Городское хозяйство (на Западе и в России). С точки зрения целей, преследуемых Г. х., оно ничем не отличается от других видов принудительного общественного хозяйства: государственного и земского — областного или провинциального. Подобно им, оно призвано к удовлетворению определенного круга наличных потребностей и к созданию коллективными силами и коллективными средствами тех условий общежития, которые представляются необходимыми для того, чтобы человечество имело возможность наиболее уверенным, твердым и быстрым шагом итти в направлении, ведущем к наивысшим ступеням всестороннего физического, умственного и нравственного развития и материального благосостояния. Но к одной и той же цели можно стремиться в разных областях и разными путями. Если Г. х. не только по форме и по объему, но и по существу своего содержания является отличным от других видом общественного хозяйства, то причиной тому служит, именно, особенный характер той области, в которой проявляется в данном случае направленная на достижение только что указанных целей коллективная хозяйственная деятельность. Это область, которая характеризуется понятием города.
Поскольку город является таковым, т. е. не внешним образом и не формально только, а по самому своему существу отличным от других видов и форм общежития, постольку в нем неизбежны также особые, только ему одному присущие, только в его обстановке способные возникнуть, нужды и потребности. Понятно также, что в специальных условиях городской обстановки и потребности вполне однородные с теми, которые существуют в других видах общежития и которые, следовательно, удовлетворяются другими видами общественного хозяйства, отливаются здесь в иные формы, получают иное выражение, иной характер, требуя от городского хозяйства других средств, способов и приемов для их удовлетворения.
Город — это пункт наибольшей плотности населения, обусловленной скоплением больших и разнородных по составу людских масс на сравнительно небольшой территории. Такое скопление является, прежде всего, источником целого ряда огромной важности отрицательных условий городской жизни, каковы, напр., накопление отбросов, загрязнение почвы, воздуха и воды, трудность добывания пищевых продуктов, вообще, а доброкачественных, в особенности, трудность и опасность неурегулированного движения по неблагоустроенным городским путям сообщения, скопление значительного числа неспособных к труду, наконец, целый ряд моментов, в чрезвычайной степени благоприятствующих развитию проституции, преступности, распространению заразных болезней и т. д. и т. д. Все это — условия, беспрепятственное и безостановочное развитие которых не только привело бы к физическому и моральному вырождению городского населения, но сделало бы даже, в конце концов, невозможным самое существование города, и в то же время все это условия, устранение которых выходит далеко за пределы власти, сил и способностей отдельного индивидуума: борьба с ними лежит поэтому на обязанности коллектива и должна быть предметом общественной заботы, значит, и общественного хозяйства. Таким образом, получается первый — самый важный по существу и самый обширный по объему — род задач Г. х., определяемый необходимостью борьбы с отрицательными условиями городской жизни, или, выражаясь иначе, необходимостью борьбы с концентрацией, как с фактором отрицательным. Но, действуя в качестве такового в одном направлении, та же самая концентрация и в то же самое время действует в другом направлении, как фактор положительный. Именно, большая численность и высокая плотность дифференцированного и тесно своими экономическими и культурными интересами с городом связанного населения создают тот прочный базис (в одних случаях — материальный, экономический, финансовый и технический, в других — интеллектуальный и психический), на котором только и могут быть построены как раз наиболее важные мероприятия в целях городского благоустройства, понимая последнее в самом широком смысле, каковы, напр., канализация, водопроводы, трамваи, или же больницы, народные дома, театры, музеи, библиотеки, аудитории и т. п. Таким образом, определяется второй род задач Г. х., именно, направленных на использование, расширение, умножение и развитие тех немалочисленных положительных средств и возможностей, какие заключает в себе городская концентрация населения. Какой из только что указанных двух различных родов задач является в данном пункте и в данный период времени количественно и качественно преобладающим, это зависит от двух имеющих неодинаковое значение и различно действующих условий: от размера и степени концентрации — во-первых, от уровня развития Г. х. — во-вторых. По мере того как город растет, по мере того как в нем скопляется все большая масса населения, пропорционально, а нередко и в ускоренной прогрессии разрастаются и умножаются также отрицательные условия городской жизни, следовательно, и соответствующие им задачи первого рода. Но при известных условиях развитие Г. х., хотя оно само в большей мере зависит от роста концентрации, способно, тем не менее, итти более быстрым темпом, чем этот рост; при известных условиях оно может (и должно) итти впереди назревающих городских общественных нужд и потребностей, справляясь с отрицательными условиями городской жизни — в смысле их смягчения или совершенного устранения — быстрее, чем они успевают вновь возникнуть под влиянием роста населения, и даже предупреждая теми или другими положительными мероприятиями самое их возникновение. В такого рода случаях, понятно, превалирующее значение получают задачи второго рода. Практически, впрочем, оба рода задач, положительных и отрицательных, иногда не только совпадают, но и сливаются: так оно происходит в тех нередких случаях, когда уничтожение дефектов, обусловленных скученностью городской обстановки, само собою создает новые положительные моменты, или же, наоборот, когда использование в указанных выше целях Г. х. тех средств и возможностей, которые дает ему концентрация, попутно, само собою в каком-либо размере или в каком-либо отношении уменьшает влияние последней, как фактора отрицательного. Так, напр., устройство доступных массе дешевых и гигиенических жилищ, уничтожая зло перенаселенности и дороговизны квартир, является вместе с тем положительным залогом физического, морального и экономического благосостояния городского населения, или, наоборот, устройство электрического трамвая, не осуществимое там, где оно не находит достаточно широкой и прочной базы в высокой степени концентрации[1], служит в то же время как раз весьма действительным средством для разрежения населения, для уменьшения его плотности в центральных частях города.
