НЭС/Ответственность должностных лиц

Ответственность должностных лиц
Новый энциклопедический словарь
Brockhaus Lexikon.jpg Словник: Ньюфаундленд — Отто. Источник: т. 29: Ньюфаундленд — Отто (1916), стлб. 881—888 ( скан ) • Другие источники: ЭСБЕ
 Википроекты: Wikipedia-logo.png Википедия


Ответственность должностных лиц. О. должностных лиц представляется одним из самых действительных средств для обеспечения законности в управлении. Она бывает уголовная, гражданская и дисциплинарная (см. Дисциплинарное взыскание, Дисциплинарное право). Существующий в каждом государстве порядок О. должностных лиц служит показателем того, на каком культурно-правовом уровне стоит это государство. Уголовная О. должностных лиц — только один из разнообразных способов обеспечения законности государственного управления, наряду с ответственностью гражданской и дисциплинарной и с организацией надзора за управлением и, в частности, административной юстиции. Весьма важно правильное соотношение всех гарантий законности в управлении. Уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально, и нравственно; вместе с тем, уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстановляет попранного права, не возмещает причиненного вреда. К карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению, или способы эти не соответствуют тяжести противозаконного посягательства. Уголовное правосудие не представляет собой панацеи против всех возможных правонарушений и не составляет высшей, совершеннейшей гарантии правомерности. Недаром законы с карательной санкцией — замечает Коркунов — называются менее совершенными законами (leges minus quam perfectae). Совершенны только те законы, нарушение которых влечет за собой юридическую ничтожность правонарушительного действия. Так и в деле обеспечения законности государственного управления на первом месте должна быть поставлена организация такого порядка обжалования незаконных действий должностных лиц, при котором заинтересованные лица всегда могли бы добиться отмены или юридического обессиления незаконных постановлений. Во всех тех случаях, когда незаконным действием органа власти не причиняется непосредственного вреда, а только незаконно мотивируется или определяется деятельность других подчиненных органов, или предписываются незаконные ограничения деятельности частных лиц, обеспечение законности достигается вполне правом обжалования. Таковы случаи незаконного издания указов, требующих для своего осуществления чужой деятельности в отдельных конкретных случаях; незаконные отказы в выдаче разрешений; незаконные запреты совершения частными лицами определенных действий. Западные уголовные кодексы не облагают наказанием такого рода правонарушений со стороны должностных лиц, так как надлежащая организация административной юстиции дает в подобных случаях совершенно достаточное обеспечение законности. Подобные действия органов власти были бы опасны и подрывали бы законный порядок лишь в таком случае, если бы они были обязательны; возможность путем обжалования добиться их отмены лишает их юридической силы, делает их юридически ничтожными. Наказывать должностное лицо за незаконное, но отмененное надлежащей инстанцией распоряжение было бы нецелесообразно: все такие акты признаются юридически ничтожными, и в этом — достаточная гарантия авторитета нарушаемых ими законов. Отмена в порядке административной юстиции оказывается неприменимой и не достигающей цели обеспечения законности управления лишь в тьх случаях, когда незаконное действие должностного лица само по себе, непосредственно, причиняет вред; признание юридически ничтожным действия, уже причинившего вред, не достигло бы цели обеспечения законности управления; тут требуются меры иного свойства. Для охраны должного порядка служебной деятельности и служебных отношений установляются особые, специально к тому направленные, дисциплинарные взыскания; поэтому нет основания к той же задаче приурочивать и уголовную ответственность служащих. Особенная уголовная наказуемость должностных лиц сравнительно с частными допустима лишь в тех случаях, когда преступные деяния служащего особо вредны или опасны и потому требуют усиленной репрессии, или когда для служащего возможно учинение преступных деяний, вовсе недоступных для частных лиц. В подобные условия деятельность служащего ставится, когда он осуществляет функции, полномочия власти. Но такой властный характер деятельности не составляет необходимой принадлежности государственной службы; напротив, большинство