Прокуратура (прокурорский надзор, ministère public, Staatsanwaltschaft). — По определению Н. В. Муравьева, П. есть постоянное государственное установление правительственного характера, состоящее из иерархической системы единолично действующих должностных лиц, призванных по долгу службы быть в отведенной им преимущественно судебной области блюстителями закона, представителями публичных интересов и органами правительства. Слово П. происходит от латинского глагола procurare — иметь попечение, заведовать, управлять, откуда производное существительное procurator, заведующий, управляющий. На старофранцузском языке стряпчий, поверенный, заведующий делами другого назывался procurateur; это слово сократилось впоследствии в procureur. Отечеством П. считается Франция, где П. возникла из потребностей и интересов королевской власти. Уже в XIII столетии при различных судах состоял многочисленный класс стряпчих (procurateurs), изучивших законы и отличавшихся особой длинной одеждой (hommes de robe longue). Среди лучших людей этого класса король выбирал себе поверенных, о которых вскользь упоминается уже в памятниках второй половины XIII столетия. Они разделялись на королевских прокуроров, занимавшихся письменной частью процесса, и королевских адвокатов, устных защитников перед судом; тем и другим присвоено было также название gens du roi. Пока король был только собственником доменов и сюзереном своих вассалов, прокурор его являлся простым фискальным поверенным короны; но с развитием и усилением королевской власти частные интересы короля стали совпадать с общими интересами государства, и потому представитель первых — королевский прокурор — сделался и органом вторых. Преследуя преступления и восстанавливая законный порядок, П. тем самым охраняла права и исполняла обязанности королевской власти. С XIV столетия королевские прокуроры и адвокаты сделались настоящими должностными лицами, принадлежащими к составу магистратуры; в этом смысле принято считать основателем французской П. Филиппа IV Красивого, так как при нем (в 1302 г.) впервые было определено законом положение королевских прокуроров при судах. Затем развитие П. шло безостановочно, несмотря на противодействие со стороны привычных к старине юристов (например канцлер Лопитал находил должность «людей короля» ненужной во Франции). К началу XVII столетия П. сложилась уже окончательно в мощное государственное установление с обширным кругом действия в сфере судейского управления и репрессии. Организация П. дореволюционной Франции завершилась уголовным ордонансом Людовика XIV 1670 г. Начальником ее был канцлер (Chancelier de France); она распределялась между парламентами и низшими судами, составляя отдельные, не сплоченные друг с другом корпорации. При каждом парламенте состоял генерал-прокурор с несколькими генерал-адвокатами и субститутами; при судах низшего ранга — королевский прокурор с королевскими адвокатами и субститутами. Во главе каждого отдельного прокурорского учреждения (parquet) стоял его прокурор. Все прокурорские чины парламентского округа подчинялись генерал-прокурору, как главному представителю короля; но это подчинение было больше почетным (supériorité d’honneur), чем реальным. Прокуроры ведали письменную часть и несли судебно-административные обязанности, адвокаты «пледировали», т. е. выступали перед судом публично с устными речами и заключениями. Так как уже с XV столетия в уголовном судопроизводстве господствовали письменность и тайна, то уголовными делами занимались исключительно прокуроры и по их указаниям — субституты; адвокаты короля участвовали только в гражданских делах, где были совершенно независимы в своих мнениях и заключениях. От суда и судей П. была совершенно отдельна и независима, что, однако, не выделяло ее из общего подчинения членов магистратуры почетному первенству (préséance) первого президента парламента. Члены П. говорили и писали от имени короля; при представлениях in corpore королю они преклоняли перед ним колена со словами: «Sire, ce sont vos gens». Вознаграждение за свои труды чины П. получали от дел, которые они вели, в виде судебных пошлин с тяжущихся и подсудимых, по определению суда. Прокурорские должности, за исключением званий первого и второго генерал-адвокатов, были продажными, причем раз проданная королем должность считалась наследственной собственностью купившего. Такой порядок, наряду с вредными и дурными сторонами, создал фактическую несменяемость чинов П., что обеспечивало их личную независимость. Когда Франциск I, раздраженный на генерал-адвоката де-Рюзе, хотел его сменить, то Анри де-Мем, которому была предложена эта должность, сказал королю, защищая Рюзе: «Государь, он адвокат короны, слуга своих обязанностей, а не ваших страстей». Генерал-адвокат Омер Талон в торжественной речи от имени своих товарищей обратился к Людовику XIV с такими словами: «Для славы короля мы должны быть людьми свободными, а не рабами; достоинство короны измеряется качествами тех, кто ей служит». Деятельность тогдашней П. разделялась на судебную и административно-политическую. По гражданским делам П. прежде всего защищала непосредственные интересы короны, а затем ограждала права всех тех, юридическое представительство которых принимало на себя государство, олицетворяемое в короле. Сюда относились дела церкви, различных светских и духовных корпораций и целого ряда лиц беспомощных, например малолетних, безумных, отсутствующих и т. п. Это нашло себе выражение в словах генерал-адвоката Сервана: «Мы поставлены не для людей счастливых, а для угнетенных». В уголовных делах деятельность П. была менее значительной: при господстве розыскного процесса, когда репрессия преступлений сосредоточивалась в руках следователей и судей, роль П. сводилась к участию в возбуждении преследования, к распоряжениям об исполнении приговора и к предъявлению в разные фазисы процесса письменных заключений. П. принадлежал надзор за деятельностью судей; она являлась посредницей между судом и королевской властью и объявляла первому от имени второй новые узаконения и правительственные распоряжения. Генерал-прокурор и генерал-адвокаты парижского парламента имели свободный доступ к королю и личные ему доклады. П. могла передавать на обсуждение парламента всякое проявление произвола, насилия, нарушения закона и требовать по этому поводу, а также и для упорядочения судебной практики, принятия общих регулятивных мер. В революционную эпоху старая французская П. исчезла сама собой с отменой судебных установлений старого режима. Законы 1790—1792 гг., введя в новый процесс начало устности, состязательности и гласности, установили при судах П. в лице