Займется ли Г. х. и, если займется, то в какой мере данными, ставшими на очередь, задачами, для разрешения которых имеются налицо все необходимые условия, — это зависит уже, конечно, не от степени концентрации гор. населения, а от других факторов, имеющих в данном случае гораздо более важное значение. Прежде всего, нет почти такой частности в строе и организации ведающих Г. х. учреждений, даже совершенно незначительной на первый взгляд, которая не оказывала бы на это хозяйство какого бы то ни было — прямого или косвенного — влияния. Тем большее значение имеют для него, особенно в отношении порядка и полноты разрешения стоящих на очереди задач, те главнейшие основы коммунального строя, которыми определяется степень способности муниципальных учреждений реагировать на назревающие в городе нужды и потребности, мера их готовности принимать на себя разрешение тех или иных задач — большей или меньшей сложности, затрагивающих те или другие интересы, наконец, размер, род и характер тех интеллектуальных, правовых и материальных средств, какими они для разрешения таковых располагают. На первом месте в ряду этих основ следует поставить избират. систему. Едва ли не наиболее яркую иллюстрацию того влияния, которое оказывает демократизация избират. систем, дает история английск. Г. х.: наиболее высокая в Европе степень его развития в связи с усиленным вниманием, кот. уделяется в нем нуждам и потребностям наиболее широких слоев гор. населения, находится в прямой причинной связи с реформами 1835—1882 гг., благодаря которым муницип. власть, находившаяся в руках привилегированного меньшинства, превратившего гор. учреждения в самоизбирающиеся, замкнутые и своекорыстные корпорации, перешла в руки большинства гор. населения и — частью — его трудовых элементов в том числе. Если демократизация избират. систем не везде так заметно отразилась на Г. х., как в Англии, то потому, что, кроме избират. системы, огромное значение имеют еще круг предметов ведомства и пределы власти, кот. предоставлены законом гор. самоуправлению. И пока из числа западно-европ. город. самоуправлений как раз именно английское — в результате полувековой упорной и настойчивой борьбы за расширение своей компетенции и пределов своей власти — успело необычайно широко раздвинуть рамки своей компетенции, получив в то же время необходимую полноту власти. Но мы знаем уже (см. городское самоуправл.), что и остальные страны более или менее быстро эволюционируют в том же направлении. Даже во Франции государственному совету, столь охотно, систематически и настойчиво ставящему препоны стремлению коммун к расширению сферы Г. х., приходится все чаще итти на уступки, допуская постепенно из года в год расширение круга муницип. предметов ведомства. Затем необходимо считаться также с серьезной зависимостью Г. х. от устройства муниц. исполнит. органов, — устройства, которое пока нигде еще не предоставлено всецело и исключительно усмотрению самих коммун: даже в Англии закон в некоторых случаях точно определяет конструкцию того исполнит. органа, которому должны быть поручены известные функции, напр., комитетов, на которых должно быть возложено по закону заведывание полицией, народным образованием, делом борьбы с эпизоотиями и т. п. Благодаря этому, в той же Франции, напр., слабый прогресс Г. х. и вообще плохое его состояние (сравнит. с английским или немецким) было бы совершенно ошибочно относить исключительно на счет чрезмерной централизации и административной опеки: если подрядная, концессионная и откупная системы получили тут такое необычайное развитие, что находят применение даже по отношению к содержанию муницип. учеб. завед., то в огромной степени виною тому является предустановленная законом организация муницип. исполнит. власти, сосредоточенной всецело в лице одного только мэра и уже поэтому являющейся совершенно неприспособленной к широкой постановке Г. х. Наоборот, система исполнит. комитетов — один из наиболее серьезных факторов того и по темпу, и по объему изумительного прогресса, который в течение последнего полувека выдвинул на первое место английское муницип. хоз., точно так же, как немецкие города высоким уровнем своего благоустройства обязаны в огромной степени превосходному (с точки зрения профессиональной подготовки и деловой добросовестности) составу их магистратов. Понятно, далее, что высшей степени развития, в смысле наиболее полного удовлетворения стоящих на очереди потребностей, Г. х., при всех прочих равных условиях, может достигнуть только там, где оно располагает наибольшими для того мaтеpиaльн. средствами. Количество же последних зависит как от характера тех источников, из кот. ведающие Г. х. учреждения черпают необходимые им финансовые рессурсы, так и от того, насколько эти учреждения свободны в распоряжении своими финансами вообще, в особенности же — насколько от их свободного усмотрения зависит производство расходов на те или другие нужды и потребности, делая выбор между теми, удовлетворение кот. непосредственно и с необходимостью вытекает из прямого назначения местного хоз., и теми, удовлетворение кот. за счет местных средств из него не вытекает, имея другие основания. Государство, конечно, заинтересовано в том, чтобы платежные силы населения не были истощаемы местным обложением, и, пользуясь своим финансовым суверенитетом, оно подвергает различным ограничениям бюджетное право коммуны. Одни из ограничений не идут дальше крайне необходимого, останавливаясь на той черте, переход за которую явился бы серьезным нарушением начала самостоятельности местн. самоуправления. Начало же это требует, чтобы у коммуны были свои особые от государственных налоговые источники, своя особая и самостоятельная финансовая система, чтобы коммуна и в распоряжении своими рессурсами располагала полной свободой, кот. исключает утверждение правительством коммун. бюджетов и контролирование им муниципальн. отчетов, не допуская иного контроля, кроме судебного. Таков именно порядок, действующий в Англии, к которой в известной мере приближаются порядки: богемский, саксонский и частью прусский. Ограничения другого рода — это те, которые государство пускает в ход, именно, как наиболее действительное средство наибольшего подавления самостоятельности коммун. самоуправления, для более прочного и решительного подчинения его правит. опеке. Это достигается тем, что фискальное право коммуны вводится в чрезвычайно тесные рамки, что коммуне почти совсем не предоставляется самостоятельных, особых от государственных налоговых источников, что черпать из таковых она может только в очень тесных пределах установленной нормы, превышение которой, если и допускается, то не иначе, как с разрешения администрации, что, наконец, самое составление коммун. бюджета подвергается строгой и мелочной регламентации, открывающей правительству возможность широкого вмешательства в существо финансовых распоряжений муниципалитета. На таких, именно, началах построено бюджетное право французской и итальянской коммун, а также частью бельгийской, вюртембергской и др.
Укажем теперь хотя бы только главнейшие из обычных источников, из которых муниципалитеты получают необходимые им средства.
Источник 1. — Прибавки к прямым госуд. налогам: к личным (поквартирному, подоходному), как то практикуется, напр., в Пруссии, Голландии, Бадене, Вюртемберге, и к реальн. — поземельному и подомовому (Франция и Италия), налогу на окна и двери и патентному сбору (Франция), налогу на доходы от капиталов (Вюртемберг). Дополнительный в пользу коммун сбор с объектов госуд. реального обложения выражается в сантимах двоякого рода: а) ординарных, размер кот. определяется или действующим коммунальным законом (Италия), или ежегодно в госуд. бюджете (Франция), и б) экстраординарных, взимаемых с особого каждый раз разрешения на покрытие чрезвычайных расходов. Источник 2. Налоги на потребление (косвенные) в форме налогов на увеселения, на предметы роскоши, на лошадей, собак, кошек, соловьев, сбора с солода, пива, убоя скота, в особенности же — в форме октруа (заставных сборов), взимаемых коммуной с ввозимых в ее пределы пищевых продуктов, напитков, фуража, топлива, строительных материалов и т. п. В тех случаях, когда дело идет о продуктах, по преимуществу напитках, уже обложенных государством (акцизом), октруа в пользу коммуны ограничивается только известной надбавкой к госуд. налогу. На только что указанных двух источниках, на добавочных сантимах и октруа, базируется финансовое хоз. итальянск. и французск. коммун. В остальных странах эта устарелая, не отвечающая ни нуждам муницип. хоз., ни интересам населения система частью уже совершенно исчезла, частью доживает еще (по преимуществу на юге Германии) свои последние дни в виде не играющего большой роли в бюджетах финансового пережитка. При вполне понятном с точки зрения госуд. интересов строгом ограничении того размера (в процентном отношении к основному окладу), в каком добавочные сантимы могут быть взимаемы в пользу коммун, и при слабом росте самих окладов, — это источник, исключающий возможность развития гор. финансов в соответствии с ростом муницип. потребностей. И коммуны, изыскивая средства, потребность в которых чувствуется ими все в большем и большем размере, поневоле усиленно налегают на второй источник — на октруа. По данным 1907 года, доходы французских коммун, исключая Париж, превышали 800 миллион. фр., из кот. около 240 миллион. покрывались добавочными сантимами, а более 280 миллион. давало октруа. В Италии по данным за тот же год доход коммун достиг суммы 600 миллион. лир, из кот. менее 150 миллион. получено было от добавочных сантимов, а более 160 милл. от октруа (dazio consumo). В этот счет, однако, вошли и сельские коммуны, для кот. оба эти источника не имеют такого крупного значения, как для городских. О последнем можно судить по следующей табличке, касающейся девяти крупнейших городов:
