Губерния, как высшая местная административная единица, создана в России впервые Петром I. Учреждение Г. относится к 1708 году, когда указом 18-го декабря „для всенародной пользы учинены“ были 8 Г. и „к ним росписаны города“. Но слово „губернатор“ в приложении к отдельному областному правителю встречается и ранее; так именовал Петр архангельского воеводу Апраксина в 1694 г., a в 1702 г. Меншиков назначен был губернатором новозавоеванных земель Лифляндии, Карелии и Ингерманландии. Первые Г. (1708 г.) были: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Санктпетербургская), Киевская, Смоленская, Казанская, Азовская, Архангелогородская и Сибирская. К 1719 г. число Г. доходит до 11, a ко времени Екатерины II их существует уже 18. Во главе Г. поставлен губернатор, назначаемый именным указом; вначале были случаи назначения и по сенатскому указу (в присутствии всех сенаторов и за их подписью). Губернатор был начальник всей области; от него зависели все остальные областные правители, заведывавшие известною частью области.
Центральная власть сносилась прямо с губернатором и уже через него со второстепенными правителями. В противность московским порядкам, служба губернатора бессрочна; в руководство ему, вместо отдельных наказов, даны были общие узаконения и административные распоряжения. Жалованья было положено губернаторам по 1.200 руб. и 600 четвертей хлеба в год. Начальники Г., бывших на военном положении, носили имя генерал-губернаторов, но полномочия были те же, что и у других губернаторов. Архангелогородской Г. управляли обычно вице-губернаторы с властью губернаторов. В руках губернаторов объединялась власть военная, административная и судебная, но, с образованием сената, губернатор становится все более и более исполнителем распоряжений сената и слепым орудием центральной воли, каким он, впрочем, был и по замыслу законодателя. Предметы ведомства губернатора были: 1) дела военные, как-то: набор рекрутов, укомплектование войск лошадьми, продовольствие войск вообще и войск, квартировавших в Г. или проходивших через нее. В 1711 г. полки были „расположены“, точнее, расписаны по Г. Каждая Г. должна была давать людей и средства на содержание известного количества полков. Ради этого, в сущности, и были созданы вначале Г. Большее или меньшее количество полков, полагавшихся на Г., зависело от количества Г. доходов и народонаселения. За норму исчисления последнего был принят двор, а дворы были соединены в доли (по 5.536 в каждой), — новые административные деления, появившиеся на территории старинных, еще существовавших уездов. 2) Дела финансовые (собирание податей, налогов, пошлин, расходование их на государственные и, в небольшом количестве, на местные нужды). 3) Судебные дела. 4) Разрядные и поместные. 5) Полицейские. Наконец, 6) духовные (выдача сумм на содержание церквей и причтов; сборы с архиерейских домов и вотчин; иногда постройка монастырей и зданий). На губернаторов возлагалось изредка и исполнение мелких поручений дипломатического характера, преимущественно в районе пограничных Г. Сообразно вышеизложенному кругу ведомства областного управления, определяется компетенция дальнейшего губернского персонала, иногда, впрочем, весьма спутанная и мало определенная. С целью ограничения произвола правителей были введены заимствованные из Остзейского края коллегиальные учреждения — ландратские коллегии. Ландраты избирались местным дворянством в числе 12 чел. для больших городов, 10 — в средних, 8 — в малых городах. Впрочем, выборы не были осуществлены ни разу, и ландратов назначал Сенат из двойного числа „кандидаторов“, указанных губернаторами. Закон (1713 г.) предписывал также губернаторам все дела решать с ландратами по большинству голосов. В этом „консилиуме“ губернатор имел 2 голоса, но был „не яко властитель, но яко президент“; но и этот „консилиум“ не был осуществлен или превратился в пустую формальность. В 1715 г. ландраты поставлены были каждый во главе „долей“, в качестве мелких административно-судебных и финансовых правителей. Ландратский совет собирался лишь раз в конце года, а остальное время при губернаторе оставались два очередных ландрата, по месяцу или по два. Таким образом, ландраты превратились в подчиненных губернатору чиновников. Заместителями губернаторов в их отсутствие, а иногда правителями „провинций“, образуемых по усмотрению в пределах Г. из нескольких уездов, были вице-губернаторы. Кроме того, в каждой Г. был один (иногда несколько) ландрихтер, назначаемый, по представлению губернатора, Сенатом и подлежащий суду последнего. Он заменял иногда губернатора, но главным назначением его были — дела судебные (повидимому, по вопросам земельным) и розыскные, иногда финансовые. Кроме ландрихтеров существовали в Г. обер-коменданты и коменданты, которые были начальниками провинций, уездов и командирами местных гарнизонов. Должность эта была преимущественно военной, и коменданты, как начальники местных гарнизонов, становились местными воеводами. Назначение их, прежде совершавшееся именными указами, с 1712 г. перешло в руки губернаторов. — Неясную попытку отделить суд от администрации можно видеть в учреждении ландрихтеров, но судебные функции входили в компетенцию всякого местного начальника. Указом 1714 г. указана система 4 инстанций: 1) комендант (т. е., очевидно, всякий областной правитель), 2) губернатор, 3) Сенат и 4) Государь. Прямо к Государю шли лишь дела: 1) о злоумышлениях против его Особы, 2) о бунте, 3) о расхищении казны. Решения областных правителей по судебным делам должны быть обязательно коллегиальны (с ландратами) и состояться лишь „после диспута“. Единоличные решения — ничтожны. В 1711 г., с учреждением Сената, губернские власти поставлены под верховный надзор Сената. Для этой цели при Сенате состояли: 1) губернский стол, 2) губернские комиссары, 3) обер-фискал с подчиненными ему провинциал-фискалами и городовыми фискалами. Такова была, в общих чертах, организация Г. до 1719 г., когда последовала новая областная реформа.
