Город (Urbs, Burg, Wick или Weich, Stadt, City, Cité). — Слово это издревле обозначало поселение, искусственно укрепленное оградою или валом и рвом для защиты от неприятельских нападений. Г. служил убежищем на время опасности и для жителей соседних, незащищенных деревень (известия об этом встречаются в памятниках даже конца XV ст.). Кроме укреплений, Г. долго ничем существенно не отличался от окружавших его деревень; обыватели его наравне с сельскими жителями занимались хлебопашеством и скотоводством; название горожан отличало их от поселян только по месту их жительства. Когда Г. не могли уже вмещать всех желавших пользоваться выгодами более безопасной городской жизни, около них возникали новые поселения (в Германии — Vorstädte, Vorburgen или Vororte; во Франции — Forsburgs или Fauxburgs или villae, villes). С обнесением их стенами эти поселения в свою очередь становились Г., входили в городскую черту, вокруг которой образовывались новые предместья. Так, старый Париж делился на cité, центральную часть, обнесенную стеною, и ville, предместье; в конце XII в. Филипп-Август велел окружить предместье стенами, и с того времени Париж разделялся уже на три части: cité (старый Г.), ville (новый Г.) и fauxburgs (предместья). Точно так же в Лондоне до сих пор отличают старый Г. (city) от нового, который по обнесении его оградою стал называться town. В античном мире городской общины вовсе не существовало; место ее занимала гражданская община как религиозный и политический союз родов, имевших один общий религиозный культ; Г. был местом жительства такой гражданской общины. Полная обособленность и автономия древних Г. вытекали из различия религиозных верований. У каждого Г. были свои боги, свои религиозные обряды, свой календарь. Вследствие той же религиозной обособленности в городском управлении принимало участие лишь меньшинство населения, состоявшее из членов гражданской общины; все остальное население не пользовалось никакими политическими правами. Некоторую связь с последующим развитием средневековых городских общин представляет только устройство римских муниципий (см.), т. е. тех из покоренных Римом Г., которым было дозволено иметь свое внутреннее управление и свои законы. Римские муниципальные учреждения пережили Империю, сохранившись, в более цельном виде, в Северной Италии и в эпоху феодализма. Этим обстоятельством объясняется значительное превосходство средневековых итальянских Г. перед прочими европейскими общинами. Развитию городского общинного устройства здесь способствовали и другие благоприятные условия, к которым следует отнести прежде всего слабость местных феодальных владельцев, раздробленность их поместий. Благодаря этому большинство их, частью добровольно, частью по необходимости, переселились в Г. и вошли в состав городского общества. Возвышению Г. помогла, далее, борьба между императором и Папою, в которой обе эти власти наперерыв старались привлечь Г. на свою сторону. Многие итальянские Г. превратились в совершенно независимые государства, которые можно назвать, как и античные Г., городовыми республиками (см. Италия). При всем разнообразии муниципальных учреждений итальянских Г. общей, основною чертою их устройства было сосредоточение верховной власти в руках народа. В XII в. в Г. Ломбардии и Средней Италии существовало 4 класса жителей: высшее и низшее дворянство, образовавшее два различных класса (так наз. capitanei и valvassores), среднее сословие (cives), к которому принадлежали лица высших профессий (юристы, нотариусы, врачи) и негоцианты; низшее сословие составляли ремесленники (artistae, opifices, minores) и простые рабочие (populus, vulgus). Важнейшие городские дела предлагались на решение общих народных собраний, на которые все свободные жители Г. сходились по звону колокола. Предварительное рассмотрение городских дел производилось в большом и малом советах, состоявших из выборных членов. Порядок избрания и число членов того и другого были различны, так же как и срок избрания. Высшая исполнительная и судебная власть принадлежала сначала консулам в числе двух или более; но в конце XII и особенно в XIII ст. они уступили место подесте (см.), обыкновенно избиравшемуся не из местных городских обывателей. Впрочем, формы общественного устройства итальянских Г. в средние века отличались крайним разнообразием (см. Венеция, Генуя, Милан, Флоренция, Италия). Гражданские междоусобия, возникшие в XIV ст. в большей части итальянских сородов, были причиною постепенной утраты ими своей самостоятельности.
Организация общинного управления в городах Южной Франции в XI и XII столетиях имела много общего с муниципальным устройством итальянских городов. В общественном управлении также принимали участие все граждане Г., дворянство и прочие городские обыватели. В каждом Г. состояли большой и малый советы. Высшая исполнительная власть вверялась выборным лицам — консулам, синдикам; в некоторых городах (Марселе, Авиньоне, Арле) были также подесты, избиравшиеся из посторонних, не принадлежавших к данному Г. лиц. Общины Средней Франции никогда не освобождались совершенно от феодальной или королевской власти. Более богатые Г. Сев. Франции, в которых уже в XI ст. стала развиваться промышленность, успели освободиться от феодального господства, частью путем восстания (см. Коммунальная революция), частью в силу добровольного соглашения с феодальными владельцами; дарованная Г. королем грамота (или так назыв. libertas) обеспечивала ему спокойное пользование общинными установлениями. Г. становился юридической общиной (см. Коммуна), с собственным судом и управлением; только право жизни и смерти не предоставлялось городским общинам, оставаясь за ленным владельцем городской земли. С усилением королевской власти, вслед за утратою феодальными владельцами своей независимости, дошла очередь и до городов; начиная с XVI ст., последние утрачивают свою судебную власть и за ними сохраняется только право избирать своих начальников.
В Германии городское право в первоначальном своем виде выражалось в том, что жители Г. составляли отдельную общину, имевшую особенное судопроизводство и управление; но высшие должностные лица — фохт (Voigt), военный начальник Г., заведовавший в то же время и уголовным судом, и шультейс, начальник городского управления и судья по гражданским делам, назначались королем или ленным владельцем. Впоследствии в городах появляются коллегиальные учреждения — городские советы (Rath, Stadtrath), ведению которых стало подлежать управление общинными имуществами, соблюдение порядка в Г. и надзор за торговлею и промыслами. Городской совет вначале состоял из одних полноправных граждан (Altbürger) — городской аристократии, члены которой с незапамятных времен владели в городской черте недвижимой собственностью. Остальную часть населения составлял рабочий класс граждан (цеховые ремесленники и простой народ); лица эти никакого участия в городском управлении не принимали. С XII ст. Г. стали стремиться к большей независимости от короля или феодальных владельцев. Такое стремление выразилось старанием передать судебную власть из рук фохтов и шультейсов городским советам и утвердить за собою некоторые другие, частью уже принадлежавшие ленным владельцам права: право чеканить монету, право охоты и рыбной ловли, право сбора таможенных пошлин, исключительное право на производство торговли и ремесел с воспрещением заниматься ими жителям деревень и пр. Начиная с XI в. Г. с целью придать большую силу дарованным им преимуществам и закрепить их за собою приняли за правило записывать свои привилегии, местные обычаи и уставы (Weisthümer, Statuten) в особые сборники законов (см. Магдебургское право). С развитием городской жизни в германских городах, наряду с господствующим аристократическим сословием, образовались сословия купцов, мелочных торговцев и ремесленников. С распространением образования между этими новыми сословиями они также желали принять участие в обществ. управлении, которое благодаря аристократическому устройству городского совета было им недоступно. Требуемое изменение в организации городского управления в одних городах было достигнуто тем, что в состав совета, кроме старинных городских обывателей, стали входить и представители других сословий; в других же городах все граждане, в том числе и принадлежавшие к древним родам, были разделены на цехи, и общинный совет составился из выборных представителей этих корпораций (см. Цехи). Для защиты своих привилегий Г. соединялись между собою в союзы (см. Союз, Ганза, Рейнский союз, Швабский союз). С развитием монархической власти, а главным образом с упадком немецкой торговли и промышленности, вследствие открытия новых морских путей для всемирной торговли германские Г. постепенно стали утрачивать политическую независимость (см. Вольные имперские города). В эпоху наибольшего политического могущества городов, т. е. в конце средних веков, Г. везде стали высылать своих представителей в государственные сеймы, утрачивающие вследствие этого исключительно феодальный характер (см. Государственные чины, Имперский сейм = рейхстаг, Кортесы, Парламент). С постепенным ограничением и отменой средневековых привилегий городов, с признанием начала равенства в правах всех сословий и с упадком, благодаря фабричной промышленности, цехового устройства значение городов как привилегированных общин утратилось, и они более или менее уравнялись в своих правах с сельскими общинами. Во Франции, Бельгии и Италии установилось даже общее для городов и селений название общины (commune, comuna). Городские и сельские общины разделяются единственно по величине их населения, соответственно чему допускаются некоторые различия в организации управления, в общем, однако, построенного на совершенно одинаковых началах. В большей части германских государств также нет различия в организации управления городских и сельских общин. Исключение составляет Пруссия, где городам предоставлена по управлению общественными делами и, в частности, по учреждению местных сборов несколько большая самостоятельность; дальнейшее различие заключается и в самой организации властей городской и сельской общины (см. Муниципальные учреждения, Самоуправление).