королевских комиссаров, назначавшихся королем пожизненно и считавшихся стражами закона; поддержание же обвинения перед судом было возложено на особых выборных публичных обвинителей (accusateurs publics). С провозглашением республики королевские комиссары превратились в «национальных», обязанности которых во время террора были переданы публичным обвинителям. С окончанием террора восстановлены были судебные порядки первых годов революции с разделением П. на публичных обвинителей и комиссаров исполнительной власти, впоследствии комиссаров республики. Позже двойственность прокуратуры исчезла; уголовное преследование и обличение подсудимых перед судом было возложено на комиссаров правительства, назначавшихся первым консулом. Окончательно сформировалась современная французская П. в эпоху Первой Империи. Главнейшие постановления действующего французского законодательства о П. заключаются в кодексе уголовного судопроизводства (code d’instruction criminelle) 1808 г. и в законе о судоустройстве (loi sur l’organisation judiciaire) 20 апреля 1810 г. При кассационном суде состоят генерал-прокурор и шесть генерал-адвокатов; при каждом апелляционном суде — генерал-прокурор с генерал-адвокатами по числу отделений суда и субститутами; при каждом суде 1-й инстанции — прокурор республики с субститутами, число которых определяется разрядом суда. Чинам прокуратуры присвоено судебное достоинство (magistrat); условия вступления их в должность те же, что и для занятия всякой другой судебной должности. Служба в П. несовместима ни с какой другой должностью или профессией, не исключая и преподавания прав в высшем учебном заведении. Все чины П. назначаются президентом республики по представлениям министра юстиции; назначение на должность генерал-прокурора подвергается предварительному обсуждению в совете министров. Низших чинов П. представляют министру к назначению не только генерал-прокуроры, но и первые президенты палат, причем выбор делается между тремя представленными кандидатами. В судебных заседаниях чинам П. присвоен особый исторический костюм, состоящий из шерстяной мантии с широкими рукавами (togue, robe) или черной шелковой «симарры» и черной круглой шапки (toque), шерстяной или бархатной, с галуном по рангам; в торжественных заседаниях и при публичных церемониях генерал-прокурорам присвоены красные мантии с горностаевым подбоем. При служебных действиях вне суда, например при обысках, осмотрах и т. п., чины П. надевают сверх обыкновенного платья шелковые пояса, белые и пунцовые, с золотыми кистями. Вступающие в прокурорскую должность приносят присягу. Министр юстиции считается начальником П., хотя сам никакими прокурорскими полномочиями не облечен. Генерал-прокурор кассационного суда, действующий и при учрежденном в 1883 г. высшем дисциплинарном суде, имеет только общий надзор за генерал-прокурорами апелляционных судов. Генерал-прокурор апелляционного суда есть центр и источник всех прокурорских полномочий, руководитель их исполнения и прямой начальник П. своего округа; все прокурорские обязанности лично и специально на него возложены; остальные прокурорские чины признаются как бы его заместителями (substituts) и действуют от его имени. Они разделяются: 1) на генерал-адвокатов, распределяемых по отделениям апелляционного суда для участия в судебных заседаниях, и 2) на субститутов для прокурорского делопроизводства. Прокурор республики при суде 1-й инстанции также считается субститутом генерал-прокурора, но действует не по его делегации, а в силу полномочий, прямо на него возложенных законом. Из своих субститутов одних он назначает для занятий в камере, другим поручает заведование судебной полицией. В силу начала единства П. допускается замена одних чинов ее другими во всяком положении процесса. Прокуратура построена на начале независимости ее от суда. Усмотрев неправильные действия прокурора, суд может только сообщить о них его начальству и не вправе прямо или косвенно выразить ему порицание или неодобрение; на том же основании юриспруденция не допускает никакого распространения на чинов П. распорядительной власти председательствующего в заседании (так называемое police d’audience). Юриспруденция различает деятельность прокурора как представителя закона и общественных интересов от действий его как агента правительства. Безусловно подчиненный начальству в этой последней области, прокурор признается в первой независимым членом магистратуры, обязанным руководствоваться только законом и совестью. Чины П. не пользуются несменяемостью, а увольняются и перемещаются по усмотрению правительства. Прокурорские обязанности при судах простой полиции исполняются комиссарами полиции или мэрами и их помощниками, под наблюдением прокуратуры. Во всяком процессе, уголовном или гражданском, П. действует или как partie principale, т. е. как настоящая сторона, активно проводящая и отстаивающая свои домогательства, или только как partie jointe, т. е. как государственный юрисконсульт, излагающий в публичном интересе свое заключение перед судом. В обоих случаях принцип деятельности один и тот же — охранение законов и публичных интересов; все различие заключается в способе и форме действия. По уголовным делам П. всегда действует как partie principale, домогаясь возмездия за совершенное преступление. В этой ее деятельности различаются два главных момента: судебная полиция (police judiciaire) и уголовное преследование (action publique). Понятие судебной полиции объемлет собой, во-первых, предварительную деятельность уголовного процесса, направленную к обнаружению преступных деяний и розыску виновных, и, во-вторых, совокупность лиц, осуществляющих эту деятельность; к ним относятся: 1) прокурор республики, 2) следственные и мировые судьи, 3) комиссары полиции, жандармские чины, мэры, их помощники и ряд должностных лиц различных административных ведомств. Камера (parquet) прокурора республики есть центр, где сосредоточиваются все исследования судебной полиции. Он руководит этими исследованиями, вызывает их, собирает результаты и оценивает их, причем в случае необходимости возбуждения уголовного преследования или прямо вызывает обвиняемого в исправительный суд, или же, по некоторым делам, подсудным этому суду, и по всем делам, подсудным суду присяжных, посылает следователю требование о производстве следствия. Если преступник застигнут на месте совершения преступления, прокурор республики сам может приступить к совершению следственных действий и к аресту подозреваемых. По отношению к уголовному преследованию П. принадлежит, за некоторыми исключениями, монополия обвинения. Она вправе не возбуждать преследования и при наличности