Падая огромной тяжестью на потребление, в особенности, широких трудовых масс населения, октруа, как источник дохода в коммунальном финансовом хоз., представляет еще то существенное неудобство, что значительная часть получаемых из него средств теряется для этого хозяйства совершенно бесполезно в виду обширности и сложности необходимой для его взимания организации, расход на которую в Италии, напр., поглощает часто более 40% всего сбора. Источник 3. Государственные косвенные и прямые реальные налоги, частью или целиком обращенные на нужды муницип. хоз. Пример частичной уступки коммунам госуд. косвенных налогов дает Бельгия, где в возмещение потери, понесенной коммунами от отмены октруа, они получают ежегодно каждая определенную по разверстке сумму из особого коммун. фонда, на образование которого обращено 41% валового дохода, получаемого государством от почты, и 35% дохода, получаемого им от обложения привозимых из-за границы вин, от акциза и таможенной пошлины на спиртные напитки, пиво, сахар, уксус и уксусную кислоту. Пример второго дает прусская реформа местного обложения, произведенная законом 14 июля 1893 г. В основание этой реформы легло воззрение, признающее принцип налогоспособности, долженствующий служить определяющим началом госуд. обложения, непригодным для обложения местного, существу и задачам которого более соответствует принцип услуги — возмездия. Согласно такому воззрению, местное обложение может быть правильно и целесообразно построено только на основе прямого реального обложения, которое должно быть совершенно исключено из системы государств. финансов: в силу этого упомянутым законом два государственных вещных налога — на недвижимость и промысловый — и переданы коммунам. Источник 4. Собственные коммунальные прямые реальные налоги двоякого рода: промысловые и на недвижимость. Коммунальные промысловые налоги существуют повсеместно в разных видах и формах, между прочим, в виде сборов с развозного и разносного торга, с обществ. экипажей, с содержимых для промысла упряжных, вьючных и верховых животных — лошадей, мулов, ослов, с трактиров, гостиниц, меблированных комнат, с фотографий, универсальных магазинов и т. д. Повсеместно же существует коммунальное обложение недвижимости (по ее ценности или доходности), но не везде этот налоговый источник играет одинаково значительную роль в гор. бюджете. В отношении этой роли выделяется Англия, где обложение недвижимости является базисом муницип. финансов, отличаясь вместе с тем следующими характерными особенностями: а) недвижимость облагается не одним общим коммун. налогом, а несколькими параллельными, из кот. каждый имеет особое назначение, так что обложение является целевым; б) все такого рода налоги взимаются на тех же основаниях, как и налоги в пользу бедных, так что последний является как бы основным, а все остальные — только дополнительными к нему, и в) взимаются они не с собственника недвижимости, а с ее нанимателя. В Англии же законом 1859 года положено было начало так назыв. специальному обложению, или налогу на улучшения, получившему затем особенно широкое применение в Германии, а частью также во Франции и в Бельгии. Это — налоги на ту повышенную ценность, которую недвиж. имущества получают благодаря произведенным муниципалитетом улучшениям — замощению и освещению улиц, канализации и т. п. Наряду со специальным обложением получает все большее развитие и обложение незаслуженного прироста ценности, т. е. того ее прироста, который происходит помимо воли собственника и без всяких усилий с его стороны, а само собою, так сказать, автоматически в силу роста города, увеличения и уплотнения его населения. Практикуется это обложение обыкновенно в форме налога на обращение или переход недвижимостей, настигая, таким образом, незаслуженный прирост ценности в тот момент, когда он реализуется в получаемой собственником цене за продаваемое им имущество. Заслуживает еще быть особо отмеченным практикуемый многими английскими, германскими и голландскими городами налог на незастроенные городские участки с целью борьбы с земельной спекуляцией. Источник 5. Личное коммунальное обложение в виде разного рода подушных сборов, сохранившихся еще в Вюртемберге, Италии и Саксонии, сборов с прислуги, налогов — поквартирного и чисто подоходного. Коммунальное чисто подоходное обложение пока еще весьма слабо развито. Даже там, где коммунам предоставлено право взимать его, они часто встречаются с правит. противодействием, как, напр., в Бельгии, где общее и сильное стремление коммун к подоходному обложению разбивается о систематические отказы правительства в санкции представляемым, согласно закону, на его утверждение статутам этого обложения. Но зато там, где коммунальное подоходное обложение не только не встречает противодействия со стороны государства, а даже поощряется им, — в Саксонии, в особенности же в Голландии, — оно, насколько по крайней мере дело идет о более или менее значительных городских центрах, является наилучшим источником общинных финансов, которые с введением подоходн. обложения быстро приходят в блестящее состояние. Источник 6. Доход от гор. имуществ и оброчных статей, в виде арендных и оброчных платежей и разного рода сборов, взимаемых общиной за пользование принадлежащими ей землями, водами, сооружениями — домами, магазинами, доками, пристанями, за проход и проезд по гор. мостам и т. п. Источник 7. Доход от городских предприятий — концессионных и муниципализированных. По мере того, как повсеместно усиливается движение городских управлений в сторону муниципализации не только общественных служб, но и промышленных предприятий, увеличивается все более и значение этого источника коммунальных доходов, уже в настоящее время местами играющего чрезвычайно крупную роль в муниципальных бюджетах. Источник 8. Разного рода мелкие сборы и пошлины, например, с мер и весов и т. п., штрафы и др. Источник 9. Пособия (субсидии, дотации) из государств. средств с целью усиления рессурсов муницип. касс, вообще, или же на определенные, специальные цели, преимущественно на выполнение возложенных на муниципалитеты задач государственного значения. Система дотаций начинает играть все более значительную роль в западно-европейской муницип. практике, особенно в Пруссии, Бельгии, Франции и Англии. Представляя собой очень серьезный и во многих отношениях весьма удобный для коммун финансовый рессурс, дотации сопряжены, однако, с одним весьма существенным неудобством: приходя своими средствами на помощь коммуне, государство везде, даже в Англии, оставляет за собою право ближайшего контроля и надзора не только за законностью, но и за целесообразностью расходования муниципалитетами этих средств, ограничивая, таким образом, самостоятельность гор. самоуправления. Источник 10. Займы. Большинство тех задач Г. х., разрешением которых создаются основные условия гор. благоустройства, требует крупных единовременных затрат, далеко превосходящих нормальные рессурсы коммунальных касс. Такого рода мероприятия, как канализация, трамваи, газовые заводы, электрические станции и т. д., могут быть своевременно, успешно и целесообразно осуществляемы только за счет средств, добытых путем займов. Немыслимо представить себе сколько-нибудь развитое и прогрессирующее Г. х. там, где оно лишено было бы возможности в достаточно широкой мере пользоваться этим финанс. источником. Но, с другой стороны, недостаточно производительный и на невыгодных условиях заключенный заем может лечь непосильной тяжестью не только на живущее, но и на грядущие поколения, расстроив вместе с тем источники госуд. доходов. Понятно, что ревниво стоящее на их страже государство подвергает повсеместно особенно строгой регламентации и особенно значительным ограничениям права гор. самоуправления в отношении заключения займов. Так, итальянский коммун. закон не допускает, за исключением нескольких специальных случаев, совершения общиною займа, если присоединение предстоящих к уплате по этому займу процентов к лежащим уже на общинном бюджете ежегодным платежам по прежним долгам дает сумму, превышающую 20% обыкновенных доходов. В тех же случаях, когда совершение займа допускается, он может быть предназначен только на потребности и на работы экстраординарного характера, производство которых одобрено подлежащей властью, а