Русские чиновники в былое и настоящее время (Карнович)

Русские чиновники в былое и настоящее время
автор Евгений Петрович Карнович

Опубл.: 1897. Источник: az.lib.ru

Карнович Е. П. Собрание сочинений: В 4 т. Т. 2

M.: ТЕРРА, 1995. — (Библиотека исторической прозы).

РУССКИЕ ЧИНОВНИКИ В БЫЛОЕ И НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ

I

Служебные силы каждого государства, по роду их деятельности, распределяются главным образом на два отдела: военный и гражданский, и чем правильнее устроена организация внутреннего государственного управления, тем точнее определяются, и по уставам, и на практике, обязанности каждого из этих отделов. Кроме того, в государствах монархических существует еще придворное ведомство, в котором занятие большей части должностей считается ныне, между прочим, и у нас, в России, только почетным отличием, но не действительною государственною службою, тогда как в былое время служба в придворных званиях открывала сама по себе дорогу к высшим государственным должностям.

Для означения состава всех лиц, служащих по различным гражданским ведомствам, не находится в русском языке вполне подходящего слова, потому что слову «чиновничество», которое в данном случае было бы как нельзя более уместно, придается у нас более ограниченное значение. Неправильное значение придается также и слову «чиновники», которое употребляется у нас в отношении только невысоких представителей гражданской служебной иерархии. В применении же к важным лицам оно заменяется словом «сановник», между тем как под словом «чиновник» было бы совершенно правильно подразумевать каждого представителя правительственной власти, несмотря на различие занимаемой им иерархической степени. Слово «чиновник», для означения служащего лица, стало употребляться у нас в официальном языке только в недавнее время, а именно, не ранее первых годов нынешнего столетия; прежде оно заменялось словом «служилый человек». Слово «чиновник», конечно, не имеет ничего общего, в отношении смысла, но не по словопроизводству, с древнецерковным нашим словом «чиновник», — означающим книгу, по которой архиереи отправляют церковную службу. При употреблении же этого слова и в том, и другом смысле оно имеет один корень, а именно, слово «чин», означающее дело и порядок. Так что собственно слово «чиновник» означает и деятеля, и упорядчика. Ввиду того настоящего значения, какое должно иметь слово «чиновник», мы озаглавили наше исследование словами — «Русские чиновники» и намерены представить в нем исторический очерк и заметки о современном положении служилых людей по гражданскому ведомству.

У западноевропейских народов для означения «чиновничества» употребляется латино-греческое слово «бюрократия». Происходит это слово от латинского слова «burrus», что означает «толстое сукно», которое употреблялось для покрытия письменных столов в присутственных местах и канцеляриях, но впоследствии слово «burrus» изменилось в французском языке в слово «bureau», a с прибавкою к нему весьма употребительного греческого слова «кратия», означающего «правление», составилось слово «бюрократия». Надобно, впрочем, заметить, что теперь, на западе, слово «бюрократия», подобно тому как у нас слово «чиновничество», употреблялось обыкновенно в порицательном смысле. Такое же значение получило оно и у нас, так как слова: «бюрократия», «бюрократ», и «бюрократизм» употреблялись и у нас еще в очень недавнее время исключительно для означения дурных сторон чиновнической администрации, а также для означения злоупотреблений и вредного влияния на дела государственные и общественные со стороны лиц, находящихся в гражданской службе.

Хотя, как мы сейчас заметили, слова «чиновник» и «чиновничество» ввелись у нас недавно, но тем не менее представители той служебной деятельности, какая приходится ныне на долю чиновников, существовали у нас искони. Существование «чиновничества» или «бюрократии» всегда составляло, составляет ныне, да и впредь будет составлять необходимую принадлежность правительственного механизма в каждом государстве. Чиновники как агенты правительственной власти составляют всюду особую, значительную силу, уничтожение которой невозможно, и весь вопрос о значении чиновничества может сводиться только к соразмерности этого рода силы с действительными потребностями страны и с финансовыми средствами, какими можно вознаградить представителей администрации, а также к степени их влияния не только на дела администрации, но и на интересы всего народа.

Известно, что чиновничество, или бюрократия, нигде в своей общей массе не пользовалось особым расположением населения, и обыкновенно смотрели на него или на нее, как на какую-то недружелюбную по отношению к народу силу. Этому содействовала отчасти неудовлетворительная организация администрации, предоставляющей иной раз чиновничеству много власти и даже произвола; личные недостатки представителей этого класса, а также и непонимание большинством населения административного механизма во всей его сложности и во всех его разветвлениях. Ослабить такое нерасположение к чиновничеству может более всего, — независимо от улучшения законов и административных порядков, — предоставление населению известной доли самоуправления, вследствие которого значительно уничтожается влияние со стороны чиновников на общественные дела, а вместе с тем и устраняется множество поводов к неудовольствию против них. К этому, конечно, до некоторой степени, ведет и большее в материальном отношении обеспечение чиновников, которое не только должно ограничивать их любостяжательность, но и дает правительству возможность выбирать на служебные должности более достойных лиц, так как на должности с хорошим содержанием всегда найдется более охотников.

Из всех европейских государств наибольшее развитие чиновничества или бюрократии замечалось и замечается во Франции, где бюрократия, при подавлении феодального дворянства и при отсутствии среднего класса, занимала некогда первенствующее место и где она доныне сохраняет еще большую силу. В Германии, Австрии, Пруссии и Италии, с расширением представительных прав тамошних населений, бюрократия клонится постепенно к упадку, и влияние ее на дела общественные ограничивается все более и более. Несмотря на то, что в Австрии и Пруссии число чиновников еще весьма значительно, Италия в этом отношении берет перевес над ними. Так, на основании сделанного в 1875 году в итальянской палате депутатов со стороны Гарибальди заявления, установлено было, что в королевстве итальянском, по одному только министерству финансов, состояло в коренной службе до 100 000 чиновников! (?). В Англии, вследствие издавна существовавших там представительных учреждений и особых порядков, бюрократия не имела никогда заметной власти. В Швеции и Дании власть ее умерялась как общею государственною организациею, так и коллегиальностью тамошних правительственных учреждений. В старинной Польше существование бюрократии было невозможно потому, что само правительство не пользовалось там обширною и сильною властью. Кроме того в польских городах и местечках вводилось магдебургское право, в силу которого вся администрация основывалась на выборном начале, а в сельских поселениях господствовали патримониальные порядки, не имевшие ничего общего с бюрократическою администрациею. В Остзейском крае бюргерство и помещичья власть подавляли своим влиянием развитие бюрократии.

Заметим, кстати, что, несмотря на значение бюрократии в Западной Европе, она до сих пор не была еще предметом тщательных исторических исследований. Так, в немецкой литературе по этому предмету существует, сколько нам известно, одно специальное сочинение Ромера, под заглавием «Deutschlands alte und neue Büreaucratue». Затем об этом предмете встречаются только небольшие статьи и заметки в немецких политико-экономических словарях. Во Франции и Англии не появилось до сих еще пор никакого специального исследования о бюрократии. О русском чиновничестве в точном значении этого слова не было еще ничего писано, так что нам при настоящем нашем труде приходится руководствоваться только отрывочными материалами, рассеянными в исторических и юридических актах и в некоторых исторических сборниках и сочинениях.

II

В старой московской России представителями нынешнего нашего чиновничества были вообще «служилые» в особенности «приказные люди», но строгого распределения между военными и гражданскими лицами в ту пору еще не было. Так, боярин или воевода мог занимать безразлично и военные, и гражданские должности, а окольничий или стольник, — собственно придворные люди, — могли начальствовать над полками или заседать в приказах. Число гражданских правительственных агентов — или, говоря иначе, чиновников — было у нас чрезвычайно велико, так как московские государи, по мере увеличения своего политического могущества и по мере расширения территории, постепенно умножали и разнообразили административные должности. Нельзя, однако, сказать, чтобы народ дружелюбно относился к этим представителям правительственной власти. Сами государи сознавали иногда тяготу тогдашнего административного порядка, олицетворяемого служилыми людьми. Так, например, Иоанн Грозный торжественно с Лобного места объявлял народу о своеволии бояр во время его малолетства, а для защиты народа от чиновников он хотел ввести всюду городское и сельское самоуправление. Мера эта с успехом привилась только в Москве, да и то не надолго, так как Борис Годунов уничтожил и там зачатки городского самоуправления. Впоследствии московское правительство не раз хотело облегчить народ от налегшей на него тяжести административных деятелей, восста-новляя выборные должности губных старост и целовальников. Так, при царе Михаиле Федоровиче для ограждения народа от произвола чиновников восстанов-лялись грамоты Ивана Грозного, дававшие меру права судить и управлять выборными людьми.

Окончательное упрочение у нас влияния чиновничества должно приписать изданному в 1649 году «Соборному Уложению» которое прямо было направлено против городского и сельского самоуправления, так как оно вполне предоставляло суд и расправу воеводам и приказным людям. По «Уложению» только эти люди сидели в судах и приказах, без всякого уже участия выборных старост и целовальников. Изредка только, и то по особым лишь случаям, допускались после издания «Уложения» выборы на некоторые незначительные должности, так что к исходу XVII столетия все старомосковское государственное управление основывалось на приказном или бюрократическом начале. Произвол и взяточничество тогдашних чиновников обуздывались постоянно особыми царскими указами, которые угрожали виновным во взяточничестве, поборах, лихоимств и пристрастии тюрьмою, батогами, кнутом и даже смертною казнью; но все это весьма мало ослабляло злоупотребления представителей административной и судебной власти. Не только низшие приказные люди, но и знатные чиновники, по словам современных указов, «забывали страх Божий, Государево крестное целование и час смертный для посулов и скверных прибытков и мздоимания». Кроме того, указы царские, желая воздействовать на религиозное чувство чиновников, напоминали им, что за такие вины «обещаны Господом Богом вечные муки», причем такие «воры и безстрашники», для вящего устрашения, приравнивались, в официальных актах, к Иуде, предателю Христову.

