Земские учреждения — образованы для заведования делами о местных пользах и нуждах губерний и уездов. Мысль о необходимости образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с составлением положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости и впервые была провозглашена в Высочайшем повелении 25 марта 1859 г., которым было постановлено: при устройстве исполнительной и следственной частей, войти в рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, при чем обсудить необходимость предоставления хозяйственному управлению в уезде большего единства, большей самостоятельности и большего доверия, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении. 23 октября 1859 г. повелено составить на этих началах проект преобразования губернского управления. Выполнение этой задачи было возложено на комиссию о губернских и уездных учреждениях, под председательством сперва Н. А. Милютина, а потом министра внутренних дел П. А. Валуева. 15 марта 1862 г. в совете министров был представлен на Высочайшее воззрение очерк положения о З. учреждениях, который затем был рассмотрен и исправлен в особом совещательном собрании совета министров, под председательством вел. кн. Константина Николаевича. 2 июля 1862 г. главные начала З. реформы получили Высочайшее одобрение и осенью того же года распубликованы в общее сведение («Северная Почта», № 212). 26 мая 1863 г. окончательно выработанные проекты были внесены в государственный совет, где и рассмотрены, сперва в соединенных департаментах законов и государственной экономии, в усиленном составе, с участием, между прочим, столичных губернских предводителей дворянства и городских голов, а затем в общем собрании. 1 января 1864 г. Положение о земских учреждениях получило силу закона и указом того же числа повелено ввести его в действие в 33 губерниях, при чем министру внутренних дел предоставлено составить предположения о способах и порядке применения Положения в губ. Архангельской, Астраханской и Бессарабской, о времени и способах введения его в 9 зап. губерниях, а также о способах и порядке применения законоположений о З. учреждениях в частях империи, управляемых по особым учреждениям. В течение 1865—76 г. З. учреждения были введены в 34 губ. Европ. России и в Области Войска Донского; в последней действие их, в 1882 г., отменено.
Задачей исполненной в 1864 г. реформы было, по словам объяснительной записки к проекту Положения, «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». Такая постановка дела вполне соответствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе. На необходимость призыва общества к участию в управлении указывали и некоторые губернские комитеты по крестьянскому делу (обстоятельнее всех высказался по этому предмету тверской комитет), и члены комитетов, вызванные в редакционные комиссии, и дворянские собрания, как во всеподданнейших адресах, поданных по разным поводам, так и в заключениях по вопросу об устройстве управления З. повинностями. Стараясь удовлетворить желания общества, составители Положения стремились, в тоже время, положить предел «несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий», почему и дали реформе характер неопределенности, который на первых же порах привел к неблагоприятным последствиям. Составители Положения задались мыслью выделить из сферы местного управления дела хозяйственные и только их вверить заведованию З. учреждений, на начале широкой, почти безграничной самостоятельности последних: «Заведование З. Делами уездов и губерний предоставлено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению общества». З. учреждениям предоставлено действовать, в кругу вверенных им дел, самостоятельно, но зато им запрещено «вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений». А так как точно разграничить круг действий тех и других и отделить дела местного хозяйства от дел административных не было возможности, то круг действий земства в значительной степени переплелся со сферой деятельности тех властей и учреждений, в дела которых ему воспрещено было вмешиваться. Естественно, что при таких условиях на первых же порах возникли многочисленные столкновения и пререкания между З. учреждениями и администрацией: то последняя предъявляла притязания, не основанные на законе, и земство давало ей в этом отпор, то оно само вторгалось в такие области, которые, по мнению администрации, относилась к кругу ее обязанностей. Этому содействовала, отчасти, и неопределенность закона. Так, напр., З. учреждениям, между прочим, предоставлено было «участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании». Пределы этого участия не были указаны, и потому, когда земства энергически взялись за устройство школ, учительских семинарий и пр., учебное ведомство не признало за ними права вмешательства в организацию собственно учебной части и стало оказывать им противодействие, что давало повод к столкновениям, иногда очень резким. Для З. учреждений такое положение имело весьма невыгодные последствия: под влиянием беспрестанных столкновений с администрацией, в правительственных сферах складывалось подозрение, что эти учреждения являются представителями оппозиции и как бы противоправительственного направления. Иногда такое подозрение принимало даже форму прямого обвинения: в конце 80-х годов в одном официальном документе заявлялось, что «оппозиция правительству свила себе прочное гнездо в земстве». Недоверие правительства к З. учреждениям выразилось в нескольких мероприятиях, послуживших немалым препятствием правильному ходу земского дела.
В обществе и печати земская реформа 1864 г., в общем, была встречена сочувственно, но в частностях вызвала много разногласий. Первый, по времени, комментатор Положения о З. учреждениях, проф. Лохвицкий («Губерния», СПб., 1864), не высказал определенного взгляда на значение совершившейся реформы, но усматривал в ней вступление на путь децентрализации. Несколько позже, в 1869 г., кн. А. И. Васильчиков приветствовал Положение 1 января 1864 г., как основание в России самоуправления. Он утверждал, что «мы со смелостью, беспримерной в летописях мира, выступили на поприще общественной жизни», так как «ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому»; но, будучи «основано», самоуправление в России еще не «устроено». На последствия этой неустроенности прежде всех указал А. А. Головачев («Десять лет реформ», в «Вестн. Европы», затем отдельно). По его мнению, «в настоящем своем положении З. учреждения не могут считаться органами самоуправления, как по личному своему составу, так и по кругу действий: по личному составу — на том основании, что они представляют собою не все население известной местности, а агломерат отдельных классов общества, и при том представленных неравномерно; по кругу действий — потому, что орган самоуправления есть власть административная, круг деятельности которой определяется не положительно, а отрицательно, кругом действия центрального управления», З. же учреждения «представляются только особыми органами центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства, распорядиться которою самостоятельно они не могут». Автор указывает, далее, что З. учреждения не имеют исполнительной власти и что даже в небольшом круге действий, им отведенном, закон ограничивает степень их участия, указывая предметы обложения и установляя высшие его размеры для некоторых предметов. Сравнивая права, предоставленные З. учреждениям, с правами, которыми ранее пользовалось местное общество в лице дворянских собраний, и останавливаясь, главным образом, на принадлежавшем последним праве некоторого контроля над действиями администрации, чего З. учреждения лишены, г. Головачев приходит к заключению, что «права местных обществ если и были расширены, с одной стороны, предоставлением в их ведение некоторых местных интересов, то, с другой стороны, в смысле их политического значения в общей системе государственного управления, они били значительно ограничены». Ввиду этого автор сожалеет, что З. собрания не получили тех политических прав, которые гораздо раньше были предоставлены дворянству. Вскоре после г. Головачева Положение о З. учреждениях было подвергнуто разбору академиком В. П. Безобразовым (в ст.: «З. учреждения и самоуправление»). Он тоже находил, что З. учреждения еще не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только «местные общественные вольности, могущие развиться в такие