равно и на погашение известного, точно в законе указанного, рода долгов. Для действительности постановления о займе оно должно быть принято большинством коммун. советников данной общины, при чем раз состоявшееся постановление должно быть пересмотрено, спустя 20 дней, в другом заседании совета и снова получить такое же большинство. Максимум задолженности установлен законом и в Англии не выше двойного размера общей годовой суммы город. налогов. Точно также ограничивается тут и назначение займов: только на производство капитальных сооружений, при чем на заключение займа требуется разрешение бюро местного управления, когда не предвидится превышения максимума задолженности, и парламента, если такое превышение неизбежно. Во Франции для займов на срок более 30 лет, а равно и для таких, на погашение которых назначены экстраординарные прибавочные сантимы, требуется разрешение префекта, если только сумма предположенного займа или общая сумма долгов города не превышает миллиона франков; в противном случае заем может быть разрешен не иначе, как декретом президента республики. В Бельгии постановления о займах нуждаются в королевском утверждении, если задолженность превышает 10% обыкновенных доходов или самый заем предположен в сумме более 5.000 фр., в противном случае утверждение зависит от постоянной депутации — полувыборного, получиновного органа надзора за местным управлением. В утверждении различными инстанциями, в зависимости от размеров и срока займа и от превышения или непревышения с заключением его максимума задолженности, нуждаются соответствующие постановления коммун. советов также в Австрии, Бадене, Вюртемберге, Гессене, Голландии, Испании, Норвегии, Саксонии и Швеции. Наименее стесненной самостоятельность гор. самоуправлений при заключении займов оказывается в Пруссии и Дании, где утверждение уездного совета (в первой) и министерства внутр. дел (во второй) требуется только для займов долгосрочных, а также в Богемии, где разрешение займов зависит от выборного окружного совета и требуется только для таких, которые не могут быть погашены обыкновенными гор. доходами. Однако, регламентируя и стесняя права гор. самоуправления в отношении займов, государство на Западе проявляет вместе с тем усиленную заботу о снабжении Г. х. необходимым ему кредитом. Этому делу служат там в одних случаях госуд. кредитные учреждения, в других — частные, при содействии государства организованные и снабженные им надлежащими полномочиями. В Англии к услугам Г. х. имеется особая государственная Ссудная комиссия, снабжающая его необходимыми средствами, выпуская для этой цели боны гос. казначейства. В Бельгии коммуны имеют возможность совершать займы в Главной сберегательной и пенсионной кассе, особенно же в пользующемся энергической поддержкой правительства Обществе коммун. кредита. Во Франции, кроме крупных займов во Французском земельном банке, города еще широко пользуются кредитом из двух госуд. касс — Национальной и Кассы депозитов. В Италии удовлетворение потребности в коммун. кредите возложено государством на Кассу вкладов и ссуд (Cassa dei depositi е prestiti), в кот. с этой целью учрежден специальный отдел коммун. кредита. В Германии широкий кредит коммунам оказывают госуд. сберег. кассы, полтора десятка государственных и около четырех десятков частных земельных банков, которым законом предоставлено право выдавать коммунам ссуды без обеспечения их гипотекой. В Саксонии, кроме того, города получают ссуды из специальн. частн. коммун. банка, функционирующего под надзором особого правит. чиновника. В Германии же зародилась и обещает получить широкое практическое приложение идея взаимного одолжения городов свободными наличными средствами, при чем в Дюссельдорфе образовалось уже соответствующее бюро, пока только для городов с населением не менее 80 тыс. душ.
Понятно, сама по себе наличность достаточных финансов. рессурсов не обеспечивает надлежащего решения задач Г. х. Важно еще, кто и на каких основаниях этими рессурсами распоряжается, — иначе, каков личный состав гор. самоуправления, во-первых, и во-вторых, в какой мере этот состав пользуется независимостью и свободой при разрешении вопроса о том, на что именно в данный период времени гор. средства должны быть по преимуществу расходуемы, т. е., в какой мере гор. бюджет обременен расходами, производство которых, в силу закона, для коммуны обязательно. Существующие на данный случай ограничительные правила подчас очень суровы. Итальянский закон, напр., ограждая финансовые источники, совсем не допускает производства факультативных расходов коммунами, которые взимают дополнит. земельный налог в размере, превышающем известную норму. Иначе — закон этот допускает форсирование налоговых источников ради расходов обязательных, но отнюдь не ради факультативных. То отрицательное влияние, кот. должно бы оказать на развитие коммун. хоз. ограничение коммун в праве свободного распоряжения своими средствами, — в значительной степени парализуется той эволюцией, которую переживает на западе система обязательных коммун. расходов. В этой системе, имевшей первоначально своей главной задачей — направление местных финансовых средств на общие государств. нужды и потребности (на военные цели, полицию, нужды финансового управления и т. п.), — теперь все большее место начинают занимать расходы, обеспечивающие населению в известных минимальных размерах заботу муницип. учреждений о наиболее существенных его местных санитарных, культурных, экономических и др. интересах. Так, в Италии признаются обязательными расходы: 1) на содержание врачей-терапевтов, хирургов, акушерок, оспопрививателей и, вообще, санитарных учреждений, предназначенных для бесплатного обслуживания бедной части населения; 2) на принятие мер к защите жилищ от наводнений; 3) на устройство и содержание пристаней, портов, маяков и т. п.; 4) на содержание и ремонт обществ. зданий и водопроводов; 5) на элементарное образование детей обоего пола, а в некот. случаях на професс. и средние школы; 6) на устройство и содержание кладбищ; 7) на содержание гор. стражи, гор. метельщиков, а равно на уборку и содержание в чистоте городских улиц, площадей и др. публичных мест и 8) на призрение неспособных к труду. Такого же рода обязат. расходы лежат на франц. и бельг. коммунах. Кроме того, напр., по закону 14 марта 1904 г. каждая французская коммуна с населением не менее 10 тыс. душ обязана содержать бесплатную посредническую контору по приисканию работы. В Англии для городов обязательны расходы по регистрации заразных болезней, по устройству водоснабжения и по удалению нечистот, при чем канализация обязательна для поселений известного размера. В Германии на общину падают обязательные расходы, между прочим, по производству разного рода статистич. переписей и анкет, по устройству и содержанию промышленных судов, по содержанию народных школ (не везде), по оспопрививанию, борьбе с эпидемиями и эпизоотиями, по санитарной полиции, наконец, по страхованию гор. служащих и рабочих от болезней, несчастных случаев и на случай инвалидности…
Знаменательно, что среди гор. обязат. расходов на Западе мы находим уже в настоящее время и такие, кот. служат в известной мере разрешению некот. социальных задач: таким образом, обнаруживается могучая сила характерной для современного западно-европейского Г. х. тенденции, проникнувшей даже туда, куда ей, казалось бы, совсем не могло быть доступа. Это — тенденция Г. х. к возможно большему расширению своей сферы во всех направлениях и на все области местной жизни, включая и недавно еще почти совсем чуждую ему область социальных задач. Источник такой тенденции двоякий: с одной стороны, обусловленное усиленной концентрацией в городе трудовых масс, чрезвычайное осложнение и обострение их нужд и потребностей, целесообразное удовлетворение которых фактически оказывается возможным только путем общественного хозяйства; с другой — демократизация гор. самоуправления и умножение средств и способов воздействия на него непосредственно заинтересованных слоев гор. населения (печать, митинги, манифестации, стачки). Отсюда быстрое развитие „муниципального социализма“, требования которого фактически теперь часто усердно проводятся даже теми, кот. к его теоретической программе относятся совершенно отрицательно. Это невольное следование программе чуждого направления неизбежно, прежде всего, потому, что меры, диктуемые им, большей частью единственно практически целесообразны, единственно способны должным образом удовлетворить большинство населения. А затем, меры эти, удовлетворяя большинство, оказываются одновременно полезными и для меньшинства. „Все то, — справедливо замечает Турати, — что служит специфическим интересам пролетариата, почти целиком обращается также на пользу потребителей других классов. Благодетельное воздействие тех мер, кот. принимаются для защиты труда, в интересах народного здравия и образования, не ограничивается теми, кот. являются их непосредственными объектами: то, что выгодно для большинства и для наиболее нуждающихся, становится, по необходимости, выгодою всех“.