Из 11 Г., имевшихся к этому времени, 7 сохранили свое прежнее название, Смоленская — превратилась в Рижскую, новыми оказались Г. Ревельская, Астраханская и Нижегородская. Эти 11 Г. разделены были на провинции, от 2 до 11 на Г.; Г. Ревельская и Астраханская не были разделены на провинции. В связи с устройством в центре коллегий, и в Г. были учреждены различные должности по разным частям администрации, и сделана попытка разграничить суд от управления. Во главе провинций были поставлены воеводы, снабженные тогда же особой инструкцией. Формально губернаторы, оставшиеся во главе Г., сохранили свое значение, как начальники воевод и лица ответственные за Г., но фактически воеводы оказались почти совершенно независимыми от губернаторов. Воеводы всегда получали назначение из Сената. Круг ведомства их (по инструкции) почти безграничен. Они ведают 1) дела военные: бережение от шпионов и измены и заботы о крепостном строении; расквартирование войск и рассмотрение могущих возникнуть пререканий и обид. 2) Дела казенного управления: наблюдение за казенными заводами, рудным делом, за собиранием и исправным поступлением доходов. 3) Полицию благосостояния материального: попечение о городских хозяйствах, наблюдение за правильностью мер, весов и монет, попечение о развитии местной промышленности и торговли, наблюдение за исправностью дорог, наблюдение за помещиками и преследование разорителей. 4) Полицию благосостояния духовного: попечение о пользах и преимуществах церкви, о народном образовании. 5) Полицию безопасности: охранение прав и безопасности местных жителей, преследование гулящих людей и нищих и некоторое участие в делах судебных: „хотя ему, воеводе, не надлежит ссор тяжебного дела между подданных судить и рядить и судьям в расправе их помешательство чинить“, но на него возлагается: 1) смотрение, чтоб не было волокиты, 2) отсылка преступников к суду и 3) распоряжение по приведению в действие приговоров. Наряду с воеводами, в провинции действовали чиновники, исполнявшие под общим надзором воеводы специальные обязанности; таковы: 1) „камерир“, именовавшийся „знатнейшим камерным чиновником в провинции“, стоявший в зависимости от Камер-коллегии и заведывавший местными сборами; рентмейстеры, управлявшие провинциальными казначействами — рентереями; провиантмейстеры, заведывавшие местными хлебными магазинами; ландмессер — межевой землемер; земские комиссары. Рентмейстер и провиантмейстер зависели от камерира, который, как подчиненный воеводе товарищ, состоял под ведением и надзором последнего.