органы». Главный недостаток их организации заключается в том, что они не введены в общую систему государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественнные тела, не имеющие никаких органических связей с нею. С той же точки зрения взглянул на З. учрежд. проф. А. Д. Градовский («Системы местного управления на Западе Европы и в России») и пришел к заключениям, в основании тожественным с выводами Безобразова. Эти же взгляды были усвоены учрежденной в 1881 г. комиссией для составления проектов местного управления (так назыв. Кахановской). Находя, что З. учреждения заняли не то место, которое первоначально предполагалось им отвести в ряду прочих установлений местного управления, комиссия признавала необходимым, при пересмотре Полож. о З. учреждениях, провести возможно точным образом то начало, по которому З. учреждения должны рассматриваться как установления, исполняющие возложенные на них законом обязанности в тесной связи с правительственными властями, делающие тоже «государево дело», в определенных законом границах и с определенной ответственностью перед государством. При таком взгляде на характер З. дела, главным отличительным признаком З. учреждении должен быть, по мнению комиссии, выборный их состав, обусловливаемый сознанием, что в местном управлении есть дела, которые лучше могут быть выполнены непосредственно в них заинтересованными местными людьми, чем назначенными чиновниками. В 80-х годах некоторые органы печати, указывая на те же факты — раздвоение власти в местном управлении, ненормальность отношений З. учреждений к органам правительства и т. д., — стали давать им совсем другое объяснение: причину этих явлений стали искать не в незаконченности административной реформы, а в сознательном и намеренном, со стороны деятелей 60-х годов, «устранении власти» а внесении беспорядка в местное управление. Признавая, что З. и другие «самоуправные» учреждения заняли положение «государства в государстве», сторонники этого воззрения настаивали на «возвращении правительства», т. е. на более или менее полном подчинении учреждений общественных органам правительственным. Такие взгляды, вызвавшие продолжительную полемику (главным образом между «Моск. Вед.» и «Вестн. Европы»), нашли сторонников и в правительственных сферах и вызвали составление, при бывшем министре внутренних дел гр. Д. А. Толстом, проекта коренного преобразования земских учреждений, по которому предполагалось совершенно отменить предоставленную З. учреждениям самостоятельность в распоряжениях по предметам их ведомства и подчинить все постановления З. собраний утверждению администрации; заменить З. управы — присутствиями из лиц, назначаемых правительственной властью; преобразовать З. представительство на сословном начале, придав ему, притом, характер повинности. Этот проект, вызвавший много возражений со стороны разных министерств, не получил, за смертью автора, дальнейшего законодательного движения, и реформа З. учреждений совершилась не по задуманному гр. Толстым плану: пересмотр Положения 1 янв. 1864 г. был предпринят, — как сказано в Высочайшем указе 12 июня 1890 г., при котором обнародовано новое Положение о земских учреждениях, — с тою целью чтобы дать земским учреждениям возможность «в предоставленном им круге деятельности и в должном единении с другими правительственными установлениями, с вящим успехом исполнять порученное им важное государственное дело, согласно видам и намерениям их основателя» и ныне царствующего Государя.
З. учреждения разделяются, по району деятельности, на уездные и губернские. Те и другие состоят из З. собраний, которым принадлежит общая распорядительная власть и надзор за исполнительными органами, и З. управ, на которых лежит непосредственное заведование делами З. хозяйства и управления. З. собрания состоят из гласных: уездных, избираемых непосредственно избирательными собраниями и волостными сходами, и губернских, избираемых уездными собраниями из числа их гласных.
Организация земского представительства. Положением 1864 г. было принято деление уездного населения на три главные части: на землевладельцев частных, не принадлежащих к составу обществ, и на общества — городские и сельские. Такое деление было принято потому, что в нем, с одной стороны, удерживался З. характер представительства, с другой — сохранялся отчасти исторический характер сословных делений. Деление прямо сословное признавалось неудобным, так как земские учреждения имеют в основании не сословные, а общие хозяйственные интересы известной местности. Сообразно этому, были учреждены три избирательные коллегии: съезд уездных землевладельцев, съезд городских избирателей и съезды выборных от сельских обществ. В первом участвовали лица физические и юридические, владеющие землей в количестве особо определенном для каждого уезда, или другим недвижимым имуществом, ценностью не ниже 15000 р., или же промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной стоимости, или имеющим общий годовой оборот производства не менее 6000 р. Здесь же участвовали избранные предварительно на особых съездах уполномоченные от землевладельцев, владеющих пространством земли, не достигающим установленной нормы, но составляющим не менее 1/20 ее, и от священнослужителей, владеющих церковной землей. В городских избирательных съездах имели право голоса: лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6000 р., и владельцы недвижимых имуществ, ценностью от 500 р. — в городах, имеющих менее 2000 жит., до 3000 р. — в городах с населением более 10000. Съезды для выбора гласных от сельских обществ образовались из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды, в числе не свыше трети общего числа лиц, имеющих право участвовать в сходе. Съезды землевладельцев и городские избирали в гласные только своих членов, а сельские — как своих членов, так и членов съезда землевладельцев, а также местных православных приходских священников и вообще священнослужителей. Не могли быть избираемы: местные губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, прокуроры и стряпчие и чины местной полиции. Поверка законности и действительности выбора возлагалась на земское собрание. Число гласных в каждом уездном и губернском собрании и распределение их по разрядам избирателей было установлено законодательным порядком. Из 318 уездов, в которых были введены З. учреждения, в 202 число гласных от землевладельцев составляло половину всего числа членов уездных собраний, в 98 было менее половины, но более 1/3, в шести — менее 1/3, в остальных — менее 1/4. Остальное число распределялось между представителями сельских обществ и городов.
Так как в эпоху введения З. учреждений земельная собственность, главным образом, сосредоточивалась в руках дворянства, то этому сословию, естественно, досталось численное преобладание в земских собраниях. По сведениям, опубликованным м-вом внутр. дел, в первые два трехлетия по введении З. учреждений, в 22 губерниях, избранные гласные распределялись по сословиям так [1]:
| 1 трехлетие | 2 трехлетие | ||
|---|---|---|---|
| 4018 или 42,5% | 4192 или 44,9% | ||
| 3629 38,5% | 3494 37,4% | ||
| 91 1,0% | 49 0,5% | ||
| 1672 18,0% | 1603 17,2% | ||
| Всего | 9410 100 | 9338 100 |
По сведениям центрального статистического комитета, уездные гласные, по всем 34 губ., в 1883—86 гг.. распределялись по сословиям так:
| 5595 или 42,4% | |
| 5073 38,4% | |
| 305 2,3% | |
| 2223 16,9% | |
| Всего | 13196 100 |
Положение 12 июня 1890 г. ввело следующие изменения в организацию З. представительства.
1) Значительно сокращено число гласных. В 34 губ. положено:
| уездн. | губ. | ||
|---|---|---|---|
| 13329 | 2274 | ||
| 10229 | 1576 |
Таким образом, число уездных гласных сокращено почти на 1/4 (на 23,2%), а губернских — почти на 1/3 (на 31,1%).
2) Введено представительство по сословиям: взамен съезда уездных землевладельцев и городского, введены два избирательных собрания, из которых в первом участвуют дворяне потомств. и личные, а во втором — прочие избиратели, кроме лиц крестьянского сословия, а также представители юридических лиц. Сельские избирательные съезды упразднены; избрание гласных от сельских обществ предоставлено волостным сходам, при чем положенный расписанием комплект гласных от сельских обществ из числа избранных утверждается губернатором, который определяет и очередь вступления остальных избранных лиц в случае выбытия утвержденных до окончания трехлетия.