Сколько-нибудь правильное конкретное представление о том направлении, в каком развивается на Западе Г. х., теперь можно получить, только приняв в соображение те требования, кот. муницип. социализм к этому хозяйству предъявляет, и те задачи, кот. он этому хоз. ставит. До сих пор, впрочем, достаточно цельной, более или менее систематически и полно разработанной коммун. программой успели запастись только партии французская и немецкая; остальные же таких программ до сих пор еще себе не выработали, и об их стремлениях в области коммун. хоз. приходится судить частью на основании постановлений, принятых партийными съездами по разным частным вопросам, частью по той практической деятельности, которою они заявляют себя в различных муницип. советах. Тем не менее, сведя в одно эти программные требования и фактические данные, мы можем дать следующую общую для Европы программу коммунального социализма.
В области общественного здравоохранения рассматриваемая муниц. программа требует: учреждения особых коммунальных органов санитарно-гигиенического надзора; земельной политики, выражающейся в разверстании земельных участков, расширении городской площади и собственной строительной деятельности и, наконец, обеспечения жителей здоровыми и дешевыми отоплением, освещением, водой, пищевыми продуктами, путями сообщения и медицинской помощью.
В области социальной политики — борьбы с земельной спекуляцией, жилищной политики, мер по охране труда, политики минимума заработной платы по отношению к рабочим, занятым в городских предприятиях, обеспечения рабочим свободы коалиций, борьбы с домашним трудом, безработицей, учреждения бирж труда, посреднических бюро и, вообще, всех мер по отношению к рабочим, вытекающих из минимальной программы современного социализма; кроме того, ведения всех общественных служб и предприятий хозяйственным способом.
В области общественного призрения — более широкого и планомерного учреждения приютов всякого рода, яслей, столовых и доставления населению бесплатной юридической помощи. По отношению к народному образованию муниц. соц. требует обязательного дарового светского обучения и образования всех видов и на всех ступенях, в общеобразовательной и профессиональной школах; обеспечения учащихся бесплатными учебными пособиями, устройства муниципальных детских садов, народных университетов и т. п.
В области город. финансов основн. требованиями рассматриваемой муниц. прогр. служат: отмена городских налогов на потребление, передача коммунам прогрессивно-подоходного и прогрессивно-наследственного налогов, обложение недвижимого имущества не по доходности, а по ценности, и главное — обложение незаработанного приращения ценности; кроме того, освобождение коммун от расходов на религиозные цели, военные празднества, торжественные встречи и т. п.
Среди только что перечисленных требований и пожеланий едва ли можно насчитать более двух или трех, которые где-нибудь на Западе не получили бы уже практического осуществления. Наоборот, не мало таких Г. х., весьма важные отрасли которых — особенно в Англии — представляют собою вполне планомерное и систематическое осуществление целых отделов указанной муницип. программы. Но едва ли где-нибудь в Европе мы найдем такое, по крайней мере, достаточно крупное Г. х., кот. явилось бы уже целиком воплощением этой программы, хотя там имеются сотни чисто социалистических муниципалитетов. Ведь и такого рода муниципалитеты могут действовать не иначе, как в кругу установленной для них государством компетенции, не выходя из пределов предоставленной им законом власти и считаясь с многообразными не только юридическими, экономическими и финансовыми, но и бытовыми препонами. Однако, количество таких препон все уменьшается, и едва ли далеко то время, когда полное осуществление в Г. х. требований рассматриваемой муницип. программы станет на Западе фактом обычным.
Нет пока никаких оснований для подобного предсказания в отношении русского Г. х. Городская концентрация идет в России гораздо более быстрым темпом, чем на Западе. Уже данные первой всеобщей переписи обнаружили, что средний ежегодный прирост городского населения в России достиг. 2,96%, тогда как в Германии не превышал 2,4%, в Англии — 1,53%, во Франции — 0,92%. Следовательно, и городские нужды и потребности должны у нас расти гораздо быстрее и ощущаться гораздо острее, чем в Западной Европе, требуя соответственно и более быстрого развития Г. х. В действительности, между тем, наше Г. х. не только во всех смыслах далеко отстало от западно-европейского, но даже во многих отношениях является его антиподом. О его слабом развитии можно судить уже по мизерности наших городских бюджетов.
По размерам бюджетов русские города распределяются след. образом:
Таким образом, 634 города (почти 77% всего числа) располагают бюджетами, не превышающими 100 тыс. рубл., и только 20 городов, что составляет менее 2,5%, обладают бюджетами в размере от 1 до 8 мил. руб.
Было бы совершенно излишне приводить соответствующие данные для передовых западно-европейских стран, с которыми мы по степени развития нашего городского хозяйства и в сравнение итти не можем. Мизерность нашего городского хозяйства в достаточной мере ярко обнаруживается даже в том случае, если мы возьмем для сравнения весьма отсталую в данном отношении и тоже, по преимуществу, еще земледельческую страну — Италию. В том же 1909 г. в ней числилось ровно столько же (20), сколько и у нас, городов с бюджетом выше одного миллиона руб., но распределялись они так: 9 гор. с бюджетом от 1 до 2 милл. руб., 7 с бюдж. в 2—8 милл. и 5 гор. с бюдж. от 8 до 21 милл. руб. Еще более резко обнаружится наша отсталость, если мы попробуем вычислить средние размеры городских бюджетов для той и другой страны, пользуясь городскими расходными сметами на 1911 г., напечатанными в Календаре-справочнике, изданном „Гор. Делом“, и данными статистического ежегодника итальянских городов на 1909—1910 г. В таком случае окажется:
Не менее характерны для русского городского хозяйства цифры муницип. задолженности, определяющей собою, как мы знаем уже, меру затрат на капитальные улучшения в городском благоустройстве. В общем, задолженность русских городов не превышает суммы 420 милл. руб., при чем еще ¾ этой суммы приходятся на долю 27 наиболее крупных центров; сумма же, остающаяся, таким образом, на долю остальной почти тысячи городов, кажется просто шуточной в сравнении с теми миллиардами, в которых исчисляется коммунальная задолженность западно-европейских стран: в Германии одни только города с населением более 25 тысяч душ должны были к концу 1909 года более 3 миллиардов марок; долг одного Лондона доходит почти до 600 миллион. руб., а Парижа даже до 2 миллиардов. Понятна и естественна жалкая картина нашего городского благоустройства. 35 лет спустя после введения у нас городского самоуправления (Гор. Пол. 1870 г.) в 7 губерн. и 117 уездн. городах еще совсем не было мощеных улиц. По данным 1905 г. было городов:
В России на более чем 1.000 городских поселений имеется едва 230 водопроводов, тогда как, напр., в Саксонии даже из наиболее мелких городов:
Более 150 русских городов не имеют скотобоен, в более чем четырех десятках городов не существует гор. больниц. В Англии нет города, в кот. не было бы канализации, а на всю Россию канализация имеется менее, чем в 40 городах. Область муницип. благотворительности в России почти исчерпывается частью содержанием, частью выдачей пособий на устройство и содержание двух сотен ночлежных домов, полуторы сотен домов трудолюбия и около трех десятков „дешевых квартир“. Что же касается области „социальной политики“, то она представляет собою полную пустыню. На Западе муниципалитеты затрачивают миллионы на расширение своих земельных владений с целью улучшения санитарно-гигиенич. условий гор. жизни. Миллионы же затрачиваются там гор. управлениями на разрешение в разных формах жилищного вопроса. В Италии, напр., в одном 1910 году на сооружение дешевых рабочих жилищ ассигновано муницип. советами: Виченцы — 1 миллион лир, Фаэнцы — 350 тыс., Мантуи — 340 тыс., Вараццы — 200 тыс., Форли — 100 тыс., Кастельфранко — 100 тыс., Терни — 75 тыс., Комо — 65 тыс., Фериго и Эмполи — по 20 тыс. лир, а всего — 2.470.000 лир, при чем все это — небольшие и небогатые общины. Муниципалитет же Венеции в том же году решил совершить заем в 1 милл. фр. на постройку целого квартала дешевых жилищ, рассчитанного на 11 тыс. жителей. На Западе, затем, городск. управлениями обращено серьезное внимание на устройство школьных завтраков, при чем, напр., в Бельгии один Брюссель затратил на них в 1908 г. до 450 тыс. фр., Гент — 300 тыс., Льеж — 230 тыс. фр. и т. д. Кроме того, там гор. самоуправление заботится не только о начальном образовании детей несостоятельных классов населения, но и об открытии наиболее способным из них доступа к высшему образованию, для каковой цели, напр., один Франкфурт на Майне содержит 200 вакансий в высших учебн. заведен. Обязанностью гор. самоуправления считается на Западе и оказание юридической помощи неимущему населению, с какой целью в Германии, напр., действует уже около 50 коммун. юридич. бюро. Наконец, в бюджетах западно-европ. городов обычны ассигновки пособий местным биржам и камерам труда.
