Губерния — общее название высшей из местных административных единиц. По определению А. Д. Градовского, Г. есть пространство земли, в пределах которого действуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству. На З Европы высшей местной административной единице присваиваются различные наименования: провинция (Бельгия, Пруссия, Италия, Испания), департамент (Франция), графство (Англия) и т. д. В России Г. как единицу местного управления создал Петр Великий. В 1702 г. образована первая Г. из вновь завоеванных от Швеции земель (Ингерманландская). Указ 1708 г. предписывает расписать все города Всероссийского государства по 8 Г.: Ингерманландской (с 1710 г. — Петербургская), Московской, Киевской, Смоленской, Архангельской, Казанской, Азовской и Сибирской. Во главе Г. стоял губернатор. Он был обставлен коллегиальными учреждениями, заимствованными из остзейских провинций: это были ландратские коллегии. Ландраты избирались местным дворянством, в числе 12 чел. для больших городов, 10 — для средних и 8 — для малых. В 1710 г. вся территории государства, за исключением городов, разделена была на "доли" (административное деление исключительно ради фискальных целей), и "доли" были отданы в заведование ландратов. Кроме ландратов, при губернаторе состояли ландрихтеры (по мнению Кавелина и Дмитриева — для суда по земельным делам), обер-коменданты и коменданты (по делам военным). В 1711 г. с учреждением сената губернские власти были поставлены под верховный надзор сената. Для этой цели при сенате состояли: 1) губернский стол, 2) губернские комиссары и 3) обер-фискал с подчиненными ему провинциал-фискалами и городовыми фискалами (тайный и явный надзор за губернскою администрациею, см. Фискал). В 1719 г. число Г. было увеличено до одиннадцати. Г. делились на провинции, во главе которых стояли воеводы (см.) или вице-губернаторы (см.). Является целая серия новых должностей: камериры (надзиратели сборов), рентмейстеры (казначеи), асессоры при воеводах и губернаторах, земские комиссары, стоявшие во главе уездов, подчиненные им нижние комиссары, мостовые надзиратели и др. Кроме надзора фискалов, над местною администрациею был учрежден надзор полковников, начальствовавших расположенными в местности войсками. Об отношении губернаторов и воевод к городам см. Городовые магистраты, Город (см.). Переходное время от реформ Петра I до реформ Екатерины II знаменуется уничтожением почти всех учрежденных Петром губернских должностей и учреждений, за исключением должностей губернаторов и воевод. Показателем господствовавшей тогда неурядицы может служить факт восстановления для Московской губ. особого судного и сыскного приказа. Первый шаг к реформе местного управления сделан был Екатериною II указом 21 апр. 1764 г., известным под именем "наставления губернаторам". Губернатор, по словам этого указа, — "глава и хозяин всей врученной его смотрению Г.". В 1776 г. был издан органический закон по местному управлению — Екатерининское учреждение о Г. (вторая часть его обнародована в 1780 г.). В введении к нему указано на три неудобства тогдашнего управления: обширность Г., недостаточность учреждений и смешение в них всякого рода дел. Учреждение о Г. установляет две местные единицы: Г. (300-400 тыс. душ) и уезд (20-30 тыс. душ). В случае надобности Г. или наместничество подлежит разделению на провинции. Всех Г. образовано сорок. Главною местною властью является государев наместник, или ген.-губернатор. Общее значение его должности определяется словами: "строгое и точное взыскание чинить со всех подчиненных ему мест и людей о исполнении законов и определенного их звания и должностей; но без суда да не накажет никого". Лично ген.-губернатору принадлежали, главным образом, функции надзора за местным управлением; самое управление сосредоточивалось в наместническом и губернском правлении. Для надзора при правлении состояли губернский прокурор и при нем 2 стряпчих (казенных и уголовных дел). Главным действующим лицом в губернском правлении являлся губернатор, который в случае отлучки из Г. ген.-губ. исправлял свою должность самостоятельно. Прочие губернские установления можно разделить на судебные и административные. К первым относились палата гражд. суда (по выражению Учреждения — "не что иное, как соединенный дпт. юстиц и вотчинной коллегии"), палата уголовного суда ("не что иное, как юстиц-коллегии дпт.") и совестный суд. Административные установления: казенная палата ("не что иное, как соединенный дпт. камер— и ревизион-коллегий"), председатель которой носил титул вице-губ., или поручика правителя, и приказ общ. призрения, ведавший дела по народному здравию, общ. призрению, народному образованию и кредиту. Уездные установления были чисто выборные: уездный суд с дворянскою опекою и нижний земский суд. Города имели общую и шестигласную думу для заведования делами по благосостоянию и благоустройству города; дела судебные, касающиеся городских обывателей, ведал городовой магистрат, а заведование полициею безопасности сосредоточивалось в руках городничих. В селениях крестьян, не находившихся в крепостной зависимости, для дел судебных были учреждены нижние расправы. Для дел судебных между губернскими и уездными судебными установлениями были промежуточные инстанции: верхний земский суд и верхняя расправа (см.). Под общим надзором губернских властей находились также сословные учреждения, дворянские и городские. В учреждении о Г. проведены, таким образом, следующие главные начала: 1) начало децентрализации; 2) начало разделения властей; 