служащих сами никакой власти не осуществляют, а только содействуют в том другим. Не говоря уже о чисто технической службе, совершенно чужда осуществления власти деятельность всех совещательных и докладывающих учреждений. С другой стороны, осуществление власти не предполагает непременно состояния на службе: занятие должности, связанной с полномочиями власти, возможно и без состояния на службе. Присяжные заседатели не состоят на службе, но, постановляя свой вердикт, без сомнения осуществляют акт власти. Основанием особой наказуемости следует признать поэтому не состояние на службе, а осуществление актов власти, безразлично, на службе или нет. Если под должностью разуметь определенную совокупность полномочий власти, то можно сказать, что особой наказуемости требуют не служебные, а должностные преступные деяния. Особая наказуемость должностных преступных деяний требуется в силу двоякого основания. Во-первых, обладание полномочиями власти делает иногда возможным совершение таких преступных деяний, которые со стороны лица, не наделенного властью, невозможны (напр., отказ в правосудии). Во-вторых, совершение преступных деяний, доступных и частным лицам, лицами, наделенными полномочиями власти, может быть более опасным и вредным в силу того, что для потерпевших в таких случаях трудно или даже совершенно вовсе невозможно защищать свои права против преступных посягательств со стороны лица, к которому они состоят в отношениях особого непосредственного подчинения (например, заключенный — по отношению к тюремному начальству). Обе эти категории случаев подходят под общее понятие злоупотребления полномочиями власти действием или бездейcтвием, так что при надлежащем обособлении уголовной и дисциплинарной ответственности особая уголовная наказуемость должностных преступных деяний сводится к случаям злоупотребления полномочиями власти. Таковы теоретические соображения по вопросу о должностных преступлениях. Действующее законодательство об уголовной О. должностных лиц — раздел пятый Улож. о наказ. угол. и испр. изд. 1885 г., статьи 329—505; в дополнение и изменение некоторых статей этого раздела издан, в порядке 87 ст. основных законов, указ 31 января 1916 г. «о наказуемости лиходательства, об усилении в некоторых случаях наказаний за мздоимство и лихоимство, об установлении наказаний за промедление в исполнении договора или поручения правительства о заготовлении средств нападения или защиты от неприятеля и о поставке предметов довольствия для действующих армии и флота». Упомянутый раздел Улож. о наказ. отличается устарелостью, много статей в нем совершенно излишних, другие статьи изложены длинно и запутанно. По нашим законам общее преступление, совершенное должностным лицом при отправлении своей должности, во многих случаях подвергает виновного ответственности, установленной вообще за это преступление, с увеличением только иногда меры наказания. На этом основании, например, оклеветание кого-либо должностным лицом, хотя бы и в официальной бумаге, наказывается как клевета. На практике весьма важен вопрос, кто подлежит ответственности за свои действия на основании закона о преступлениях по службе и в особом порядке, установленном для возбуждения преследования и суждения этих деяний. Сенат давно уже высказался в том смысле, что признание обвиняемого ответственным за преступления по должности в особом порядке судопроизводства зависит не от того, находился ли он на государственной или общественной службе и какую занимал в ней должность, а от того, представляло ли совершенное деяние нарушение обязанностей, по службе на него возложенных, или преступление, караемое в общем порядке. При разрешении этого вопроса безразлично, состоял ли обвиняемый на службе от правительства или по найму и какими пользовался правами. Чтобы уголовная О. должностных лиц была действительным средством охраны законности и защиты граждан от неправильных действий агентов власти, необходим надлежащий порядок возбуждения уголовного преследования. Весьма важно, чтобы за преступление по службе можно было привлечь к ответственности независимо от согласия на то начальства данного лица, ибо начальство, как показывает опыт, очень часто склонно прикрывать своих подчиненных. Порядок, при котором нельзя чиновника привлечь к ответственности за преступления по службе без разрешения начальства, существовал прежде почти повсюду; во Франции он получил название «административной гарантии», постоянно вызывавшей недовольство общества. На