История устройства и управления русских городов в некоторых отношениях сходна с Западом, в других же представляет много особенностей, зависящих от местных условий развития городской жизни. И у нас, как на З., слово «город» означало первоначально всякое укрепление с целью обороны; под выражением «ставить город» в летописях разумелось сооружение стен около существующего уже поселения для ограждения жителей от внезапных вторжений. Древнейшие указания на построение городов с целью защиты относятся еще ко времени, предшествовавшему призванию Рюрика. Г. в Древней Руси был центром, вокруг которого группировались остальные поселения волости; в качестве главного пункта поселения он давал имя всей волости. Кроме городов, в летописях упоминается еще о пригородах — более слабых и меньших по размерам огороженных поселениях, которые подчинялись Г., как старшему, искали в нем защиты и действовали с ним заодно: «на чтожь старшие сдумають, на том же и пригороди стануть». Города, со своей стороны, нередко сами заботились об укреплении своих пригородов. Когда пригород успевал настолько развить свои силы, что мог соперничать со старым Г., его зависимость от последнего прекращалась и городу, в свою очередь, приходилось считаться с волею пригорода. Так, Псков был до первой половины XIV века пригородом Новгорода Великого; сам Новгород, как показывает его название, имел предшественника в старом Г., имя которого не сохранилось. Г. окаймлялся посадами, становясь позднее в отношении посадов, когда они входили в городскую черту, кремлем; менее значительные поселения, окружавшие Г., назывались застеньями, околотками, охабнями, слободами. Резкой черты между городскими и сельскими поселениями в то время еще нельзя было провести. К городским обывателям до конца XV ст. относились: 1) старейшие, вящие, передние люди — бояре, дети боярские, дворяне тысяцкие; 2) огнищане, житые люди или житейские люди, гости и купцы, и 3) черные городские люди, меньшие или молодшие люди, называвшиеся, наравне с сельскими жителями, смердами. Все это были свободные городские обыватели, которым противополагались несвободные. Посадские тяглые люди скоро сделались самым многочисленным классом городских обывателей; к нему принадлежали жители посадов, занимавшиеся мелочною торговлею и ремеслами; кроме того, в посадах жили и пашенные крестьяне, которые могли там иметь лавки и торговать на условии посадского тягла. Как высшие классы горожан (гости и купцы), так и низшие сословия (черные городские люди, посадские) разделялись для удобства городского управления и сбора податей на сотни, пятидесятки и десятки; кроме того, торговые люди, высшего и низшего класса (люди гостиной и суконной сотен и посадские), разделялись по степени зажиточности (чем, быть может, определялось также значение и участие их в отправлении общественной службы) на три статьи: купцы — на большую, среднюю и меньшую, а посадские — на лучшую, среднюю и меньшую. В эпоху издания Судебников к перечисленным классам городских обывателей присоединился еще новый — служилых людей, из которых одни принадлежали к высшему сословию, дворянству, другие же к городским сословиям. В рассматриваемую эпоху городское состояние не было замкнутым и, заключая в себе высшие сословия, в то же время незаметно сливалось с сословием сельских обывателей. Принадлежность к тому или другому классу городских обывателей определялась различно: владением тем или другим имуществом, местом поселения, обязанностью платить известные повинности и отправлять известные службы, тянуть тягло. Свободный переход в состояние низших городских обывателей стал ограничиваться только со времени возвышения Московского княжества. Главнейшую черту общинного устройства как в городах, так и в пригородах и селах составляло вечевое устройство с народными правительственными собраниями, вечами (см.). Управление городами в древнейший период русской истории сосредоточивалось в руках наместников, назначавшихся самими князьями из лиц княжеского происхождения или высшего сословия; часто власть наместника распространялась и на целые уезды, т. е. на города со станами и волостями. При таком порядке вещей до половины XVII в. между городскими и сельскими поселениями не было резкого различия ни относительно их населения, ни относительно управления. Только с прикреплением крестьян и посадских людей к местам их оседлости, различие Г. и деревни сделалось сословным, а вместе с тем управление городскими поселениями получило особый характер.
Начало новому городовому устройству положено Петром Великим, учреждением в 1699 г. в Москве бурмистровой палаты (вскоре переименованной в ратушу), а в прочих городах — земских изб и выборных бурмистров. Преобразование это имело целью, как говорится в самом указе, освободить гостей, купецких, промышленных людей и чернослободцев от ведомства приказных и иных чиновных людей в отношении суда и расправы торговых дел, служб и поборов, подчинив их ведомству своих бурмистров. Ежегодный выбор бурмистров предоставлялся самим горожанам, «кого и поскольку человек они захотят», причем выбор производился из гостей, гостиной сотни, из всех сотен и слобод, добрых и правдивых людей (Полн. Собр. Зак. № 1683). В том же 1699 г. повелено, чтобы во всех городах бояре, воеводы и приказные люди не ведали торговых и промышленных людей в отношении суда, расправы и разных сборов с них, а ведали бы их выборные бурмистры. Выборные бурмистры получили название земских; во всех делах, касавшихся их должности, они не подлежали ведомству воеводы, а подчинялись ратуше. Дальнейшей реформою городского управления было учреждение городовых магистратов (см.). Регламентом главного магистрата и последующими законами с большою подробностью определены состав городского населения, разделение городских жителей на классы и их права и обязанности. Городские жители разделены на граждан регулярных и нерегулярных. Первые, в свою очередь, делились на две гильдии (см. т. VIII, 679). Ко второй категории граждан отнесены «все подлые люди, обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные». Что же касается прочих «разного рода лиц», живущих в Г., а именно: дворян, имеющих близ городов деревни и усадьбы, а также живущих в городах своими домами, служителей у дел приставленных, священства, церковников и иностранцев, то «все такие люди между гражданами не числятся». Все граждане могли быть избираемы в разные городские службы; исключение было сделано только для раскольников, которым воспрещалось предоставлять общественные должности. При преемниках Петра Вел. постановления о службе граждан были отчасти пополнены, отчасти изменены. Так, для облегчения купечества, жаловавшегося на тягость службы по выборам, указом 28 июля 1731 г. установлены были сроки для выбора разных должностных лиц и отменены некоторые должности, замещавшиеся по выборам от купечества, последующими указами в тех же видах дозволялось иногда заменять купцов крестьянами.