3) Представительство дворянского сословия значительно усилено на счет других сословий, особенно крестьян. По 30 губ. (в трех — Вятской, Олонецкой и Пермской — и в 7 уездах Вологодской полагается по одному избирательному собранию, вместо двух) в состав уездных собраний входит гласных:
| от 1 избират. собр. | 5433 | или 57,1% |
| 2 | 1273 | 13,3% |
| сельских общ. | 2817 | 29,6% |
| Всего | 9523 |
Крестьяне, при новом распределении, потеряли, по 30 губ., 2162 места, или 43,4 % принадлежавшего им числа гласных (4979), а по всем 34 губ. — 2190 (по новому Полож. — 3167 против прежнего числа 5357), или 40,9 %. И вообще роль крестьян значительно сузилась: по старому Положению гласные от сельских обществ составляли почти 48 % общего числа гласных (5357 на 13329), а по новому они составляют лишь около 31 % (3167 на 10229).
4) Избирательные права, в общем, подверглись сокращению: они принадлежат теперь исключительно лицам, физическим и юридическим, владеющим, в течение не менее года, на праве собственности или пожизненного владения, землей или другим недвижимым имуществом. Таким образом, от участия в выборах устранены лица, имеющие купеческие свидетельства и владельцы торговых и промышленных заведений. Священно- и церковнослужители христианских исповеданий лишены избирательного права, как активного, так и пассивного, взамен чего епархиальному начальству, предоставлено назначать в состав З. собраний особых депутатов от духовного ведомства. Право участия в избрании уполномоченных обусловлено не 1/20, a 1/10 избирательного ценза. Кроме того, мнением госуд. сов. 12 июня 1890 г. определено не допускать к участию в З. избирательных собраниях и съездах евреев, впредь до пересмотра действующих о них узаконений. Наряду с этими ограничениями допущено и некоторое расширение избирательных прав. Так, размер земельного ценза в большинстве уездов (в 194 из 359) понижен, в некоторых значительно; представительство через уполномоченных, принадлежавшее только землевладельцам, распространено на владельцев прочих имуществ, оцененных не ниже 1/10 полного ценза (т. е. 1500 р.); юридическим лицам предоставлено назначать уполномоченных из числа лиц, не обладающих имущественным цензом. Право выдачи доверенностей на участие в выборах, прежде принадлежавшее всем избирателям без исключения, теперь оставлено только за мужчинами совершеннолетними, но не достигшими 25 лет, и за женщинами; зато расширен круг лиц, которые могут являться поверенными женщин, не обладая собственным цензом: кроме мужей, отцов, сыновей, зятьев и родных братьев, как прежде, такими поверенными могут быть также родные племянники и внуки.
5) Новое Положение, в отличие от прежнего, установляет способы пополнения комплекта гласных, когда, за неприбытием достаточного числа избирателей или по другим причинам, число избранных гласных не достигает установленного: для этого назначаются дополнительные выборы, а если и после них число гласных окажется менее двух третей числа, положенного для уезда, то министр внутр. дел или продолжает на время, не долее трех лет, срок полномочий гласных истекшего трехлетия, или же назначает на тот же срок председателя и членов уездной З. управы.
6) Поверка правильности выборов изъята из ведения З. собраний и передана в ведение губернских по З. делам присутствий (см. ниже), от которых зависит как замена отдельных, неправильно избранных гласных — кандидатами, так и отмена произведенных выборов во всей их совокупности.
7) Существенное нововведение заключается в том, что в состав губернских собраний, средняя численность которых понижена с 67 до 46, введены все уездные предводители дворянства, а где не производится дворянских выборов — председатели уездных съездов. Число этих лиц, равняющееся, по числу уездов, 359, составляет около 1/4 (22,7 %) выборных гласных. В состав уездных собраний введены городские головы уездных городов. Представительство ведомств государственных имуществ и удельного, установленное Положением 1864 года, оставлено без изменения. Гласные по-прежнему избираются на 3 года.
З. собрания бывают очередные, созываемые один раз в год, и чрезвычайные — созываемые по мере надобности. Председательствует в губернском собрании — губернский предводитель дворянства, если для этого не будет назначено верховной властью особого лица, а в уездном — уездный предводитель, а где нет дворянских выборов — председатель уездного съезда. Для законного состава заседаний собрания требуется присутствие не менее половины числа гласных, определенного расписанием (по прежнему Полож. — не менее 1/3). Гласные не должны без уважительных причин уклоняться от присутствования в собрании, и за нарушение этого могут быть подвергаемы взысканиям по постановлениям собрания, принятым двумя третями голосов. Взыскания эти, в установленной постепенности, заключаются в замечаниях, денежных штрафах до 75 руб. и временном исключении из собрания «во всяком случае не долее, как до следующих выборов». Если З. собрание не состоится, по неприбытию законного числа гласных, то оно созывается вторично, а в случае неприбытия нужного числа гласных и во вторичное собрание, подлежащие рассмотрению его доклады З. управы представляются губернатору, который направляет к исполнению те из них, с которыми согласится, а с прочими поступает как с постановлениями собраний, им опротестованными. Если в несостоявшемся собрании должны были производиться выборы председателя и членов управы, то должности эти замещаются лицами, назначаемыми министром внутренних дел, из имеющих право быть избранными.
Исполнительными З. органами являются З. управы, уездные и губернские, состоящие из избираемых подлежащими З. собраниями, на трехлетний срок, председателей и членов. По Полож. 1864 г. эти лица избирались исключительно из числа гласных; председатели уездных управ утверждались губернатором, а губернских — министром внутр. дел, члены же управ вступали в должности без всякого утверждения. Правами государственной службы эти лица не пользовались. Поверка действий З. управ, вследствие жалоб и по ревизии отчетности, и передача их на рассмотрение судебных мест принадлежали губернскому собранию, от которого зависело, с утверждения губернатора, и временное устранение от должности членов управы; совершенное удаление последних зависело от правительствующего сената. Отчеты земских управ подлежали рассмотрению и окончательному утверждению З. собраний. Новое Положение допускает избрание в З. должности лиц, не состоящих гласными, но имеющих право голоса в избирательных собраниях; оно требует, чтобы председатели управ были непременно из лиц, имеющих право на вступление в государственную службу. Прежний порядок утверждения председателей управ сохранен, но введено утверждение губернатором и членов управ, причем установлено, что в случае неутверждения избранных лиц и неизбрания взамен их новых (вторичная баллотировка лиц неутвержденных не допускается) или неутверждения вновь избранных, вакантные должности замещаются, «в случае надобности», на выборный срок, лицами, назначаемыми министром внутренних дел из числа имеющих право быть избранными. Председателям и членам управ предоставлены права государственной службы. За служебные проступки они могут быть подвергаемы дисциплинарным взысканиям — замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удалению от должности. Эти взыскания, кроме последнего, налагаются на членов уездных управ губернским по З. делам присутствием, на председателей же управ и членов губернских управ — советом министра внутр. дел, с утверждения министра. От этого же учреждения зависит удаление от должностей членов уездных управ и предание суду председателей управ вообще и членов губернских; члены уездн. управ предаются суду губернским присутствием. Дела об ответственности З. должностных лиц возбуждаются З. собр. или губернатором. Последнему предоставлено производить ревизию З. управ, а также других исполнительных органов и всех подведомственных земству учреждений. Поверка действий и отчетов З. управ принадлежит З. собраниям, но министру внутренних дел предоставлено выработать основания для подчинения денежных отчетов управ ревизии местных контрольных установлений. Председателям управ предоставлено право останавливать определения управ, противные законам или несогласные с постановлениями З. собрания, и представлять их губернатору, который передает эти дела на разрешение губернского присутствия. В помощь управам З. собрания могут избирать, для ближайшего заведования отдельными отраслями хозяйства и управления, особых лиц из гласных или из владельцев, имеющих право голоса в З. выборах. Состав З. управ, при действии прежнего положения, по сведениям за 1883-86 г., был следующий:
| Уездн. | Губерн. | Всего | |
|---|---|---|---|
| 553 | 98 | 651 | |
| 149 | 21 | 170 | |
| 142 | 9 | 151 | |
| 30 | 3 | 33 | |
| 389 | 2 | 391 | |
| 1263 | 133 | 1396 |
