Лев Тихомиров
правитьСамодержавие и народное представительство
правитьЯ доказывал в брошюре «О недостатках конституции 1906 года» невозможность оставаться при введенном ею государственном строе. Но не менее очевидна невозможность и нежелательность восстановления того бюрократического строя, который привел Россию к таким страшным бедствиям.
Где же выход из этого положения? Противники монархического принципа видят выход в развитии чистого парламентаризма. Я так много писал о недостатках парламентарного строя, что не имею надобности теперь распространяться о его бессилии улучшить наше политическое положение. Действительный путь к этой последней цели составляет лишь перестройка наших государственных учреждений в чисто монархическом духе, одинаково чуждом и бюрократизму, и парламентаризму.
Этого наиболее разумного пути у нас не могут найти вследствие того ошибочного взгляда, по которому Самодержавная царская власть представляется несовместимой с народным представительством. От этого ошибочного взгляда нам должно прежде всего освободиться.
В действительности между Самодержавием и народным представительством не только нет идейной противоположности, но эти два начала суть взаимно дополняющие.
Народ может обладать в государстве своим, действительно ему принадлежащим представительством только в том случае, если его представители не стремятся сделаться над ним господствующей властью, а эту опасность предотвращает лишь вручение Верховной власти Царю. Со своей стороны, для своего правильного действия Самодержавие в числе других условий необходимо нуждается в присутствии народного при себе представительства.
Всякая Верховная власть (в том числе и Монарх) должна выражать дух народа и быть всесторонне осведомлена о его нуждах и желаниях. Достижение этого в числе других условий требует и народного представительства.
Тесное общение с народом совершенно необходимо для неограниченного Самодержца, но в числе способов общения народное представительство есть орудие очень важное. Наконец, и потребности чисто правительственные вынуждают желать народного представительства в государственных учреждениях, ибо сочетание общественного управления и контроля с управлением бюрократическим составляет единственное средство предотвратить порчу и вырождение даже самих бюрократических учреждений.
Об этом последнем обстоятельстве, то есть о необходимости сочетанного управления, я подробно говорю в третьем томе моего сочинения «Монархическая государственность». Посему, не останавливаясь на доказательствах этого, повторю лишь, что, с какой бы стороны мы ни посмотрели, нет никаких причин избегать народного представительства в Самодержавной монархии — наоборот, все заставляет желать его присутствия.
Мнение, будто бы народное представительство неизбежно ведет к полному упразднению Царского Самодержавия, основано на том, что народное представительство понимается исключительно в смысле выражения Верховной власти народа. Разумеется, вводимое в этом смысле, оно исключает царскую власть, ибо двух Верховных властей одновременно не может быть в государстве.
Но идея народного представительства не состоит всегда и непременно в выражении Верховной власти народа, а лишь в том, чтобы народ чрез представителей своих присутствовал в государственном управлении. Цели же этого присутствия могут быть весьма многоразличны, и в том числе могут вполне совпадать с теми целями, для которых народ признает Верховной властью не свое представительство, а Самодержавного Монарха.
Итак, при известных целях представительства оно не только совместимо с Царским Самодержавием, но и дополняет его. Для большей наглядности этого я вместо отвлеченных рассуждений попытаюсь набросать общую схему государственных учреждений, в которой Царское Самодержавие было бы совместимо с народным представительством. Но имея в виду именно Россию, я в эту схему должен привнести еще один элемент — именно сохранение государственной гегемонии русского народа в Империи.
Общая задача построения государства при этом представляет три главные части:
1) построение Верховной власти;
2) построение обязанностей и прав граждан;
3) построение государственных учреждений с правильным определением в них действия Верховной власти и участия граждан.
Решается задача приблизительно таким образом.
1. Верховная власть, самодержавная и неограниченная, принадлежит Царю, который ее осуществляет двумя способами:
а) в обычном порядке управления посредством государственных учреждений — законодательных, исполнительных, судебных, контрольных и народно-совещательных (каковые, по существу, суть органы царско-народного общения). Порядок подчинения этих учреждений Верховной власти определяется, конечно, уставами или уложениями их и должен быть определен разумно и практично;
б) в чрезвычайных же случаях Царь действует непосредственно, в порядке верховного управления, узаконивая самолично и, указывая непосредственно все, что потребуется для блага или спасения страны, разумом и совестью Верховной власти.