При Екатерине II число городов сначала, за оставлением многих из них за штатом, значительно уменьшилось; в составленном в 1764 г. списке городам и пригородам, положенным в штат, числилось всего 165 городов и 13 пригородов. Инструкциею межевым губ. канцеляриям 25 мая 1766 г. определены права городов относительно владения принадлежащими им землями; ко всем Г. отмежеваны выгонные земли от уездных земель. По Учреждению для управления губерний 1775 г. городовые и губ. магистраты получили совершенно иное, нежели прежде, значение, приблизившись к типу сословных судебных мест; при каждом из них был учрежден городской сиротский суд, на обязанность которого возложено попечение об оставшихся в том Г. после лиц всякого звания малолетних сиротах и их имении, так и о вдовах и их детях. 21 апреля 1785 г. было, наконец, издано общее положение о городах, или «Грамота на права и выгоды городов Российской империи». Городовым положением 1785 г. введено более единства и порядка в общественном городском управлении и точнее определены права различных классов городских обывателей. «Г. основаны, — говорится в положении, — не только для блага живущих в них, но и для блага общественного: они, умножая государственные доходы, устройством своим доставляют подданным способы к приобретению имущества посредством торговли, промыслов, рукоделия и ремесел». Каждый Г. имеет высоч. утвержденный герб. За городами ненарушимо сохраняется право собственности на все законным путем приобретенные земли, пастбища, реки, рыбные ловли и т. п. Городам дозволяется заводить на городских землях мельницы; устраивать, содержать и отдавать в наем харчевни, корчмы, трактиры; иметь гостиный двор, клейменые весы и меры; установлять брак товарам; в городах учреждаются школы, еженедельные торги и ежегодные ярмарки. Права Г. защищаются городовым магистратом, который наблюдает, чтобы на Г. не были налагаемы какие-либо новые подати, службы или тягости без высочайшего утверждения; он же заботится о нуждах и недостатках Г. и ходатайствует за него перед высшими установлениями. Под городскими обывателями по положению разумеются «все те, кои в том Г. или старожилы, или родились, или поселились, или домы, или иное строение, или места, или землю имеют, или в гильдии или в цех записаны, или службу городскую отправляли, или в оклад записаны и по тому Г. носят службу или тягость». Но настоящие городские обыватели суть все те, которые имеют в Г. недвижимую собственность. Каждый городской обыватель должен быть записан в городскую обывательскую книгу, которая разделена на шесть частей. В первую часть городовой обывательской книги вносились имена настоящих городовых обывателей, то есть всех жителей (без различия происхождения, звания, занятий и т. п.), имевших в данном Г. недвижимость. Из этого видно, что в законодательстве Екатерины II звание «настоящего обывателя» существенно разнилось от звания «регулярного гражданина» Петровского законодательства, приобретение которого для многих городских жителей было недоступно. Во вторую часть обывательской книги вносились записавшиеся в одну из трех гильдий; записка в гильдии дозволена всем, объявившим капитал, независимо от происхождения или прежнего занятия. В третью часть книги вносились все записавшиеся в цехи — мастера, подмастерья и ученики различных ремесел. В четвертую часть включались иногородние и иностранные гости, приписавшиеся к городам для промыслов, работ и вообще мещанских занятий. В пятую часть записывались именитые граждане: 1) служившие по выборам в городских должностях, получившие звание степенных и потом вновь с честью занимавшие определенные должности; 2) ученые, имеющие академические или университетские аттестаты; 3) художники (архитекторы, живописцы, скульпторы и композиторы), имеющие академические свидетельства; 4) капиталисты, объявившие капиталы от 50 и более тысяч; 5) банкиры, объявившие капитал от 100 до 200 тыс.; 6) занимающиеся оптовою торговлею и 7) кораблехозяева. Наконец, в последнюю часть книги должны были вноситься посадские, т. е. старожилы Г., или поселившиеся, или родившиеся в нем, занимающиеся промыслами, рукоделиями и работами и не внесенные в другие части книги. Городским обывателям каждого Г. предоставлено право составить городское общество, а для общественного управления им дозволено составить Общую городскую думу из гласных (от настоящих городских обывателей, гильдий, цехов, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан и посадских) и городского головы. Общая городская дума избирала из своей среды шестигласную городскую думу (в которой каждому разряду обывателей предоставлялось иметь один голос) под председательством городского головы. Общая городская дума должна была собираться один раз в три года, а также и в другое время, если бы того потребовали общественная нужда и польза. На городскую думу возлагалось заведование всем хозяйством Г., причем во всех доходах и расходах ей вменено в обязанность давать отчет губернатору. Независимо от общих установлений городского управления для ремесленников были учреждены особые управы или цехи. При Павле I петербургская городская дума сначала была уменьшена в своем составе (вместо 121—70 человек), а затем и вовсе упразднена, уступив место «Комиссии о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся». Комиссии этой были подчинены: городское правление, или ратгауз, которому было поручено заведование городскими доходами, и контора городских строений. Эта новая организация городского управления, введенная в 1798 г. в Петербурге, была в следующем году распространена и на Москву «Уставом столичного города Москвы»; при этом главное начальствование над городским управлением в Москве было вверено департаменту Петербургской комиссии. Указом 4 сентября 1800 года велено было во всех губернских Г. учредить ратгаузы (из коронных и выборных чиновников), которые были поставлены под непосредственное наблюдение сената. Президенты ратгаузов должны были назначаться императором из кандидатов, представленных сенатом. Новые городские учреждения были поставлены под ближайшее начальство губернаторов. По повелению Александра I, в 1801 г. ратгаузы были отменены; Городовое полож. и грамота, данная Г. Екатериною II, торжественно подтверждены манифестом 2 апр. 1801 г. и признаны одним из главных «непреложных и неприкосновенных» постановлений. В 1824 г. были учреждены торговые депутации и смотрители городских имуществ; в Г. малолюдных и посадах учреждения общественные были соединены с судебными, т. е. вместо дум и магистратов заведование городскими делами было вверено ратушам. Манифестом 1 января 1807 г. были дарованы купечеству новые преимущества: установлено новое звание первостатейных купцов, которым дано право быть выбираемыми только в почетнейшие городские должности. Вместе с тем, чтобы увековечить в потомстве память родов первостатейного купечества, на министра коммерции было возложено открыть «Бархатную книгу знатных купеческих родов». Существовавшее до того времени звание именитых граждан было отменено для купечества и оставлено лишь для ученых и художников. С установлением в 1832 году нового сословия почетных граждан (с разделением его на личное и потомственное гражданство) исчезли звания первостатейных купцов и именитых граждан. Изданными в разное время постановлениями точнее определены условия перехода разного рода лиц в городские сословия и порядок приписки к городским обществам. Необходимость принять меры к улучшению городского хозяйства, видимый упадок которого начал все более и более озабочивать правительство, вызвала, наконец, коренной пересмотр городского общественного устройства. Преобразование было начато с Петербурга, для которого 13 февраля 1846 г. было издано новое положение об общественном управлении. Городское общество по новому закону составлено были из жителей, причисленных к нему или по праву состояния, или по праву собственности. Лица, входящие в состав общества, разделены на пять разрядов: 1) потомственные дворяне, владеющие в столицах недвижимою собственностью; 2) личные дворяне, почетные граждане и разночинцы (сюда относились: ученые, художники, артисты и др. лица, не принадлежащие ни к личному дворянству, ни к почетному гражданству, но имеющие равные с ними права), владеющие такою же собственностью; 3) местные купцы всех трех гильдий; 4) столичные мещане (не записанные в цехи); 5) столичные ремесленники или мещане, записанные в ремесленные цехи на неограниченное время.