К предметам ведомства З. учреждений принадлежат: заведование З. повинностями (см.), капиталами и имуществами земства, делами по обеспечению народного продовольствия (см.), З. путями сообщения, взаимным З. страхованием имуществ (см.), З. лечебными и благотворительными заведениями (см. Земская медицина), попечение об общественном призрении и о развитии врачебной помощи и народного образования, воспособление земледелию, торговле и промышленности, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными, участие в охране народного здравия и предупреждении и пресечении падежей скота и др. Губернским З. собраниям предоставлено составлять обязательные для жителей целой губернии и отдельных ее местностей, кроме городов, постановления по различным предметам, главным образом о мерах против пожаров, по охране народного здравия, устройству путей сообщения и т. д. Последнее право З. учреждений Положением 1890 г. значительно расширено, сравнительно с прежним законодательством. Положение 1864 г. совсем не признавало этого права за З. учреждениями (хотя на необходимость предоставления его было указано гр. М. Корфом еще при составлении проекта Полож.) и только 16 июня 1873 г. даровано им право издавать обязательные постановления о мерах против пожаров и о тушении пожаров. 9 мая 1879 г. З. учрежд. предоставлено издавать правила по санитарной части, 3 июня того же года — правила о мерах против чумы рогатого скота. Право издания обязат. постановлений по одним предметам принадлежало губернским, по другим — уездным собраниям; по новому же Положению оно принадлежит исключительно губернскому собранию. От уездных собраний может только исходить почин составления постановлений. Весьма существенным дополнением, введенным Положением 1890 г., является предоставление губернским собр. издавать постановления в развитие правил Уст. народн. продов. относительно хлебных запасов [3]. Прежнее положение предоставляло губернским и уездным собраниям представлять, через губернское начальство, высшему правительству ходатайства по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд. Это право сохранено и новым Положением, но с тем, что уездные собрания представляют предположения свои о ходатайствах губернскому собранию. Из дел, предоставленных ведению З. учреждений, к ведению губернских относятся те, которые касаются всей губернии или нескольких ее уездов, и сверх того некоторые, особо указанные в законе, а к ведению уездных — те, которые касаются каждого отдельного уезда.
Мнением госуд. сов. 1 января 1864 г. было предоставлено министрам внутр. дел и финансов, при пересмотре Устава о З. пов., составить соображения о предоставлении З. учреждениям участия в распоряжениях по выполнению удовлетворяемых по сметам З. повинностей потребностей по содержанию почтовых лошадей, найму, постройке и отоплению почтовых станций, устройству и содержанию этапных помещений и др. Пересмотр Устава не состоялся, и указанные предположения не были выработаны, но вопрос об участии земства в содержании почтовых станций разрешился посредством отдельных соглашений земства с правительством. В 1865 г. новгородское земство возбудило ходатайство о передаче в его заведование содержания почтовых лошадей и станций по губернии на тех самых основаниях, как оно сдано частным лицам по контрактам. Высочайшим повелением 18 декабря 1866 г. ходатайство это удовлетворено, и в 1868 г. почтовые станции переданы в хозяйственное заведование земства, с производством ему той суммы, какая расходовалась на содержание лошадей. В первый же год земство, отдав содержание станций за меньшую цену, сделало экономию в 49 тыс. руб. Такое же ходатайство возбуждено в 1867 г. тверским земством, которому почтовая гоньба сдана с 1872 г. В 1877 г. выработанные министерством внутр. дел условия передачи почтовых станций в содержание земствам были разосланы всем губернаторам. С 1871 г., по инициативе московского земства, началась передача в заведование земства казенных шоссе, по договорам, на определенные сроки и за условленную сумму, а в 1883 г. изданы правила «о порядке передачи шоссейных дорог во временное заведование З. учреждений». (см. Дорога, XI, 55). Заключая договоры такого рода, З. учрежд., очевидно, действуют не как органы управления, а как юридические лица, наравне с сословными обществами, которым издавна предоставлено входить в договоры с казной по подрядам и поставкам. Права юридического лица признаются за земством обоими Положениями: З. учреждения имеют право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, а также вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства.
Пределы власти З. учреждений. Положением 1864 г. было установлено, что З. учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Правительственная власть, в лице губернаторов и министра внутренних дел, надзирала за их действиями, главным образом, с точки зрения их законности. По некоторым предметам, точно указанным в законе, правительственная власть могла входить в рассмотрение З. постановлений и по существу, но, в случае несогласия с ними, могла только отказать в их утверждении. Возражения губернаторов и министра против постановлений З. собраний, как подлежащих их утверждению, так и не подлежащих, но признаваемых ими незаконными, рассматривались теми З. собраниями, которыми постановлены опротестованные определения (исключение составляли замечания на уездные сметы и раскладки, рассматривавшиеся губернскими собраниями); вторичное постановление считалось окончательным, но губернатору предоставлялось остановить исполнение его, под своей личной ответственностью, и перенести дело на окончательное разрешение сената. То же право принадлежало и министру внутренних дел. Положением 1890 г.: 1) увеличено число предметов, по которым постановления собраний подлежат утверждению губернатора или министра; 2) губернатору дано право рассматривать земские постановления не только с точки зрения законности и общегосударственных польз и нужд, но и с точки зрения интересов местного населения, и останавливать те постановления, которые, по его мнению явно нарушают интересы последнего; 3) рассмотрение протестов самими собраниями, постановления которых опротестованы, отменено и, взамен того, установлены следующие правила. Постановления, подлежащие утверждению губернатора, с которыми не согласится последний, рассматриваются вновь образованным губернским по З. делам присутствием, а в случае несогласия мнений большинства членов его и губернатора — министром внутр. дел. По делам, требующим утверждения министра, от последнего зависит утвердить представленные ему постановления, или отказать в утверждении, с обязательством, в последнем случае, сообщить собранию основания отказа. В отношении постановлений, не подлежащих утверждению, установлен двоякий порядок рассмотрения губернаторских возражений: постановления, остановленные по незаконности их, рассматриваются губернским по земским делам присутствием, постановления которого могут быть собранием обжалованы сенату; постановления же уездных собраний, нарушающие общегосударственные или местные пользы, передаются на рассмотрение губернских собраний, а такие же постановления последних — представляются министру внутр. дел. Отмена или изменение, по представлениям министра внутр. дел, постановлений З. собраний разрешается государственным советом, когда от того должно последовать возвышение З. обложения против определенного З. собраниями размера, и комитетом министров — в прочих случаях. Учреждение Губернского по З. (а со времени введения городового Положения 1892 г. — и городским) делам присутствия составляет весьма важное нововведение. Это учреждение, состоящее, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, городского головы губ. города, председателя губернской З. управы и одного члена, избираемого губернским З. собранием из числа членов губернской управы или гласных (и непременно из лиц, имеющих право на вступление в государственную службу) — имеет следующие задачи: обсуждение правильности и законности постановлений и распоряжений З. учреждений, исправление, по замечаниям губернатора и жалобам частных лиц, избирательных списков; рассмотрение правильности выборов; рассмотрение дел по встречаемым земскими управами затруднениями в исполнении предложений губернатора; рассмотрение заявлений частных лиц, обществ и установлений о нарушении их прав постановлениями З. собраний, еще не вошедшими в законную силу (кроме подлежащих утверждению министра внутр. дел); рассмотрение дел об ответственности должностных лиц З. управления; наложение дисциплинарных взысканий на членов уездных управ и предание их суду. Дела в присутствии решаются по большинству голосов, но губернатору предоставляется, приостанавливать исполнение решений, с которыми он не согласится, и безотлагательно представлять их министру внутр. дел, который или предлагает губернатору о приведении решения в исполнение, или входит в сенат с представлением о его отмене. Жалобы частных лиц и обществ на постановления присутствия приносятся министру внутр. дел, который, если признает их уважительными, представляет сенату об отмене обжалованных постановлений. Жалобы З. собраний поступают в сенат во всяком случае.