2. Обязанности и права граждан и подданных должны определяться при той исходной точке зрения, что у граждан, как и у самой Верховной власти, права даются человеку для исполнения обязанностей . Это есть типично монархическая точка зрения.
Соответственно этому: а) все русские, будучи обязаны непрерывно способствовать созиданию и поддержанию государства, духом и трудами русского народа созданного, помогая в этом своей службой Верховной власти, — суть граждане Российской империи, в силу чего облекаются не только личными, но и политическими правами;
б) те же народности Империи, которые по характеру своему и историческим традициям не способны поддерживать чуждую им национальную русскую государственность, суть только подданные и получают только личные права, необходимые для исполнения обязанностей честной и добропорядочной жизни всякого человеческого существа. Политических же прав государство им не дает;
в) отдельные лица из этих народностей могут получать права граждан Империи, а вместе с этим и политические права, лишь за особые заслуги, в которых докажут сердечную любовь к России, понимание основ русской государственности и способность участвовать в укреплении и усовершенствовании ее;
г) политические права, в принципе равные и одинаковые, в практическом осуществлении сообразуются с пригодностью гражданина к исполнению возлагаемых на него законом обязанностей. Поэтому различного рода политические права даруются под условием того или иного ценза — образовательного, нравственного, сословного или имущественного, каковой ценз устанавливается для различного рода обязанностей в соответственных для того формах.
3. Государственные учреждения строятся по обычному типу, указанному наукой и практикой, то есть с разделением по специальностям на функции законодательную, исполнительную и судебную, которые взаимно независимы, вооружены должным авторитетом и законченны в смысле апелляционных инстанций. Но все они одинаково подчинены Верховной власти, и граждане сохраняют безграничное право апелляции к ней. Для этого при Государе Императоре должен быть, конечно, какой-либо особый личный или Царский совет. Но сверх указанных учреждений должно быть особое учреждение народного представительства (или царско-народного совещания).
Граждане Империи имеют тот или иной доступ во все отрасли государственных учреждений. В исполнительной власти народ принимает участие в тех случаях, когда закон вверяет исполнительные функции общественным или сословным управлениям. К судебному делу граждане привлекаются в качестве присяжных и по выборным судам. Но наибольшее значение политические права граждан получают в функциях законодательных, контрольных и народно-представительных.
Оставляя в стороне общую организацию правительственных учреждений — государственных, общественных и сословных (которых построение легко себе представить), я обращаю внимание на обрисовку наиболее трудных учреждений, то есть законодательных и народно-представительных.
4. Этот ряд учреждений, мне кажется, может быть построен в следующем порядке.
Законодательное учреждение должно быть в государстве одно, подобно тому как есть только одно высшее исполнительное и высшее судебное. Этим учреждением является нечто вроде нынешнего Государственного совета, или, как было бы приличнее назвать его, Законодательный совет. Он состоит из лиц, Высочайшим повелением назначенных из среды опытнейших служебных деятелей или частных лиц, к сему Государем призванных, а также из выборных народных представителей. Но последние избираются по высокому образовательному или общественно-служебному цензу, так как они должны быть пригодны к столь трудному делу, как законодательство. Мне кажется, лучше всего было бы иметь в Законодательном совете выборных от организованных общественных учреждений, как земства, городские, сословные и профессиональные организации (торгово-промышленные, рабочие и т. п.). В качестве экспертов с совещательным голосом по предмету дел, их касающихся, в Законодательный совет могли бы быть вызываемы и представители тех народностей, которые не получат прав граждан Империи. Все выборные лица должны допускаться в Законодательный совет не иначе как по Высочайшему утверждению и обязаны всей ответственностью государственной службы.
Законодательный совет имеет право законодательной инициативы и запросов исполнительной власти.
Обязанности его составляет рассмотрение законопроектов, представляемых ему по Высочайшему повелению или возникших в самом Законодательном совете, в министерствах и в учреждениях народного представительства. По должном рассмотрении и окончательном составлении законопроекты представляются на Высочайшее воззрение, и дальнейшее их движение зависит от Верховной власти.
