каждого класса в общей думе должна была дать всего один голос; следовательно голосование зависело не от большинства ее членов, а от большинства сословных представительных групп, пришедших к тому или другому заключению. Общая городская дума ведала хозяйство и благоустройство города; эта дума должна была играть распорядительную роль по делам, входящим в ее компетенцию, и собираться по мере надобности. Она из своей среды избирала от каждого из 6-ти разрядов по 1 члену в шестиглассную думу, которая ведала текущие дела города, собираясь раз в неделю; но было позволено собираться и чаще, если того требует нужда и польза. Городской голова председательствовал в обеих думах. Обе думы не имели права вмешиваться в судебные дела между жителями города, оставленные в строго сословной компетенции магистрата. Недовольным тою или другою думою предоставлялось приносить жалобу в губернский же магистрат; в общем компетенция магистрата, получившего как бы право надзора за думами, и компетенция самих дум достаточно смешивались и в законе, и в жизни; сословный магистрат и всесословные думы заведывали делами одного и того же порядка. Однако, сословность взяла верх. Не говоря о видной контролирующей роли магистрата, общая дума, заслоняя собой собрание „общества градского“, скоро из органа всего городского населения превратилась в орган купцов и мещан. Во главе градского общества попрежнему осталось именитое купечество, преимущественно первых двух гильдий. Ему несомненно принадлежала и решающая роль в городском самоуправлении, в магистрате и шестигласной думе, которая на практике управляла городским хозяйством, мало считаясь с общей думой, собиравшейся очень редко. Если именитое первостатейное купечество и не добилось шпаги, которая испрашивалась им в „уложенной“ комиссии, то оно за то получило право ездить по городу в карете парою и четвернею; в карете же, но только парой, а не четверней, было позволено ездить купечеству 1-ой гильдии, парою же, но не в карете, а в коляске, получили право ездить купцы 2-ой гильдии; именитое купечество было освобождено от телесных наказаний, от коих не освобождалось купечество 3-й гильдии, лишенное права владеть фабриками и заводами, а также загородными дворами и садами; этому купечеству ездить по городу в карете совсем запрещалось, а в экипаж, соответственный 3-ей гильдии, запрещалось впрягать более одной лошади. Все это указывает, как государственная власть, тоже пользуясь дворянскими аналогиями, внимательно относилась к высшей городской буржуазии. В руках этого общественного слоя, городской олигархии, и находилось городское самоуправление.
Таким образом, высказанная Екатериной идея „общества градского“, идея всесословности города, тогда не перешла в городскую жизнь. Эта императрица сделала лишь безнадежную попытку соединить в одно социальное целое городские группы, разделенные своими правами и обязанностями и не имевшие между собою солидарности, основанной на общих материальных и духовных интересах. В конце концов, на практике выходило, что в торгово-промышленном сословном посаде, каким (несмотря на данный ему грамотой 1785 г. герб) остался и екатерининский город, действительными господами были представители сильной правительственной власти, в губернском — губернатор, в уездном — городничий.
Из-под фактической власти правительственной администрации не вышла и городская полиция и в тех городах, где в 1782 г. была учреждена „Управа благочиния“ (по Учреждениям о губ. 1775 г., не отмененным и в 1785 г., в столицах были обер-полициймейстеры, в губернских городах полициймейстеры, в уездных коменданты и городничие; раньше, с Петра I, полицией заведывали в Петербурге — генерал-полициймейстер, в Москве — обер-полициймейстер, в городах — воеводы и губернаторы чрез магистраты и ратуши) — учреждение смешанного состава, где рядом с городничим и приставами уголовных и гражданских дел заседали два городовых ратмана; но суть дела была не в них, а в городничем: где во главе полиции стоял обер-полициймейстер или полициймейстер, там совсем не было введено „Управы Благочиния“. Немудрено поэтому, что, при фиктивном градском обществе, при малом на деле значении общей думы, более или менее активная шестигласная дума превратилась в правительственный орган лишь с выборным сословным составом. Под воздействием той же администрации был и городовой сиротский суд, установленный еще по „Учреждению о губерниях“ и, как и „Управа Благочиния“, подтвержденный „Городовым Положением“, — учреждение уже не смешанного состава, с выборными — городским головой, двумя членами городового магистрата и городовыми старостами.
С таким общим характером своего устройства и значения, но в то же время и с новой идеей города, как всесословного общества, послужившей будущему, русские города встретили XIX век.
Фактическое бесправие русского города XVIII в. обусловливалось слабым сравнительно с Западной Европой развитием промышленности и торговли в России. Петр I, стремившийся поднять доходность с города не только чрез упорядочение муниципального управления, но и чрез развитие профессиональных занятий горожан, много хлопотал о торговле, промышленности, ремесле, путях сообщения… И толчок, данный петровской эпохой экономической жизни страны, двигая развитие крупной торговли и фабрично-заводской промышленности, а вместе с тем и денежного хозяйства, увеличивая количество капиталов, тем самым вызывал и развитие некоторых городов, в особенности Петербурга, а также поволжских — Твери, Казани и Астрахани. Последние сильно поднялись после прорытия Вышневолоцкого канала и установления по нему торговых сношений между Петербургом и Поволжьем, а чрез последнее, между европейским Западом и азиатским Востоком. При Екатерине II, с приобретением Россией северно-черноморского побережья, начали возникать и развиваться города на Юге. В соответствии со всем этим и было то внимание, с каким отнеслась к городу Екатерина II, — и ясно, что сословное управление его строилось императрицей на достаточно твердой социальной почве. Но при всем том, в общем, русский город в XVIII в. не мог бы похвалиться, что он в народной и государственной жизни занял место, подобное месту западно-европейского города. Самое количество городов России было непропорционально ее громадным пространствам, почему, при введении Екатериной „Учреждений о губерниях“, пришлось наличное число городов (свыше 250) увеличить вдвое посредством превращения в города сел; многие из последних (целая сотня) так и не поднялись до настоящего города и были разжалованы снова в села. Да и большинство старых городов представляло очень захудалый, скорее сельский, чем городской вид, и мещанство многих из них по старине занималось хлебопашеством. Причины плохого развития русского города в XVIII в. лежали там же, где лежали причины в общем слабого развития торгово-промышленного оборота России: в преобладании натурального хозяйства (над денежным), в крепостном праве и правительственном абсолютизме, давивших общественную самодеятельность и личную инициативу. Петербургская Россия, хотя не в той мере, как Московская, продолжала быть не столько торгово-промышленною, городскою, сколько земледельческою, сельскою страной.
Литература: И. Д. Беляев, „Города на Руси до монголов“ (Журн. Минист. Нар. Просв. 1848 г., I); И. С. Беляев, „Из истории Новгорода“ (Русская Старина, 1909, XI кн.); Ключевский, „Боярская дума“; Милюков, „Очерки по истории русской культуры“, I; Чечулин, „Города Московского государства в XVI в.“; Дитятин, „Устройство и управление городов в России“; Кизеветтер, „Посадская община в XVIII в.“; его же, „Город. Полож. Екат. II 1785 г.“; Фирсов, „Правительство и общество в их отношениях к внешней торговле в царствов. Екатерины II“; его же, „Некоторые черты из истории торгово-промышленной жизни Поволжья“.
- ↑ С 1783 г. купечество было освобождено от натуральной рекрутской повинности (ук. 3 мая): за каждого рекрута оно должно было вносить в казну 500 рублей.