законных признаков преступления, если находит это неудобным или бесцельным в видах общественного интереса. Средним числом до 10% всех доходящих до П. уголовных дел оставляется ею на этом основании без судебного преследования. Раз начатое преследование не зависит уже от произвола П.: она не вправе ни взять его назад, ни прекратить по своему усмотрению; убедившись в неосновательности обвинения, она может только заявить о том судье или суду. Отношение П. к следователю двойственное: как орган судебной полиции, последний подчинен надзору генерал-прокурора и уступает первенство прокурору республики, без предложения которого, за исключением случаев flagrant délit, не может быть начато ни одно следствие; дальнейшее участие П. в предварительном следствии ограничивается предъявлением следователю предложений и требований, обязательных для последнего лишь поскольку они законны и убедительны. Постановления следователя приводятся в исполнение П., причем в случае несогласия прокурор республики в суточный срок, а генерал-прокурор — в десятидневный могут принести протест в обвинительную камеру. Дальнейшее направление оконченного следствия определяется постановлением следователя, если не последует отмены его по прокурорскому протесту. В среде французской прокуратуры весьма распространен прием коррекционализации дел, заключающийся в искусственном изменении подсудности посредством заведомого, по соглашению со следователями и обвинительными камерами, игнорирования или признания не доказанными обстоятельств, увеличивающих вину и устанавливающих высшую подсудность, обвинительный акт составляется П. только по делам, подлежащим рассмотрению в ассизах, после того как состоялось определение обвинительной камеры о предании суду (см.). После поступления дела в суд на обязанности П. лежит большая часть приготовительных к суду распоряжений. Во время судебного следствия прокурор является одновременно обвинителем и органом закона. Ему принадлежит право непосредственного допроса свидетелей и подсудимого. Если прокурор признает показание свидетеля ложным, то по его предложению президент суда тут же распоряжается об аресте такого свидетеля впредь до дальнейшего исследования падающего на него обвинения в лжесвидетельстве. Обвинительные речи, произносимые французскими прокурорами в суде присяжных, слишком часто грешат страстной горячностью и неумеренными преувеличениями. На судебные приговоры П. может приносить апелляционные и кассационные протесты. Генерал-прокурору принадлежит право протеста на все определения обвинительной камеры о предании суду или прекращении дела. Опротестование со стороны П., как органа закона, может последовать безразлично во вред и в пользу подсудимого. На оправдательные приговоры П. может приносить протесты в суточный срок только «в интересах закона, без ущерба для оправданного». Генерал-прокурор при кассационном суде может, не стесняясь сроком, передавать на рассмотрение этого суда незаконные судебные приговоры. По гражданским делам французская прокуратура является юрисконсультом государства и, по выражению Порталиса, «защитником всех беззащитных». Она действует или в качестве partie jointe, предъявляя суду заключения по существу дела и об инцидентах производства, или в качестве partie principale, как состязающаяся сторона. В первом случае по большинству гражданских дел предъявление заключения П. факультативно, в зависимости от усмотрения не только П., но и суда. Обязательны они по делам, касающимся общественного порядка, доменов, общин, общественных учреждений, завещаний и даров в пользу бедных, актов гражданского состояния, опеки несовершеннолетних, отсутствующих, безумных, а также по делам брачным, отводам и вопросам о подсудности. Сущность и пределы деятельности прокуратуры в качестве partie principale — весьма спорный вопрос французского права. Современная юриспруденция толкует, что П. может искать и отвечать по всякому делу, касающемуся общественного порядка, определяемого как «совокупность прав, пользование которыми не зависит от воли частных лиц». Весьма обширна и разнообразна также судебно-административная деятельность французской П. Общее наблюдение ее за судебным ведомством осуществляется через донесения министру юстиции, предложения судебным местам и их президентам, личное присутствие и участие во всех заседаниях судебных мест и участие в дисциплинарном и судебном преследовании лиц судебного ведомства за нарушения служебного долга. П. принадлежит, наряду с президентами судов, право представления кандидатов на судейские вакансии. Под особым и отчасти как бы начальственным наблюдением П. состоят вспомогательные судебные чины, носящие название officiers ministériels, a именно стряпчие (avoués), судебные приставы (huissiers) и секретари (greffiers). За адвокатурой П. имеет лишь общее наблюдение дисциплинарного характера: она может предлагать об упущении или неблаговидном поступке адвоката на рассмотрение адвокатского совета, дисциплинарные определения которого могут быть опротестованы генерал-прокурором в 10-дневный срок в общее собрание апелляционного суда. В судебном заседании П. может предложить суду, не выходя из присутствия (sans désemparer), постановить о наложении взыскания на адвоката, нарушившего перед судом обязанности своего звания. Этим правом П. пользовалась особенно часто во время второй империи, никогда не встречая при этом сочувствия в обществе и среди юристов. О каждой сессии с участием присяжных заседателей П. представляет в министерство рапорт — «нравственный отчет о результатах обвинения на суде присяжных» (compte rendu moral des résultats obtenus devant le jury). Прокуратура исполняет работы по судебной статистике, участвует в институте «судебной помощи» (assistance judiciaire), собирает и поверяет справки о судимости; через П. с ее заключениями восходят все просьбы о помиловании, смягчении участи и реабилитации осужденных. Она участвует в экстрадиционном производстве и в разрешении пререканий о подведомственности; она же наблюдает за тюрьмами. П. должно быть заявлено об учреждении каждого среднеобразовательного учебного заведения, причем ей предоставлено право предлагать на рассмотрение «академического совета» свои возражения против открытия проектируемой школы «в интересах общественной нравственности и здоровья учащихся». По закону 29 июля 1889 г. изданию журнала или газеты должно предшествовать письменное заявление П. о заглавии и сроке выхода печатного органа, личности заведующего им и типографии, где он будет печататься. Одновременно с выпуском каждого номера два экземпляра его представляются в П. камеру, если она имеется налицо в месте издания.