Котошихин, отлично знавший не только самую суть, но и все закоулки старомосковской управы, выставляет взяточничество общим пороком тогдашнего нашего чиновничества. Упоминая о недействительности законов и бессилии присяги против лихоимства служилых людей, Котошихин пишет: «Ни во что их вера (присяга) и заклинательство, и наказаний не страшатся, от прелести очей своих и мысли содержати не могут и руки свои ко взятию скоро допущают, хотя не сами собою, однако, по задней лестнице через жену, или дочь, или через сына и брата, и человека и не ставят того себе во взятые посулы, будто про то и не ведают. Однако через такую их прелесть, — замечает Котошихин, — приходит душа их злоиманием в пучину огня негасимого и не токмо вреждают своими душами, но и царскою». Несколько позднее Котошихина, Желябужский в «Записках» своих рассказывает о непомерном взяточничестве и страшном казнокрадстве не только мелкотравчатых подьячих и приказных, но и людей весьма чиновных. Московское правительство, издавая грозные указы против лихоимства, приводило их в исполнение только в редких случаях, да и то обыкновенно с значительным смягчением то ради рождения царевича или царевны, то ради какого-либо праздника или царского дня, и само, под рукою, дозволяло управляющим живиться на счет управляемых. На воеводства, т. е. на гражданское управление городом и территорией, причисленною к его ведомству не только в XVII веке, но и гораздо позднее, даже после Петра Великого, прямо просились для того, чтобы «кормиться», и такой кормеж принимал громадные размеры, так как благодаря взяточничеству воеводы запасались средствами и для пожизненного прокормления как самих себя, так и своих семейств. Кроме того, при недостаточности и неясности законов и при том полновластии, какое давалось лицам, заведывавшим местною администрациею, произволу московских чиновников не было границ. Надобно, впрочем, заметить, что подобные явления, хотя, быть может, и не в таких размерах, замечались и в Германии, и во Франции, при развившемся там господстве бюрократии, и справедливость требует сказать, что французские интенданты XVII века, управлявшие провинциями, в деле лихоимства, весьма немногим разве уступали нашим воеводам.

Никак нельзя определить, до какой степени могла доходить общая численность служилых людей гражданского ведомства в допетровской России. Из сведений же, находящихся в сочинении Котошихина, видно, что всего на Москве, кроме городовых и патриарших приказов и таможен, было 42 приказа, и что дьяков в тех приказах, и по городам и с воеводами было до 100, а подьячих до 1000 человек, но, без всякого сомнения, сверх этих, так сказать, штатных чиновников, приказы дополнялись множеством низших служителей. Кроме того, при слиянии военно-служебных сил с гражданскими не представляется никакой возможности указать на то, сколько именно лиц принадлежало исключительно к старинной гражданской администрации. Неудобство такого слияния замечалось московским правительством, и при царе Федоре Алексеевиче высказывалась мысль об отделении гражданских должностей от военных, но мысль эта осуществилась гораздо позже, а именно только в последние годы царствования Петра Великого.

Читая старинные наши юридические и административные акты, нельзя не убедиться, что среди старомосковских чиновников были и весьма толковые дельцы и очень ловкие крючкотворцы. Главными дельцами в приказах следует считать дьяков, в должности которых назначались наиболее грамотные и наиболее смышленые люди. Обязанности их приближались к обязанностям нынешним статс-секретарей, директоров департаментов и правителей канцелярий, и при малой толковости высших чинов, занимавших видные места в приказах и в областном управлении, все дела были в руках ловких дьяков. Им обыкновенно подавались отписки, ими же составлялись и указы, и доклады, и сказки, им же главным образом поручалось и ведение дипломатических дел. Вообще можно сказать, что дьяки были истинными представителями тогдашней нашей бюрократии. Какое важное значение имели дьяки и подьячие, т. е. чиновники весьма невысокого ранга, например, при царе Алексее Михайловиче, можно заключить из того, что в приказе тайных дел не допускались ни бояре, ни думные люди, а сидели в нем только дьяк, да 10 человек подьячих, и «ведают они и делают они дела всякие царские и тайные, и явные», — замечает Котошихин. Из этого уже можно заключить, какое громадное влияние на все дела государственные имело тогдашнее чиновничество, олицетворяемое главным образом дьяками и подьячими. Мало того, подьячие приказа тайных дел посылались с послами в иностранные государства и на посольские съезды, а также с воеводами на войну. Это делалось потому, что, — как говорит Ко-тошихин, — «послы в своих посольствах много чинят не к чести своему государю, в проезде и в разговорных речах, а воеводы много неправды чинят над разными людьми». Подьячие должны были подсматривать над послами и воеводами и, возвратившись в Москву, обо всем рассказывать царю. После же и воеводы, «ведая в делах неисправление свое» и страшась царского гнева, «тех подьячих дарили и почитали выше меры, чтобы они, будучи при царе, их, послов и воеводов, выставляли, а хулым не поносили».

Такое преобладание незначительного чиновничества над высшими сановниками объясняется тем, что государи московские, уступая понятиям и требованиям местничества, вынуждены были, обходя людей худородных, назначать на высшие и представительные должности людей родословных, не принимая в соображение их личных достоинств и способностей. «Царь жалует, — замечает Котошихин, — многих в бояре не по разуму их, но по великой породе их, и многие из них грамот не ученые и не студерованные». Сами государи сознавали иногда всю умственную несостоятельность возвышаемых ими родословных людей. Так, например, царь Алексей Михайлович, по поводу ссоры воеводы князя Хованского с окольничим Ординым-Нащокиным, писал Хованскому: «А тебя, князя Ивана, взыскал и выбрал на службу великий государь, а то тебя всяк называл бы дураком». Разумеется, что при малой способности, а иногда и при совершенной неспособности высших правительственных лиц вверенныя им части управления, а также и подведомственные им дела переходили в руки дьяков и подьячих, которые и были главными воротилами всего государственного управления, и, конечно, такой порядок представляет господство бюрократии в дурном значении этого последнего слова.

III

В таких общих чертах, неудовлетворяющих правильной организации внутреннего государственного управления, является старомосковское чиновничество перед реформами Петра Великого. Преобразование служилого сословия в России оказывалось необходимым условием для осуществления и для поддержания обширных, задуманных государем реформ. Он начал с того, что заменил старинное приказное управление, основанное на личном начале, коллегиальным порядком, а значительную часть хозяйственных и распорядительных дел, подведомственных прежде исключительно приказам и воеводам, передал в открытые им сословные учреждения, магистраты и ратуши. Кроме того, он провел по многим частям общего и местного управления выборное начало, служащее, как известно, к ослаблению влияния со стороны чиновничества. Вообще установление в государственном управлении бюрократии было не в видах Петра Великого, и, наоборот, все его реформы по этой части клонились совершенно к иной цели. Надобно, впрочем, заметить, что люди даже с таким светлым умом и с такими обширными знаниями по русской истории, какими отличался Карамзин, укоряли Петра Великого за произведенные им в служилом сословии новшества. «В течение веков, — писал Карамзин, — народ обык чтить бояр, как музей, ознаменованных величием, поклонялся им с истинным уничижением, когда они с своими благородными дружинами, с азиатскою пышностью, при звуках бубнов являлись на стогнах, шествуя в храм Божий или на совет к государю. Петр уничтожил достоинство бояр: ему надобны были министры, канцлеры, президенты! Вместо славной древней думы явился сенат». Так как Карамзин не изучил вполне основательно эпоху ближайшую к реформам Петра Великого и так как он не мог быть знаком обстоятельно со всеми его деяниями и планами, то нет ничего мудреного, что Карамзин смотрел на преобразования Петра Великого с односторонней точки зрения. Он мог восхищаться и боярами, и бубнами, и азиатскою пышностью, и славною думой, не будучи знаком с сочинением Котошихина, из которого видна вся подкладка старомосковского управления и в котором участие бояр и думы в делах государственного управления представляется с истинной точки зрения без всякого исторического обаяния.

При реформах Петра в государственном управлении должно было ослабеть влияние чиновничества вследствие того, что он, в 1702 году, указал: «Ведать всякие дела с воеводами дворянам тех городов, помещикам и вотчинникам в больших городах по 4 и 3, а в меньших по 2, и слушав дела, указ чинить по них с ними воеводами, тем дворянам обще, и те дела крепить воеводам и им дворянам всякому своими руками, а одному воеводе, без них дворян, никаких дел не делать и указу никакого по них не чинить». Нетрудно понять всю важность этого распоряжения, ограничившего влияние бюрократии, если только принять в соображение, что в ту пору воевода был в провинции главным представителем правительственной власти по всем делам местного управления. Подобное распоряжение, ослаблявшее власть чиновников, сделано было Петром Великим и в 1713 году, когда указано было избирать ландратов в городе или провинции всеми дворянами. Ландратов назначалось: по 12 в больших, по 10 в средних и по 8 в малых губерниях. Должность их состояла в том, что они все дела решали совместно с губернатором, причем «губернатор у них должен был быть не яко властитель, но яко президент». Все особенные права губернатора в ландратской коллегии состояли лишь в том, что он имел 2 голоса.

Местное самоуправление представлялось Петру одним из надежных средств для водворения общей правильной администрации в государстве. Для достижения этого он не стеснял заимствовать хорошее, по его мнению, и у своих неприятелей и 2 октября 1718 года подписал указ о назначении должностных лиц «земского управления» в губерниях согласно шведским порядкам. В 1722 году Петр повелел сенату составить «устав для должностей земских правителей», назначать которых предполагалось по выбору и которые, по мысли Петра, должны были, до известной степени, умерить влияние правительственных чиновников на дела общественные, не касавшиеся непосредственно интересов всего государства.

Чтоб придать особенную важность вновь вводимым и непонятным для русских гражданским чинам Петр установил принесение особой присяги на верность службе при каждом пожаловании когда-либо высших чином. Присяга этого рода была отменена только в царствование Императора Александра II.