Некоторые европейские законодательства (французский закон 10 августа 1871 г., прусский Kreis— u. Provinzialordn., итальянский закон 25 марта 1865 г. и др.) допускают распущение, по распоряжению правительства, провинциальных собраний до истечения срока их полномочий. Наше законодательство такого постановления в себе не заключает, и случаев распущения З. собраний у нас не бывало; зато были два случая временного упразднения З. учреждений [4]. Высочайшим повелением 13 января 1867 г. в СПб. губернии была прекращена сессия СПб. губернского З. собрания, губ. и уездн. З. учреждения были закрыты и действие Положения 1 янв. 1864 г. и дополнительных к нему узаконений приостановлено, до дальнейшего повеления. Поводом к этой мере было указано то обстоятельство, что губернское З. собрание, с самого открытия своих заседаний, действовало «несогласно с законом» и обнаруживало «стремление неточным изъяснением дел и неправильным толкованием законов возбуждать чувства недоверия и неуважения к правительству». Через полгода, 7 июля, последовало распоряжение о введении вновь З. учреждений в СПб. губ. Высочайшим повелением 7 июня 1888 г. в Череповецком у. Новгородской губ. приостановлены деятельность уездной З. управы и созыв очередных уездных З. собраний и избирательных съездов; заведование З. делами возложено, на срок не долее трех лет, на временную комиссию, из лиц, избранных министром внутр. дел, по соглашению с другими министрами. С введением нового Положения, в 1891 г., З. учреждения в Череповецком уезде вновь вступили в жизнь.
Высочайшим указом 12 июня 1890 г. засвидетельствовано, что деятельность З. учреждений «во многом принесла пользу населению». До сих пор, к сожалению, еще не сделано систематического свода достигнутых этой деятельностью результатов, почему обозрение ее во всей совокупности представляется едва ли возможным. Попытки, сделанные в этом направлении частными лицами, весьма недостаточны: первая, по времени, работа — «Десятилетие русского земства», Д. Л. Мордовцева (СПб., 1877), весьма неполна и носит преимущественно фельетонный характер; позднейший труд Я. В. Абрамова, «Что сделало земство и что оно делает» (СПб., 1889), обнимает и не все стороны, и не все время З. деятельности. Много сведений о деятельности З. учреждений, но только за первые годы, заключает в себе «Полицейское право» И. Е. Андреевского (1 изд., СПб., 1871). Предпринятое Имп. Вольн. Экомическ. Обществом, под редакцией И. Е. Андреевского издание «Земского Ежегодника», т. е. свода постановлений всех З. собраний за каждый год, прекратилось по выходе 6 томов (СПб., 1878—1890), обнявших 1876—1880 и 1884—1886 гг. Систематические обзоры деятельности отдельных земств составлены в немногих губерниях. Таковы, за 25-летний период, труды Ф. А. Щербины «Воронежское земство 1865—1889 г.» (Воронеж, 1891) и А. Д. Повалишина «Рязанское земство в его прошлом и настоящем» (Рязань, 1889). Есть также несколько обзоров за первое десятилетие, из числа которых особенной подробностью и обстоятельностью отличается «Отчет Херсонской губ. З. управы о 9-летней деятельности З. учреждений Херсонской губ., 1865—1874 гг.» (Херсон, 1876). Своды постановлений земских собраний за более или менее продолжительные периоды изданы многими земствами, а в некоторых губ. издаются ежегодные своды постановлений всех З. собраний губернии (в Новгородской губ., напр., такой свод издается с 1879 г.). Существует несколько работ, обозревающих деятельность земства, по отдельным отраслям его хозяйства, или представляющих материал для такого обозрения. Таковы: Г. П. Сазонова, «Вопросы хлебной промышленности и торговли, разработанные З. учреждениями 1865—1890» (изд. департ. окладн. сборов, СПб., 1891); его же, «Обзор деятельности земства по народному продовольствию, 1865—1892» (изд. хозяйств. департ. мин. внутр. дел, СПб., 1893); П. А. Соколовского, «Деятельность земства по устройству ссудосберегательн. товариществ» (изд. СПб. отдел. Комит. о ссудосберег. товарищ. СПб., 1890). Полтавским земством начато изд. «Краткого очерка экономических мероприятий 23 губ. России, 1865—1892 г.» (вышел 1 вып. Полт., 1893). Наконец, м-вом земледелия и госуд. имущ. предпринято издание свода данных о деятельности земств по воспособлению сельскому хозяйству за все предшествующее время. Этот свод, имеющий целью облегчить как оценку достигнутых уже результатов, так и определение путей для дальнейшей деятельности земств, появится в печати, как о том официально заявлено, в исходе 1894 г. В 1890 г. прив.-доц. М. И. Свешниковым издана для студентов юридического факультета СПб. унив. «Программа сведений для истории земских учреждений в России». См. также литературу в статье Земская медицина.
Одной из первых забот земства было внесение уравнительности в распределение земских повинностей. С этой целью им, в широких размерах, предпринято переложение на деньги натуральных повинностей (см. Земские финансы). Воспользовавшись передачей в 1871 г. на их обсуждение проекта замены подушной подати подворным налогом, большинство земств высказалось в пользу упразднения податных привилегий и привлечения к платежу казенных налогов всех сословий, соразмерно получаемому каждым плательщиком доходу, при чем некоторыми земствами были выработаны обстоятельные проекты налогов (см. «Свод отзывов губ. З. собр. и пр. по проекту преобразования подушной системы сборов, составленному в мин. фин.». «Труды податной комм.», т. XXII, СПб. 1872). В видах приведения в известность ценности и доходности облагаемых имуществ и уравнительного распределения З. сборов, предприняты обширные статистические работы (см. З. статистика), которые охватили и все стороны хозяйственного быта населения, главным образом крестьянского. З. почину, главным образом, обязаны своим осуществлением такие важные мероприятия, как понижение выкупных платежей, учреждение крестьянского поземельного банка (см. Банки) и др. Некоторые земства (тверское, московское и др.) и сами оказывали крестьянам содействие в покупке земли. В последнее время, преимущественно с половины 80-х годов, З. обратило внимание на нужды сельского хозяйства и стало принимать различные меры для их удовлетворения. Первый почин в этом сделан земствами пермским и вятским, которые, начав с выписки и распространения в народе улучшенных земледельческих орудий, машин и семян, создали впоследствии, в лице агрономических смотрителей, целую организацию для заведования делами сельского хозяйства. Пример этих земств встретил подражание, при чем в других губерниях стали вырабатываться другие типы органов сельскохозяйственного управления, в виде экономических или сельскохозяйственных советов. Такие органы распространяют свою деятельность на всю сферу местного народного хозяйства, обнимая, наряду с земледелием, и интересы местной промышленности. Последняя, и именно промышленность мелкая, так наз. кустарная (см.), давно уже обратила на себя внимание земства. В видах поддержания ее З. учреждения заботились и о более целесообразной организации труда, в виде учреждения производительных артелей и о доставлении кустарям кредита, и о сбыте кустарных изделий, и о распространении между кустарями полезных сведений. В видах развития народного кредита земство способствовало устройству ссудосберегательных товариществ (см.). Всего больше сделано земством для распространения народного образования (см.) и для охранения народного здравия (см. Земская медицина). О расходах земства на различные предметы его хозяйства см. Земские финансы. В ряду работ, выполненных З. учреждениями по поручению правительства, следует указать их заключения по вопросу о преобразовании местного управления и самостоятельные проекты по этому предмету (см. «Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор З. отзывов и проектов», В. Ю. Скалона, М. 1884).