В Германии институт П. был заимствован из Франции. Вместе с Наполеоновским владычеством французское судопроизводство, а с ним и прокуратура были введены в прирейнских провинциях Пруссии, Гессена и Баварии. Здесь население и юристы легко освоились с новым учреждением, успевшим приобрести общественное сочувствие и доверие. Повсеместное распространение в Австрии и Германии П. получила во время реформ 1848—50 гг., вместе с новыми формами уголовного процесса; при этом она являлась более или менее близким воспроизведением французской П. Немецкие юристы подвергли ее основательной критике, результатом которой, в связи с изучением английского права, явились позднейшие узаконения о П. (Staatsanwaltschaft) в Австрии и Германии. Современная австрийская П. действует на основании Устава уголовного судопроизводства 23 мая 1873 г. Под общим главенством министра юстиции состоят прокуроры при судах: 1-й инстанции — Staatsanwälte, 2-й инстанции — Oberstaatsanwälte и при кассационном суде — генерал-прокурор (General-Prokurator). Каждый из этих чинов П. имеет товарищей, носящих название в 1 и 2 инстанции «заместителей» (Stellvertreter), а в кассационном суде — генерал-адвокатов. Для занятия прокурорской должности нужно удовлетворять тем же условиям, как и для судейской. Назначение определяется конкурсным испытанием, от которого, впрочем, министр может и освобождать. П. совершенно независима от судов, но в судебных заседаниях подчинена распорядительной власти председателя. В устройстве П. строго проведены начала подчинения и единства; последнее выражается в неограниченном праве замены (Substitution) и передаче или уполномочии (Devolution) одним членом П. другому. Чины П. сменяемы и состоят под дисциплинарной властью своего начальства. Оригинальной чертой австрийской П. является учреждение ее при низших участковых судах (Bezirksgerichte), соответствующих нашей мировой юстиции. Участковая П. не имеет определенного и постоянного состава и образуется из лиц разного положения, временно командируемых к исполнению этой отрасли прокурорской службы. Эту службу отправляют или чины П., или административные и полицейские чиновники, или особые прокурорские органы, Staatsanwaltschaftliche Functionäre, назначаемые прокурором суда 2-й инстанции по соглашению с высшим начальством края (Landeschef). Если у прокурора нет в виду подходящего лица, то он посредством печати вызывает желающих к конкурсу. Чины участковой П. принимают присягу и состоят под дисциплинарной властью прокуроров судов 1 и 2 инстанций. По свидетельству практиков, участковая П. действует правильно и успешно, и деятельности в рядах ее не чуждаются уважаемые местные обыватели. Обязанности австрийской П. исчерпываются уголовным преследованием в обвинительном процессе; ни гражданскими делами, ни судебной администрацией она не занимается. Она обязана преследовать по должности все публичные преступные деяния, сделавшиеся ей известными; она принимает известное участие и в исполнении приговоров. П. не обязана обвинять во что бы то ни стало; она должна стремиться к открытию истины. Вместе с тем она обязана охранять в круге своего ведения государственные интересы, вследствие чего она руководствуется не только началом законности (Legalitätsprincip), но и началом уместности (Opportunitätsprincip), т. е. должна производить уголовное преследование, поскольку оно не противоречит государственным интересам. П. свободно распоряжается преследованием и может во всякий момент процесса, до постановки вопросов на суде присяжных, отказаться от обвинения, причем этот отказ имеет обязательное значение для следователя и суда. Если этот отказ последовал до предания суду обвиняемого, то все права П. переходят к потерпевшему (Privatbetheiligter), который может взять на себя дальнейшее обвинение (прокурор не теряет, впрочем, права впоследствии вновь вступить в дело, если найдет это нужным); если же отказ П. последовал на суде, то последний немедленно провозглашает оправдательный приговор. П. руководит дознанием и дает ему общее направление. Необходимость производства предварительного следствия, признаваемого по австрийскому уставу актом возбуждения уголовного преследования, поставлена в зависимость от усмотрения П., за исключением дел подсудных суду присяжных, а также дел об отсутствующих обвиняемых. При самом производстве следствия и суда прокурор поставлен в положение обвинительной стороны, действующей наряду с обвиняемым и его защитником. П. может обжаловать все действия следователя совещательной камеры при суде 1-й инстанции, а затем и суду 2-й инстанции. П. принадлежит право кассационного обжалования для охранения закона. Особые обязанности возлагаются на П. на суде при действии военного положения, по делам печати и в сокращенном производстве о маловажных проступках. Для представительства фискальных интересов перед судом в Австрии учреждена в 1851 г. отдельная финансовая П.
Общие начала устройства и деятельности современной германской П. содержатся в изданных для германской империи законах 1877 г., но определение всех частных и отдельных условий прокурорской службы предоставлено законодательствам отдельных государств. По общему правилу, при каждом судебном месте должна состоять прокуратура, но допускается установление одной П. для нескольких судов, чем и пользуются небольшие государства в видах экономии. Для исполнения прокурорских обязанностей состоят: 1) при Высшем Имперском суде в Лейпциге — имперский обер-прокурор (Ober-Reichsanwalt) и несколько прокуроров (Reichsaowälte), в качестве его товарищей; 2) при судах 1 и 2 инстанции — один или несколько прокуроров (Staats- или Kronanwälte), из которых один является начальствующим, а остальные его заместителями или товарищами; и 3) при участковых судах (Amtsgericht) и суде шеффенов — один или несколько участковых прокуроров (Amtsanwälte). Условия для службы в П. вообще те же, что и для судейской. В некоторых государствах (Саксония, Брауншвейг, Вюртемберг и др.) для исполнения прокурорских обязанностей отряжаются лица судейского звания. Чины имперской П. назначаются императором по представлениям союзного совета и подчинены de jure единственно имперскому канцлеру, а фактически — его органу по судебной части, имперскому судебному управлению. Чины П. при судах 1 и 2 инстанции назначаются местными правительствами по представлениям министра юстиции, который и стоит в каждом государстве во главе П. Чины П. не пользуются несменяемостью и связаны между собой единством и строжайшей дисциплиной; высший в порядке подчиненности всегда может заменить подчиненного сам или другим лицом своего ведомства. Германская П. независима от судов и устранена от всякого надзора за судьями и судом. Чины полиции общей и сыскной являются вспомогательными для П. органами и в этом качестве обязаны исполнять ее распоряжения. Главным предметом деятельности германской П. является уголовное преследование; функции ее в делах гражданских и судебно-административных имеют второстепенное значение. П. обязана приводить в ясность обстоятельства, не только уличающие, но и оправдывающие обвиняемого, и имеет право опротестовывать судебные определения как во вред подсудимому, так и в пользу его. Деятельность ее управляется началом законности (Legalitätsprincip). Потерпевшим предоставляется право жалобы в суд 2 инстанции на отказ П. в возбуждении преследования. Раз возбужденное преследование не может быть взято назад П. после начатия судебного производства (за исключением обвинения в маловажном проступке перед участковым судом). В стадии процесса, предшествующей возбуждению уголовного преследования (т. е. во время дознания), П. принадлежит руководящая роль: она может предпринимать, лично или через полицию, всякого рода разыскные меры, за исключением обысков, выемок и мер пресечения, кроме случаев «опасности от промедления». Начало предварительного следствия зависит от предложения П. Она может давать следователю предложения, опротестовывать его действия и во всяком положении дела рассматривать следственные акты. Постановления о правах П. во время судебного разбирательства весьма сходны с постановлениями нашего права. Она приводит в исполнение судебные приговоры; на нее возложены обязанности по управлению тюрьмами.