К городскому обществу были временно причислены, кроме того, иногородние, производящие в столице купеческий торг или один из мещанских промыслов или занимающиеся ремеслом. Городовая грамота 1785 г., последовательно проводя начало общественного представительства, основанного на имущественной заинтересованности в городских делах, совершенно исключала сословный принцип в устройстве городской общины. Положение 1846 г. являлось попыткой объединения обоих этих начал в городском управлении. По мысли закона, городская общая дума, состоящая из гласных, выбираемых по отдельным сословиям, должна была в полном своем составе представлять собою все городское общество и действовать от лица последнего во всех случаях, когда участие его в делах управления требуется законом; но каждое из 5 отделений, состоявшее из гласных отдельного сословия, должно было представлять то сословие, из среды которого избрано, и по делам сословным действовать на том же основании, на каком Общая дума в составе всех отделений действовала по делам, касающимся всего городского общества. В Общей думе председательствовал городской голова, а в отделениях ее — сословные старшины. Звание городского головы могло быть предоставляемо только почетнейшим лицам из дворян, почетных граждан и купцов 1-й гильдии, владеющим в Г. собственностью на сумму не менее 15 тыс. р. Старшины должны были избираться каждым отделением из своих гласных, причем избираемый должен был владеть в городе собственностью на сумму не ниже 6 т. р. В выборах должностных лиц по городскому управлению участвовали или каждое отделение думы порознь, или несколько из них, или же все вместе, смотря по тому, одному или нескольким сословиям предоставлено замещение данной должности. Общей думе не предоставлялось права делать от себя непосредственно какие-либо распоряжения, а все ее постановления должны были передаваться для исполнения в Думу распорядительную, которая состояла, под председательством городского головы, из членов по выбору от каждого из городских сословий и одного члена по назначению правительства и была подчинена в общем порядке управления только Правительствующему Сенату, а в местном — начальнику губернии. Для исполнения постановлений отделений Общей думы по делам сословным были учреждены управы — купеческая, мещанская и ремесленная, с подчинением распорядительной думе. С течением времени в новом городовом управлении обнаружились важные неудобства. Вследствие того, что общее число гласных думы по положению 1846 г. (от 500 до 750) оказалось слишком значительным для обсуждения в полном ее собрании дел, касающихся хозяйства и благоустройства столицы, на практике установился порядок, по которому все подобные дела рассматривались последовательно каждым отделением думы порознь. Но такой порядок рассмотрения дел не представлял тех гарантий всестороннего и беспристрастного обсуждения, которые представляла бы одновременная и общая деятельность всех сословий. Сознание этого неудобства привело к уменьшению числа гласных в Общей думе до одной трети, причем и сама деятельность думы была ограничена лишь делами общественного хозяйства; что же касается дел сословных, а также выборов в городские должности, то дела эти возложены были на особых выборных от городских сословий, избираемых в таком же числе, в каком по положению 1846 г. избирались гласные Общей думы; на собрания выборных возложено и избрание гласных в Общую думу (зак. 29 янв. — 20 марта 1862 г.). В том же году подобное устройство городского управления было введено в Москве, а в 1863 г. — в Одессе. Вместе с тем 20 марта 1862 г. последовало высочайшее повеление, которым министру внутренних дел предоставлено было безотлагательно принять меры к улучшению общественного управления во всех Г. империи, применяясь к принятым для Петербурга началам.
Приступая к исполнению этой задачи, министерство признало необходимым ознакомиться предварительно с местными особенностями и экономическим положением городов. Собрание и обсуждение относящихся сюда данных по составленной министерством программе было возложено на комиссии, учрежденные в каждом городе из представителей всех разрядов городских обывателей. Результаты работ 509 комиссий, а также материалы, собранные самим министерством, были сгруппированы в целом ряде официальных изданий («Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления», «Муниципальные учреждения в главнейших государствах Зап. Европы», «Экономическое состояние городских поселений Европ. России в 1861—62 г.», «Свод соображений местных комиссий об улучшении городского общественного управления», «Городские поселения в Российской империи») и послужили основанием для составления проектов положения о городском общественном управлении и устава о городском хозяйстве, внесенных в 1866 г. в Государственный совет. Возвращенные оттуда для нового обсуждения, они были вновь представлены в Государственный совет в 1869 г., но прежде окончательного их слушания подверглись пересмотру в особой комиссии при участии в качестве экспертов городских голов обеих столиц и гор. Одессы, а также нескольких других представителей городского общественного управления. 16 июня 1870 года было, наконец, утверждено новое городовое положение. 20 июня 1872 года состоялись правила о применении его к Петербургу, Москве и Одессе, 28 октября 1874 г. — к городам Закавказского края, 29 апреля 1875 г. — к городам западных губерний, 26 марта 1877 г. — к городам прибалтийских губерний. Когда в 1881 году поставлен был на очередь вопрос о переустройстве местного управления и учреждена с этою целью особая комиссия под председательством М. С. Каханова, в городовое положение предполагалось внести лишь некоторые частные поправки; за более коренную реформу высказывалось только незначительное меньшинство членов комиссии. Пересмотр всего городового положения сделался неизбежным лишь тогда, когда обнародовано было в 1890 г. новое земское положение, существенно изменившее сами основы местного самоуправления. И действительно, подготовительные труды по городской реформе начались в том же 1890 г., а в следующем 1891 г. был уже внесен в Государственный совет проект нового городового положения, к разработке и обсуждению которого представители городского общественного управления в той мере, как за двадцать лет перед тем, привлечены не были. Высочайше утвержденное 11 июня 1892 г. новое городовое положение вводится теперь в действие во многих городах империи. Наиболее важные его постановления будут изложены, для большей наглядности, параллельно с соответствующими правилами положения 1870 г.