Предоставляя городам самоуправление, а дворянству — право участия в делах административных посредством выборных лиц, Петр писал между прочим: «Ничто так по управлению государством нужно иметь, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить или играть как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде на свете нет, как у нас было, а отчасти и еще есть и зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды». Не ограничиваясь указами и разумными внушениями, Петр Великий не только строго, но, можно сказать, слишком жестоко карал чиновных людей за лихоимство, взяточничество и лицеприятие, но, к сожалению, все эти меры оказывались не настолько действительными, чтобы истребить укоренившееся зло, и при нем царские чиновники, хотя и с некоторою оглядкою, притесняли, обижали и грабили народ. Петру для осуществления его планов были нужны люди, и вот тогда-то было гоньба за способностями, но, к несчастью, способные люди не стояли, да едва ли при господствовавших тогда понятиях и могли стоять на таком нравственном уровне, чтобы вполне добросовестно исполнить свои служебные обязанности.

Важнейшею реформой Петра, в отношении служебного сословия, было введение так называемой «Табели о рангах». Сохранилось известие, что первую мысль о составлении такой «Табели» подал Петру знаменитый немецкий ученый Лейбниц, а разработкою этого предположения занялись, по повелению государя, сенаторы Матюшкин и граф Брюс. «Табели о рангах» предшествовали подготовительные работы, а именно в 1713 году Петр написал собственноручно пункты "о сделании выписей из иностранных табелей о рангах и о иерархических порядках всех гражданских чинов. В январе 1722 года проект «Табели о рангах чинов воинских и гражданских и придворных первых семи классов» был передан с высочайшею резолюциею на рассмотрение сената, а 24 января того же года последовало утверждение «Табели» государем. «Табелью о рангах» установлены у нас впервые разделы между военною, гражданскою и придворною службами, причем, вопреки прежним понятиям, придворная служба поставлена в последний раздел. Хотя в «Табели о рангах» Петр установил лестницу придворных чинов, но при нем самом не было ни камергеров, ни камер-юнкеров, и весь двор его состоял из 10—20 дворян-денщиков и такого же числа гвардейских гренадер. «Табелью о рангах», ставившею ни во что родовые заслуги, Петр окончательно уничтожал следы и предания древнего местничества во всех родах государственной службы, признавая право на почет только за личными заслугами каждого.

Изданный Петром Великим устав о чинах имеет следующее заглавие: «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины, и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако же воинские чины выше прочих, хотя бы старее кто в том классе пожалован был». Взамен прежних бояр, окольничих, стольников, воевод, дьяков, стряпчих и т. д., явились у нас: фельдмаршалы, генералы от кавалерии и инфантерии, генерал-майоры от фортификации. Но название «генерала» не имело того значения, какое придается ему ныне. В «Табели о рангах» помещены были, между прочим: генерал-провиантмейстер, в ранге подполковника, генерал-адъютанты и генерал-аудиторы — в ранге майорском, и генерал-профосы только в капитанском ранге.

На высшей ступени гражданской иерархии был поставлен канцлер; чинов действительных тайных советников, действительных статских и просто статских советников учреждено на первый раз не было, но были только тайные советники в ранге генерал-майоров. В 1724 году чин тайного, советника причислен по «Табели о рангах» к третьему классу. При этом учреждены также чины статского действительного советника и просто статского советника с отношением первого из этих чинов к четвертому, а второго к пятому рангу. Отдельный разряд воинских чинов составляли в «Табели о рангах» чины артиллерийские, между которыми встречаются штык-юнкер и фендрик; из них первый соответствовал чину подпоручика и последний чин прапорщика. Кроме того, были установлены особые чины по морскому и по горному ведомствам. В «Табели о рангах» сделано и доныне существующее различие между действительными членами и чинами зауряд. Первые оставлялись за получившими их и при отставке, а последними пользовались только во время состояния в должности.

Число рангов, удержавшееся и доныне, было 14; причем постановлялось, что дети и потомки лиц первых 8 рангов по гражданской службе «на вечные времена к лучшему старшему дворянству во всяких достоинствах и авантажах равно почтены быть имеют, хотя бы они и низкой породы были».

Кроме того, относительно гражданских чинов при издании «Табели о рангах» объявлялось: «Понеже статские чины прежде не были распоряжены и для того почитай никто, или зело мало, чтоб кто надлежащим порядком снизу свой чин верхней заслужил из дворян, а нужда ныне необходимая требует и высшие чины того ради брать кто годен будет, хотя бы оной и никакого чина не имел».

Установив небывалый еще служебно-иерархический порядок, Петр требовал, чтоб чин чина почитал, и внушал надлежащую в этом случае осмотрительность. «Но сие осмотрение каждого ранга, писал Петр, не в таких оказиях требуется, когда некоторые, яко добрые друзья и соседи, съедутся или в публичных ассамблеях, но токмо в церквах при службе Божией, при дворцовых церемониях, торжественных столах, чиновных съездах, при браках, при процессиях и сим подобных публичных торжествах и погребениях».

Введение в действие «Табели о рангах» возбуждало немало недоразумений, которые и разрешались собственноручными резолюциями Петра, внушавшего постоянно и на бумаге, и на словах, чтобы подчиненные чиновники находились в полном повиновении у своих начальников во всем, что не противно законам. Такими внушениями Петр разграничивал законные приказания начальников от произвольных их требований и кроме того внушения о повиновении представлялись необходимыми и по другой еще причине, так как родовитые чиновники неохотно повиновались своим начальникам из людей новых, не имевших по сохранившимся еще понятиям местничества начальствовать над ними.

Несмотря на господствовавшее у Петра желание установить в отношении происхождения полное равенство между служащими, отдавая предпочтение только личным заслугам, он не безусловно строго придерживался этого принципа и в некоторых случаях отступал от него. Так, 7 марта 1722 года он установил особый облегчительный порядок для производства в гражданские чины детей чиновников первых шести рангов и дворян из знатных фамилий, а в 1724 году запретил назначать в секретари присутственных мест из приказных, непринадлежащих к дворянскому сословию. Если, однако, вникнуть в смысл этих узаконений, то нельзя не признать, что первым из них Петр хотел уравнять детей значительных чиновников с представителями знатнейших фамилий, так что здесь «Табель о рангах» имела одинаковое значение. Что касается второго узаконения, то Петр обнаруживал в нем ту мысль, которая и в гораздо позднейшие после него времена проводилась правительством в отношении чиновничества, а именно Петр хотел в глазах общества облагородить должности секретарей, которые более всех других должностей, посрамлялись лихоимством и взяточничеством.

IV

Устроив личный состав служащих на основании «Табели о рангах», Петр Великий стремился к тому, чтобы лица эти по своим качествам соответствовали той цели, для которой они предназначались, а именно, чтобы гражданские чиновники служили деятельно и честно и «не метали государского и земского дела», т. е. не позволяли бы себе делать того, что водилось в старину. Кроме издания «Генерального Регламента», в котором были начертаны обязанности служащих лиц и взаимные отношения начальников и подчиненных, Петр думал улучшить их состав одним из наиболее подходящих к тому средств — умственным развитием. Здесь, конечно, не место распространяться о просветительной деятельности Петра, требовавшего, чтобы русские учились на пользу своего отечества. В помощь Петру по этой части явился, между прочим, известный мариенбургский пастор Глюк, который вызывался обучать русских юношей, «яко мягкую и всякую изображению годную глину», географии, иоике, латинской риторике с ораторскими упражнениями, философии картезианской, языкам: греческому, еврейскому, сирскому, халдейскому, французскому, немецкому, танцовальному искусству и «поступи немецких и французских учтивств», рыцарской конной езде, берейторскому обучению лошадей, а также политике и юриспруденции. Таким образом, школа Глюка могла служить местом подготовки и для будущих даже слишком ученых и вылощенных чиновников, изображения которых лепились бы из мягкой и годной к тому глины, хотя школа Глюка и не назначалась для этого специально.

Между тем в ожидании, пока подобные учебные заведения доставят России образованных чиновников, Петр вызывал из-за границы людей, способных к гражданской службе; преимущественно он принимал к себе лиц, бывших в цесарской (австрийской) службе, знавших славянские языки, «из всех коллегий, кроме духовных». Первый такой вызов был сделан в 1715 году, вследствие представленного Петру неизвестно кем именно материала о приглашении в Россию ученых и в правоведении искусных людей для отправления дел в коллегиях. При нем впервые стали занимать у нас иностранцы должности по гражданской службе, тогда как до того времени они служили только в царском войске, или же толмачами и переводчиками; но иностранцы чувствовали себя на новых местах не совсем ловко, и, например, граф Брюс даже отказался от звания действительного тайного советника, ссылаясь на то, что он как иноверец не может обсуждать государственных дел, связанных иногда с религиозными вопросами. Независимо от образованных иностранцев Петр хотел составить служебный персонал чиновников и их русских, знакомых с теми порядками гражданского управления, которым он отдавал предпочтение перед старомосковскими. Знание немецкого языка казалось Петру одним из путей к такой подготовке и, в 1718 году, он сделал распоряжение об отправлении тридцати или сорока подьячих в Кенигсберг для изучения там немецкого языка и канцелярских порядков. Но Петр не довольствовался этими частными мерами и для улучшения государственной администрации во всех ее отраслях намеревался отделить суд от администрации, но его отклонили от этого предположения, представив ему вред, трудности и убыточность для казны такой меры. Находя, что выборы служат лучшим мерилом личных достоинств, Петр приказал сенату назначать высших гражданских чиновников не иначе, как по баллотированию, и 18 февраля 1718 года он издал указ о способе и порядке баллотирования чиновников на высшие должности. Такой же порядок назначения, но не сенатом, он допустил даже относительно военных офицеров, при открывающихся в полках вакансиях.