При воеводе состояла земская канцелярия. В качестве низшей административной единицы был создан дистрикт, иногда совпадавший с уездом, иногда включавший в себе по нескольку уездов, иногда, наконец, составлявший лишь часть уезда. Управителем дистрикта был земский комиссар, — прообраз земского капитан-исправника позднейшего времени, — в распоряжении коего состояла выборная сельская полиция, стоявшая вне чиновной иерархии (десятские, сотские). Комиссар „до юстиции дела не имел“, ограничиваясь задержанием преступников, исполнением судебных решений и т. п. Главные дела его были — финансовые (почему он назначался Камер-коллегией) и полицейские в широком смысле слова. Являясь, по существу, дистриктным агентом провинциального камерира, он собирал подати, недоимки, отсылали их в центр; пути сообщения, народное просвещение, народная нравственность, материальное благосостояние населения, общая безопасность — все это вверено комиссару. Реформа 1719 г. создана была по шведским образцам, которые Сенат пытался приспособить „к ситуации государства“ российского, но не было создано мелкой земской единицы, какою был шведский церковный приход со своим фохтом и выборными крестьянами для суда и предварительного дознания; причиною этого было выставлено, что „в уезде из крестьян умных людей нет“. Надзор за администрацией осуществлялся фискалами, но, кроме того, Петр неоднократно посылал в провинции особо доверенных гвардейцев — офицеров и даже нижних чинов — с чрезвычайными полномочиями в целях ревизий, расследований и понуждения ускорить ход дела. Мысль о сенаторских и генеральских ревизиях осталась в зародыше, на бумаге. Кроме перечисленных лиц, известного рода надзор за администрацией оказался в руках полковников расквартированных в провинции полков. Надзор этот стоял в связи с новою реформой. Вновь введенная подушная подать назначена была с исключительною целью — для содержания армии. Ревизские души, назначенные на содержание полка, среди которых полк и размещался, образовали полковой дистрикт. Благодаря различной стоимости содержания разных полков, полковые округа оказались весьма разнообразного размера, не совпадая ни с провинциальным, ни с земским дистриктным, ни с уездным делением. Для peшeния всех вопросов, связанных с содержанием армии местным населением, для сбора подушной подати и производства рекрутского набора дворянству данной провинции предписано было (1718) избрать особого земского комиссара, которого отнюдь не должно смешивать с назначенным „камер-коллежским“ комиссаром. Эти выборы комиссара и самая деятельность его стояли под надзором полкового начальства, но комиссар отчитывался и перед собранием избирателей, которое могло судить его, превращаясь в судебный трибунал. В противоположность назначенному, выборной комиссар не подчинялся воеводе и камериру, зависел от военного начальства и Камер-коллегии и имел судебные полномочия: вместе с полковником рассматривал дела о столкновениях местных жителей с военными. Здесь, как и при создании ландратских советов, как будто сделана попытка привлечь местное дворянское общество (а где не было дворян, то и обывателей) к содействию правительству. Но никакое общество не могла объединить „обязанность ежегодно съезжаться, чтобы под командой полковника учитывать старого комиссара и выбирать нового для доставки денежного и вещевого довольствия вооруженной массе, вторгнувшейся в местную жизнь“ (Ключевский). Такою же неудачною оказалась и попытка создать новое судебное устройство на основе некоторого отделения суда от администрации. Во главе всех судебных учреждений был поставлен Сенат, как высшая надзирающая и апелляционная инстанция. За ним шла Юстиц-коллегия, имевшая характер 1) министерства юстиции, 2) второго после Сената судебного трибунала. Указом 8 янв. 1719 г. были созданы 9 гофгерихтов, надворных судов; к ним присоединились еще енисейский и рижский; всего 11 судов с 11 округами, которые в 5 случаях совпали с Г.; в Петербургской, Сибирской и Рижской Г. было по 2 надворных суда, зато в Астраханской и Архангельской не было ни одного. Эти суды являлись: 1) судами первой инстанции по всем делам для своего города, а также — по делам о преступлениях по должности и по расследованию фискальских доносов; 2) апелляционной инстанцией для дел „криминальных“ и гражданских, восходивших, в порядке жалобы, ревизионном или по инициативе самой низшей инстанции, из разного рода низших судов. Последние (до 1722 г.), составлявшие первую инстанцию, были: 1) провинциальные суды (коллегиальные, под председательством обер-ландрихтеров, в составе 2—4 ассессоров) и единоличные судьи (городовые или земские, существовавшие в незначительных городах с их уездами). В 1722 г. провинциальные суды и городовые судьи были заменены воеводами, судившими с участием одного или двух ассессоров, при чем в более отдаленных городах