Главным органом городского общественного управления на основании обоих положений является городская дума, избираемая лицами (физическими и юридическими), облеченными избирательным правом. Прежнее городовое положение предоставляло избирательное право плательщикам городских сборов, а именно: 1) владельцам недвижимых имуществ; 2) содержателям торговых и промышленных заведений и 3) обладателям свидетельств купеческих, промысловых на мелочной торг или приказчичьих 1-го разряда, а также билетов на содержание промышленных заведений (от плательщиков последней категории требовалось пребывание в Г. не менее двух лет перед производством выборов). Наравне с частными лицами и на том же основании, т. е. под условием платежа в пользу Г. сбора, избирательным правом пользовались ведомства, учреждения, общества, товарищества, монастыри и церкви. В прибалтийских губерниях избирателями были, сверх того, так называемые литераты, т. е. лица свободных профессий, обложенные особым сбором в пользу Г. По новому городовому положению избирательное право принадлежит: 1) лицам и учреждениям (правительственным, благотворительным, учебным и ученым), владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью (смотря по значению города) от 300 до 3000 р., и 2) лицам, обществам и товариществам, содержащим в пределах Г. торгово-промышленное предприятие, требующее выборки свидетельства: в столицах — первой, а в прочих городах — первой или второй гильдии. Оба положения исключают из числа избирателей — кроме лиц вообще неполноправных или устраняемых от общественной деятельности в силу своего служебного положения — всех тех, на ком числится недоимка городских сборов (прежнее положение — безусловно; новое — если недоимка составляет более половины годового оклада). По новому положению, сверх того, не имеют права участвовать в выборах содержатели и сидельцы винных и ведерных лавок и питейных домов. Другое, вновь введенное ограничение — вызванное, конечно, соображениями совершенно иного рода — касается священно— и церковнослужителей христианских исповеданий. Они не могут быть ни избирателями, ни гласными; их представляет в думе депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает нужным его назначить. По прежнему городовому положению избиратели делились на три разряда: в первый разряд вносились крупные плательщики, во второй — средние, в третий — мелкие, так чтобы сумма платежей, вносимых избирателями каждого разряда, составляла одну треть всех городских сборов. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание, избиравшее одну треть общего числа гласных. Новым положением деление на разряды уничтожено; избиратели составляют одно избирательное собрание, которое только при многочисленности избирателей может быть подразделяемо на участки по местностям Г. При таком делении избиратели каждого участка могут избирать в гласные только тех, кто именно в этом участке имеет право голоса (по прежнему положению избиратели одного разряда могли избирать в гласные избирателей другого разряда). Прежнее положение разрешало всякому избирателю передать свой голос по доверенности другому избирателю с тем лишь, чтобы никто не имел более двух голосов; новое положение допускает выдачу доверенностей только со стороны женщин и совершеннолетних, не достигших еще 25-летнего возраста, а также со стороны отца — неотделенному сыну. Избираемы в гласные на основании обоих положений могут быть все имеющие право голоса на выборах. Число гласных от нехристиан по прежнему положению не должно было превышать одну треть общего числа гласных; по новому положению эта пропорция ограничена одною пятою. Евреи впредь до пересмотра действующих о них правил новым законом вовсе устранены из числа избирателей, а следовательно, и из числа гласных, получающих это звание по выбору; но в тех Г., где евреям дозволено постоянное жительство (кроме Киева), из их среды назначается губернским по городским делам присутствием известное число гласных, не свыше одной десятой части всего состава думы. По прежнему положению жалобы на неправильное избрание отдельных лиц разрешались городскою думой, жалобы на нарушение вообще установленного порядка — губернским по городским делам присутствием; на основании нового положения этому присутствию подведомственны все жалобы на неправильности, допущенные при выборах. В случае избрания меньшего числа гласных, чем требуется законом, прежнее положение допускало избрание остального числа относительным большинством голосов; новое положение требует в этом случае назначения новых выборов, а если и после них число избранных гласных окажется менее двух третей общего комплекта, то недостающее число пополняется лицами, состоявшими в этом звании в течение предыдущего четырехлетия, по старшинству полученных ими при выборах избирательных баллов (а при равенстве баллов — по жребию). Срок полномочия гласных по обоим положениям — четырехлетний. По прежнему положению наименьшее число гласных было тридцать, наибольшее (кроме столиц) семьдесят два; тридцать гласных полагалось там, где избирателей было не более трехсот; на каждые сто пятьдесят человек свыше этого числа прибавлялось по шести гласных. Для московской думы число гласных было увеличено до 180, для петербургской — до 250. Новым положением минимальное число гласных понижено до двадцати при ста избирателях; на каждые пятьдесят избирателей прибавляется по три гласных, пока общее число гласных не достигнет в столицах — ста шестидесяти, в губ. городах с населением свыше ста тысяч и в Одессе — восьмидесяти, в прочих городах губернских, областных и входящих в состав градоначальства, а равно и в более значительных уездных — шестидесяти, в остальных городских поселениях — сорока. Кроме гласных и депутата от духовного ведомства, в состав думы по новому положению входит председатель местной уездной земской управы. Оба положения соединяют в лице городского головы председательство как в городской думе, так и в городской управе. Прежнее положение не требовало от гласных присутствия в заседаниях думы; новое положение делает его для них обязательным, грозя за неявку без уважительных причин замечанием, денежным штрафом и даже временным исключением из думы. Состав думы по прежнему положению признавался законным при наличности: в столицах — не менее одной пятой, в других городах — не менее одной трети гласных. По новому положению он признается законным: в городах, где общее число гласных не превышает сорока, — при наличности не менее половины, в других городах — при наличности не менее одной трети гласных. Прежнее положение не ограничивало числа заседаний думы, требуя только, чтобы не менее двух заседаний в год было посвящено рассмотрению отчетов городской управы и росписи городских доходов и расходов. По новому положению очередных собраний думы должно быть не менее четырех и не более двадцати четырех в год, а для чрезвычайных собраний необходимо особое каждый раз разрешение административной власти. Отчеты должны быть рассмотрены думою в сентябре, смета — в ноябре.
Исполнительным органом городского общественного управления является по обоим положениям городская управа, состоящая, под председательством городского головы, из нескольких членов (в Петербурге, Москве, Одессе и Риге в состав управы входил и входит, сверх того, товарищ городского головы). По прежнему положению городской голова всегда и везде избирался городской думой; только для председательства в столичных думах могло быть назначаемо государем императором особое лицо (на практике такого случая не было ни разу), и на звание городского головы в столицах избиралось по два кандидата, на одном из которых и останавливался высочайший выбор. По новому положению городские головы в Петербурге и Москве назначаются высочайшею властью по представлению министра внутренних дел; столичным думам предоставляется только избирать двух кандидатов на эту должность. В остальных городах городские головы избирались и избираются думами, равно как и товарищ городского головы, члены управы и городской секретарь (т. е. секретарь думы). Административное утверждение требовалось прежде только для городского головы, его товарища и заступающих их место членов управы; теперь оно требуется безусловно для всех должностных лиц, избираемых думой, с тем, что в случае неутверждения как первоначально, так и вторично избранных вакантные должности замещаются по назначению губернатора или министра внутренних дел. Число членов управы прежде зависело от думы; теперь оно определено законом (нормальное число — два, но оно может быть увеличено в губернских и других более значительных городах — до трех, в городах с населением свыше ста тысяч — до четырех, в столицах — до шести). В незначительных уездных и безуездных городах коллегиальный состав управы мог и может быть заменен единоличною властью городского головы; новое положение требует в таком случае еще избрания помощника головы. В противоположность земскому положению 1864 года городовое положение 1870 г. разрешало избирать на должности по городскому управлению и таких лиц, которые не состоят гласными, лишь бы только они принадлежали к числу избирателей; то же самое устанавливает и городовое положение 1892 г. Для ближайшего заведования отдельными отраслями хозяйства и управления дума могла и может избирать особые исполнительные комиссии; но по новому положению они вступают в отправление своих обязанностей не иначе, как с разрешения губернатора. Вопреки прежнему положению, городские головы, их товарищи и помощники и члены управы считаются теперь состоящими на государственной службе. По прежнему положению должностные лица городского управления подвергались ответственности за преступления по должности не иначе, как по суду, причем предание суду городских голов зависело от I дпт. сената, а предание суду остальных должностных лиц — от думы или губернского по городским делам присутствия, определения которого могли быть обжалованы думою в сенат. По новому положению предание суду должностных лиц городского управления зависит, смотря по должности и по степени важности Г., или от губернского по городским делам присутствия, или от совета министра внутренних дел (с утверждения министра); Сенатом предаются суду только столичные городские головы. Сверх того, все должностные лица городского управления могут быть подвергаемы по определениям тех же присутственных мест дисциплинарным взысканиям (замечаниям, выговорам и удалению от должности), причем взыскания, налагаемые на столичных голов, требуют высочайшего утверждения.