Не мало, однако, было хлопот Петру Великому со вновь организованным им чиновничеством. Даже высшие представители тогдашнего чиновничества, — сенаторы, постоянно навлекали на себя грозный гнев государя. В сенат они съезжались поздно и уезжали оттуда рано; в сенате не занимались делами как следует, но, по выражению Петра, «болтали как бабы-торговки». В присутствии они ссорились и бранились между собою, и непорядки в сенате дошли до того, что один из самых близких лиц к государю, сенатор барон Шафиров, был положен на плаху для того, чтобы научить прочих сенаторов, как следует им держать себя в заседаниях сената. Видимая память об этом случае сохранилась до наших дней: на столах присутственных мест и ныне стоят так называемые «зерцала», сделанные в виде трехгранных пирамид, и на каждой из этих граней помещаются строгие указы Петра Великого, внушающие как должны вести себя в присутствии и чиновники, и посторонние лица. Впоследствии тоже приходилось принуждать сенаторов к деятельной службе. Не ездя сами аккуратно в сенат, они посылали, однако, строгие указы в коллегии против поздних приходов и ранних уходов их членов, предписывая приезжать и уезжать по регламенту. Вообще с половины XVII столетия в чиновничестве нашем начала установляться самая ложная и вредная система: не подавая собою примера усердия и добросовестности, начальники стали требовать от подчиненных строгого исполнения служебных обязанностей, которыми пренебрегали сами, и тогда стало безопасно сходить с рук высшим чинам то, за что подвергались ответственности мелкие чины. В прежнее время в этом отношении было своего рода полезное равенство, так как меры исправления: тюрьма, батоги и кнут за какие бы то ни было упущения по службе употреблялись безразлично против всех старомосковских чинов. Управление губерниями и провинциями также не шло удовлетворительно в руках новых чиновников, не слишком побоявшихся царя издалека. До какой степени доходили в этом отношении неурядица и своевольство, можно, между прочим, судить по следующему, почти невероятному случаю. В 1711 году астраханский губернатор Апраксин, отъезжая на время в Царицын, оставил в Астрахани четырехлетнего сына своего Алексея и, по малолетству его, определил к нему своих старых слуг, которым приказал именем его, Алексея, «всякие дела решать». Указ свой он велел прочесть при собрании астраханских жителей на публичном месте в присутствии сына, которого держали под одеялом, а когда губернатор вернулся из Царицына, то при множестве людей благодарил пискуна-малютку «за мудрые поступки».

В известной книге Посошкова «О скудости и богатстве» встречаются любопытные рассказы о том, как распоряжалось наше чиновничество во времена Петра Великого. Из рассказов Посошкова надобно прийти к тому заключению, что главным бедствием той поры было своеволие и знатных, и незнатных чиновников, этих «препирателей правосудия». Делопроизводство шло чрезвычайно медленно и притом в огромных размерах, так, что, по словам Посошкова, «на нас все окрестные государства не могли напасти бумаги»; тюрьмы были наполнены колодниками: «посадят, — говорит Посошков, — в тюрьму на день, а просидишь год». Такие печальные явления нашего административного быта он считал последствиями старомосковской системы управления, которую не в силах была искоренить железная воля Петра. «Се бо ныне сколько новых статей издано, а немного в них действа, ибо всех их древностная неправда одолевает. И того ради, по-старому, кто ково сможет, тот тово и забижает, а суда по-старому искать не сильных неможно». «Он (т. е. Петр), — говорит далее Посошков, — на гору аще и сам десять тянет, а под гору его миллионы тянут». Нельзя не сказать, чтоб и после смерти Петра правительство не думало об обуздании неправд и непорядков в гражданском управлении. Так, в 1733 году была учреждена должность губернских прокуроров, которым предписывалось наблюдать, чтобы долговременно без решения дел колодников не держали, чтобы в судах и расправах правильно и нелицемерно поступали, — если же не послушают, то протестовать письменно, дело остановить и донести генерал-прокурору. «Если же в чем поманить, или иначе должность свою ведением и волею преступить, то смертью казнен или с вырезанием ноздрей в вечную работу сослан и всякого стяжания лишен будет». В 1736 году предписывалось, чтобы «дела не проволакивались особенно, чтобы правосудие без всяких взяток везде отправлялось». В этом же году была отрублена за взятки голова иркутскому вице-губернатору Колобову.

Безграмотность народа способствовала не мало развитию среди его чиновничьего произвола. Относительно этого Посошков писал: «Немалая пакость крестьянам чинится и от того, что грамотных людей у них нет. А еще в коей деревне дворов двадцать и тридцать, а грамотного человека ни одного у них нет, и какой к ним не приедет с каким указом или без указу, да скажет, что у него указ есть, то тому и верят и от того приемлют себе излишние убытки, потому что все они слепые, ничего не видят, ни разумеют. И того ради многие, и без указу приехав, пакости им чинят великие, а они оспорить не могут; а в поборах многих с них излишних денег вымогают, и от того даровой приемлют себе убыток». Если к этому прибавить введение в нашу администрацию иностранных терминов для названия чиновников, то легко можно представить всю путаницу, которая на первых порах явилась в понятиях народа о новых порядках внутреннего управления. Скажем, кстати, что некоторые из вновь появившихся административных иностранных терминов народ наш очень удачно переделал на свой лад. Так, например, слово «экзекуция», введенное в нашу административную терминологию при Петре Великом, обратилось среди простонародья в слово «секуция», сохранив в себе напоминание о том главном способе, посредством которого она деятельно приводилась в исполнение в былое время. Некоторые из иноземных названий, присвоенных при Петре Великом чиновникам, получили в говоре народа особенное значение; так, звание «фискала», предоставленное первоначально весьма значительному чиновнику по финансовой администрации, обратилось потом в оскорбительное слово, а звание «профос», чин капитанского ранга, сделалось впоследствии у народа бранным словом — «прохвост» и до того обрусело, что теперь кажется коренным русским словом.

При введении в действие «Табели о рангах» не сразу, однако, исчезли прежние московские чины по гражданскому ведомству. Хотя с 1722 года пожалование этих чинов окончательно прекратилось, но некоторые лица удерживали их, присоединяя к ним и новые чины. Так, иные писались одновременно и боярином, и действительным тайным советником — чином, который хотя и не был внесен в «Табель» при ее издании, но который существовал фактически с 1711 года. Звание действительного тайного советника Петр установил при отправлении своем в прутский поход, с тем, чтобы лица, носившие это звание, сопровождали постоянно государя в его отлучках и походах и были при нем на самом деле тайными советниками, в то время как сенат, составленный сперва не из действительных, но просто тайных советников и других чиновных лиц, должен был заведывать общим управлением в государстве.

Последним боярином был князь Никита Юрьевич Трубецкой, последним из окольничьих — Челищев, упоминаемый в актах 1740 года, и последним из стряпчих — в качестве придворного чиновника, заведывавшего царскою «стряпнёю», т. е. одеждою, оружием и утварью, — был Иван Дубровский, умерший в 1739 году. Вообще только во второй половине исчезли совсем прежние гражданские чины, замененные новыми, установленными в «Табели о рангах». Однако память о старом административном порядке удержалась и доныне. Так, хотя приказы уничтожены давным-давно, точно так же, как отменено и звание подьячих, но тем не менее в провинциях низшие чиновники до сих пор носят в просторечии общее название «приказных», а слово «подьячий» употребляется и доднесь для означения чиновника-крючкотворца.

Положение старомосковских служилых людей отличалось, между прочим, и тем еще, что они были слишком принижены в собственном их мнении. Петр хотел произвести перемену и в этом отношении. Нельзя, однако, не заметить прежде всего, что его обращение и расправа даже с самыми высокими чиновниками не отличались, как известно, ни учтивостью, ни кротостью. Впрочем, нестесняемость в выражениях и унизительность расправы Петра в этом случае не были невиданною новизною. Еще «тишайший» царь Алексей Михайлович в переписке своей с казначеем Савина монастыря называл его высокопреподобного инока «высокопрепроклятым», а князя Григория Григорьевича Ромодановского, заслуженного воеводу, бранил «треокаянным» и выражал желание, чтобы он провалился «в бездну преисподнюю». Царь Алексей пускал по временам в ходе и своеручную расправу противу наиважнейших государственных сановников, и однажды он дал пощечину своему старому тестю, боярину Илье Милославскому, надрал ему бороду и вытолкал его пинками из комнаты. Не раз он бил боярина Родиона Стрешнева и других высокопоставленных особ. С своей стороны и Петр Великий следовал этим примерам. Однажды, не получая подробных донесений от знаменитого в ту пору дипломата Украинцева, Петр грозил, что он Украинцеву «допишет на спине то, чего тот не допишет на бумаге», и Украинцев, по множеству подобных прецедентов, мог быть вполне уверен, что Петр сдержит свое обещание. В тех, однако, случаях, где следовало провести какую-нибудь новую государственную идею, Петр умел отрешаться от обычного самовластия, и личные его сношения с людьми служилыми принимали небывалую еще на Москве утонченность. Независимо от того, что он отменил исконный обычай — падать ниц пред государем и ходить мимо дворца без шапок, Петр запретил писаться в бумагах, подаваемых на имя государя, холопами и полуименами. Он в письменных своих сношениях первый из русских государей, при обращении к подданному, стал употреблять местоимение «вы» в замене «ты» и придавать в своих повелениях служащим лицам почетные титулы: «господин», «благородный», «высокоблагородный» и «превосходительный».

В былое время в указах, исходивших от царей московских, обыкновенно предполагалось, что указы эти будут исполнены нерадиво и недобросовестно, почему каждый указ заключал в себе угрозу «великою опалою», «жестоким наказанием», «страшным и вечным разорением». Правда, что и Петр Великий не оставлял совершенно подобных угроз в отношении людей, «которые не слушались смирно», и заявлял, что «неисполнение указов ничем не разнится от государственной измены», но наряду с указами, содержавшими в себе такие угрожающие дополнения, стали при нем встречаться указы и совершенно иного оттенка. «И уповаем мы, — писал он в одном из них, — что вы зело потщитеся исполнить препорученную вам оказию с таковою честию и достоинством, каковых мы чаем от вас всегда встретить к полной сатисфакции нашей».