3) начало сословной организации местных учреждений; 4) коллегиальное устройство судебных и административных установлений. В царствование Павла I сохранено было как число Г., так и число различных учреждений в Г. Принципиальное изменение в положении местных властей произошло при Александре I. Удар началу децентрализации, положенному в основу Учреждения о Г., был нанесен Учреждением министерств. Оно ослабило связь между всеми губернскими установлениями, которые в силу начала централизации, введенного учреждением министерств, сделались специальными органами министерства на местах. Все высшие местные должности стали замещаться лицами, служившими ранее в центральных установлениях; на долю выборных лиц оставались лишь более мелкие должности, в силу чего и явилось полное охлаждение местных представителей общества к местной службе: лучшие силы стали тянуться в столицу. При сочетании новых центральных учреждений и местной администрации всего больше затруднений для правительства представляла должность ген.-губ., которая противоречила одной из целей учреждения министерств — уничтожить все посредствующие инстанции между губернским и высшим управлением. В 1816 г. был составлен проект Учреждения наместничеств. Империя разделялась на 12 наместничеств (по 3-5 Г. в каждом). При наместнике предполагался совет с правом лишь coвещaтeльногo голоса. Власть памятника должна была касаться почти всех частей управления и быть весьма обширной (смена всех лиц в наместничестве, за исключением самых высших; право останавливать исполнение указов сената и предписаний министров). Проект этот принят не был. Другой проект был составлен министром финансов гр. Гурьевым, по мысли которого ген.-губ. вверялся лишь главный местный надзор, без права задерживать действия высших и низших исполнительных властей. В 1819 г. решено было сделать опыт и повелено было ген.-ад. Балашову взять в свое заведование пять Г. (Рязанская, Тульская, Орловская, Воронежская и Тамбовская). Сам император выразил Балашову свой взгляд на должность наместника как "ежеминутного инспектора всех частей внутреннего управления в его округе". Подобный же принцип был положен в основание проекта, составленного Балашевым. Сперанский, с своей стороны, видел в ген.-губ. "не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему для всех министерств составу — к сенату". Все эти проекты были рассмотрены в царствование Николая I в так наз. комитете 1827 г. Решение комитета окончательно провозгласило принцип централизации губернского управления: "желаемый порядок тогда только учредится, когда поставлены будут точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии зависеть будут от одного центрального верховного правительства". Должность ген.-губ. стала исключением и учреждалась лишь в местностях пограничных или по особым политическим соображениям. Нормальной высшей должностью на месте стала должность губернатора. Наказ губернаторам 1837 г. и новое учреждение губернских правлений 1845 г. определяют принципы местного управления вплоть до 1864 г. Губернатор по наказу 1837 г. был: 1) главный представитель верховной власти в Г. (отсюда надзор за всеми учреждениями в Г.), 2) хозяин Г.(все учреждения, ведающие дела благосостояния и благоустройства, были непосредственно подчинены губернатору), 3) главный начальник полиции, 4) охранитель правосудия и казенного интереса (отправление повинностей, сбор податей и т. п.). В силу наказа 1837 г. губернаторы действовали и там, где были ген.-губ., с тем лишь ограничением, что представления высшему правительству от губернаторов шли через ген.-губ. Общий характер губернской власти дореформенной эпохи был тот, что она являлась лишь исполнительницею закона и предписаний высшего правительства, без права действовать самостоятельно, под собственною ответственностью. Закон 2 янв. 1845 г. подтвердил значение губернского правления как установления, управляющего Г. именем императорского величества. Состав губернского правл. (советники и ассессор) был усилен тем, что вице-губернатор, ранее председательствовавший в казенной палате, являлся теперь старшим членом губернского правления. Дела губернского правления разделены были на 3 разряда: 1) судные, решаемые коллегиально; 2) распорядительные, решаемые по журналам губернского правления с утверждения губернатора, и 3) исполнительные, решаемые вице-губернатором и советниками, каждым по своему отделению. В 1833 г. были учреждены губернские дорожные комиссии, которым в 1848 г. было поручено заведование и строительною частью; в 1851 г. издано было новое учреждение губернских и областных дорожных комиссий. В 1834 году издано было общее положение об обеспечении народного продовольствия, заведование которым было вверено губернской комиссии народного продовольствия, организованной по образцу дорожных комиссий (председатель — губернатор; члены — правительственные чиновники и представители сословий: предводители или депутаты дворянства и городские головы). В 1837 г. образуется новое министерство государственных имуществ, и в силу этого являются в губерниях палаты государственных имуществ с подчиненными им окружными управлениями. В 1851 г. издан устав о земских повинностях, создавший для составления и рассмотрения смет земских повинностей: 1) особые присутствия о земских повинностях (предварительное составление сметы) и 2) комитет зем. повинностей (окончательное составление сметы). Оба учреждения состояли, под председательством губернатора, из высших правительственных лиц Г. и представителей дворянства и городов.