Круг действий городского общественного управления по обоим положениям, в сущности, один и тот же: он обнимает собою заведование капиталами и имуществами Г., попечение о внешнем его благоустройстве, об обеспечении продовольствия и здоровья городских жителей, о призрении бедных и других видах благотворительности, о мерах предосторожности от огня и других бедствий, о развитии средств народного образования, о развитии местной промышленности и торговли. Обоими положениями признаются за городским управлением права юридического лица (т. е. право приобретать и отчуждать имущества, заключать займы, вступать в договоры, искать и отвечать на суде и т. п.). Оба положения предоставляют городскому управлению право ходатайства о местных пользах и нуждах, а также право участия в издании обязательных постановлений (см.). Предметы, к которым могут относиться эти обязательные постановления, определены обоими положениями в различных словах, но почти одинаковы по содержанию. Сходен также и порядок издания обязательных постановлений; различны только правила, соблюдаемые при разногласии по этому предмету между думой и администрацией (см. ниже). Городские сборы обоими положениями устанавливаются одни и те же: 1) оценочный с недвижимых имуществ; 2) с документов на право торговли и промыслов; 3) с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавок; 4) с извозного и перевозного промыслов; 5) с лошадей и экипажей, содержимых частными лицами, и 6) с собак. По прежнему положению все эти сборы могли быть устанавливаемы (или не устанавливаемы) думой; по новому положению факультативный характер сохранен лишь за тремя последними, а взимание трех первых признано обязательным [1]. За Петербургом и Москвой оставлено данное им уже после издания положения 1870 г. право взимания сборов с помещений торговых и промышленных заведений, с лиц, занимающихся разносным торгом, и (специально за Москвой) с огородов. Остались без существенного изменения и разные другие второстепенные сборы (за клеймение мер и весов, с аукционных продаж, при совершении актов и т. п.), существовавшие при действии прежнего положения. Для городского управления по-прежнему обязательны расходы на полицию, пожарную часть, воинский постой, устройство арестантских помещений при полиции, отопление и освещение тюрем, выдачу определенных особыми постановлениями пособий государст. казначейству и разным учреждениям и ведомствам и т. п.
Наибольшему изменению подверглись отношения городского общественного управления к администрации. Городовое Положение 1870 г. предоставляло городскому управлению попечение и распоряжение по городскому хозяйству, а губернатору (или градоначальнику), — «надзор за законным его исполнением». В пределах своей власти городское управление действовало самостоятельно; распоряжаться в круге действий городского управления и на счет Г. губернатору разрешалось только в случае неисполнения обязательных для Г. повинностей и лишь с согласия губернского по городским делам присутствия. Губернское по городским делам присутствие учреждено было для рассмотрения «возникающих по жалобам, пререканиям или непосредственному усмотрению губернатора дел о незаконности определений городского управления». От губернского присутствия зависело также разрешение разногласий между городским головой и большинством управы, между управою и думою, между губернатором и думой — по вопросам, касающимся обязательных постановлений. На каждое постановление губернского по городским делам присутствия городское управление могло жаловаться Сенату. Категории постановлений, подлежавших предварительному утверждению администрации, были немногочисленны (устройство и порядок действий торговой полиции; надзор за торговлей; изменение городских планов; заключение крупных займов; отчуждение городских земель, состоящих в общем пользовании; отдача их впервые в чье-либо исключительное пользование; устройство на них сооружений, стесняющих проход или проезд; назначение платы за пользование сухопутными и водяными сообщениями). Новое положение, не говоря ни слова о самостоятельности действий городского управления, подчиняет надзору губернатора не только законность, но и правильность этих действий. Губернское присутствие призывается к обсуждению правильности и законности постановлений и распоряжений городского управления. Губернатор останавливает исполнение постановления думы, если найдет, что оно 1) несогласно с законом или 2) не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения. В первом случае дело переносится в губернское присутствие, постановление которого, по протесту губернатора или по жалобе думы, может быть отменено Сенатом; во втором случае оно представляется с заключением присутствия министру внутренних дел и разрешается окончательно Государственным советом, если от отмены или изменения постановления думы должно последовать возвышение городского обложения, а во всех прочих случаях — комитетом министров (по отношению к столицам и городам губернским, областным и некоторым другим, наиболее крупным) или министром внутренних дел (по отношению к остальным городам). Тот же порядок соблюдается и относительно постановлений, подлежащих утверждению губернатора или министра внутрен. дел (смотря по важности дела и по значительности города, в котором оно возникло). К числу этих постановлений отнесены вновь, между прочим: инструкции или правила для городской управы и других исполнительных органов городского управления, участвующих в заведовании учебными заведениями; правила для заведования городскими имуществами, капиталами и общеполезными учреждениями; постановления о переложении натуральных повинностей в денежные и об отчуждении городских недвижимых имуществ. Губернские по городским делам присутствия сохраняются только для Петербурга, Одессы, Кронштадта, Николаева, Керчи и Севастополя, а также в губерниях, где нет земских учреждений; все остальные сливаются с присутствиями по земским делам под именем губернских по земским и городским делам присутствий. В состав присутствия входят губернатор (председатель), губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий казенною палатою, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского Г. и (по делам городским, взамен члена от земского собрания) член по выбору городской думы того же Г., утверждаемый в должности министром внутренних дел.
Одновременно с новым городовым положением утверждены правила об упрощенном городском общественном управлении, установляемом в тех городских поселениях, где высочайше утвержденными положениями комитета министров будет признано невозможным ввести общий порядок по недостаточности городских средств, свойству занятий населения и степени развития торговли и промыслов. Дума заменяется здесь собранием уполномоченных (от 12 до 15), избираемых местными домохозяевами, недвижимое имущество которых стоит не менее ста рублей; городской голова и городская управа заменяются городским старостой с одним или двумя помощниками. Разногласия между губернатором и собранием уполномоченных разрешаются окончательно губернским по городским и земским делам присутствием, за исключением тех случаев, когда речь идет о возвышении городского обложения; они восходят, на общем основании, на разрешение Государственного совета.