З. деятельность, по выражению Д. Л. Мордовцева, прямо и косвенно вызывает в захолустьях возникновение печатного, типографского дела: все земства (исключений почти нет) печатают отчеты и доклады З. управ и журналы З. собраний, а некоторые, сверх того, издают периодические органы — «Сборники» и «Вестники». Официальные документы, печатаемые для надобности самих З. учреждений, подлежат опубликованию не иначе, как с согласия губернаторов, разрешение которых, по закону 13 июня 1867 г., требуется также для напечатания постановлений собраний, отчетов о заседаниях и проч. Относительно периодических изданий земских и городских общественных учреждений в 1866 г. установлены следующие правила. Содержание этих изданий должно быть, согласно с утвержденными для них правительством программами, ограничиваемо лишь официальными актами или материалами; все они подлежат общей цензуре, а где ее нет — просмотру чиновника, цензурующего неофициальную часть Губ. Ведомостей; предназначенные для этих изданий статьи разрешаются к печати не иначе, как с согласия начальников губерний; ответственными за издания лицами признаются исключительно председатели управ. На основании этих правил, которые, впрочем, не всегда строго соблюдались (допускалось значительное расширение программ), основаны периодические издания земствами: бессарабским [5]), владимирским, тульским, псковским, саратовским, симбирским, уфимским [5]), херсонским, черниговским и ярославским. Полтавское земство в 1883 г. предприняло издание обще-З. газеты — «Земский Обзор», которая просуществовала до конца 1885 г. В половине 80-х годов издавался «Еженедельник Суджанского земства» (Курской губ.).
Литература. «Труды комиссии о губ. и уездн. учрежд.» (часть II, «З. учрежд.», СПб. 1863; новое издание, под заглавием «Материалы по З. обществ, устройству», СПб. 1886); «Историческая записка о ходе работ по составлению и применению полож. о З. учр.» (составлена в кодификационном отделе, 1889); «Сборник правит. распоряжений по делам до З. учр. относящ.» (изд. хоз. дпт. М. В. Д., с 1864 г.); Гр. Джаншиев, «Из эпохи великих реформ. Исторические справки» (4 изд., М. 1893); кн. А. И. Васильчиков, «О самоуправлении» (3 изд. СПб. 1872); А. А. Головачев, «Десять лет реформ» (СПб. 1872), В. П. Безобразов, «Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть» (СПб. 1882); А. Лохвицкий, «Губерния; ее З. и правительственные учреждения» (ч. I, СПб. 1864); А. Д. Градовский, «Начала русского государственного права» (т. III ч. I, СПб. 1883); его же, «Системы местного управления на Западе Европы и в России» («Сборн. госуд. зданий», т. V и VI); В. Ю. Скалон, «З. вопросы. Очерки и обозрения» (М. 1882); М. И. Свешников, «Основы и пределы самоуправления» (СПб. 1892); «Статистика выборов в З. учр. за 1883—86 гг.» (изд. центр. стат. ком.); Итоги — в «Сборнике сведений по России за 1890 г.», изд. центр. статист. комитета).
Дополнение
править* Земские учреждения. В организации З. учреждений (см. XII, 536) с 1894 г. произошли лишь незначительные изменения. Законом 10 мая 1897 г. разрешение совмещения З. должностей с другими должностями по ведомству министерства внутренних дел предоставлено министру внутренних дел. Законом 6 декабря 1899 г. председатели уездных земских управ включены в число членов губернских земских собраний. Законом 20 декабря того же года предоставлено земским собраниям избирать заступающих место председателя управы, назначение которых прежде зависело от министра внутренних дел и губернаторов. Законом 10 июня 1902 г. назначение или разрешение чрезвычайных земских собраний предоставлено губернаторам, которые лишь в случае встреченных затруднений представляют о том на усмотрение министра внутренних дел. Высочайше утвержденное 2 апреля 1903 г. «Положение об управлении земским хозяйством в девяти западных губерниях» распространило, хотя и в своеобразной форме, З. учреждения на 6 западных губерний. Положение явилось результатом 6-летних работ министерства внутренних дел, затянувшихся ввиду двоекратной смены министров внутренних дел. Первоначальный проект И. Л. Горемыкина предполагал применить к 14 неземским губерниям Европейской России положение 1890 г., с некоторыми изменениями (отсутствие уездных земских собраний и назначение управ правительством), но встретил упорные возражения со стороны большинства других м-ров, в особенности С. Ю. Витте, указывавшего в своей записке 1899 г. на несоответствие развития местного самоуправления с принципом самодержавия. Сменивший И. Л. Горемыкина Д. С. Сипягин не признал возможным введение З. учреждений в западных губерниях по политическим основаниям, а в губерниях Архангельской, Астраханской, Оренбургской и Ставропольской — по слабому их экономическому развитию и недостатку культурных сил для правильной организации земского представительства, и находил необходимым сохранить в означенных губерниях прежний порядок заведования земскими делами в правительственных учреждениях, коренным образом изменив их устройство, с привлечением в их состав представителей местного населения и с предоставлением им большей самостоятельности в отношении удовлетворения местных потребностей. Составленный на этих основаниях проект был принят и В. К. Плеве с некоторыми лишь изменениями: он полагал ввести новое положение сначала только в 3 белорусских губерниях, а затем вводить его и в остальных 6 западных губерниях. Вопрос о преобразовании управления земским хозяйством в остальных 4 губерниях должен был подвергнуться дальнейшему обсуждению. Положение 2 апреля возлагает заведование делами о местных пользах и нуждах, одинаковыми с порученными З. учреждениям, на «управление земским хозяйством», состоящее из органов: распорядительного — губернского комитета по делам земского хозяйства, подготовительно-совещательных — уездных комитетов по делам земского хозяйства, и исполнительных — губернской и уездных управ по делам земского хозяйства. Губернский комитет состоит под председательством губернатора, из разных местных должностных лиц и земских гласных, назначаемых на 3 года м-ром внутр. дел, в числе от 2 до 5 на уезд, из среды неопороченных лиц, имеющих постоянное место жительства в уезде и владеющих не менее 3 лет, на праве собственности или пожизненного владения, обложенным на земские потребности недвижимым имуществом или торгово-промышленным заведением. Гласные назначаются из числа кандидатов, представляемых губернатором по соглашению с предводителями дворянства, или из числа других лиц, удовлетворяющих указанным условиям. Для действительности годичного собрания губернского комитета, созываемого для рассмотрения важнейших дел, требуется присутствие не менее половины числа земских гласных. Дела в комитете решаются по большинству голосов; решения, с которыми не соглашается губернатор, представляются на разрешение министра внутренних дел. Сметы и раскладки в первый год по введении положения вносятся на утверждение законодательной власти, причем государственным советом указываются те ассигнования, которые и вперед не могут быть уменьшены без законодательного разрешения; в последующие годы сметы утверждаются по соглашению министров внутренних дел и финансов, которые делают в них надлежащие исправления в случае нарушения закона, а в случае несоответствия общим государственным пользам и нуждам или явного нарушения интересов местного населения вносят соображения свои в государственный совет. Уездные комитеты состоят под председательством уездных предводителей дворянства (в Западном крае назначаемых от правительства) из местных должностных лиц, в том числе всех земских начальников, 2—5 волостных старшин по назначению губернатора, непременных членов уездной управы и гласных от уезда. Кроме дачи заключений и сведений по делам, подлежащим ведению губернского комитета, уездный комитет может представлять на обсуждение первого отдельные вопросы и ходатайства относительно местных польз и нужд. Губернские управы по делам земского хозяйства состоят из председателя и 3—5 членов, назначаемых министром внутренних дел из лиц, пользующихся правами государственной службы, живущих в губернии и владеющих недвижимостью или «близко знакомых с местными условиями по прежней служебной деятельности в губернии»; уездные управы состоят, под председательством предводителя дворянства, из местных должностных лиц, 2 гласных от уезда и непременных членов по назначению губернатора Одновременно с введением управления З. хозяйством в западных губерниях учреждено при хозяйственном департаменте министерства внутренних дел совещание по земским делам, в 1904 г. упраздненное в связи с учреждением главного управления и совета по делам местного хозяйства (см.). Положение 1903 г. в том же году было введено в 3 белорусских губерниях, а в 1904 г. — в 3-х Юго-запад. губерниях. Непригодность нового положения настолько сказалась на практике, что даже созданные на основании его органы возбудили ходатайства о распространении на неземские губернии положения 1890 г.