В Англии ввиду недостатков исключительно господствующего там частного обвинения еще с 30-х годов настоящего столетия велась агитация в печати и парламенте в пользу учреждения государственных обвинителей. Этому долго противилось свойственное англичанам консервативное чувство и предубеждение против П. французского типа, проникнутое политическим элементом. Учреждение института публичных обвинителей введено было в Англии законом 3 июля 1879 г. (Prosecution of offences act), по которому этот институт, под общим главенством генерал-атторнея, состоит из директора публичного преследования (director of public prosecution) и его помощников (assistants), числом не более 6, распределенных по территориальным округам. Для занятия этих должностей необходимо иметь звание адвоката при высшем суде и не менее 10 лет судебной практики для директора и 7 лет для его помощников. Директор назначается государственным секретарем внутренних дел [В Англии нет особого министерства юстиции, и высшее судебное управление распределяется между министерством внутренних дел и лордом-канцлером.], бессрочно (с 1883 г. обязанности директора возложены на солиситора казначейства). Помощники директора назначаются на срок не более 7 лет, который может быть продолжен. Эти представители публичного обвинения не имеют его монополии; деятельность их является вспомогательной и второстепенной по отношению к частному обвинению. Они ничем не связаны в свободном распоряжении обвинением, которое построено не на начале законности, а на самом широком применении начала уместности усмотрения. На обязанности директора лежит возбуждать и вести уголовное преследование во всех уголовных судах по делам, которые будут означены в инструкциях к закону или особо указаны генерал-атторнеем, а также руководить по ведению преследования всеми вообще должностными и частными лицами. Частные обвинители по-прежнему являются полноправными органами уголовного преследования, действуя совместно с директором, если он признал нужным вступить в дело. В последнее время на директора специально возложено ведение дел о злостных банкротствах и избирательных злоупотреблениях. Законом 1881 г. в зависимость от его письменного согласия поставлено возбуждение преследований за преступления печати. Проекты дополнительных к закону инструкций составляются генерал-атторнеем с одобрения лорда-канцлера и государственного секретаря внутренних дел и вносятся в парламент, где открываются для рассмотрения обеих палат в течение не менее 4 дней, после чего могут быть утверждены и приведены в действие. В Шотландии институт государственных обвинителей существует уже с XVI в. Во главе его стоит лорд-адвокат, член английского министерства, представляющий в составе его и в парламенте интересы Шотландии. Для непосредственного ведения уголовного преследования при нем состоят генерал-солиситор и 4 заместителя (advocate deputed), из которых один действует при шотландском верховном суде, а трое заведуют территориальными округами. Все они назначаются лордом-адвокатом из адвокатов. При каждом суде имеется procurator fiscal, назначаемый пожизненно из числа адвокатов и вознаграждаемый не жалованьем, а гонорарами за отдельные дела. На нем лежит обязанность расследовать преступления, принимать жалобы и доносы от частных и должностных лиц, возбуждать уголовное преследование, собирать доказательства и поддерживать обвинение перед судом. Когда предварительное производство закончено, прокуратор направляет его к одному из помощников лорда-адвоката, который решает вопрос о предании суду и возвращает дело прокуратору. По тому же типу организован институт государственных обвинителей (crown solicitors) и в Ирландии. Одинаковые приблизительно черты представляет П. в Северной Америке, с тем различием, что в ее задачу входит не только публичное преследование, но в известных пределах и вообще защита перед судом общественных интересов. При высшем союзном суде состоит генерал-атторней, а при низших — подведомственные ему окружные атторнеи (district attorneys); они назначаются по соглашению президента с сенатом. Генерал-атторней руководит окружными прокурорами по ведению процессов, имеющих общественный или правительственный интерес. В отдельных штатах состоят свои независимые прокуроры (state attorneys), назначаемые или местным законодательным собранием, или судом, или избираемые народом на срок по большей части не свыше двух лет.