основании § 75 конституции VIII года «правительственные агенты кроме министров не могли быть преследуемы за деяния, касающиеся их служебных обязанностей, иначе, как на основании решения государственного совета». Это правило 19 сентября 1870 г. отменено декретом правительства национальной обороны, отменившим и все другие общие и специальные распоряжения, имевшие целью затруднять преследование чиновников. В России с давнего времени существовал порядок возбуждения уголовного преследования должностных лиц лишь с разрешения их начальства; только ревизующие сенаторы и другие облеченные специальными полномочиями лица имели право привлекать чиновников к ответственности помимо их начальства. В действующем праве вопрос о возбуждении уголовного преследования регулируется ст. 1077—1102 Уст. Угол. Судопр. (о возбуждении уголовного преследования против должностных лиц судебного ведомства см. Ответственность судей). Донесения и сообщения о преступлениях должности, совершенных должностными лицами административного ведомства, обращаются к тому начальству, от которого зависит определение их к должности, а об определяемых Высочайшей властью на должности не свыше четвертого класса, а равно о губернских и уездных предводителях дворянства — в первый департамент Сената (ст. 1085). Начальство обвиняемых должностных лиц сообщает им как о предметах обвинения, так и об имеющихся против них доказательствах, требуя надлежащих объяснений. Когда по обстоятельствам дела окажется нужным предварительное исследование, то оно возлагается на одного из подведомственных тому же начальству чиновников (ст. 1086). Начальство или разрешает дело административным порядком, или постановляет о предании обвиняемого суду, или входит о том, куда следует, с представлением. В случае окончания дела административным порядком, обвиняемые несут в большинстве случаев несравненно меньшие наказания, чем то следовало бы по закону; самые обстоятельства дела при этом часто остаются не вполне выясненными, вследствие ведомственных отношений и счетов. Когда расследование попадает в руки судебного следователя, начальство обвиняемого может прекратить начавшееся производство лишь с согласия прокурорского надзора; если оно его не получит, то имеет право возбудить пререкание, разрешение которого зависит от Сената. Само собой разумеется, что рассмотрение дела при участии судебных властей представляет больше гарантий как для поддержания достоинства государственной службы, так и для охраны интересов населения. В уставе уголовного судопроизводства не указано, в каких именно случаях начальство обвиняемого должностного лица обязано назначать предварительное следствие. По силе 1089 ст. Уст. угол. суд., для предания суду за преступления должности оно необходимо в следующих случаях: 1) когда в преступлении вместе с должностными лицами участвовали и частные; 2) когда с обвиняемого должностного лица требуется вознаграждение за вред или убытки, причиненные его действиями по должности, и 3) когда должностное лицо обвиняется в таком преступлении должности, которое по закону влечет за собой лишение всех прав состояния или всех особенных лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ. В перечисленных случаях Сенат признает для начальства обязательным назначать предварительное следствие. Большая часть преступлений должности не подходит ни под одну из указанных рубрик; поэтому еще в 70-х годах возник вопрос — может ли когда-нибудь быть обязательным для начальства назначение по таким делам предварительного следствия. Сенат в 1873 г. разъяснил, что «начальство обвиняемого должностного лица, при отсутствии в деле обстоятельств, вполне и несомненно оправдывающих обвиняемого, обязано для полнейшего раскрытия обстоятельств дела назначать предварительное следствие через судебного следователя». Это чрезвычайно важное разъяснение повторялось неоднократно как соединенным присутствием первого и уголовного кассацион. департаментов при разрешении пререканий между прокурорским надзором и административными учреждениями, так и первым департаментом, при рассмотрении жалоб потерпевших лиц на прекращение административным порядком дел по преступлениям должности. Предание суду низших чиновников производится губернскими правлениями и другими местными учреждениями, определяемых на должности министрами — по утвержденным ими постановлениям их советов; определяемых Высочайшей властью на должности не ниже 4-го класса, а также губернских и уездных предводителей дворянства — первым