воевода же мог учредить судебного комиссара, вполне ему подчиненного и с очень ограниченного юрисдикцией (до 50 р.). Надворные суды были коллегиальные, с президентом во главе, из вицепрезидента и нескольких ассессоров. Члены суда, носившие имя надворных советников, остались в проекте, и самое их имя сохранилось лишь в табели о рангах. Президентами судов оказались, по большей части, губернаторы, вицегубернаторы и воеводы, что́, в связи с отменою провинциальных судов, свело на нет значение реформы 1719 г. В 1722 г. последовало учреждение явного надзора над деятельностью судов всех инстанций в отношении точного исполнения указов, согласия решений с законами, правильности делопроизводства и скорости судопроизводства. Это был институт прокуроров при коллегиях и надворных судах, с правом участия их в заседаниях присутственных мест, при коих они состояли. Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор, назначаемый, вместе с помощником его обер-прокурором, государем и состоявший при Сенате. Таковы были судьбы местного управления при Петре I. Не проникнутая единой общей идеей, не согласованная в частях своих и разновременно осуществляемая областная реформа Петра I создала администрацию чрезвычайно пеструю, многочисленную, дорогую и, — что главное, — не соответствовавшую интересам правящего сословия. Дворянство было недовольно созданием местной финансовой администрации и стремилось поставить между государством и крестьянином помещика. Единоличный администратор и судья, находящийся, к тому же, в иерархическом подчинении единоличной же власти, гораздо более обеспечивал дворянству защиту его сословно-классовых интересов, нежели коллегиальный суд и взаимно независимые местные власти. Кроме того, дорогая для деревни, многочисленная администрация по закону 1719 г. обременяла и дворянск. бюджет. Вот почему уже в 1722 г. к реформе 1719 г. были сделаны поправки, а смерть Петра послужила сигналом к отмене почти всей областной реформы. В 1726 г. уничтожены рентмейстеры и вальдмейстеры. В 1727 г. отменены надворные суды, воеводские ассессоры, камериры, земские комиссары, надзиратели таможенных и питейных сборов, переписные канцелярии, и ограничены приемом денег функции выборных комиссаров. Администрация и суд соединены, по прежнему, в руках воевод. Последние назначены во все города, при чем провинция снова подчинена Г., так как воеводы пригородов подчинены были воеводам городов, эти — провинциальным воеводам, последние — губернаторам. Апелляция на воевод всех категорий — к губернатору, который стал хозяином Г., получивши (временно, при Анне) даже право назначать воевод. Губернатору вручен надзор над всей администрацией Г.; он один мог сноситься с центральным правительством. Инструкция 1719 г. заменена была наказом воеводам 1728 г., возложившим на них полицию безопасности и санитарную, суд и собирание казенных сборов. Заботы о народном просвещении, общественном призрении, о медицине, особое попечение над крепостными крестьянами и защита их от помещичьего произвола, — все это, предписывавшееся в 1719 г., было отброшено в 1728 г. Реакция, в связи с плохим состоянием администрации, была причиною восстановления Сибирского приказа, а также судного и сыскного приказов (для Московской Г.). В 1739 г. созданы для надзора за губернаторами и воеводами губернские прокуроры.
В таком виде с 1727 г. Г. просуществовала неизменно почти 50 лет. Екатерина II в своем Наставлении губернаторам (21 апр. 1764 г.) трактует губернатора как первое должностное лицо в Г. — „поверенную от Нас особу и как главу и хозяина“. Губернатор состоит под непосредственным ведением императрицы и Сената и от них только принимает указы; власть его распространена на все областные учреждения; раз в 3 года ему предписано ревизовать Г. Между тем, дворянство, осевшее в провинции с 1740 г. и укрепившееся там после указа о вольности 1762 г., сливается понемногу в дворянское общество, первая организация которого создается (по уездам) под руководством предводителя указом 14 дек. 1766 г. о выборах в Комиссию Уложения. Это провинциальное дворянство уже при Елизавете высказывается, при случаях, за участие дворянства, как корпорация, в местном управлении. Наказы дворянских обществ 1767 г. говорят о том же с чрезвычайной настойчивостью. Одни наказы стремятся сосредоточить все местное управление исключительно в руках дворянства путем избрания дворянскими обществами всех чинов местной администрации; другие же допускают параллельное существование правительственной и дворянской администрации, требуя разделения между ними функций местного управления. Все, вообще, наказы жалуются на плохое состояние правосудия. Но реформа местного управления появляется на свет лишь после кровавой пугачевщины. Эта реформа выразилась, главным образом, в „Учреждении о губерниях“ (7 нояб. 1775 г.), дополненном в 1780 г., а