Надобно полагать, что вследствие подобных, хотя еще только начинавшихся личных отношений государя к подданным, занимавшим служебные должности, стало подниматься в общественном мнении значение этих лиц, которые и сами начали смотреть иначе на свое чиновное достоинство. Как на первое проявление такой перемены, можно указать на последствия ссоры, происшедшей за шумною попойкой между двумя действительными тайными советниками, князем Григорием Долгоруким и князем Иваном Ромодановским. В этой ссоре заносчивый Ромодановский нанес, употребляя нынешнее юридическое выражение, оскорбление действием Долгорукому, и этот последний в жалобе, поданной на Ромодановского государю, отличал уже причиненное ему бесчестие от того оскорбления, какое было нанесено исключительно его служебному достоинству. При совершенном равенстве чиновной обстановки поссорившихся между собою лиц, Долгорукий напирал на то, что Ромодановский «по партикулярной злобе, против всенародных прав, учинил публичный афронт карактеру тайного действительного советника». Между тем в прежнее время дело в подобном случае шло бы только или в смысле местнических расчетов, или исключительно личного оскорбления, так как в старой Москве существовало только понятие или о личной обиде, или о родовом оскорблении, но не было еще понятия о возможности оскорбить «карактер» или, говоря иначе, собственно только служебное чье-либо достоинство, помимо всякого вопроса о личности.

V

Мы уже видели, что при старомосковских порядках личный состав служилых людей был громаден, теперь мы рассмотрим те способы, какими в прежнее время составлялось у нас чиновничество. При существовании местничества, высшие чиновные степени предоставлялись людям родословным, несмотря на их неспособность к деловой службе, и государи московские, для того, чтоб иметь при себе надежных пособников, передавали, как мы видели, важнейшие государственные дела не в руки бояр, а в руки дьяков, низших чиновников. Кроме того, они учредили звание думных людей, которые, не становясь на степень боярства, могли участвовать в царской думе в качестве государственных советников. Звание же «людей приказных» вообще, как надобно заключить отчасти по складу стародавней нашей жизни, а отчасти и по некоторым отдельным фактам, было, по всей вероятности, преемственно традиции московского чиновничества. Надобно также полагать, что, при слабом развитии грамотности в ту пору, правительство нуждалось в приказных людях, и для пополнения необходимого их числа дозволено было вступать в приказные священникам, лишенным сана за вступление во второй брак. В приказные поступали также из военно-служилых людей раненые или возвратившиеся из плена. Эти лица, прожив некоторое время в приказах и понаторев там в вершении всяких дел, уезжали потом из Москвы в города на разные гражданские должности. Некоторым из приказных удавалось выходить в люди: они достигали должности думных дьяков и пробирались в царскую думу, но московская родовая знать не слишком благосклонно посматривала на этих выскочек. Наличные чиновничьи силы московских приказов не были, однако, вполне достаточны для исполнения всех лежавших на них обязанностей. Этим объясняются бывавшие иной раз особые распоряжения, в силу которых при начале войны закрывались московские приказы на неопределенное время, так как служившие в них приказные требовались для отправления при войске должностей по письменной части. В некоторых важных случаях при высших чинах, которым давалось какое-нибудь особое поручение, назначались «письменные головы»; обязанности этих голов соответствовали должностям секретарей и делопроизводителей.

Со времени Петра Великого, за исключением крепостных и тяглых людей, могли поступать в гражданскую службу лица всех званий, но преимущественно поступали в нее сыновья попов, дьяконов и церковных причетников, как люди более грамотные, — и впоследствии почти все наше невысокое чиновничество, преимущественно вне Петербурга, составлялось из лиц духовного звания, и затем дети, внуки и дальнейшее потомство этих лиц оставались предпочтительно в этой среде, сохраняя предания предшествовавших поколений чиновничества. Таким образом, большая часть нашего низшего и среднего чиновничества принадлежит по своему первоначальному происхождению к духовному знанию. Из этого чиновничества образовался и тот, самый многочисленный разряд русского потомственного дворянства, соответствующий прежнему французскому чиновничьему дворянству — «noblesse de robe», для которого впоследствии Екатерина II уделила особую, третью часть дворянской родословной книги.

Мысль о подготовке образованных чиновников зародилась еще при царе Федоре Алексеевиче. В составленном при нем проекте об учреждении заиконоспасской академии говорилось, что царь «ни о чем не хочет так заботиться, как о мудрости — царских должностей родитель ниц и всяких благих изобретательнице и совершительнице», почему он и желает, чтобы «в храмах чином академии» преподавались «науки духовные и гражданские», а между прочим и учение «правосудия мирского». Неизвестно, впрочем, много ли дельцов доставила Москве эта академия. Как бы то ни было, но при Петре Великом приходилось пополнять чиновничий персонал не только людьми образованными, но хотя бы только умевшими читать, писать, т. е. отличавшимися лишь такими знаниями, которые безусловно необходимы на каждой степени гражданской службы. С этой целью Петр в 1711 г. дал указ сенату о наборе для зачисления в гражданскую службу тысячи грамотных людей из детей боярских. Нам неизвестно, впрочем, с каким успехом состоялся этот набор. Были приняты и другие еще меры для подготовки дельных и способных чиновников, для такой подготовки он приказал молодых дворян определить в коллегии юнкерами и постепенно увеличивал их число. Юнкера эти должны были служить как бы запасным депо для дополнения чиновников по тем учреждениям, где в них оказывался недостаток, а 10 ноября 1721 года состоялось не приведенное, впрочем, почему-то в исполнение Высочайшее повеление об учреждении школы для обучения подьячих арифметике и письмоводству. Кроме того, в ожидании, когда сформируется в будущем лучший личный состав чиновников, Петр поручил генерал-фельдцейх-мейстеру Брюсу отыскивать асессоров для коллегий, приказов, вместе с тем сенату оказывать ему в этом случае всевозможное содействие.

В короткий промежуток времени царствований Екатерины и Петра II не проявилось забот правительства об улучшении в умственном отношении чиновничьего персонала, и справедливость требует заметить, что самые деятельные клонившиеся к тому меры приняты были при императрице Анне Иоанновне. 31 декабря 1736 года был издан манифест, в силу которого дозволено было из двух братьев, по взаимному между ними соглашению, не вступать одному в военную службу, но с тем, чтоб оставшийся дома учился грамоте и арифметике, дабы был годен «к гражданской службе». В 1737 году повелено было, чтобы дворяне обучались истории и географии, и чтобы тех из них, которые на смотрах окажутся «способными», сенат определял к гражданской службе. В том же году сенат сделал распоряжение, чтобы тех дворян, у которых не меньше 100 душ, определял в сенат, а у которых меньше душ, — в комиссии и канцелярии, чтобы они не только определенным жалованием, но и собственными доходами содержать себя могли «честно, чисто и неубого и между канцелярскою должностию обучать себя наукам, приличным шляхетству и гражданству, чем могут вселить охоту и другим искать определения в статские чины».

До Петра Великого старомосковские чиновники были подведомственны службою в Разряде или в Разрядном приказе, в котором велись и списки об их службе и через который делались назначения и перемещения их на должности. Со времени Петра Великого, главный надзор за всеми чиновниками по служебной их деятельности был сосредоточен в сенате, а личным составом их заведывала герольдия. Упомянутый выше порядок соблюдался в первом отношении во всей полноте до учреждения министерств, а во втором — до учреждения, при императоре Николае Павловиче, инспекторского департамента гражданского ведомства, с упразднением которого большая часть дел, касающихся личного состава чиновников, сосредоточилась опять в департаменте герольдии^[1].

Приведение в известность численности всего нашего чиновничества представлялось в прежнее время делом чрезвычайно затруднительным. Нетрудно догадаться, что первая на этот счет попытка была сделана при Петре Великом, 8 ноября 1723 года; он написал собственноручно пункт о собрании сведений о числе молодых и старых шрейберов и подьячих в каждой коллегии, но и составление таких частных списков оказалось затруднительным. Учрежденная же Петром герольдия никак не могла справиться с правительным ведением общего списка чиновников и численность их всех оставалась так же известна, как численность служилых людей в дни царей московских. Только в последующее время удалось достигнуть некоторой точности в отношении этих сведений.

Переходя затем к способам содержания гражданских чиновников во времена царей московских должно прежде всего заметить, что главным способом для содержания в ту пору всех вообще служилых людей были поместья, которые давались за службу в пожизненное владение служащим, и которые или частью, или в полном составе, переходили потом ко вдове и к детям умершего помещика «на прожиток». О содержании у нас служилых людей во второй половине XVII столетия встречаются в сочинении Котошихина следующие сведения: при первом верстании полагалось — боярам, окольничьим и думным людям денежного оклада по 200 рублей, поместного по 1000 четьи; стольникам по 100 рублей, стряпчим по 80 рублей, дворянам московским, городовым и дьякам от 50 до 80 рублей, всем прочим чинам от 8 до 50 рублей на год, «смотря человека по чину и по чести». Для верстания же этих чинов поместьями были установлены особые оклады, к которым по временам делалась прибавка по царскому усмотрению сообразно с оказанными заслугами. Впрочем, денежный оклад выдавался всем без исключения лишь тогда, когда бывала служба посольская или иная посылка; постоянное же денежное жалованье получали только бояре, думные люди, дьяки и подьячие.