Ничего подобного в нашем Г. х., даже столичном, которое и по своим размерам и по своему характеру наиболее близко подходит к западно-европейскому. В чем, однако, наше городское хозяйство, повидимому, чрезвычайно преуспевает, — это в заботах о народном образовании, народном здравии. Ассигновки на эти две важнейшие отрасли, еще недавно занимавшие в городских росписях почти последние места, начиная с 1908—1909 гг. сразу передвинулись на первые два места. По сметам на 1910 г. в 485 городах ассигновано на:
Однако, выступление на одно из первых мест ассигновки на медицинскую, ветеринарную и санитарную часть обусловлено не нормальным, внутренним развитием городского хозяйства, а необходимостью бороться с экстраординарным бедствием — с чумою и холерою, систематически поражающими страну. Точно также не продукт внутреннего нормального развития городского хозяйства появление на первом месте расходов на народное образование, а следствие экстраординарного притока на это дело казенных средств в виде разного рода кредитов по законам 1908 и последующих годов. Как по существу все-таки остается ничтожной трата городов на дело народного образования, можно судить по сравнению с той же Италией, по объему муниципальных забот о народн. образов. стоящей далеко не в первых европейских рядах.
Слабое развитие нашего городского хозяйства, конечно, в значительной мере объясняется молодостью наших городов. Но в не меньшей мере виновата в том и наличная организация его ведающих учреждений.
К предметам ведомства нашего гор. обществ. управления, согласно ст. 2 Гор. Пол., принадлежат: 1) заведывание установленными в пользу гор. поселений сборами и повинностями, 2) заведывание городск. капиталами и имуществами, 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств, 4) содержание в исправности и устройство состоящих в ведении обществ. управления улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, бечевников, тротуаров, обществ. садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав, мостов, гатей и переправ, а также освещение гор. поселения, 5) попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства; устройство благотворит. и лечебн. заведений и заведывание ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях, 6) участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, 7) попечение о лучшем устройстве гор. поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий, 8) участие в заведывании взаимным страхованием гор. имуществ от огня, 9) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании учебными заведениями, 10) попечение об устройстве обществ. библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений, 11) воспособление зависящими от обществ. управления способами развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, надзор за правильным производством торговли, устройство кредитных учреждений по правилам устава кредитного, а равно содействие устройству биржевых учреждений, 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на обществ. управление потребностей воинского и гражданского управлений.
Повидимому, круг ведомства нашего гор. обществ. управления не менее широк, чем на Западе, но только повидимому, — если игнорировать то существенное различие, которое существует между „заведыванием“ в собственном смысле и „попечением“, „участием“, „изысканием способов“ и „воспособлением“, т. е. фактически большей частью только ассигновкою городских средств в распоряжение учреждений, от гор. управления не зависящих и действующих вне его контроля и надзора. Число предметов, на самом деле находящихся в заведывании гор. обществ. управления, весьма не велико. Целесообразно организованное городское управление и небольшой круг ведомства могло бы заполнить богатым содержанием. Но мы знаем уже (см. городское самоуправление), как дурно организовано наше гор. управление сравнит. с западно-европ., как далеко по своему составу стоит оно от населения, как неудовлетворительны его исполнительные и распорядит. органы, как мал объем его власти и как связано оно путами администрат. опеки. Ко всему этому нужно добавить скудость материальных средств, соответствующую скудости тех финансовых источников, которые гор. управлению предоставлены законом. Ст. 127 Гор. Пол. в пользу городских поселений установлены сборы: 1) оценочный с недвиж. имуществ, 2) с промысловых свидетельств, 3) с заведений трактирного промысла и с пивных лавок в районе казенной продажи питей. Кроме того, городские Думы могут устанавливать сборы: с извозного промысла, с лошадей и экипажей, содержимых частными лицами, с собак, с перевозного промысла, с велосипедов и автоматических экипажей. Затем, в пользу городов поступают еще разного рода сборы пошлинного характера (ст. 135): 1) сборы, взимаемые в их пользу при совершении, засвидетельствовании, протесте и предъявлении ко взысканию различных актов, 2) сборы за клеймение мер и весов, 3) сбор за употребление общественных мер и весов, 4) сбор с аукционных продаж, 5) с привозных и вывозных товаров, балласта, за стоянку судов и т. п., 6) за проход и проезд по городским сооружениям. Наконец, в некоторых городах взимаются еще сборы: больничный, с приезжих и т. д. Легко заметить, как скудны эти источники в сравнении с теми, которыми пользуются западно-европ. города. К тому же пользование ими обставлено существенными ограничениями. Из главного и основного гор. сбора — оценочного — изъяты самые ценные городские недвижимые имущества, именно, принадлежащие дворцовому ведомству, кабинету, уделам, казне, железным дорогам и духовному ведомству. Кроме того, установлен предельный размер сбора: не более 10% чистого дохода или одного процента стоимости имущества. Точно также фиксированы высшие размеры всех остальных сборов, кроме трактирного. Чрезвычайно стесняя гор. управление в отношении добычи необходимых ему средств, Городов. Пол. в то же время взваливает на него ряд обязат. расходов, каковыми ст. 138 Гор. Пол. признает: 1) содержание гор. обществ. управления; производство пенсий и пособий служившим по оному лицам, в установленном порядке отнесенных на местные средства, 2) содержание лежащих на отчете гор. поселения обществ. зданий и памятников, 3) уплата причитающихся сумм по займам и выполнение принятых обязательств, 4) производство разным учреждениям, установлениям и ведомствам пособий на содержание учебных, благотворит. и иных общеполезных заведений, на основании особых постановлений, а также производство государств. казначейству пособий, занесенных в государств. роспись, 5) издержки по отправлению воинского постоя и других воинских потребностей, а также по устройству арестантских помещений при полиции и по отоплению и освещению местных тюрем, в законном порядке отнесенные на местные средства, 6) установленное законом участие в расходах по содержанию чинов полиции, снабжение их провиантом, аммуницией, вооружением и квартирным довольствием, согласно действующим штатам и росписаниям, а также пользование сих чинов в больницах, 7) устройство или наем помещения для местного полицейского управления (где оно учреждено отдельно от уездного), с отоплением и освещением, 8) устройство и содержание состоящих при полиции пожарных команд, 9) содержание обществ. пожарных команд и 10) содержание лежащих на отчете города улиц, площадей, дорог, бечевников, набережных, пристаней, мостовых, тротуаров, переправ, общественных садов, бульваров, каналов, водопроводов, сточных труб, прудов, канав, протоков, гатей, а также гор. освещение.