также в жалованных грамотах дворянству и городам (1785 г.). Число Г. к 1775 г. равнялось 23, по мере же введения в действие Учреждения 1775 г. Г. было создано 50. Во введении к Учреждению было указано на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний, недостаточность учреждений и смешение в них всякого рода дел. Учреждение создавало две административные единицы: Г. (300—400 тыс. душ) и уезд (20—30 тыс. душ). Предполагалось, но не было осуществлено создание провинции, промежуточной между Г. и уездом. Во главе каждой Г. (или наместничества) полагался наместник или генерал-губернатор, назначаемый по непосредственному высочайшему повелению. Он обязан надзирать за исполнением закона и за исполнением местными учреждениями и должностными лицами возложенных на них обязанностей. Он начальник всей полиции. На него возложено: пресечение роскоши и расточительности, обуздание жестокости, попечение о народном продовольствии, наблюдение за сбором податей и за рекрутскими наборами, снабжение войск продовольствием, командование местными гарнизонами и войсками, благоустройство в наместничестве, споспешествование в исполнении законов и способ к удовольствию каждого законным образом. Закон подчеркивал, что наместник „без суда да не накажет никого; преступников законов и должностей да отошлет, куда по узаконениям следует для суда“; что наместник „отнюдь не мешается“ в судопроизводство: „ибо он есть яко хозяин своей Г., а не судья“. Но он должен был прекращать волокиту в судах, понуждая суды к решению дела; кроме того, он неправосудно, по его мнению, решенное дело мог перенести в Сенат, приостановивши исполнением. Губернские должностные лица назначаются хотя и Сенатом, но по представлению наместнического правления, т.е. фактически — ген.-губернатора; все члены местных учреждений по выбору населения обязательно утверждаются или наместником или губернатором. Жалованье наместника, в Г. пребывающего, 500 р. месячн. столов. денег. Губернское или наместническое правление состоит под председательством ген.-губернатора из губернатора и двух советников. В случае отсутствия ген.-губернатора или губернатора, вице-губернатор заступает место губернатора. Губернатор и вице-губернатор назначаются высочайшим повелением, советники же — Сенатом. Правление обнародовает законы и вообще правительственные распоряжения; общее собрание правления и палат (казенной и судебных), созванное в исключительных случаях наместником, может войти в Сенат с представлением о неудобстве нового закона, но при подтверждении сверху исполнение обязательно. Правление надзирает за исполнением закона, прекращает всякого рода нарушения закона и печется об общей безопасности и спокойствии. Ему же принадлежат судебные дела по бесспорным документам. Ему же подчинены все сословные суды второй и третьей инстанции и уездная полиция в лице нижнего земского суда. Жалобы на губернское правление приносятся в Сенат. Коллегиальность правления была чисто внешняя: советники, — гласило Учреждение, — „рассуждением своим уважают дело и потом исполняют положения губернаторские“. Для надзора при правлении состояли: губернский прокурор и 2 стряпчие (гражданских и уголовных дел). Следующее административное установление — казенная палата, под председательством „поручика правителя“ или вице-губернатора, состоявшая из директора экономии или домоводства, 1 советника, 2 ассессоров и губернского казначея. Палата — „не что иное, как соединенный департамент Камер и Ревизион-коллегий“. Ведению ее подлежали: 1) дела о поступлении казенных доходов и о расходах, 2) казенные монополии (соляные и винные откупа), 3) подряды, 4) казенные здания, 5) статистические сведения о народонаселении, 6) ревизия счетов, 7) составление ежегодной сметы доходов и расходов на Г. Приказ общественного призрения ведал в Г. делом начального образования, общественного здравия, общественной благотворительности и отчасти пенитенциарным делом (рабочие и смирительные дома). Он составлялся, под председательством губернатора, из 6 заседателей, по 2 от каждого из 3 сословных судов второй инстанции (верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы). Во главе судебных учреждений Г. были поставлены 2 палаты: 1) уголовного суда, определяемая „как Юстиц-коллегии департамент“, 2) гражданского суда — „соединенный департамент Юстиц и Вотчинной коллегий“. Состав их одинаковый: председатель, назначаемый Государем по представлению Сената, два советника и два ассессора, назначаемые Сенатом. Компетенция первой — ревизия уголовных дел по приговорам всех судов второй инстанции; решения палаты требуют утверждения наместника. Компетенция второй палаты — апелляции на все гражданские суды Г. Промежуточной инстанцией между палатами и уездными судебными учреждениями были сословные суды: для дворян — верхний земский суд, для городских обывателей — губернский