Петр Великий при издании «Табели о рангах» установил постоянное денежное жалованье для всех гражданских чиновников, применив оклады его не к должностям, а к чинам. При этом размер жалования по гражданским чинам сообразовался с рангами воинских чинов. Так, например, коллежский советник, поставленный в одном ранге с полковником, должен был получать такой же оклад жалованья, какое получал этот последний. Назначая гражданским чиновникам определенное жалованье Петр в фискальных видах находил нужным обложить получаемое чиновником жалованье особым налогом, и 9 февраля 1723 года он издал указ о вычете в случае нужды государственной известного процента у всех чинов как военных, так и гражданских. Такой порядок по определению окладов жалованья в гражданском ведомстве продолжался до императрицы Екатерины II; при ней оклады жалованья стали распределять не по чинам, а по должностям, с оставлением прежней росписи, как нормальной, на те только случаи, когда какой-либо должности не было присвоено никакого оклада. Мы, конечно, не можем сказать, в какой степени содержание, положенное старомосковским чиновникам, могло удовлетворять их домашние нужды; надобно, однако, предполагать, что едва ли оно было достаточно и что поэтому московское правительство, не имевшее средств для обеспечения служащих, принуждено было снисходительно смотреть на взятки и на поборы разного рода. Положение государственных наших финансов при Петре Великом, вследствие постоянных издержек на военные потребности и громадных затрат на внутренние предприятия, было не блестящее. Кроме того, сам Петр отличался в своих личных расходах чрезвычайною бережливостию. При таких условиях, по всей вероятности, назначенные Петром оклады жалованья гражданским чиновникам не были распределены щедрою рукою. Первоначально Петр предполагал даже заменить жалованье приказным людям пошлинами в пользу их с челобитчиковых дел, но предположение это не осуществилось ввиду того, что при таком условии способы содержания приказных людей будут крайне неопределенны и шатки; поэтому он, установив отпуск жалованья на счет казны, ввел особые пошлины с дел только в пользу канцелярий. Несмотря на ограниченность окладов жалованья, государству все-таки трудно было удовлетворить ими чиновников гражданского ведомства, и поэтому при Петре I состоялось временное распоряжение о выдаче жалованья приказным людям не деньгами, но товарами. Первый тому пример встречается в указе от 9 февраля 1723 года. В силу этого указа "по случаю нужды в деньгах, следовало произвести «приказным людям и им подобным» выдачу жалованья взамен денег сибирскими товарами за исключением служилых людей, т. е. простых служителей и мастеровых. После смерти Петра правительство постоянно затруднялось производством расходов по этой статье, и вопрос о способах содержания гражданских чиновников явился одним из главнейших государственно-финансовых вопросов. Особенное внимание обратил на него Верховный тайный совет. По указу совета от 22 апреля 1726 года было приступлено к составлению росписи всех служащих в государстве гражданских чинов для сочинения штатов. В силу этого указа на должности секретарей присутственных мест следовало определить «достойнейших из приказных людей» с вычетом из жалованья за такое повышение. Верховный совет озаботился также об обеспечении участи гражданских чиновников подпадавших под суд. В ту пору такие случаи были чрезвычайно часты, и чиновник, подвергшийся суду, отрешался от должности, а вместе с тем лишался всех средств к существованию. Ввиду этого совет издал 16 мая 1726 года указ, и доныне сохранивший свою силу, о выдаче гражданским чиновникам, состоящим под судом, половинного оклада жалованья. В случае оправдания подсудимого удержанная у него половина жалованья ему выдавалась, а в случае его обвинения полученное им жалованье возврату казне не подлежало.

Вообще способы содержания чиновников составляли в ту пору предмет особой заботливости со стороны правительства, оно хотело обеспечить их, имея в виду пресечь этим способом господствовавшие повсеместно лихоимства, но оказывая такую заботу в отношении высших и средних чинов, оно действовало совершенно в противоположном направлении в отношении мелкого чиновничества, которое между тем составляло самую страшную язву во всех судебных и административных учреждениях. По указу Верховного тайного совета от 23 мая 1726 года велено было производить выдачу гражданским чинам жалованья, впредь до утверждения новых штатов по прежним окладам за исключением приказных служителей, которые должны были довольствоваться добровольными дачами от просителей. Такое же распоряжение было повторено и в указе, изданном 13 июля 1726 г. Впрочем, в этом случае Верховный тайный совет не вводил ничего нового, но только оставлял в прежней силе указ 1724 года, установивший такого рода порядок. Вообще вопрос о жаловании низшим чиновникам гражданской службы составлял после смерти Петра Великого весьма важный и при том по недостатку финансовых средств весьма затруднительный вопрос. Тоже распоряжение повторилось и в именном указе, данном 30 ноября 1738 года. Этим указом поручено было сенату составление табели государственных расходов, а именно о жаловании всем гражданским чинам синода, сената, коллегий, канцелярий, контор и комиссий. 14 марта 1739 года последовал подтвердительный указ о скорейшем составлении штатов гражданским чинам. Составление особых штатов откладывалось год за год, а между тем правительство ясно сознавало невозможность для чиновников существовать на те средства, какие оно им предоставляло и видело все неудобства содержания приказных людей на счет просителей. Не принимая, однако, решительных и общих мер для разрешения этого вопроса, Верховный тайный совет, указом 20 марта 1727 г., назначил секретарям и подьячим, получавшим прежде в приказах жалованье, по прежнему окладу, но вместе с тем оставил без жалованья тех из них, которые прежде не получали его. Желая, однако, окончательно разрешить этот вопрос императрица Анна Иоанновна 20 сентября 1731 года повелела приступить к необходимому рассмотрению и составлению штатов для коллегии и канцелярий, согласно указу от 1 июля 1730 года, по которому состоялось учреждение особой комиссии из членов сената для этой цели на началах, указанных еще Петром I. Но дело не подвигалось вперед и в 1737 году мы встречаем указ, которым подтверждалось сенату о скорейшем составлении государственного штата. Едва ли, впрочем, можно было надеяться, что бы вновь составленные штаты, при тогдашнем плохом положении финансов, вывели чиновников из того бедственного положения, в каком бы они должны были находиться, если бы не пользовались доходами от дел. Чтобы понять, до какой степени правительство было затруднено удовлетворением чиновников даже причитавшимся им по закону жалованием, достаточно указать на последовавшую 18 июля 1737 года резолюцию кабинет-министров по докладу сената о выдаче гражданским чинам следующего им за январскую треть жалованья. Выдача его деньгами разрешалась только в случае удачной продажи в Петербурге пушных сибирских товаров, т. е. дорогих мехов, которые в виде дани собирались с сибирских инородцев и поступали в казну. Затем, если бы предполагаемая продажа оказалась безуспешной, то, в таком случае, об удовлетворении чиновников деньгами и товарами поступить на основании указа от 11 сентября 1736 г., по которому всем гражданским чинам, кроме состоящих на службе в кабинете и академии наук, а также и иноземцев, выдать оклады жалованья не деньгами, а наличным товаром. Таким образом вознаграждение служебного персонала за его труды, несмотря на определенность окладов жалованья, зависело в ту пору от случайности. Введение при императрице Екатерине II ассигнаций избавило правительство от необходимости удовлетворять его агентов таким странным способом.

В какой степени, до введения бумажных денег, правительство стеснялось удовлетворять гражданских чиновников заслуженным ими жалованья видно, между прочим, из одного именно указа, последовавшего в 1737 году. Этим указом, по просьбе новгородского вице-губернаторского товарища Никиты Квашнина-Самарина, разрешено было выдать ему жалованье, заслуженное им еще в 1733 и 1734 годах, но не безусловно, а только тогда, если оно было выдано другим его сослуживцам.

Мы уже видели, что, во время царствования Анны Иоанновны, было обращено внимание на положение чиновников, отданных под суд и вследствие этого лишавшихся положенного им содержания. Нужно было, однако, обратить внимание и на другое обстоятельство, тяжело влиявшее на участь служащих. В ту пору правительственные учреждения беспрестанно то закрывались, то открывались, точно так же изменялась и в существовавших учреждениях организация и численность служебного персонала. Прямым последствием всех, этого рода, перемен и изменений было то, что состоявшие на службе чиновники оставались очень часто без должностей, а следовательно и без средств к своему содержанию. Для устранения этого, по представлению сената и по резолюции кабинета министров, в 1738 г., было постановлено удовлетворять остающихся за штатом приказных служителей, копиистов и канцеляристов, бывших на службе в канцелярии конфискации. Местная эта мера была принципом того способа вознаграждения заштатных чиновников, который, существуя и ныне в нашем законодательстве, распространен на все ведомства с увеличением прежнего, третнаго только, содержания до годового.

Неисправная выдача жалованья гражданским чиновникам и замена денежных выдач сибирскими товарами продолжали существовать своим порядком. Но если такие неудобства должны были испытывать лица, занимавшие низшие должности, то чиновные тузы не только не испытывали этого, но даже им удавалось, в особенности сенаторам, забирать вперед положенное им жалование. Мало того, им даже посчастливилось однажды оттягать такой незаконный забор от казны окончательно в свою пользу. Так, в 1740 году состоялся указ о невзыскании с гражданских чинов излишне перебранного ими жалованья. Поводом к оказанию им такого снисхождения послужило благополучное окончание войны с Турциею. При императрице Екатерине II поручено было сенату «изыскать способы к назначению жалованья без введения новых налогов». Неизвестно, чем окончилось это предположение, но, судя по общему ходу нашего государственного хозяйства и по тому неблагоприятному положению, в каком находились наши финансы в царствование Екатерины II, надобно полагать, что подобная мера никак не могла осуществиться, а потому наше среднее, а тем более низшее чиновничество продолжало бедствовать в материальном отношении и принуждено было изыскивать недозволенные средства к своему существованию. К особенным мерам по содержанию лиц гражданского ведомства должно отнести распоряжение Петра Великого, в силу которого гражданские чиновники, состоящие на службе в Петербурге, получали жалованье по высшему окладу сравнительно с чиновниками, служившими в других местах государства. При переезде императора Петра II в Москву, когда возникло предположение об обращении Петербурга в провинциальный город, привилегия эта была отменена, но при Анне Иоанновне, когда двор снова переселился на житье в Петербург, было опять восстановлено упомянутое распоряжение Петра Великого.