Результатам двадцатилетнего действия Городового Положения 1870 г. еще не подведены итоги. Польза, им принесенная, не подлежит, однако, никакому сомнению; она признается и высочайшим указом, при котором обнародовано новое Городовое Положение. «Благоустройство городских поселений, — говорится в этом указе, — заметно поднялось и улучшились многие условия городской жизни». Главной причиной «несовершенств», о которых упоминается дальше, следует признать крайнюю неудовлетворительность избирательной системы, установлявшей искусственный перевес меньшинства над большинством и устранявшей от пользования избирательным правом целые категории городских обывателей, наиболее способных к общественной деятельности. Первый избирательный разряд заключал в себе иногда меньше избирателей, чем следовало от него избрать гласных (в Хвалынске, например, числилось в 1880 г. двадцать избирателей первого разряда, а гласных он избирал двадцать два). До крайности малочисленным он был везде и всегда: в Самаре, например, в нем числилось 83 избирателя (из 3643), в Петербурге — с небольшим двести (из 18 тысяч). Первый и второй разряды, вместе взятые, избирали 2/3 всех гласных — между тем число принадлежащих к ним избирателей часто составляло только 1/8, 1/10 и даже менее общего числа избирателей. В Саратове, например, на 606 избирателей первых двух разрядов приходилось 6650 избирателей третьего разряда. Отсюда сосредоточение влияния в руках крупных промышленников и торговцев, как наиболее богатого (но, конечно, не наиболее развитого) класса городского населения. Новая избирательная система уничтожает разряды, но не вносит существенных изменений в состав избирателей. Главное место между ними и до сих пор занимали домовладельцы; в Черниговской губернии, напр., они составляли около 4/5 общего числа избирателей. В средних и небольших городах почти все сколько-нибудь крупные промышленники и торговцы — домовладельцы. Значительно поднять уровень избирателей могло бы присоединение к ним квартиронанимателей, между которыми сравнительно много образованных людей (в Москве, напр., между 20 ½ тыс. квартиронанимателей, платящих за квартиру более 240 руб. в год, насчитывалось в 1887 г. около 12 тысяч лиц, сама профессия которых свидетельствует об известной степени образования, — чиновников, офицеров, артистов и т. п.). Городовое Положение 1870 г. разрешало городским думам ходатайствовать о введении квартирного в пользу Г. налога, причем, очевидно, предполагалось, что вместе с обязанностью участвовать в городских сборах будет создано для квартиронанимателей и право участвовать в городском управлении. Разрешение просить об установлении квартирного налога имеется и в новом городовом положении; но оно едва ли сохраняет прежнее значение, так как в основании избирательного права теперь не лежит уже более платеж городского сбора. Улучшение состава избирателей могло бы быть достигнуто и другим путем — предоставлением избирательного права лицам так назыв. свободных профессий (под условием известного платежа в пользу города); но в силу городов. положения 1892 г. эта категория избирателей перестала существовать даже там, где она была допущена прежним законом (литераты в городах остзейских губерний). Другим недостатком Городового Положения 1870 г., прямо отражавшимся на составе городских дум, была чрезвычайная многочисленность некоторых избирательных собраний (по третьему разряду). Чтобы предупредить этот недостаток, новое городовое положение допускает деление избирателей по территориальным участкам; но такое деление стесняет свободу избирателей, так как избираемы могут быть исключительно лица, приписанные к данному участку. Только этим обстоятельством и можно объяснить, что в Петербурге городская дума высказалась за одно избирательное собрание, т. е. против деления на территориальные участки (в Москве принята последняя система, но число участков, вероятно, вследствие той же причины, очень невелико — только три). Неустраненным, наконец, остался еще один недостаток прежнего положения — соединение в одном лице обязанностей председателя думы и председателя управы, крайне затрудняющее контроль городского управления над своим исполнительным органом.
Преобладанием торгово-промышленного элемента, малочисленностью образованных гласных, единовластием городского головы обусловливались положительные недостатки городского управления (употребление городских имуществ и капиталов преимущественно на пользу более состоятельных классов населения, неравномерность городских сборов, быстрый рост расходов на содержание должностных лиц и т. п.) — недостатки, конечно, не повсеместные, но широко распространенные. Отрицательные недостатки городского управления — т. е. выполнение им не всех задач, на нем лежащих, и не в тех размерах, какие были бы желательны, — объясняются, кроме того, обременительностью обязательных городских расходов. В Киевской и Черниговской губерниях, например, они превышали в начале 80-х годов всю сумму обыкновенных городских доходов. В Козлове при бюджете в 65 тыс. руб. расходы на полицию, пожарную часть, тюрьмы и помещение войск составляли около 37 тыс. руб.; в Коротояке при бюджете в 16 тыс. — 9 тыс. руб. Все подобные расходы имеют притом большую наклонность к повышению: в некоторых городах Черниговской губернии они увеличились за десять лет вдвое, втрое, даже вчетверо. Пять городов Воронежской губернии ходатайствовали во время сенаторской ревизии 1880—81 г. об освобождении от расхода на освещение и отопление тюрем; три города указывали на несоразмерно высокий расход по содержанию полицейских управлений. Только за покрытием всех обязательных расходов городские управления имели (и имеют) право обратить остающиеся средства на расходы необязательные — а между тем именно к этой последней категории относятся затраты наиболее производительные (на начальное обучение, на оздоровление города, на организацию медицинской части, на благотворительность, на попечение о развитии мелких промыслов, на устройство мелкого кредита и т. п.). И в этом направлении, однако, многие города, несмотря на совокупность неблагоприятных условий, успели сделать немало. Уже в 1879 году, в конце первого десятилетия со времени введения в действие городового положения, уездные города Московской губернии тратили на народное образование около 13% своего бюджета. В тот же приблизительно промежуток времени расходы по учебной части увеличились в Чернигове — в пятнадцать раз, в Киеве — с лишком всемеро. Тамбов расходовал на учебные заведения в 1879 г. около 58 тыс., Воронеж — более 31 тыс., Вольск — более 20 тыс., Моршанск — до 16 тыс., Острогожск — более 13 тыс. руб. (более четверти всего бюджета). В Саратове уже в 1880 г. было двадцать прекрасно поставленных начальных городских училищ. Громадный шаг вперед сделан на этом пути и столицами; в Петербурге, например, начальных городских училищ в момент передачи их в ведение Г. (в 1877 г.) было 16, а теперь число их доходит почти до 300 (см. Начальные училища). Большую роль в развитии школьного дела играли во многих городах особые училищные комиссии, выбранные думами. Администрация в некоторых городах оспаривала само право их на существование. В проекте нового Г. положения предполагалось оставить в ведении городского общественного управления только хозяйственную часть учебных заведений, содержимых на счет Г. Текстом положения вопрос разрешен в смысле более благоприятном для Г.: исполнительным органам городского управления предоставлено заведование делами упомянутых учебных заведений в пределах, указанных для городских обществ узаконениями о сих заведениях. Инструкции исполнительным комиссиям, учреждаемым для заведования этими делами, требуют, однако, утверждения со стороны администрации. Блестящий пример заботливости о здоровье населения дан Петербургом. Больницы со времени их перехода (в 1884 г.) в ведение столичного управления стали неузнаваемыми; многое сделано и для доставления населению даровой медицинской помощи. Сравнительной независимости, которой пользовалось до сих пор городское управление, приписывают иногда уменьшение городских имуществ и капиталов. Точных данных для поверки этого обвинения не собрано. Достоверно только одно: во многих городах часть капиталов пошла на покрытие обязательных расходов, превышавших обыкновенные городские доходы, а во многих других — на общеполезные предприятия (замощение и освещение Г., разведение садов и бульваров, постройку домов для училищ, устройство водопроводов и т. п.). В истории последних десятилетий земскому самоуправлению принадлежит, без сомнения, роль более крупная и более блестящая, чем самоуправлению городскому; но при окончательном сведении счетов актив последнего тем не менее, по всей вероятности, окажется выше пассива. Во всяком случае двадцать лет самоуправления дали нашим городам гораздо больше, чем предшествующий продолжительный период управления. О разных сторонах городского хозяйства см. Доходы городские, Имущества городские, Расходы городские, Статистика городов.