магистрат и для свободных крестьян — верхняя расправа. Каждый из сословных судов имел двух председателей; число заседателей, избираемых на 3 г. соответственными сословиями, — по 10 для верхнего земского суда и верхней расправы и 6 для губ. магистрата. Сословные суды делились каждый на уголовный и гражданский департаменты и являлись в качестве апелляционных судов второй инстанции. При каждом из этих судов состояли прокурор и 2 стряпчих (казенн. и уголов. дел). Наконец, судебным губернским учреждением был совестный суд, стоявший вне общей системы инстанций. Он состоял из совестного судьи и 6 заседателей, по два от каждого из 3 сословий: дворян, городского населения и сельских обывателей. Заседатели участвовали лишь по делам своего сословия. В гражданских делах компетенция этого суда носила мировой характер, непришедшие к соглашению стороны отсылались в общие суды. Ему же подлежал разбор дел о колдовстве и суеверии, преступлений, совершенных безумными, малолетними, а также теми, „кои иногда более по несчастливому какому ни на есть приключению, либо по стечению обстоятельств впали в прегрешения, судьбу их отягчающие выше меры ими содеянного“. Главная же задача совестного суда, оставшаяся на бумаге, была — защита гражданской свободы, именно „личной безопасности“ подданных, „весьма драгоценной человеколюбивому монаршему сердцу“. Знаменитая ст. 401 давала право каждому заключенному в тюрьму и не допрошенному в течение 3 дней, — если он только не обвинялся в оскорблении особы монарха, измене, убийстве, разбое и воровстве, — жаловаться в совестный суд, который, не выходя из присутствия, требовал привода арестованного с объяснением причин ареста. Приведенного арестанта суд освобождал на поруки, — если только он не обвинялся в помянутых тяжких преступлениях, — передавая дело другому суду по его выбору. Освобожденного совестным судом воспрещалось вторично арестовывать по тому же делу. За замедление в доставке арестованного председатель замедлившего судебного места отвечал штрафом в 300, а заседатели — по 100 р. каждый. Нужно ли говорить, что этот российский Habeas corpus остался пустым звуком. Во главе уезда 1775 г., называемого также округом, не было определенного должностного лица. К уездной администрации можно отнести: предводителя дворянства, нижний земский суд, казначея, доктора с помощниками. Судебными учреждениями уезда были: уездный суд с состоящею при нем дворянскою опекою и нижняя расправа. Органом надзора был уездный стряпчий. Нижний земский суд был судом лишь по имени. Он состоял под председательством земского исправника или капитана из 2 или 3 заседателей, в зависимости от обширности уезда. Исправник и заседатели избирались на 3 г. местным дворянством, а, где последнего не было, назначались губернским правлением. С ними, по закону, заседали 2 заседателя нижней расправы, для того командированные. Нижний земский суд был административным органом; как судебное учреждение он налагал взыскания лишь за употребление неправильных мер и весов и за укрывательство беглых крестьян. На исправнике лежало производство предварительных следствий, а вместе с нижним судом он ведал, вообще, полицию торговую, санитарную и — безопасности. Уездный суд слагался из уездного судьи и 2 заседателей; все трое избирались дворянством своего уезда. Компетенция этого суда — дела уголовные, гражданские, поземельные споры. Отличительные черты реформы 1775 г.: приспособление отвлеченных принципов к житейским потребностям, децентрализация, разделение властей, коллегиальное устройство судебных и, по внешности, административных учреждений, введение сословного начала в местное управление в довольно обширной степени, соответствие с требованиями и интересами правящего сословия, обеспечившее созданной организации долговечность.
Царствование Павла принесло с собою некоторые перемены в вопросе о Г. Число Г., управляемых на общем основании, было назначено (вместо 51) — 35, и 7 Г. получили особое управление (а именно, восстановлено было прежнее устройство Остзейского края и управление малороссийских Г.). Сокращены были и губернские штаты; прежние судебные палаты соединены в одну, под названием палат суда и расправы; средние судебные инстанции (верхний земский суд, губ. магистрат и верхняя и нижняя расправы) уничтожены.
С некоторыми изменениями созданная при Екатерине II организация Г. продолжает существовать и в XIX в., при чем даже реформы 60-х г.г. сравнительно мало видоизменяют Г. администрацию. Большое значение для Г. имело основание министерств, построенных на начале централизации, в противоположность децентрализации, положенной в основу реформы 1775 г. Местные учреждения становятся в непосредственную зависимость от министерств. Губернатор, помимо своего значения, как высшего представителя власти в Г., становится все более органом министерства вн. дел на местах.