департам. сената. Должностные лица III и II класса привлекаются к ответственности и предаются суду первым департаментом госуд. совета. Беспорядки в разных частях управления и злоупотребления выдвинули на очередь вопрос об устранении административной гарантии. Составленный в этом смысле законопроект был, при двукратном обсуждении в гос. думе III и IV созывов, переработан в направлении подчинения должностных преступлений общему процессуальному порядку. Государственный совет (в июне 1916 г.) принял статьи законопроекта, устраняющие административную гарантию, но высказался за передачу должностных преступлений не суду присяжных, а суду сословных представителей; ввиду этого разногласия проект не получил до сих пор силы закона. Гражданская О. должностных лиц представляется серьезной гарантией надлежащего и законного управления. Существует взгляд, что ответственность перед гражданами за действия должностных лиц должно всецело нести государство (Лазаревский); но такая правовая конструкция не получила в науке широкого распространения и не проникла в законодательство. Гражданская О. должностных лиц, по сравнению с общегражданской ответственностью, является повсюду значительно ограниченной. По общему правилу в Англии всякое полномочие, полученное чиновником от общего права или от закона, только в том случае слагает с него ответственность за материальный ущерб, причиненный его действиями, если они вполне правильны; но, вместе с тем, по общему правилу, чиновник, действующий добросовестно, в убеждении, что исполняет свой долг, ответственности не подлежит. С некоторых должностных лиц закон вовсе слагает гражданскую ответственность за некоторые их действия; так, например, не подлежат ответственности констебли за убийство, нанесение ран или побоев при усмирении народных волнений, таможенные и акцизные чиновники — за остановку повозок в поисках за спрятанными товарами, хотя бы их и не оказалось. Кроме специальных законов, слагающих гражданскую ответственность с определенных должностных лиц или в определенных категориях случаев, в Англии существует ряд общих законов, дающих охрану от гражданской ответственности всем вообще должностным лицам, при исполнении ими служебных обязанностей. Эти законы имеют целью ограждение должностных лиц, действовавших с намерением точно исполнить свой долг, но лишь по ошибке нарушивших его. Чиновник не подлежит ответственности, если докажет, что он добросовестно верил в существование такого положения вещей, которое, если бы оно существовало, оправдывало бы меру, принятую чиновником. Во Франции гражданская О. должностных лиц поставлена в крайне ограничительные условия. Иски об убытках, причиненных неправильными действиями должностных лиц, предъявляются непосредственно суду, но разрешение его всегда может быть приостановлено префектом посредством возбуждения «конфликта», причем дело переходит на рассмотрение Tribunal des conflits. Этот трибунал разрешает вопрос, имеются ли в данном случае достаточные основания для привлечения чиновника к имущественной ответственности. В законе нет никаких указаний на то, когда привлечение это возможно. Практикой Tribunal des conflits установлены следующие положения: в то время, как частное лицо отвечает даже и за faute légère, О. должностных лиц при таких условиях невозможна; для них следует допустить известную tolérance d’erreur и различать faute administrative и faute personnelle. Только установив наличность faute personnelle, трибунал возвращает дело в суд для дальнейшего рассмотрения и постановления решения по иску об убытках. По отношению к чисто исполнительным должностным лицам Tribunal des conflits признает наличность такой ошибки сравнительно легко, но за нарушение чужих прав исполнительные чиновники не отвечают, когда действуют согласно полученному предписанию, если только оно не было явно преступно. Что касается чиновников с решающей властью (agents du gouvernement), то Tribunal des conflits признает в их действиях faute personnelle крайне редко; добиться разрешения на предъявление к должностному лицу иска об убытках можно лишь в случае серьезной его провинности. В Пруссии, по старым постановлениям Landrecht’a, должностные лица отвечали за omnis culpa и по общим правилам гражданского судопроизводства; но, начиная с 1808 г., целый ряд законов установил как материальные, так и процессуальные ограничения этой ответственности. 