Литература: И. Беляев, «Города на Руси до монголов» («Ж. М. Н. Пр.», ч. LVII, II, стр. 157); М. Погодин, «Разыскания о городах и пределах древних русских княжеств» (Изсл., Зам. и Лекции); И. Дитятин, «Устройство и управление городов России», (2 т. СПб., 1875. Яросл., 1877); Самоквасов, «Древние города России»; Н. Чечулин, «Города Московского государства в XVI в.» (СПб., 1889); Сергеевич, «Вече и князь»; его же, «Русские юридические древности» (СПб., 1890); Г. Муллов, «Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления» (СПб., 1864); Второв, «Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах Империи» (6 т. СПб., 1877—1884); А. Градовский, «История местного управления»; Полшинский, «Городское или среднее состояние русского народа»; М. Щепкин, «Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов» (М., 1882); «Десятилетие СПб. городского общественного управления: 1873—83» (СПб., 1883); «Столетие СПб. городского общества 1785—1885» (СПб., 1885); «Первое десятилетие с.-петербургских городских начальных училищ» (СПб., 1888); Fustel de Coulanges, «La cité antique» (перев. по-русски); F. Béchard, «Droit municipal dans l’antiquité» (Пар., 1860); его же, «Droit municipal au moyen âge» (Париж, 1861—62); его же, «Droit municipal dans les temps modernes» (16 et 17 siècles, Пар., 1866); G. Maurer, «Geschichte der Städteverfassung in Deutschland» (Эрланген, 1869); его же, «Einleitung zur Geschichte der Mark-, Hof-, Dorf- und Stadt-Verfassung» (Мюнх., 1874; переведено по-русски); Heusler, «Der Ursprung d. deutschen Stadtverfassung» (Веймар, 1872); Gengler, «Deutsche Stadtrechte d. Mittelalters» (Нюрн., 1866); его же, «Deutsche Stadtrechts-Alterthümer» (Эрланг., 1882); Homeyer, «Die Stadtbücher d. Mittelalters» (Берл., 1860); Winter, «Urkundliche Beiträge zur Rechtsgeschichte d. osterr. Städte» (Инсбр., 1877); Hegel, «Geschichte der Städteverfassungen von Italien» (Лейпциг, 1847); его же, «Chroniken der deutschen Städte. 14 bis 16 Jahrh. Hrsg. durch die histor. Commission bei der königl. Akademie der Wissenschaften» (Лейпциг, 1862); его же, «Städte und Gilden der germanischen Völker im Mittelalter»; Sohm, «Die Entstehung des deutschen Städtewesens»; Arnold, «Verfassungsgeschichte des deutschen Freistädte» (Гота, 1854), E. Leidig, «Preussisches Stadtrecht» (1891); Gross, «The Gild Merchant. Contribution to British Municipalhistory» (Оксфорд, 1890), Stephen and Merewether, «History of the corporate boroughs»; G. Below, «Die Entstehung der deutschen Stadtgemeinde» (Дюссельд., 1888); O. Gierke, «Das deutsche Genossenschaftsrecht» (т. I, II, Берл., 1869—1873); Kriegk, «Deutsches Bürgerthum im Mittelalter» (Франкф.-на-М., 1868); K. Lamprecht, «Deutsches Städtewesen am Schlusse des Mittelalters» (Гейдельб., 1884); Barthold, «Die Geschichte der deutschen Städte» (Лпц., 1850); Raynouard, «Histoire du droit municipal en France»; А. Смирнов, «Коммуна средневековой Франции»; A. Thierry, «Lettres sur l’histoire de France» и «Essai sur l’histoire de la formation et des progrès du tiers état»; Demolins, «Mouvement communal et municipal au moyen âge»; Luchaire, «Les communes française à l’époque des capétiens directs»; Babeau, «La ville sans l’ancien régime».
Дополнение
править* Город. — Со времени издания Городового Положения 1892 года никаких общих изменений в общественном управлении городов не было; только в отношении города С.-Петербурга последовало 8 июня 1903 г. новое «Положение об общественн. управлении г. СПб.». Главные отличия этого положения от городового положения 1892 г. заключаются в следующем: А) в отношения административного надзора за городским общественным управлением: 1) по положению 1892 г., надзор осуществляется градоначальником; по новому «Положению» высшее наблюдение за законностью и правильностью действий управления принадлежит министру внутренних дел, при содействии «Особого по делам города С.-Петербурга Присутствия» и градоначальника, причем последнему принадлежит право не только приостанавливать исполнение постановлений городского управления, как это было по положению 1892 г., но, при серьезной необходимости, приступать согласно заключению особого присутствия к самому исполнению, на что управа должна предоставлять в распоряжение градоначальника из запасных сумм до 100 тысяч руб.; 2) принадлежавшее градоначальнику право ревизии деятельности исполнительных органов общ. управления перешло к министру внутренних дел, хотя право требования принимать соответствующие меры в случае неправильных действий исполнительных органов думы осталось за градоначальником; 3) наряду с ревизионной комиссией учреждена контрольная комиссия (из 5 членов), для проверки денежных, имущественных и хозяйственных оборотов, ревизии отчетности по приходу и расходу городских сумм, по всем вообще оборотам городских капиталов. Председатель комиссии назначается министром внутр. дел с Высочайшего соизволения, тем же министром назначается, по представлению градоначальника, один из членов, остальные же избираются думой; 4) требуется согласие градоначальника при разрешении думой вопросов об устройстве общественных зданий, купален, заведений и других промышленных предприятий, разрешение коих предоставлено думам; 5) требуется утверждение правительством не только членов управы и городского секретаря, но и председателей и членов исполнительных комиссий и заведующих отдельными отраслями городского хозяйства. Б) В отношении организации городских выборов: 1) к учреждениям и лицам, имеющим право участия в выборе гласных, присоединены церкви и духовные установления христианских исповеданий, сословные и общественные союзы и квартиронаниматели (платящие не менее 33 руб. квартирн. налога). Избиратели разделяются на два разряда, в зависимости от суммы платимых налогов; 1/3 гласных приходится на первый разряд и 2/3 — на второй; 2) выборы производятся записками, и для избрания достаточно относительного большинства голосов. Другие существенные нововведения: 1) председательство в Особом по делам г. СПб. присутствии возлагается на особое лицо, а не на градоначальника, как это было по Положению 1892 г.; 2) председательство в думе отделено от председательства в управе; 3) требуется образовательный ценз от гласных, в размере курса городских училищ по Положению 31 мая 1872 г.
- ↑ Это заключение, не вполне оправдываемое, по-видимому, текстом ст. 131 нового положения, вытекает из сравнения ст. 127 нового со ст. 128 прежнего положения.