В России основателем П. является Петр Великий. В допетровской Руси не было особых органов публичного преследования: ей была также чужда идея надзора за исполнением закона. Вводя свои реформы, Петр повсюду встречал злоупотребления и противодействие. Появилась настоятельная потребность в создании органа, который надзирал бы за новыми учреждениями и контролировал их. Такими органами первоначально были фискалы (см.), учрежденные указом 2 марта 1711 г., но деятельность их оказалась неудовлетворительной. В 1715 г. был назначен в сенат граф Зотов «генерал-ревизором», или «надзирателем указов», с обязанностью следить за их исполнением. В 1720 г. эта обязанность была возложена на обер-секретаря сената, которым тогда был пользовавшийся доверием Петра Щукин. После смерти Щукина, в 1721 г., для надзора за сенатом было учреждено переменное дежурство штаб-офицеров гвардии, которые, прежде чем доносить государю о беспорядке или беззаконии в сенате, должны были троекратно напомнить сенатору-нарушителю об его долге, а в случае упорства или невежливого поведения имели право арестовать его и отвести в крепость. Указом 12 января 1722 г. повелено «быть при сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, також во всякой коллегии по прокурору, которые должны рапортовать генерал-прокурору». Последующими указами были учреждены прокуроры в провинциях, при надворных судах и П. при Святейшем Синоде (см.). Первыми генерал-прокурором и обер-прокурором были Ягужинский и Скорняков-Писарев. Сущность прокурорской деятельности заключалась в широком осуществлении контрольного начала, воплощаемого в лице монарха. Относительно генерал-прокурора (см.) Петр выразил это в словах: «сей чин есть око наше»; прочие прокурорские чины признавались «оком генерал-прокурора». Прокурорский надзор состоял: 1) в наблюдении в собственном смысле; 2) в предложении с напоминанием или предостережением и 3) в «протестации и доложении высшему органу надзора или установлению». Само производство по надзору обозначалось термином «инстиговать». Обвинительный элемент отсутствовал в деятельности прокуроров: они наблюдали за уголовными делами так же, как за остальными. На них было возложено также попечение о «колодничьих» делах, т. е. арестантских, и наблюдение за интересами казны. Прокурорские чины за преступления судились в сенате, а генерал- и обер-прокуроры подлежали суду самого государя. При преемниках Петра прокурорский надзор два раза был фактически отменяем и окончательно восстановлен при императрице Елизавете Петровне. По «Учреждению о губерниях» Екатерины II, единицу надзора в губернии составляла группа из 3 лиц: прокурор и при нем два стряпчих, казенных и уголовных дел. Такие группы приурочены были ко всем присутственным местам: главная — при губернском правлении в палатах уголовного и гражданского суда, второстепенные при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе. Чины главной группы носили название губернских. Главой всей П. в губернии являлся губернский прокурор, непосредственно подчиненный генерал-прокурору. Губернскому прокурору подчинялись все прокуроры и стряпчие в губернии. В царствование императора Павла I с закрытием верхних земских судов, верхних расправ и губернских магистратов упразднились состоявшие при них прокурорские чины; осталась лишь П. губернская, не связанная непосредственно с судебными местами. В то же время были уничтожены губернские стряпчие. Манифестом 8 сентября 1802 г. генерал-прокурор был превращен в министра юстиции, сделавшегося прямым и единственным иерархическим начальником всей П. Чтобы оградить П. от притязаний высшей губернской административной власти, сенат в 1805 г. разъяснил, что губернаторы не имеют права давать ордера или предписания прокурорам, как подчиненным только министру. Первым министром юстиции, Державиным, был издан для прокурорского надзора высочайше апробованный циркулярный ордер (22 сентября 1802 г.).
По Своду Законов прокуроры и стряпчие призывались «для ближайшего надзора за производством дел» в сенате, в местах губернских и уездных [Постановления о прокурорском надзоре, рассеянные по разным томам Свода Законов, сосредоточиваются главным образом в ч. 2 т. I (Учрежд. госуд.), в ч. 1 т. II (Общ. Губ. Учр.), в ч. 2 т. Х (Зак. о суд. и вз. гражд.) и в ч. 2 т. XV (Зак. о суд. по дел. о прест. и прост.).]. В сенате, состоя при отдельных департаментах, они специализировались по роду дел; в губерниях же и уездах им принадлежало наблюдение за правильным применением законов всеми присутственными местами, как судебными, так и административными, а также охранение интересов казны и забота об уголовных делах безгласных и об интересах лиц беспомощных (содержащиеся под стражей, глухонемые, несовершеннолетние). В помощь губернскому прокурору состояли губернские стряпчие, а в уезде его заменяли подчиненные ему уездные стряпчие. Деятельность прокурора и стряпчих сводилась к присутствованию в заседаниях различных учреждений, к представлению заключений по делам и к просмотру журналов и постановлений всех присутственных мест, которые они пропускали, делая на них отметку «читал», или не пропускали, смотря по тому, находили их законными или нет. О всех замеченных злоупотреблениях и беспорядках губернский прокурор обязан был немедленно доносить губернскому начальству, а в некоторых случаях и министру юстиции, которому он представлял срочные ведомости и особые по делам доношения, называвшиеся протестами. Он имел право требовать к своему рассмотрению подлинные дела присутственных мест и входить во всякое время в губернские присутственные места, но при решении дела он должен был выходить из присутствия.