Существенные изменения произошли относительно круга деятельности и власти З. учреждений, причем многие из них были направлены к ограничению прав земства, вследствие господствовавшего в данный период недоверия правительства к земству. Некоторые законы оказались настолько несоответствующими потребностям жизни, что вскоре приходилось отказываться от их применения или изменять их. Такая участь постигла лечебный устав, утвержденный 10 июня 1893 г. и предположенный к введению с 1 июля 1895 г. Он вызвал столько недоразумений, что само министерство внутренних дел отказалось от его введения. Законом 7 февраля 1895 г. подчинены утверждению администрации и дисциплинарной ее власти выборные члены городских, уездных и губернских училищных советов (см. XXXV, 119). Законом 27 апреля 1898 г. повелено З. учреждениям (кроме СПб. уездного земства) ликвидировать свое участие в кредитных установлениях, дозволенное им по закону 17 мая 1871 г. Напротив, изданный 12 апреля 1899 г. по почину министерства земледелия закон о местных сельскохозяйственных органах, проникнут благожелательным отношением к земству, не умаляет его компетенции и предоставляет ему право непосредственных сношений с департаментом земледелия. Законом 29 мая 1900 г. З. учреждениям предоставлено посредничество по мелиоративному кредиту между министерством земледелия и землевладельцами и крестьянскими обществами. Закон 12 июня 1900 г. изъял из ведения земств продовольственное дело, возложив его на крестьянские учреждения; за земством остались лишь такие обязанности, как продажа хлеба по заготовительной цене и обеспечение прокормом лошадей и скота. Реформа мотивировалась тем соображением, что у земств нет как высшего объединяющего органа, так и низших исполнительных органов, почему у них «не может быть ни общего в продовольственном деле плана действий, ни правильной регистрации урожаев и наличных хлебных запасов». Недавние случаи продовольственной нужды настолько, однако, показали несостоятельность новых продовольственных органов, что последние сами стали возбуждать ходатайства об обратной передаче продовольственного дела земству. Другим законом того же числа ограничено право земств на самообложение (см. Земские финансы). 12 июня того же года утверждено общее положение о пенсионных кассах для земских служащих в изменение правил 1883 г. (XII, 542). Законом 12 февраля 1901 г. губернским земским собраниям предоставлено устанавливать обязательными постановлениями в местностях, где это не предписано прямо законом, приемку на вес покупаемого торговцами зернового хлеба и других хлебных товаров и семян. Законом 12 марта 1901 г. предоставлено таврическому губернскому земскому собранию составлять обязательные постановления относительно условий устройства артезианских колодцев, с целью предотвращения непроизводительного расхода воды. Законом 4 июня того же года упрощен порядок производства гражданских дел, возбуждаемых З. и городскими учреждениями. 30 мая 1902 г., по всеподданнейшему докладу министра внутренних дел В. К. Плеве, состоялось Высочайшее повеление о прекращении в 1902 г. собирания статистических сведений о земельных имуществах в 12 губерниях земледельческого района и о применении этой меры в отдельных сельских местностях остальных 22 губерний по усмотрению губернаторов. Эта чрезвычайная мера мотивировалась ссылкой на события в Полтавской и Харьковской губерниях. Правилами 20 мая того же года об устройстве водопроводных сооружений на чужих землях представители земства введены в состав комиссий, учреждаемых по делам об осушительных, оросительных и обводнительных предприятиях, требующих устройства водопроводных сооружений на чужих землях для отвода и спуска вод, при отсутствии на то согласия владельцев земли. Законом 8 апр. 1902 г. устройство в селениях общественных весов на торговых местах предоставлено распоряжению уездных земских управ, а установление таксы сбора за взвешивание товаров — губернским З. собраниям. В том же году министерство внутренних дел «признало своевременным приступить ко общему пересмотру норм, определяющих право участия в З. избирательных собраниях по положению 12 июня 1890 г.», на необходимость чего давно указывалось З. собраниями. Уездным управам предложено подвергнуть тщательному обсуждению вопрос о том, насколько существующий размер имущественного ценза соответствует современному положению вещей и не представляется ли необходимым подвергнуть его какому-либо изменению. Законом 16 дек. 1902 г. разрешено взаимное между земствами перестрахование от огня имуществ, причем для совместного обсуждения вопросов, возникающих при составлении проектов договоров и их исполнении, представители губернских З. управ приглашаются на совещание при страховом комитете (см. Страхование). 12 июня 1902 г. утверждены «Правила о ветеринарно-полицейских мерах по предупреждению и прекращению заразных и повальных болезней на животных и по обезвреживанию сырых животных продуктов». Эти правила, сохраняя формально заведование ветеринарным делом за земством, подвергали деятельность последнего такой регламентации, что оно лишалось всякой самостоятельности и на нем лишь оставлялись расходы и ответственность. Огромное большинство губернских земств, несколько городов и ученых обществ возбудили ходатайство о неведении правил в действие или их изменении. Для пересмотра этих правил было созвано в январе 1903 г. совещание из представителей земства и чинов министерства внутренних дел. Результатом работ совещания явились новые правила 10 июня 1903 г., предоставляющие больший простор деятельности З. учреждений. Такие же совещания, с участием З. деятелей, созывались в 1903 г. для обсуждения проектов положения о местных дорогах и продовольственного устава. Представители земства были приглашены и в так называемую комиссию «об оскудении центра» (под председательством В. Н. Коковцева). В 1903 г. произошел небывалый ранее в жизни земства факт — ревизия З. учреждений высшими должностными лицами министерства внутренних дел. Ревизии подверглись 4 губернии: Московская, Вятская, Курская и Тверская, причем в первых трех производил ревизию товарищ министра Н. А. Зиновьев, а в последней — директор департамента общих дел Б. В. Штюрмер. Высочайшее повеление 8 января 1904 г. предоставило министру внутренних дел и тверскому губернатору чрезвычайные полномочия в отношении тверского земства, в видах «устранения главнейших из обстоятельств, препятствующих правильному течению З. дела в Тверской губернии». Ненормальное положение тверского земства прекратилось фактически с назначением на пост министра внутренних дел кн. П. Д. Святополк-Мирского. При происходивших за последнее время столкновениях между губернскими и уездными земствами министерство внутренних дел неизменно становилось на сторону последних, находя, что в губернских земствах проявляются централистические тенденции и стремление пользоваться в земском деле услугами «третьего» элемента, т. е. земских служащих. Вырабатывался даже проект о предоставлении губернскому земству заведования только учреждениями, общими для всей губернии (напр. психиатрическими больницами, учительскими школами и т. п.), с распределением остальных его функций между уездными земствами. В этих же видах издан закон 2 февраля 1904 г., возвративший уездным земствам утраченное ими по положению 1890 г. право непосредственного, помимо губернских З. собраний, ходатайства перед правительством о местных пользах и нуждах уезда. Положение 7 июня 1904 г. о мелком кредите возложило заведование делами означенного кредита не на З. учреждения, как на том настаивали комитеты о нуждах сельскохозяйственной промышленности и как предполагал первоначальный проект министерства финансов, а на особые губернские комитеты по делам мелкого кредита, с участием лишь представителей земств, причем земству предоставлено право учреждать З. кассы мелкого кредита на основании образцового устава (см. Мелкий кредит).