По-видимому, русское чиновничество легко сживалось с новыми порядками и все более и более входило во вкус вновь введенных чинов, которые на первый раз, как прозвания, заимствованные из иноземщины, казались непонятными, странными и даже неудобопроизносимыми. Так, кроме существующих ныне у нас гражданских чинов под смешанными русскими и иностранными названиями, к которым уже привыкло наше ухо, были в прежнее время и такие еще, например, чины: «домен-советники», «камергеры», «минц-мейстеры», «юстиц-раты», «губернамент-раты», «камер-раты» и т. д. Вместе с тем у гражданских чиновников явилась страсть переводить свои чины на военные соответственно рангам, и вот, вследствие этого, еще при Петре явился указ, запрещавший гражданским чиновникам именоваться военными чинами. Впоследствии относительно этого явилось несколько подтвердительных указов. Так, 2 августа 1736 года, последовал именной указ, строго запрещавший, чтоб гражданские чиновники не именовали себя военными чинами под опасением лишиться и имеемого у них действительного гражданского чина. Но все указы и доднесь не истребили этой страсти и если теперь уже почти перевелись гражданские капитаны и полковники, то гражданские генералы и поныне еще существуют в изобилии даже и в Петербурге, а не только в провинциальных захолустьях. Новые бюрократические распорядки, введенные Петром Великим, находили для себя сторонников и вне чиновничьей сферы. Так, например, при Анне Иоанновне, после торжественного молебствия, по случаю взятия Очакова, говорил приличное этому торжеству слово, находившийся при русской армии, священник Афанасий Клянцев. В этом слове он называл Иоанна Богослова «небесной монархии министром и секретарем тайн Божиих». Фельдмаршалу Миниху чрезвычайно понравилась эта проповедь, и он прислал ее императрице, «как зело изрядную и ей угодную».

Установляя гражданские чины, как иерархические степени службы, Петр I вводил вместе с тем и чинопочитание, внушая однако, как мы видели, чтобы чиновность не обращалась в пустое, неуместное чванство. Но внушения Петра не произвели надлежащего действия, и вскоре гражданские чины сделались предметом суетного тщеславия. Этому отчасти содействовали и те внешние отличия, какие усвоены были, по указу Петра, чиновным рангам. При издании «Табели и рангах» он писал, между прочим, следующее: «пониже такожде знатность и достоинство какой особы часто тем умаляется, когда убор и прочий поступок тем не сходствует, яко же насупротив того многие разоряются, когда они в уборе выше чина своего и имения пуступают того ради напоминаем мы милостиво, чтобы каждый такой наряд, экипаж и ливерею (ливрею) имел, как чин и характер его требует. По сему имеют все поступать и объявленного штрафования и вящшаго наказания остерегаться». При императрицах Анне Иоанновне и Елисавете Петровне выходили указы, предписывавшие известные отличия в одежде по чинам гражданским не только для мужчин, но и для женщин, сообразно рангам их мужей и отцов, — а установленные Петром Великим правила относительно экипажей и ливреи по чинам сохранили, в главных чертах, свою силу даже до наших дней, так как эти правила с некоторыми изменениями входят и теперь в III т. «Св. Законов».

Чиновничество наше проникалось иногда весьма странным сознанием своего рангового достоинства. Так, например, при образовании Екатериною II комиссии для составления «Наказа», из Кадниковского уезда поступила в комиссию жалоба на состоявшееся в 1765 году запрещение провозить в города водку и вино. В жалобе этой кадниковское дворянство заявляло, что оно, «имея, по военной и по гражданской службе, штаб и обер-офицерские чины, принуждено покупать вино в питейных домах с непристойным запахом и специями, что противно характеру чиновного дворянства».

Приходя к общему выводу относительно того влияния, какое имели преобразования Петра Великого на наше чиновничество, должно сказать, что благия намерения государя не увенчались полным успехом. Мы уже заметили, что, несмотря на все его указы, в управлении государством проявлялась «древностная неправда». После смерти Петра непорядки усилились еще больше, и осенью 1726 года князь Меншиков, Остерман, Макаров и Волков подали мнение о необходимости прекратить своеволие чиновников. В этом имении даже Меншиков, — неклавший, как известно, охулки на руку по части незаконной наживы, — называл фискалов, комиссаров, вальдмейстеров и воевод «волками, ворвавшимися в стадо». Главная неудача Петра в преобразованиях им чиновничества зависела от того, что он, хотя и дал самоуправление городам, и призвал дворянство к участию в местном управлении, но, вместе с тем, не только оставил, но даже еще более усилил прежнюю опеку правительства над всеми общественными и частными интересами; и вследствие этого вмешательство чиновничьей администрации не знало никаких границ. Самоуправление же прививалось очень плохо, так как оно вводилось среди забитых и запуганных масс, для которых служба по выборам при необоримом влиянии чиновничества казалась скорее тяжелым ярмом, нежели привилегией.

По всему этому старомосковская бюрократия или подьячество продолжали здравствовать, только под иными формами.

VI

Ознакомившись с историей нашего чиновничества, должно сказать, что со времени издания «Табели о рангах» и до учреждения министерств, а вместе с тем и до издания некоторых указов, направленных прямо и исключительно на улучшение личного состава чиновников при императоре Александре I, т. е. в продолжение 80 лет, не было произведено никаких коренных и общих преобразований, относившихся до гражданско-служебного персонала. В этот период времени сенат по-прежнему имел в своем главном заведывании правильность действий этого персонала, — и с целью, чтобы такое заведывание не ограничивалось только формальною стороною, еще Петр I указом от 4 апреля 1722 года постановил: «Для смотрения всяких дел в губерниях и провинциях, чтобы во всяких делах была правда, посылать на каждый год из сенаторских членов по одному, да при нем из каждой коллегии по одному человеку». Представляя в этом случае сенаторам чрезвычайные полномочия, Петр, однако, позволил «в партикулярных обидах бить на сепараторов челом и искать на них судом, где подлежит». Такое позволение было чрезвычайно важно в принципе и для ограничения произвола со стороны всех вообще чиновников, так как оно наводило на мысль, что если даже на такое высокое лицо, как сенатор-ревизор, можно было искать судом управу, то, конечно, тем легче было найти ее на каждого из чиновников какого бы ранга он ни был. Но мысль Петра не была поддержана, и при первой же назначенной после его смерти ревизии не были допущены жалобы на действия сенатора ни перед сенатом, ни перед каким-либо судом.

В 1726 году на ревизию был отправлен сенатор граф Матвеев, которому повелено было, прибыв в Москву и «разведав там, где есть больше в провинциях, неотправностей от управителей и от народа жалоб, ехать наперед в те провинции». Сенатор-ревизор счел нужным отправиться прежде всего в Суздаль и там ознаменовал свою ревизию тем, что повесил копииста и писца за похищение подушных денег. Должно, однако, предполагать, что, несмотря на такую крутую расправу, сенатор был человек обходительный и радушный: сообщая в Петербург об этой казни, граф Матвеев прибавлял, что на другой день после ее, по случаю тезоименитства императрицы, он угостил «всякого чина людей 70 человек до положения риз». Впрочем, в ту пору пьянство людей всяких и низших, и высших чинов как военных, так и гражданских, было делом обычным. Так, во время празднеств, происходивших в 1731 году, по случаю коронации императрицы Анны Иоанновны, был у московского главнокомандующего Салтыкова торжественный обед, на котором, как видно из письма Салтыкова к Бирону, «обретавшиеся господа министры и генералитет, и статские чины, и дамы, и лейб-гвардии штаб и обер-офицеры — все были очень шумны, так что иных насилу на руках снесли, а иных развезли по домам. Однакож, — добавляет главнокомандующий, — по милости Божией все кончилось благополучно».

Но к такому пороку, ввиду общего характера того времени, можно было бы относиться с некоторою снисходительностью, если бы по крайней мере «статские чины» добросовестно и деятельно исполняли свои обязанности, но, к сожалению, этого вовсе не было заметно. Напротив чиновничество той поры отличалось крайнею разнузданностью и полным произволом. Сам сенат позабыл о строгих внушениях своего основателя. Первенствующие чиновники того времени, — сенаторы, относились к своим обязанностям крайне невнимательно, и 23 мая 1739 года состоялся именной указ о подтверждении сенаторам коллежским и конторским чинам, а также и президентам съезжаться ежедневно в указанные часы по регламенту и сидеть в присутствии до 2 часов пополудни, а по нужнейшим делам приезжать и после полудня в четверть и оставаться в заседании до 7 часа вечера. Указ этот подтвержден также о непременном, ежедневном и безотлучном дежурстве секретарей с утра до 10 часов пополудни; о внесении обер-прокурорами, прокурорами и обер-секретарями в дневной журнал о небывших в присутственные часы членам, или приехавших позднее указанных часов. Императрице Елизавете Петровне пришлось издать указ, в котором внушалось господам сенаторам не «шутить» в сенате, а заниматься делами рачительно. Положение народа под угнетением чиновничества было тягостно, — об этом засвидетельствовала даже сама верховная власть. В одном из указов Елизаветы Петровны говорилось: «Ненасытная алчба корысти дошла до того, что некоторые места, учреждаемые для правосудия, сделались торжищем, лихоимство и пристрастие — предводительством судей, а потворство и опущение — одобрением беззаконникам». «Многие вредные обстоятельства у всех перед глазами, — говорилось далее в этом указе, — продолжение судов, во многих местах разорение народу, чрез меру богатящиеся судьи, бесконечные следствия, похищение каженного интереса, воровство при продаже соли, при наборе рекрут и при всяком на народ налоге». Государыня с прискорбием заявляла, что «установленные многие законы для блаженства и благосостояния государства исполнения не имеют от внутренних общих неприятелей, которые свою беззаконную прибыль долгу и чести предпочитают, и вкореняющееся зло пресечения не имеет». «Поэтому, — замечалось в указе, — сенату, как первому государственному месту, по своей должности и по данной власти, давно бы подлежало истребить многие, по подчиненным ему местам, непорядки».