Таким образом, единственным законодателем является носитель Верховной власти. Законодательное учреждение имеется в государстве одно, первообразное же начертание законопроектов исходит из нескольких учреждений, как чисто правительственных, так и народно-представительных.
5. Народно-представительные учреждения, по существу, суть органы царско-народного совещания [Для упрощения своей схемы я принял в чтении 18 октября лишь один орган народного представительства. Но их должно быть, по самым задачам их, два. В настоящее печатное изложение своей схемы государственного устройства я и ввожу два народно-представительных учреждения: а) Народную Думу и б) Земский Собор].
Нынешняя Государственная Дума должна бы быть в этом смысле подвергнута коренному преобразованию. Она не должна быть органом специально законодательным, а иметь всю широту компетенции народного представительства по обычным делам государственного управления.
Нынешняя Государственная Дума, которую приличнее бы назвать Народной Думой, должна состоять исключительно из выборного народного представительства, охватывающего все группы и разряды народа, имеющего права граждан Империи.
Задачи Народной Думы состоят в рассмотрении всего, о чем Государь Император пожелает посоветоваться с народом, и представлении Верховной власти всего, что поручит народ. Ко времени созыва Народной Думы должен быть готов для представления ей общий отчет о положении государственных дел, а также все законопроекты, которые Государь Император сочтет желательным представить на народное совещание. Народная Дума, в свою очередь, может составлять законопроекты, которые в таком случае поступают в Законодательный совет. Народные представители имеют право запросов министерству и могут контролировать действия властей не только с точки зрения закономерности, но и с точки зрения целесообразности, удачливости, народного блага и т. д. Народная Дума может представлять Государю Императору всевозможные жалобы на какие бы то ни было власти и выражать какие бы то ни было пожелания о назначении или смене властей. Вообще, народное представительство, не имея никаких решающих прав, может, я полагаю, представлять Верховной власти безгранично все, что только народ имеет высказать своему Царю.
Народные представители должны являться непременно от совершенно определенных групп населения, получать от них наказы и находиться в течение заседаний в непрерывных сношениях с избирателями. Избиратели, будучи недовольны своим представителем, могут отзывать его и присылать на место его нового. В случае присылки явно непригодных людей (совершенно глупых, безобразников и т. п.) таковые не только могут быть Высочайшим повелением исключаемы из состава Думы, но избиратели получают выговор и подвергаются штрафу за нарушение обязанностей. Ибо основным цензом для членов Народной Думы должна быть разумность и добропорядочность.
Суждения депутатов должны быть совершенно свободны, и они не подлежат за них никакой ответственности, за исключением тех случаев, когда в своих речах и делах совершают преступления, предусмотренные гражданским или уголовным законом. Признаки, по коим определяется преступность речей или поступков депутатов, должны быть подробно указаны в положении или уставе Думы, привлечение же к ответственности совершается исключительно судебным порядком.
Засим я должен коснуться пункта, очень противоречащего ходячим, установившимся мнениям. Я полагаю, что ежегодные созывы народного представительства совершенно излишни и вредны и что достаточно было бы Народной Думе собираться, например, в три года раз, на сессию в три-четыре месяца, которая при надобности, конечно, может быть продолжена.
Для этого имеются очень важные основания. Во-первых, в Народной Думе желательно и единственно полезно иметь действительных народных представителей, то есть людей, принадлежащих к тем самым разрядам населения, коих мнения и пожелания они должны представлять. Желательно, чтобы в Думу являлись лучшие, разумнейшие и влиятельные лица этих групп и разрядов. Но такие лица не захотят пойти в Думу на продолжительный срок, при котором они принуждены забросить все свои дела и предприятия. При ежегодных сессиях население будет непременно посылать таких людей, которые пожелают свою карьеру построить на профессиональном политиканстве и которые уже по этому одному совсем не суть в душе представители населения. Практически же они по избрании более примкнут к партиям, помогшим их избранию, чем к своим избирателям, и, таким образом, народ в действительности не будет иметь в государстве своих истинных и добросовестных представителей. Со своей стороны, государство будет иметь перед собой только подделку народных мнений и желаний, а в действительности — таких людей, которые будут мечтать лишь о закреплении удобств своей политиканской карьеры, для чего стремиться к созиданию парламентаризма. Народного представительства не будет, а будет лишь заложено подчинение народа политикам.