Усиление значения центральных учреждений ведет к ущербу местных учреждений Г. и в смысле падения их значения, и в смысле замены местного служебного элемента — пришлым, не связанным с местностью. Принадлежавший ранее Сенату выбор кандидатов на губернаторские места переходит к министру вн. дел и, в сущности, остается за последним, хотя в 1829 г. и устанавливается, что замещение губернатор. должности происходит не иначе, как по Высоч. указу. Практическими мерами к поднятию значения губернатор. власти являются назначения т. н. военных губернаторов (особенно при Николае I), а закрепление этой власти и приведение в систему полномочий и обязанностей губернатора выразились в Наказе губернаторам 1837 г. Наказ ставил губернатора во главе местного управления с подчинением его установлениям центральным и, в особенности, министру вн. дел. Согласно Наказу, губернатор — главный представитель верховной власти в Г. и оберегатель ее интересов; посему его надзору подчинены все учреждения в Г.; в отношении заведывания местным хозяйством и благоустройством, губернатор — хозяин Г. в том смысле, что все соответственные учреждения (приказы обществ. призрения, комиссии — строительная и дорожная, комиссия продовольственная, гор. думы и т. д.) поставлены под его начальство и наблюдение, осуществляемые им или лично, в качестве председателя комиссий, или через Г. правление; на губ. возложено попечение о местной полиции, органы которой поставлены под его главное начальство; затем — обеспечение интересов казны в области отбывания различных повинностей и поступления налогов, а равно общее наблюдение за казенным правлением Г.; наконец, некоторое участие в правосудии, в форме наблюдения и ревизии судебных мест и обязательного рассмотрения и утверждения приговоров уголовных палат по некоторым делам; надзор за уголовным судом по делам о чиновниках, за тюрьмами, за производством следствий по уголовным делам и за исполнением приговоров. Нельзя не отметить, что с 1831 г. дворянские собрания должны были собираться только с дозволения и распоряжения начальника Г., который стал органом, посредствующим между дворянскою корпорациею Г. и высшими правительственными местами. С 1837 г. вице-губернатор стал помощником начальника Г., особенно по правительственным делам, по председательствованию в Г. правлении. Уже здесь должно отметить характерную черту в истории Г. XIX в.: по мере создания или выяснения новых житейских и административных потребностей создаются разного рода и состава административные присутствия, комиссии, комитеты и т. п. Так, к „эпохе великих реформ“ губернатор председательствует, помимо Г. правления, в 14 присутств. местах.
Новое положение о Г. правлениях 1845 г. сохранило, в общем, за ними их компетенцию, установленную в 1775 г. Они признаны установлениями, управляющими Г. „именем Имп. Величества“, следовательно, как бы поставлены во главе всех других Г. установлений. Через них обнародуются законы и распоряжения высшего правительства; они наблюдают за точным и повсеместным исполнением законов, объясняют их смысл в случае сомнения; разрешают пререкания между различными установлениями; предают суду должностных лиц, налагают на них штрафы, понуждают к скорому исполнению возложенных на них дел и т. д. Дела этого рода разрешаются губернатором с коллегиальным участием Г. правления. Дела, подлежащие ведению Г. правления, разделены на 3 разряда: дела судебные, решаемые коллегиальным порядком, дела распорядительные, решаемые по журналам Г. правления с утверждения губернатора, и дела исполнительные, решаемые вице-губернатором и отдельными советниками по своим отделениям. Казенные палаты получили особого председателя и обратились в орган мин. фин., заведывающий на местах казенными сборами. В ряду губернских палат появляются с 1837 г. палаты государ. имуществ, а, как уездные инстанции тех-же палат, по уездам — окружные управления гос. имущ. Во главе палаты стоял управляющий пал. гос. им. В круг ведомства палаты входили: 1) дела хозяйственные, 2) — по управлению лесному и 3) — контрольные. Округа гос. им. почти всюду совпадали с уездами, изредка охватывая 2 уезда; во главе их стояли окружные начальники, с помощниками, лесничими и окр. врачем; компетенция их по отношению к волостным правлениям и сельским властям была чрезвычайно широка. Вообще говоря, вышеизложенным законом 1837 г. масса населения из казенн. крест. была почти изъята из-под власти общих Г. учреждений. В отношении полицейской власти в уезде в 1837 г. произошло следующее изменение: число заседателей зем. суда, избираемых дворянством, было сокращено. В уезде, разделенном на станы, созданы т. н. становые пристава, обязанные жить в определенном пункте уезда (становая квартира) и назначаемые губернаторами через Г. правления. Заседатели же присутствовали постоянно в уезд. городе и только временно объезжали уезды, исполняя поручения зем. суда. В связи с общим положением 1834 г. об обеспечении народ. продов. созданы Г. комиссии нар. продов. из губернатора, Г. предводителя дворянства, предс. казен. пал., управ. пал. гос. имущ., губ. прокурора и уездн. предводителя того уезда, в котором находился Г. город. В уезде агентами комиссии были уездн. предводители, попечители и смотрители хлеб. запасн. магазинов. В 1851 г. уставом о зем. повинностях созданы в Г. особое присутствие о зем. повинн. и комитет зем. повинн. В 1797 г. созданы Г. врачебные управы для заведывания в Г. медицинско-полицейскою частью. Впоследствии созданы были комитеты: оспенный и народного здравия.