Составители судебных уставов 20 ноября 1864 г. при организации П. имели в виду прокурорский надзор по Своду Законов с его практикой, французской П. с критикой ее в германской науке и попытками улучшений в немецких законодательствах после 1848 г. и английскую систему уголовного преследования и обвинения. Из всех этих институтов они стремились извлечь лучшее, проверенное опытом и притом по возможности не только согласное с условиями нашей жизни, но и не противоречащее традициям русского права после Петра Великого. Прокурорская власть, по судебным уставам, составляет часть судебного ведомства и учреждена при судебных местах, но отделена от власти судебной и имеет особую организацию. Во главе ее стоит министр юстиции, как генерал-прокурор, орган государственного обвинения в верховном уголовном суде и представитель прокурорской власти в сенате. При каждом департаменте сената и в общем их собрании состоят обер-прокуроры с товарищами: прокурорские обязанности в соединенном присутствии исполняет обер-прокурор общего собрания кассационных департаментов; в особом присутствии они могут быть возложены министром юстиции на любое лицо прокурорского надзора. В судебных палатах П. представляют прокурор судебной палаты и его товарищи, в окружных судах — прокурор окружного суда и его товарищи, из которых одни состоят в месте постоянного пребывания суда, другие — в уездных городах судебного округа. В мировых и уездных съездах прокурорские обязанности исполняются одним из товарищей прокурора окружного суда, в губернском присутствии — прокурором окружного суда или его товарищем. Численность П. составляет 1/10 числа всех судей и около 1/2 числа судей общих судебных установлений. По одному лицу прокурорского надзора приходится на 65 тыс. кв. верст и 118 тысяч обывателей. Условия, необходимые для поступления в судебную службу, требуются и для прокурорской службы (200 и 201 ст. учр.). По образовательному цензу она сравнена с коронными судейскими должностями (202 ст. учр.). Стаж в смысле занятия судебной или адвокатской практикой требуется: 4-летний для должности товарища прокурора окружного суда, 6-летний для должности прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты, 8-летний для должности прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора, 12-летний для должности обер-прокурора. Служебное положение П. определяется началами иерархической подчиненности, независимости и единства прокурорской власти. В непосредственном подчинении генерал-прокурору состоят обер-прокуроры сената и прокуроры судебных палат; последним подчинены прокуроры окружных судов, входящих в округ данной палаты. Товарищи находятся в подчинении тем прокурорам и обер-прокурорам, при которых они состоят, и действуют под их руководством. Подчиненность П. выражается: 1) в порядке определения на службу и увольнения от неё. Товарищи прокуроров окружных судов определяются министром юстиции по представлениям прокурора судебной палаты; прокуроры окружных судов, товарищи прокурора судебной палаты и обер-прокурора — высочайшей властью по представлениям министра юстиции; прокуроры судебных палат, обер-прокуроры кассац. департ. сената и общего их собрания — именными высочайшими указами, также по представлениям министра юстиции. Увольнение прокурорских чинов от службы зависит от той власти, которой они определены к должностям, а перемещения — от власти, которой принадлежит право замещения открывшейся должности; право несменяемости на них не распространяется; 2) в служебных отношениях низших чинов П. к высшим. Отпуски на срок не более 4 месяцев сверх вакантного времени разрешаются прокурорским чинам непосредственно высшими над ними чинами П.; надзор за П. принадлежит высшим чинам ее в порядке иерархической последовательности; награды чинам П. даются по представлениям непосредственного начальства; в порядке сношений высшие чины П. дают низшим предписания и получают от них представления; 3) в обязательности распоряжений высших чинов П. для низших вне сферы судебных заключений последних перед органами судебной власти. Независимость П. проявляется прежде всего в том, что низшие чины П. действуют единственно на основании своего убеждения и существующих законов: 1) при составлении письменных заключений о направлении дел, в том числе и обвинительных актов, 2) при предъявлении в заседаниях судебных мест каких бы то ни было словесных заключений, в том числе и при произнесении обвинительных речей, а также при заявлении суду отказа от обвинения, и 3) по опротестованию приговоров и определений, состоявшихся несогласно с заключением прокурорского надзора. Независимость П. от суда выражается в том, что «ни судебные места, ни председательствующие в оных не входят в обсуждение действий лиц прокурорского надзора, но о неправильных или противозаконных их поступках сообщают высшим чинам сего надзора по принадлежности или доводят до сведения министра юстиции» (ст. 252 учр.). В силу начала единства П. прокурорская власть принадлежит всей прокурорской организации в ее целом, так что каждый из членов ее действует не своим именем, а от имени всей П. Отсюда вытекают: 1) право каждого лица прокурорского надзора, без различия между прокурором и его товарищами, на отправление всех функций, предоставленных П. суда, при котором она состоит; 2) заменимость П.: отлучка прокурора не прерывает судебного заседания, если он заменил себя кем-либо из лиц прокурорского надзора, имеющих право исполнять прокурорские обязанности при том же суде. Каждый прокурор по всякому делу, производящемуся в суде гражданском или уголовном, может заменить своего товарища, приняв это дело на свою ответственность. Если П. окружного суда полагала прекратить дело, а судебная палата предала обвиняемого суду, то прокурор палаты может исполнение обязанностей обвинителя поручить кому-либо другому из подведомственных ему лиц прокурорского надзора, или же, в особенно важных случаях, принять эти обязанности на себя. Равным образом высшие чины П. могут заменять подчиненных им и в процессе обжалования; 3) неделимость П., в силу которой процессуальные заявления одного из ее членов имеют силу и для прочих; право протеста принадлежит П. лишь по тем предметам, по которым требования лица прокурорского надзора, в заседании присутствовавшего, не были уважены. Чины П. подлежат, как и судьи, троякой ответственности: уголовной, дисциплинарной и гражданской. Все прокурорские чины предаются суду постановлениями соединенного присутствия I-го и кассационного департаментов не иначе, как по предложению министра юстиции. По мнению Н. В. Муравьева, под преданием суду здесь следует разуметь и возбуждение преследования против чинов П. Дисциплинарным взысканиям лица прокурорского надзора подлежат по усмотрению министра юстиции, но не иначе, как по истребовании от них объяснений. Министр облечен всей полнотой дисциплинарной власти только по отношению к товарищам прокуроров окружных судов; прокуроров окружных судов и судебных палат, товарищей последних и товарищей обер-прокуроров он вправе подвергать только предостережениям, замечаниям и выговорам, а обер-прокуроров — только предостережениям. Согласно 270 ст. учр. суд. уст. относительно лиц прокурорского надзора может быть также возбуждено дисциплинарное производство; дела этого рода ведаются о прокурорах окружных судов и их товарищах — судебными палатами, а о высших чинах П. — высшим дисциплинарным присутствием сената. Гражданской ответственности лица прокурорского надзора подлежат за такие неправильные или пристрастные по службе действия, от которых произошел ущерб для частных лиц; последние вправе отыскивать свои убытки особым порядком гражданского судопроизводства (ст. 1331—1336 Уст. гражд. суд.).