Во-вторых, народному представительству нечем и заниматься серьезно при постоянных, ежегодных заседаниях. Рассмотрение всех мелочей законодательства не только не по силам народному представительству, но совершенно излишне. Большинство этих мелочей таково, что и Законодательный совет рассматривает их только для «порядка», а в действительности выработка этих мелочей совершается в канцеляриях. Народному представительству важно не тратить время и силы на таких фиктивных занятиях, а сосредоточиться на том, где оно может быть действительно полезно для государства и народа, то есть на серьезных вопросах. Серьезные же вопросы, задевающие интересы групп населения, назревают медленно. Действие принятых законов обнаруживается для населения не сразу, а по некотором опыте применения. Соответственно с этим и в населении какие-нибудь проекты новых законов назревают постепенно. За три года и у Верховной власти, и у самого народа, конечно, накопится ряд таких дел и вопросов, при решении которых нужно присутствие народного мнения. Но постоянные заседания, из года в год, будут наполнены совершенно пустым времяпрепровождением. Деловая, разумная часть населения ни в каком случае не пойдет в депутаты на такую бесплодную трату времени, и, следовательно, как народ, так и государство лишатся услуг тех лиц, которых содействие составляет всю ценность народного представительства.
Итак, кто желает иметь в государстве действительно народное представительство хорошего качества, тот должен отрешиться от суеверия постоянных, ежегодных сессий — суеверия, внушенного своекорыстными интересами политиканов в практике европейского представительства новейших времен.
Построенная на указанных основаниях, Народная Дума является в числе обычных органов государственного управления. Но этого, мне кажется, недостаточно для народного представительства.
В особых, чрезвычайных случаях, в которых, быть может, заинтересовано самое существование государства или требуются решения, в высшей степени ответственные перед судьбами нации (например, уступка территории), должен быть созываем, по желанию Государя Императора и по представлениям высших государственных учреждений, Земский Собор.
Земский Собор есть соединение всех государственно-национальных сил, а потому его состав мог бы быть таков: Законодательный совет, высшая исполнительная власть (министерства), высшая церковная власть, та высшая судебная власть, какая будет признана «хранилищем законов» (как ныне Сенат), высшие воинские чины, наличная Народная Дума и специально вызванные Государем или самим Земским Собором особые представители сословий и частные лица, известные особыми заслугами перед Отечеством на поприще трудов общественных, научных, промышленных и т. п.
Это единение государственно-национальных сил — Земский Собор — есть высший, чрезвычайный орган царско-народного совещания.
6. В заключение должно коснуться участия в представительстве со стороны подданных, не имеющих прав имперского гражданства.
Те категории подданных, которые не имеют права граждан Империи, ни в каком общерусском представительстве не участвуют. Но они могут выбирать представителей своих интересов в Народную Думу и Земский Собор для осведомления народных представителей о своих нуждах и желаниях при обсуждении вопросов, касающихся их доверителей. В голосованиях они не участвуют, как не присутствуют и при обсуждении других предметов занятий народных представителей.
Таково построение государственных учреждений, которое, по мнению моему, поставило бы нашу государственность на правильную и прочную
почву.
К этому должно лишь добавить, что та же идея должна быть прилагаема к построению низших управительных органов. Необходимо сочетание управлений общественных с чисто бюрократическими, а для этого во внутренней политике требуется непрерывно преследовать цель организации социальных сил народа, его органических групп, сословий, в которых совершается вся реальная жизнь и труд нации.
Указанная схема государственных учреждений представляется мне как нормальная, как цель. С этой точки зрения приходится оценивать и всякие частные исправления учреждений 1906 года. Всякая поправка, ведущая к совмещению Царского Самодержавия и народного представительства, полезна и желательна. Всякая поправка, ведущая к восстановлению бюрократизма или к развитию парламентаризма, вредна, потому что ведет одновременно к подрыву Монархии и народного представительства, к подчинению государства и народа господству политиканской узурпации.