Ничего похожего на то, что мы видели выше в системе западно-европ. обязат. расходов; ничего такого, что указывало бы, что законодатель считает обязательной для гор. управления заботу о важнейших интересах местного населения и его трудового большинства, в особенности. Положение ухудшается тем, что к расходам юридически обязательным присоединяется почтенное количество фактически обязательных. Хотя ст. 138 многократно усиленно подчеркивает, что обязательными могут быть только расходы, „в установленном порядке“ или „в законном порядке отнесенные на местные средства“ или „установленные законом“ или же согласные „действующим штатам и росписаниям“, — тем не менее, в действительности, при бесправности гор. управления и всевластии опекающей ее администрации, обязательны для городской кассы очень часто и такие расходы, кот. не только законом не предусмотрены (единовременные и периодические выдачи разным административным и иным местам и лицам), а даже прямо им воспрещены, но желательны местной администрации, как, напр., почти повсеместно практикуемая выдача разъездных полицеймейстерам и т. п. Вот почему действительно обязательные расходы поглощают значительно больше тех 19%, которые в общем уделяются из городских бюджетов на долю формально обязательных расходов, так что на долю необязательных расходов, идущих именно на местные городские нужды и потребности, остается значительно менее 81%, а в некоторых, особенно в небольших городах — даже менее 70%.
При скудности источников дохода и обременении бюджетов обязательными расходами, делу удовлетворения потребностей городск. населения мог бы оказать серьезную услугу целесообразно организованный коммун. кредит. Но такого у нас еще не существует. Неотложно необходимые заемные средства в настоящее время городские управления добывают из разных источников, из кот. ни один не является достаточно удовлетворительным. Наиболее крупные средства получают они путем облигационных займов, но это источник, по самому существу своему, доступный только крупным городам. Естественно, что им воспользовались пока (по данным 1909 г.) только 57 городов в сумме 319,3 миллион. рубл.; да и из них массу заемных средств получили 11 крупнейших городов — 290,3 миллиона рубл., на долю же остальных 46 городов досталось всего 28,9 миллион. рубл. Затем города имеют возможность получать ссуды из городских общественных банков в размере, не превышающем одной трети их капитала; за 28 лет (по 1909 г.) из этого ограниченного источника города получили едва 13,7 миллион. рубл. Очень часто, находясь в безвыходном положении, гор. управления прибегают к позаимствованиям из своих же запасных капиталов; но уже скромный размер этих капиталов, не превосходящих в общем суммы в 15 миллион. рубл., свидетельствует о том, что получаемая из этого источника финансовая помощь не может быть серьезной. Еще менее серьезна, конечно, помощь, которую получают гор. кассы путем займов у частных лиц, сравнительно редких и часто весьма убыточных. Очень солидное содействие усилению гор. средств в соответствующих случаях могло бы оказать госуд. казначейство; но в действительности за сто лет города получили из этого источника всего немногим более 9,5 миллион. рубл., — сумма смехотворная, если сличить ее с теми десятками и сотнями миллионов, в кот. исчисляются на Западе правительственные дотации городам. И особенно характерно для отношения правительства к местным гор. нуждам то, как распределяются правительственные ссуды по целям, ради которых казна находила возможным приходить на помощь городским кассам:
В недалеком будущем, впрочем, должна начать функционировать государственная „касса городского и земского кредита“, закон о которой только что прошел через наши законодательные учреждения. На образование основного капитала этой кассы казна вносит 10 мил. руб. 4%-ной ренты. Необходимый же ей оборотный капитал касса получает путем выпуска облигаций в сумме, не превышающей более чем в 10 раз сумму основного капитала. Уже это ограничение операций кассы суммой в 100 мил. руб., совершенно ничтожной в сравнении с потребностями нашего местного самоуправления, не позволяет трактовать ее, как серьезный фактор в деле грядущего развития нашего городского хозяйства. Чисто бюрократическая же организация кассы лишает ее и той доли значения, которую она могла бы иметь даже при такой ограниченности своих операций. Несомненно, что и с устройством этой кассы огромное большинство городов по прежнему остается без необходимого им кредита.
Лучшее доказательство несоответствия текущих гор. средств потребностям муницип. хоз. — это сметный дефицит, ставший не только обычным, но даже, можно сказать, номинальным явлением в области нашего Г. финанс. х. Конечно, дефициты в сметах всегда более или менее ловко и удачно замаскировываются, так как заключения гор. росписи с дефицитом закон не допускает; но фактически он существует почти везде. При действующей системе администрат. опеки и при большой тяжести обязат. расходов общегосударств. значения, замаскированный дефицит — единственный путь, открывающий городскому управлению возможность обратить несколько бо́льшую, чем то было бы легально возможно, часть сметных средств на наиболее настоятельные местные гор. нужды, удовлетворение кот. закон не признает обязательным. Понятно, что испытывающему острую нужду в средствах и в то же время не имеющему возможности расширить сферу обложения за пределы предметов, точно указанных в законе, город. обществ. управлению остается одно — попытаться извлечь как можно больше из имеющихся в его распоряжении источников дохода. Но поскольку дело идет, собственно, о налоговых источниках, то одни из них (пошлины) по самому существу своему почти не поддаются форсированию; более интенсивному же использованию других препятствуют установленные законом предельные нормы. Единственный серьезный налоговой источник, поступления из которого могли бы быть значительно усилены, — это подлежащие оценочному сбору недвиж. имущества: повышение их оценки и взимание сбора в размере, хотя бы только приближающемся к предельной норме, могли бы весьма чувствительно усилить рессурсы городских касс. Но уже состав городских дум, в которых решающая роль данной избират. системой предоставлена домовладельч. классу, исключает возможность готовности городских управлений выступить на этот путь. За вычетом немногих отдельных случаев оценка имуществ для взимания оценочного сбора повсеместно остается непомерно низкой, между прочим, почти в 2,7 раза ниже оценки Министерства Финансов. Точно также весьма пониженными являются в подавляющем большинстве случаев и ставки оценочного сбора; едва ли даже в одной трети городов они приближаются к предельному максимуму. Внимание и энергия современного гор. обществ. управления, озабоченного усилением своих финансовых средств, направлены совершенно в другую сторону. Одно из самых характерных для нашего гор. финанс. хоз. явлений — это чрезвычайно быстрый рост поступлений от городских имуществ — оброчных статей и предприятий. В настоящее время поступлениями из этого источника, еще недавно игравшего небольшую роль, покрывается уже почти 55% бюджета обыкновенных городских доходов, тогда как налогами, бывшими также недавно главной основой бюджета, теперь покрывается только около 43% и пошлинами не более 2%. Быстрое увеличение дохода, извлекаемого городскими кассами из только что указанного источника, объясняется, во-1) упорядочением и умножением оброчных статей: рынков, доходных городских зданий и т. п. и, между прочим, также более рациональной эксплуатацией городск. земельн. владений, часто исчисляемых десятками тысяч десятин (Керчь, Нахичевань-на-Дону, Рига, Херсон и др.), во-2) и главным образом — умножением городских предприятий. Число последних благодаря исключительной энергии, направленной городскими управлениями в эту сторону, растет необычайно быстро, при чем умножается количество не только концессионных предприятий, но и таких, которые сооружаются и эксплуатируются непосредственно самими гор. управлениями. Но было бы заблуждением полагать, что мы в данном случае имеем дело с тем же муницип. социализмом, кот. играет такую важную роль на Западе. У нас муниципализация, за редкими исключениями, не ставит себе целью разрешение определенных социальных задач, — что составляет основной признак настоящей муниципализации. Наши городские предприятия в большинстве — те же капиталистические предприятия, рассчитанные на извлечение наибольшей прибыли в целях обогащения городской кассы. Если в конечном итоге главное и основное назначение муниципализации — превратить промышленные предприятия в общественные службы, вернее, поставить общественные службы на место промышленных предприятий, — то наше гор. обществ. управление поступает как раз наоборот: несомненные и бесспорные общественные службы превращает исключительно в доходные промышленные предприятия, рассчитанные на извлечение наибольшей прибыли из пота обслуживающих эти предприятия рабочих и из карманов массы городских потребителей. Таким образом, и тяжесть городского бюджета перекладывается постепенно все больше и больше на плечи наименее состоятельных трудовых классов населения, не имеющих к тому же в силу своего бесправия никаких средств защиты против такой своеобразной социальной политики городск. управлений.