Реформы Александра II в области местного управления были направлены, с одной стороны, к упрощению его организации, с другой — к ослаблению принципа бюрократической опеки. Путем судебной и земской реформы было радикально изменено положение местных властей. Губернатор с введением судебных уставов потерял возможность влиять на отправление правосудия. Введение земских учреждений повело: 1) к уничтожению целого ряда учреждений (комитеты и присутствия о земских повинностях, приказы общественного призрения, дорожные и строительные комиссии); 2) к изменению роли губернатора как хозяина Г.; 3) к возложению на губернатора надзора за законностью действий земства с правом протеста и остановки решений. Освобождение крестьян и изменение условий отбывания повинностей и поступления казенных сборов создают новые учреждения в губерниях и видоизменяют старые. В 1861 г. являются мировые посредники, учреждаются их съезды и губернские по крестьянским делам присутствия как органы высшего надзора за приведением в действие положения 19 февр. и за деятельностью крестьянского самоуправления. Палаты государственных имуществ преобразованы в 1866 г. в управления государственных имуществ. Из ведения казенных палат выделяется заведование акцизными сборами и передается управлениям акцизными сборами. Преобразование системы государственного контроля вызывает изъятие из ведения казенных палат контрольной части и передачу ее в заведование вновь учрежденных контрольных палат. Городовое положение 16-го июня 1870 г. учреждает на новых началах органы городского самоуправления (городские думы и управы) и вводит новое учреждение — губернское по городским делам присутствие. Закон об общей воинской повинности влечет за собою образование губернских и уездных по воинской повинности присутствий (см.). Организация, общая всем губернским присутствиям, была дана и губернским распорядительным комитетам, которым подчинены уездные распорядительные комитеты. Где не введено положение о земских учреждениях, там распорядительные комитеты исполняют обязанности прежних присутствий и комитетов земских повинностей и комиссий строительной и дорожной. Где введены земские учреждения, распорядительные комитеты ведают лишь некоторые дела по квартирной и подводной повинностям. Система частичных реформ не способствовала, однако, объединению местного управления; учреждение разных присутствий с губернатором во главе и более или менее одинаковым составом членов оказалось недостаточным для достижения этой цели. Сенаторы, посланные в 1880 г. для ревизии местных учреждений, обратили внимание на отсутствие действительной связи между различными местными установлениями. Одною из целей комиссии, учрежденной в 1881 г. под председательством статс-секр. Каханова, было объединение деятельности различных губернских установлений. Ныне действующая система губернских установлений пополнилась еще целым рядом новых учреждений (присутствия податные, по питейным делам, фабричные, лесохранительные комит.; кроме первых, везде председательствует губернатор). Там, где введено положение о земских начальниках 12 июля 1889 г., вместо губернских по крестьянским делам присутствий введены губернские присутствия, которые являются не только административными, но и судебными установлениями. В 1890 г. для надзора за деятельностью преобразованных земских учреждений учреждено губерн. по земск. делам присутствие, в 1892 г., после издания нового городового положения, обращенное в губернское по земским и городским делам присутствие.
По действующему законодательству губернскими признаются следующие места и власти: главный начальник Г., губернатор, губернское правление, губернский статистический комитет, губернское по земским и городским делам присутствие (или, где нет земства, — губернское по городским делам присутствие), губернское присутствие (или, где не введена судебно-административная реформа 1889 г., — губернское по крестьянским делам присутствие), губернское податное присутствие, губернское по питейным делам присутствие, казенная палата, губернский распорядительный комитет, управление государственных имуществ, губернское земское собрание, губернская земская управа, губернские по фабричным делам присутствия и лесохранительные комитеты. Прочие правительственные установления контрольного, таможенного, военного, морского, духовного, учебного, почтово-телеграфного и др. ведомств не считаются губернскими местами, хотя по своему положению могут быть к ним приравниваемы. Многие из означенных ведомств имеют свои округа, не совпадающие с разделением империи на губернии. Нынешний строй губернского управления страдает теми же недостатками, как и в начале XIX в.: начала централизации и децентрализации до сих пор не примирены в местном управлении, в котором смешаны начала самоуправления и бюрократической опеки.