По предмету деятельности П. судебные уставы в их первоначальной редакции ограничили занятия П. делами судебного ведомства, а именно гражданскими, уголовными и судебного управления. Последующие узаконения распространили деятельность П. и на многие дела несудебного ведомства и чисто административного характера. По форме деятельность П. распадается на письменную (предложения, обвинительные акты, заключения о прекращении преследования, протесты, канцелярская переписка) и устную (обвинительные речи и заключения); по содержанию — на законоохранительную и обвинительную. В судебных местах П. несет законоохранительную функцию: 1) в судах гражданских, где она выступает исключительно как орган закона, предъявляя заключение после состязания тяжущихся по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ, несовершеннолетних, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных, по вопросам о подсудности и пререканиях, по спорам о подлоге и вообще в случаях, когда обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению уголовного суда, по просьбам об устранении судей, по делам брачным и о законности рождения, по просьбам о выдаче свидетельств на право бедности и по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные действиями должностных лиц (343—347 Уст. гражд. суд.); в мировых съездах П. дает заключение также по делам, в которых истцами или ответчиками являются железные дороги; 2) в судах уголовных П. действует в качестве органа закона по всем делам, производимым в публичном порядке, при предварительном производстве, во время судебного разбора, когда от нее требуются заключения по вопросам о подсудности, о наложении взысканий на неявившихся присяжных, свидетелей и экспертов, об отводах судей и свидетелей, о закрытии дверей заседания и т. п., и при возобновлении уголовных дел. В кассационном производстве П. дает заключения и выступает исключительно как орган закона; такой же характер деятельность П. имеет в мировых и уездных съездах и в губернских присутствиях; 3) в судебном управлении, где П. принимает участие в силу закона или по поручениям министра юстиции. На первом основании чины П. могут присутствовать во всех заседаниях судебных мест, о замеченных ими упущениях суда или должностных лиц судебного ведомства сообщают председателю суда, предлагают суду или представляют министру юстиции, возбуждают своими предложениями дисциплинарные производства против должностных лиц судебного ведомства несудейского звания, дают заключения в судебных местах, ведающих дисциплинарные дела; наконец, по их предложениям судебные следователи перемещаются из одного участка в другой. По поручению министра юстиции они принимают законные меры к предупреждению нарушения правил внутреннего устройства и делопроизводства в судебных местах. На особом попечении П. находятся арестантские дела; все установления и должностные лица судебного ведомства обязаны сообщать ей о положении тех арестантских дел, по которым арестанты содержатся более 4 месяцев, и о причинах, останавливающих их разрешение. Прокурорскому надзору препровождаются также копии со всех постановлений об аресте, состоявшихся на основании закона о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Прокурор, удостоверившийся в задержании кого-либо под стражей без постановления уполномоченных на то мест и лиц, обязан немедленно освободить его. В круг законоохранительной деятельности П. входит исполнительно-судебная деятельность ее. Все распоряжения по исполнению приговоров, выходящие из сферы непосредственно судебных действий, относятся к обязанностям прокурорского надзора; через него восходят на разрешение суда все затруднения или сомнения, возникшие при исполнении. П. призывается и к возбуждению законодательных вопросов, возникающих на практике, причем она действует в порядке прокурорской подчиненности. Относительно мест несудебных законоохранительная функция П. выражается: а) в побуждении полиции и других установлений, обязанных оказывать помощь правосудию, к исполнению их обязанностей и в привлечении виновных к ответственности и б) в участии в разных частях правительственного и общественного управления. Чины П. наблюдают за местами заключения, имеют в них беспрепятственный доступ, состоят вице-президентами и директорами местных комитетов и отделений попечительного о тюрьмах общества, а где его нет, участвуют с правом голоса в губернских и уездных комитетах о местах заключения; принимают, рассматривают и отправляют по принадлежности написанные арестантами бумаги; заседают в административном присутствии губернского присутствия, в губернском по городским и земским делам присутствии и в особых по городским делам присутствиях, в губернском по крестьянским делам присутствии, в присутствиях по воинской повинности, питейным и фабричным делам и в особых присутствиях для освидетельствования лиц, страждущих душевным расстройством; участвуют в комиссиях по составлению очередных и периодических списков присяжных заседателей; имеют право требовать от особых депутаций, образуемых для ревизии ссудных касс, внезапной ревизии книг данной кассы. Главную сферу деятельности нашей П. составляет представительство интересов государственного обвинения. Эта обвинительная деятельность П. выражается, прежде всего, в руководстве дознанием, возбуждении уголовного преследования и наблюдении за производством предварительного следствия; с этой целью ей подчинена полиция, производящая дознания. П. наблюдает также за дознаниями, производимыми жандармами по государственным преступлениям. Право возбуждения уголовного преследования принадлежит П. только по делам, преследуемым в публичном порядке, и не составляет монополии П., осуществляющей его совместно с частными и разными должностными лицами; но раз преследование возбуждено П. путем предложения о производстве следствия или внесением в суд обвинительного акта, то дело должно разрешиться судебным определением, независимо от мнения П. о дальнейшем направлении дела. П. поддерживает обвинения по всем делам публичного характера, производящимся в общих судебных местах; по собственному усмотрению или под контролем судебной палаты она формулирует обвинительный акт, вносит его в подлежащий уголовный суд и защищает его перед судом, пользуясь правами стороны в уголовном деле. Она имеет право протеста против судебных определений и приговоров, как окончательных, так и неокончательных. При этом П. не ограничена исключительно интересами обвинения; она может опротестовать судебные решения как к невыгоде, так и к выгоде подсудимого, может отказаться от обвинения его на суде и вообще должна направлять все дело к наилучшему раскрытию материальной истины. В отличие от французского права наше законодательство не знает права П. на принесение протестов в интересах закона, независимо от интересов данного дела. Об обер-прокурорах сената — см. Сенат; об обер-прокуроре Синода — см. Синод. Подробные указания на литературу иностранную и русскую у Н. В. Муравьева: «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности» (1889); В. К. Случевского: «Учебник русского угол. процесса» (последнее издание); И. Я. Фойницкого: «Курс уголовного судопроизводства» (1896). См. также ряд статей в «Юридическом вестнике» (1892, т. X) и Н. В. Муравьев, «Основные начала внутреннего устройства прокурорского надзора».