При рассмотрении сметы на 1911 год московская городская дума единогласно постановила: „признать, что при условиях, создаваемых действующим Городовым Положением, городские сметы доходов и расходов не могут охватить самых необходимых потребностей городской жизни, что усилия гор. управления исправить и урегулировать составление и исполнение смет будут в значительной мере безрезультатными, пока не будут открыты новые источники доходов, о которых гор. управление неоднократно возбуждало ходатайства, пока с городского управления не будут сложены обременяющие его общегосударств. повинности, пределы требования которых остаются совершенно неопределенными, пока ходатайства о нуждах и потребностях города будут оставаться без удовлетворения и, наконец, пока общие права города не будут расширены путем изменения Городового Положения“. Но все, изложенное выше, не оставляет сомнения в том, что для надлежащей, согласной с интересами населения, постановки нашего Г. х. должны быть „расширены“ не только „права города“, но еще в большей мере права населения, как широким допущением его к участию в городском самоуправлении, так и предоставлением ему свободного пользования всеми теми средствами и способами воздействия на городское управление, которые, как указано, имеются в распоряжении западно-европ. населения. Пока же в России даже такая слабая попытка в этом направлении, как организация „обществ избирателей и обывателей“, встретила энергичное противодействие правительства, и все успевшие было открыться общества этого рода администрацией закрыты.
Библиография: 1) Вебер, А., „Рост городов в XIX ст.“, Спб., 1903; Вандервельде, Э., „Бегство из деревни и возвращение к полям“, М., 1904; „Большие города, их общественн., политич. и экономич. значение“, сборн. статей Бюхера, Майра, Зиммеля и др., Спб., 1905; Дамашке, А., „Задачи городского хозяйства“, М., 1904; Maltbie, М., „Municipal function“, New-York, 1908; Fritsch, F., „Die Stadt der Zukunft“, Leipz., 1896; Бурген, M., „Современные социалистические системы и экономическое развитие“, Спб., 1906; Загряцков, М., „Социальная деятельность городск. самоуправлений на Западе“, Киев, 1906; Курчинский, М., „Муниципальный социализм и развитие городской жизни“, Спб., 1907; Thissen-Trimborn, „Soziale Tätigkeit der Stadtgemeinden“, Gladbach, 1910; Lindemann, H., „Arbeiterpolitik und Wirtschaftspflege in d. deutschen Städteverwaltung“, 2 B., Stuttgart, 1904 (имеется на русском языке перевод 1-го тома под заглавием: „Городское хозяйство и рабочий вопрос в Германских городах“. М., 1910); его же, „Stadtverwaltung und Munizipalsozialismus in England“, Stuttgart, 1906 (русский перевод под заглавием: К. Гуго, „Новейшие течения в англ. городск. самоуправлении“, Спб., 1898); Webb Sidney, „Socialism in England“, London, 1901; „I socialisti al comune“, con proemio d. F. Turati, Milano, 1910; Ачадов, „Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление“, М., 1906; Lord Averbury (John Lubbock), „Le industrie dello stato e dei municipi“, con note ed aggiunte d. A. Geisser, Roma, 1908; Озеров, И., „Общие принципы организации городских финансов“, Спб., 1907; Кауфман, Р., „Финансовое хозяйство органов местного самоуправления в Англии, Франции, Пруссии“, перев. с нем., Спб., 1910; Твердохлебов, В., „Обложение городских недвижим. имуществ на Западе, ч. II, местное обложение“, Одесса, 1910; Гензель, П., „Новый вид местных налогов“, Спб., 1902; его же, „Новейшие течения в коммунальном обложении на Западе“, М., 1909; Цитович, Н., проф., „Местные расходы Пруссии“, Киев, 1898; Govone, U., „Sulla finanza locale“, Torino, 1900; Bonomi, Ivanoe, „La finanza locale e i suoi problemi“, Palermo, 1903; Giusti, Ugo, „Le finanze municipali italiane“, Firenze, 1910; Герценштейн, M., „Ипотечные банки и рост больших городов в Германии“, М., 1902; И. Цадек, „Гигиена городов“, Симфер., 1909; Marchetti Livio, „Sistemi di difesa contro la disocupazione“, Milano, 1908; Anziloti Eug., „La questione fondiaria nelle moderne cittá“, Milano, 1910; Mersel, E., „Der Gemeindebeamte“, Leipzig, 1908.
2) Озеров, И., „Большие города, их задачи и средства управления“, М., 1906; Твердохлебов, В., „Городское обложение и оценка недвижимых имуществ“, Одесса, 1911; Максимов, Е., „Городское общественное управление в деле помощи бедным“, Спб., 1904; Хлопин, проф., „Гигиена городов“, Юрьев, 1903; Герценштейн, М., „Кредит для земств и городов“, M., 1892; „Кредит для земств и городов“, сборн. статей, изд. Тахтамирова, M., 1910. 3) Справочные издания (Ежегодники): „Statistisches Jahrbuch deutscher Städte“. — „The municipal Year-Book of the United Kingdom“. — „Annuario statistico delle città italiane“. — „Ежегодник России“, изд. Ц. C. К. — „Календарь-справочник городского и земского деятеля“. 4) Периодические издания: „The Municipal Journal“. — „Revue Municipal“. — „Kommunale Praxis“. — „L’autonomia comunale“ (organo della Associazione dei Comuni italiani). — „Il Comune moderno“. — „Известия Московской Городской Думы“. — „Городское Дело“.
- ↑ По расчету инжен. А. Вульфа, напр., в России трамвай может быть безубыточным предприятием только в городах с населением не ниже 60 тысяч и то при том условии, если городом на его устройство будет затрачен собственный свободный, а не заемный капитал.