Реформы 60-х гг. значительно изменили Г. учреждения, но не все и не в одинаковой степени. Важное значение имела судебная реформа 1864 г., совершенно изменившая судебную организацию. Из старых судебных мест остались лишь дворянские опеки и сиротские суды, но это суды только по имени, так как опекунские учреждения в системе правительственных учреждений России относятся скорее к учреждениям административным. Из мест административных исчезли приказы обществ. призрения. Казенная палата осталась, но выделила ряд самостоятельных учреждений: управления земледелия и госуд. имущ., контрольные палаты, управления акцизными сборами. Затем созданы, в связи с новыми задачами государ. управления, новые учреждения (советы, комитеты, Г. „присутствия“). Реформа 1861 г. поставила в зависимость от общей Г. администрации всю массу крестьянского населения, для которого ранее судебною и административною властью были помещики. Для крестьян созданы были органы крестьянского сословного самоуправления и система коронных учреждений, заведывавших ликвидацией крепостных отношений и поземельным устройством крестьян, а затем надзором за их самоуправлением. Земские учреждения 1864 г. повели к уничтожению прежних бюрократических учреждений по заведыванию земскими повинностями. Вопрос о систематической реформе Г. учреждений возбуждался неоднократно, но и до сего момента русская Г. администрация является конгломератом исторически накопившихся и разрозненных учреждений, не приведенных в строгую систему. К тому же, со времени создания земских и городских учреждений, в жизнь русской провинции введен новый принцип самоуправления и общественной самостоятельности, коренным образом противоречащий началам властной опеки. Исследователи Г. 60-х гг. надеялись, что Г. будет перестроена, и учреждения ее будут приведены в соответствие с новыми началами. Взамен этого, все 50 лет (с 1861 г.) наполнены усилиями правительства подчинить новые учреждения не только контролю и надзору, но и распорядительной власти администрации, особенно в лице губернаторов. Вопрос о реформе Г. учреждений возникал и в 1859 г. (комиссия Милютина), и в 1870 г. (проект Тимашева), и в 80-х гг. (Кахановская комиссия), но не был разрешен. В 1903 г. возникли известные предположения ст.-секр. Плеве о губернской реформе на начале создания Г. совета, объединяющего разрозненные „присутствия“, и на почве небывалого усиления губернаторского всевластия. Но и им не суждено было осуществиться, равно как и проекту преобразования учреждений Г. управления ст.-секр. Столыпина (1908 г.), который, „вооружая губернатора всею полнотою власти“, делал в этом направлении шаг далее проекта Плеве и затем объединял механически присутствия в Г. совете. Неудачи общих проектов Г. реформы не помешали, однако, частичному осуществлению некоторых преобразований Г. администрации, особенно тех, которые расширяли власть губернаторов. О современном составе Г. администрации и ее функциях см. губернатор и Россия.
Литерaтура: Милюков, „Очерки“; его же, „Госуд. хозяйство России“; Мрочек-Дроздовский, „Областное управление России XVIII в. до учрежден. о губ. 7 нояб. 1775“, ч. I, „Обл. упр. эпохи первого учр. губ. (1708—1719)“ (1876); М. Богословский, „Обл. реформа Петра В. Провинция 1719—1727 г.“ (1902); Лешков, „Черты управ. в Росс. по указ. XVIII в.“, „Русс. Вестн.“ 1863 № 7; Романович-Славатинский, „Ист. оч. губ. управл. от первого преобразов. Петра до учр. губ. 1775 г.“ (1859); В. Григорьев, „Реформа местн. управл. при Ек. II (Учр. о губ. 1775 г.)“ (1910); Градовский, „Собр. соч.“ т. IX, изд. 2 (1908); Ключевский, „Лекции“, ч. IV (1910); Лохвицкий, „Губерния, ее земск. и правит. учреждения“ (1864); бар. С. Корф, „Администрат. юстиция в России“, т. I (1910).