При обсуждении в комитетах о нуждах сельскохозяйственной промышленности в 1902—1903 гг. вопроса о земском самоуправлении, комитеты высказались за расширение круга предметов ведомства и пределов власти З. учреждений, за расширение и реорганизацию З. представительства на началах всесословности и представительства социальных интересов, за самостоятельность, исключающую административную опеку, за расширение финансовой власти и усиление финансовых ресурсов земства. Многие из комитетов выразили пожелание, чтобы законопроекты предварительно передавались на заключение губернских З. собраний, а некоторые указывали на необходимость учреждения центральной земской единицы. Многие комитеты в неземских губерниях высказались за введение З. учреждений в этих губерниях. Выдвинут был также вопрос об учреждении мелкой З. единицы (см. Всесословная волость, I доп. стр. 463). В соответствии с этими пожеланиями Высочайшим указом 12 декабря 1904 г. признано неотложным: «предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую, в законных пределах, самостоятельность, и призвать к деятельности в этих учреждениях, на однородных основаниях, представителей всех частей заинтересованного в местных делах населения». Этим же указом признано необходимым «образовать сверх ныне существующих губернских и уездных З. учреждений, в теснейшей с ними связи, общественные установления по заведованию делами благоустройства на местах, в небольших по пространству участках». В настоящее время предприняты работы как по пересмотру земского положения, так и по вопросу о введении земских учреждений в неземских губерниях.
Литература (кроме указанной в ст. Земские финансы): М. И. Мыш, «Положение о З. учреждениях 12 июня 1890 г. со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными распоряжениями» (посл. изд., 1900—1904 гг.); Н. И. Кузнецов, «Систематический свод указов Прав. Сената, последовавших по З. делам» (СПб. и Воронеж, 1902—1903); «Сборник правительственных распоряжений по делам, до З. учреждений относящимся. 1900—1902» (изд. хозяйственного департамента министерства внутренних дел, 1904); Е. К. Арсеньев, «Земство и толки о земстве» («Вестник Европы», 1899, II); В. Бирюкович, «З. вопрос в неземских губерниях» («Русск. Мысль», 1899, VIII); Л—й, «Введение З. учреждений на окраинах» («Вестн. Права», 1899, I); Д. Н. Шипов, «К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств» (М., 1899); Н. Карышев, «З. ходатайства 1865—1884 гг.» (М., 1900); К. Одарченко, «Организация и задачи З. самоуправления» (М., 1900); Н. Шишков, «Наше земство, его нужды и недочеты» («Вестн. Европы», 1901, IX); кн. Д. Друцкой-Сокольнинский, «Обвинения и оправдание земства» («Вестн. Европы», 1902, V); А. Еропкин, «По вопросу о задачах губернского земства» («Вестн. Европы», 1902, I, II); В. Д. Кузьмин-Караваев, «Земство и деревня» (1904); С. Д. К., «Земство и интересы местного населения» («Русская Мысль», 1903, IX); В. Л., «Губернские З. собрания» («Русская Мысль», 1903, I); В. Линд, «Земство и торгово-промышленная деятельность» («Русск. Мысль», 1903, IV); К. К. Арсеньев, «Московское губернское земство и административная ревизия» («Вестн. Европы», 1904, IX); В. Д. Кузьмин-Караваев, «Управление З. хозяйством в девяти западных губерниях» (1904); С. И. Шидловский, «Земство. Свод трудов местных комитетов по 49 губ. Европейской России» (1904); Г. И. Шрейдер, «З. самоуправление» (в сборн. «Нужды деревни по работам комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности», т. I, 1904); Б. Веселовский, «К вопросу о классовых интересах в земстве» (вып. I, 1905); П. П. Гронский, «Земское представительство» («Вестн. Права», 1905, II, III); М. И. Мыш, «Забытый закон (о лучшем устройстве отношений городов к земским учреждениям)» («Вестник Права», 1905, I); В. Ю. Скалон, «По З. вопросам. I. В переходное время. 1880—82» (1905); H. Ф. Страдомский, «Города и земство (к вопросу об урегулировании их взаимных отношений)» (Киев, 1905); С. Игумнов, «З. медицина» («Вестн. Европы», 1905, VIII); Д. О. Ярошевич, «Наше земство и экономические его мероприятия» («Вестн. Европы», 1905, VII); Г. П. Сазонов, «Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству». 1865—1895 гг. (изд. департамента земледелия, 1896); «Справочные сведения о деятельности земств по сельскому хозяйству» (7 вып., изд. департамента земледелия, 1896—1905); H. В. Пономарев, «Обзор деятельности земств по кустарной промышленности», 1865—1898 гг. (издание отдела сельск. экон. и сельскохоз. статист., 1897—98); «Сборник статистических сведений по губернскому и З. взаимному страхованию 1866—1896 гг.» (ч. I, таблицы, издан. страхового отдела, 1900); «Обзор деятельности земств по народному образованию, медицинской части, ветеринарной части и содействию экономическому благосостоянию населения» (изд. хозяйственного департамента министерства внутренних дел, по данным за 1898 г., 1904). См. также Н. Н. Авинов, «Опыт программы систематического чтения по вопросам З. самоуправления» (М., 1905).
Примечания
править- ↑ «Сборн. Правит. распоряж. по З. делам», т. IV, прилож. III.
- ↑ Без Ростовского у., перечисленного из Екатеринославской губ. в Донскую Область.
- ↑ О З. обязательных постановлениях см. «Указ и закон», Н. М. Коркунова (СПб., 1894)
- ↑ Г. Свешников (см. ниже, литер.), ссылаясь на ст. 63 Полож. 1890 г., полагает, что в той, по его выражению, «боевой статьей» предоставляется правительству распускать собрание. Это ошибка, так же как и признание вышеуказанных случаев упразднения З. учреждений за меру, равносильную «распущению З. собраний».
- ↑ а б Прекратились.