13 февраля 1854 г. был установлен порядок, совершенно аналогичный нынешнему французскому: начальство должностного лица, к которому предъявлен иск, могло, остановив судебное рассмотрение дела, перенести его на рассмотрение Kompetenzkonfliktsgerichtshof’a, который по своему усмотрению разрешал вопрос, имеется ли в наличности нарушение служебных обязанностей, могущее подлежать судебному рассмотрению. Kompetenzconfliktsgerichtshof редко разрешал судебное преследование. При введении общегерманского устава гражд. судопроизводства он был упразднен, и обязанности его по рассмотрению возбуждаемых «конфликтов» были переданы Oberverwaltungsgericht’у, разрешающему правовой вопрос, заключается ли в обжалованных действиях должностного лица превышение служебных полномочий, или не заключается. В России, согласно установившейся практике, материальные условия О. должностных лиц за их неправильные, но не преступные действия определяются статьей 684 Зак. Гражд., в силу которой «всякий обязан вознаградить за вред и убытки, причиненные его деянием или упущением, хотя бы сие деяние или упущение и не составляли ни преступления, ни проступка». Для обоснования гражданской О. должностных лиц может служить также ст. 1316 Уст. Гражд. Судопр., по которой вознаграждение за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью и медленностью должностного лица административного ведомства, отыскивается по общим правилам гражданского судопроизводства с изъятиями, установленными в статьях 1317—1336. В русском праве существует два порядка взыскания вознаграждения с должностного лица: уголовный и гражданский. В первом случае вознаграждение может быть взыскано с виновных не иначе, как по предании их суду. Во втором случае закон различает О. должностных лиц административного ведомства и судебного ведомства. Об ответственности последних см. Ответственность судей. К должностным лицам админ. ведомства отнесены служащие по выборам в дворянских, городских и земских учреждениях. Иски к должностным админ. ведомства лицам, занимающим должности до девятого класса включительно, и к служащим в дворянских городских и земских учреждениях (кроме предводителей дворянства, городских голов, председателей и членов управ), предъявляются в окружный суд, по месту последовавшего действия или распоряжения должностного лица; иски к занимающим должности от восьмого класса до пятого включительно и к уездным предводителям дворянства, городским головам, председателям и членам городских и земских управ — в судебную палату, в округе которой последовало действие или распоряжение, причинившее убыток; иски к занимающим должность выше пятого класса — в гражд. кассац. департамент правит. сената. Предварительного разрешения на предъявление этих исков не требуется. В окружном суде и судебной палате означенные дела рассматриваются в особых присутствиях, образуемых из судей и чинов администрации или выборных должностных лиц, по принадлежности, а в сенате — в соединенном присутствии I-го и кассац. департаментов (ст. 1320—1322, 1330—1333 и след. Уст. гражд. суд.). Эти смешанные присутствия вызваны были с одной стороны желанием уравновесить власти судебную и административную, с другой — свойством самых дел, в которых нужно решить вопрос, действовало ли должностное лицо как орган государственной власти, в пределах своего права. Существует мнение, что правильнее было бы разделить вопросы о законности данного действия должностного лица и (в случае признания его незаконным) о допустимости и размерах гражданской ответственности: решение первого вопроса следовало бы предоставить административному суду, решение второго — гражданскому (Коркунов). Иск к должностному лицу должен быть предъявлен в трехмесячный срок со дня объявления просителю распоряжения, служащего основанием иска, или в шестимесячный — со дня приведения распоряжения в действие, если оно не было ему объявлено. Копия искового прошения сообщается должностному лицу, для доставления объяснения в назначенный срок, по истечении которого или по получении объяснения дело докладывается (не ожидая просьбы истца и даже в отсутствии сторон), и постановляется решение, по выслушании заключения прокурора или обер-прокурора. — См. Коркунов, «Русское государственное право», т. II; его же, «Сборник статей»; Градовский, «Полное собрание сочинений», т. VIII, Лазаревский, «Ответственность должностных лиц»; «История Правительствующего Сената за двести лет», т. IV; Berthélemy, «Traité élémentaire du droit administratif»; Tirard, «De la responsabilité de la puissance publique»; Laband, «Das Staatsrecht des deutschen Reiches».

Ив. Блинов.