Литература: Романович-Славатинский, "Исторический очерк губернского управления от первых преобразований Петра В. до учреждения о губерниях в 1775 г." (1859); Мрочек-Дроздовский, "Областные учреждения России XVIII в."; Андреевский, "О наместниках, воеводах и губернаторах"; Лохвицкий, "Губерния, ее земские и правительств. учреждения" (часть I, 1864); Градовский, "Начала русского государственного права" (Т. III, 1883); Сергеевич, "Лекции и исследования по истории русского права" (1886 г.); "Труды комиссии о губернских и уездных учреждениях".
По Общему Учреждению управляются губернии: 1) Архангельская, 2) Астраханская, 8) Бессарабская, 4) Виленская, б) Витебская, 6) Владимирская, 7) Вологодская, 8) Волынская, 9) Воронежская, 10) Вятская, 11) Гродненская, 12) Екатеринославская, 13) Казанская, 14) Калужская, 15) Киевская, 16) Ковенская, 17) Костромская, 18) Курляндская, 19) Курская, 20) Лифляндская [При Лифляндской губ. числится и о-в Эзель, составляющий с принадлежащими к нему некоторыми другими о-вами один из ее уездов.], 21) Минская, 22) Могилевская, 23) Московская, 24) Новгородская, 25) Нижегородская, 26) Олонецкая, 27) Оренбургская, 28) Орловская, 29) Пензенская, 30) Пермская, 31) Подольская, 82) Полтавская, 33) Псковская, 34) Рязанская, 35) Самарская, 36) Санкт-Петербургская, 37) Саратовская, 38) Симбирская, 39) Смоленская, 40) Таврическая, 41) Тамбовская, 42) Тверская, 43) Тульская, 44) Уфимская, 45) Харьковская, 46) Херсонская, 47) Черниговская, 48) Эстляндская и 49) Ярославская.
По Особенным Учреждениям управляются из числа губерний: 1) губернии Царства Польского: Варшавская, Калишская, Петроковская, Радомская, Келецкая, Люблинская, Седлецкая, Плоцкая, Ломжинская и Сувалкская; 2) на Кавказе и за Кавказом — губ. Ставропольская, Тифлисская, Кутаисская, Эриванская, Елизаветпольская и Бакинская; 3) на основании Учреждения сибирского — губернии Иркутская, Енисейская, Тобольская и Томская. Всего губерний, таким образом, числится в России 69.
На губернии, управляемые по особенным учреждениям, общее губернское учреждение распространяется, однако, во всех случаях, на которые в их местных учреждениях, уставах и законах или же в особых о них узаконениях не содержится изъятий.
Земские учреждения введены в 34 губ.: Бессарабской, Владимирской, Вологодской, Воронежской, Вятской, Екатеринославской, Казанской, Калужской, Костромской, Курской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Олонецкой, Орловской, Пензенской, Пермской, Полтавской, Псковской, Рязанской, Самарской, Санкт-Петербургской, Саратовской, Симбирской, Смоленской, Таврической, Тамбовской, Тверской, Тульской, Уфимской, Харьковской, Херсонской, Черниговской и Ярославской. Судебно-административные учреждения, образованные на основании положения 12 июля 1889 г., предположено ввести в тех же губ. (в Вологодской — только в пяти уездах) с присоединением Астраханской и Оренбургской. Кроме двух последних, они не введены еще (в мае 1893 г.) в губ. Олонецкой и Пермской.
Финляндия также разделяется на Г. (числом восемь). Во главе каждой Г. стоит губернатор (Konunges Refalningshafvande), которому во всех делах принадлежит решающая власть. Губернское правление состоит из земской канцелярии, заведуемой земским секретарем (обыкновенно опытный юрист), и земской конторы, заведуемой земским камериром. Эти должностные лица подготовляют дела и служат советниками губернатора. В случае отлучки губернатора из места, где находится губернское правление, решающая власть переходит к земскому секретарю и земскому камериру, которые действуют по соглашению; при разногласии же их получает силу мнение того, к ведомству которого дело принадлежит. Губернатор назначается высочайшею властью по представлению генерал-губернатора; земский секретарь и земский камерир также назначаются государем, но по представлению сената. Губернатор является органом правительства по всем делам, которые не вверены особо уполномоченным лицам: ему подведомственны дела полицейские (в обширном смысле слова), экономические, финансовые. Он приводит в исполнение судебные решения и сам решает дела бесспорные; жалобы на решения, постановленные губернатором в качестве судебно-исполнительного органа, приносятся гофгерихту (см.). Наконец, губернатор является и органом административной юстиции, рассматривая жалобы на постановления общинных властей, магистратов, церковнообщинных собраний (по делам хозяйственным) и местных должностных лиц, которые всецело или отчасти подчинены его власти; по делам этого рода жалобы на решения губернатора рассматриваются в последней инстанции сенатом по департаменту экономии. В области самоуправления и суда губерния в Финляндии не представляет собою единицы.