Такие печальные отзывы о вредном влиянии на народ тогдашних чиновников, — этих «внутренних общих неприятелей», подтверждают справедливость тех известий, которые сообщались о нашей гражданской администрации в записках иностранцев, посещавших Россию. Так, Вебер, при Петре Великом, писал: «На чиновников здесь смотрят, как на хищных птиц, они думают, что, со вступлением их в должность, им предоставлено право высасывать народ до костей и на разрушении его благосостояния основывать свое счастье». Позднее Вебера итальянец Локаттеля, отдавая справедливость некоторым сенаторам за их образование и за знакомство с делами, внес в свои записки о нашей гражданской администрации следующее общее замечание: секретари отличаются наглостью, а присутственные места наполнены множеством трудящихся и скудно вознаграждаемых писцов.

Вообще можно сказать, что внутреннее управление России в прошлом столетии было в руках мелкого чиновничества, преимущественно же секретарей, которые, действуя из-за начальников, обходили разным способом закон, заменяя его своим произволом. Им волей-неволей поблажали высшие чиновники, которые, впрочем, и в свою очередь не прочь были поживиться на счет управляемых судимых, и расширить, при каждом удобном случае, границы своей личной власти, и без того еще очень неясно определенные законами. Граф Никита Иванович Панин в записке своей, поданной в 1762 году императрице Екатерине II, вскоре после вступления ее на престол, указывая на неудовлетворительный порядок производства дел в сенате, между прочим, писал: «В коллегиях дела производятся еще с большим наблюдением приказного порядка, нежели с попечением о действительном успехе и общей пользе. Приезжают в заседание, как гость на обед, который еще не знает не токмо вкусу, но и блюд, коими будет подчиван». Таким образом, если Котошихин мог, во времена царя Алексея Михайловича, писать о тогдашних московских боярах, что многие из них на вопросы о государственных делах, «брады свои уставя», ничего не отвечают, то в подобном смысле приходится сделать отзыв и об их преемниках по рассмотрению этих дел, так как новые сановники были подчиваемы докладами от своих секретарей, не зная сами содержания этих докладов.

Записка графа Панина, исполненная горькой истины, не только не повлекла за собою каких-либо общих мер к преобразованию тогдашнего чиновничества с целью его улучшения, но даже не вызвала никакого весьма обыкновенного в те поры внушительного указа. Только три года спустя после этого, сенат, 31 декабря 1765 года, по случаю непорядков в «некотором присутственном месте», на основании «данного тому места с материнским от ее императорского величества исправлением указа», счел нужным издать и от себя указ о «существенных» обязанностях всех чиновников.

В этом указе внушалось им, чтобы они «не поставляли прямой своей должности в приказных только обрядах и не обращали бы упражнениев своих в единственные споры», чтобы они не отступали от регламентов, «не наносили одному против другого раздражений и партикулярных неудовольствий и недоброжелательств, дабы чрез то не заходить друг против друга в недельные письменные голоса, а потом и в персональные протесты»; чтобы они не довольствовались, только по канцелярскому порядку, рапортами о том, что указы посланы, тогда как никто о том не печется и не взыскивает, чтобы оные самым делом исполнены были. Далее внушалось, чтобы «лихоимственные дела почитать разрушающими государственное положение». В силу приводимого нами указа чиновники при неисполнении ими в точности своих обязанностей не имели права отговариваться ни старостью, ни болезненными припадками, но должны были по этим причинам, как неспособные, вовсе оставлять государственную службу. Им запрещалось развозить дела для подписи по домам, причинять остановки, «полагаться отговорками на покров канцелярского по делам определения, сделанного по форме только обряда, с надеждою, что ответ ляжет не на то уже место», и наконец предписывалось «наполнять архивы только документами прямых дел, а не пустыми бумагами».

Нельзя, конечно, не отдать должной справедливости этому указу, как весьма разумной инструкции для чиновников всех присутственных мест и всех степеней, весьма точно определявшей круг их служебных обязанностей. Дело в том, однако, что указы сами по себе имели весьма слабую силу, так как им приходилось противоборствовать не только с недостатками чиновничества, но и с недостатками общего государственного управления. Надобно заметить, что если ближайшие пособники Екатерины и отличались не только умом, но даже некоторые из них и блестящими дарованиями, как государственные деятели, то все же, немного поодаль от нее, высшие должности предоставлялись людям богатым и знатным, несмотря на их неспособность. Такие лица, независимо от своих недостатков, влиявших неблагоприятно на ход дел, вносили на высшие ступени государственной службы самые вредные привычки: мало знакомые или даже вовсе не знакомые с гражданскими порядками и потребностями, как общего государственного, так и областного управления, они вдавались в противоположные крайности. Вельможи-чиновники или слепо доверялись своим секретарям, которые вертели ими, как хотели, или же, наоборот, побуждаемые самолюбием, вмешивались во все мелочи, путали дела и решали их самовластно, не заботясь вовсе о том, согласуются ли с законами их личные действия и их начальнические распоряжения. Проведя большую часть жизни при дворе или в гвардейских полках, эти неопытные сановники были не на своих местах в качестве гражданских чиновников, подчинялись влиянию фаворитов и отступали перед вмешательством тех лиц, угождать которым им было выгодно для достижения своих честолюбивых целей.

Из особенных распоряжений относительно чиновников, изданных после Петра Великого, заметим следующие:

23 мая 1726 года последовал указ из Верховного тайного совета о том, чтобы приказным людям жалованья не давать, а довольствоваться им, как было до Петра Великого, от дел «по прежнему обыкновению с челобитчиков, кто что даст по своей воле, токмо для излишних взятков тем челобитчикам в делах их волокиты, тако же ничего в противность регламентам и указам отнюдь не чинить, а ежели, — добавлялось в указе, — подьячие будут чинить волокиты, и будет на них от кого челобитье, и за то наказывать их». 26 февраля 1728 г. Верховным тайным советом было отменено постановление Петра I о первенстве, при равных рангах, военных чинов перед гражданскими. Было узаконено, что действительные тайные советники, присутствующие в Верховном тайном совете, перед полными генералами имеют первенство по жизнь свою, а прочие действительные тайные советники имеют место и председание с полными генералами. При этом повелено было, «по примеру других государств», всем воинским, сухопутным и морским, а также «штатским» и придворным чинам, которые находятся в одних классах по «Табели о рангах», иметь каждому старшинство со времени пожалования в чин. Но такое равенство продолжалось не долго, так как 13 ноября 1731 года был отменен установлявший его указ. В этот же день состоялся и другой еще указ о том, чтоб «никто званием не своим именоваться не дерзал и служителям своим о том жестоко воспретил, чтоб каждый, как письменно, так и на словах, имел зваться по настоящему своему действительному чину, под опасением императорского гнева неотменно». Поводом к изданию этого указа послужило то обстоятельство, что гражданские чиновники, ввиду уравнения их чинов по рангам с военными, все-таки продолжали переводить по-старому свои чины на военные. В 1793 году при Екатерине II состоялся подтвердительный указ в таком же смысле.

VII

Учрежденные Петром Великим чины собственно для означения должностей, с допущением только некоторых из них зауряд, стали вскоре терять свое первоначальное значение. Так, еще в 1724 г., когда чин тайных советников был повышен из четвертого класса в третий, то в четвертый был поставлен чин действительного статского советника, а в пятый класс был прибавлен чин статского советника, но оба эти чина не имели уже никакого практического значения и считались только почетным титулом. Мало-помалу и вообще всем гражданским чинам начали придавать значение простых титулов, помимо вопроса о том, соответствует ли чин какой-либо служебной должности? — и вследствие этого регистраторы, секретари, асессоры и советники стали заниматься совсем не тем, чем им следовало бы заниматься сообразно с названием их чина или, точнее сказать, их должности. Кроме того, при императрице Елизавете Петровне стали жаловать гражданскими чинами, по докладу государыне, и за отличия: чины стали давать тем, кто «перед своею братьею излишне труды имел». При ней же начали раздавать гражданские чины разбогатевшим купцам, и притом прямо чин коллежского асессора, для того, чтобы такие лица могли владеть деревнями на правах потомственного дворянства. Таким образом, первоначальное значение гражданских чинов, введенных Петром Великим, утрачивалось, ими стали жаловать даже архиереи своих консисторских чиновников, что, однако, было прекращено сенатским указом, изданным 25 мая 1773 года. В 1760 году установлены были сроки для производства в чины за выслугу лет, без отмены, впрочем, и того указа, который допускал их раздачу в виде особой награды. В 1771 году было воспрещено принимать на гражданскую службу людей податных сословий. В 1780 году гражданские чины были введены в Малороссии, взамен тамошних войсковых чинов.

При Екатерине II был разрешен, между прочим, особый вопрос о чиновном отличии, считавшийся в старину весьма важным вопросом, а именно: кого из гражданских чиновников писать с «вичем». При царях московских прибавление к отчеству слова «вич» считалось чрезвычайною наградою. Таким отличием пользовались лично одни только бояре и окольничие, и только всем членам рода именитых людей Строгоновых было дано право писаться с «вичем». Вообще такое право считалось особым знаком монаршего благоволения, и потому в 1765 году, по докладу императрице, писать ли грамоты на пожалование деревень с «вичем», она приказала соблюдать это, без особого ей доклада, в отношении графу Никите Ивановичу Панину, графу Григорьевичу и графу Алексею Григорьевичу Орловым. Вместе с тем, для «вящшаго служебного отличия», принято было за правило — при записании должностных лиц гражданского ведомства в списки, писать высшие чины до коллежского советника включительно с «вичем», надворных советников — «ов, ын», а всех прочих чиновников просто одними именами без означения отчества.

Несмотря на весь внешний блеск царствования Екатерины Великой, внутреннее наше гражданское управление не носило в ту пору заметных следов улучшения, особенно в провинциях. Независимо от того, что личный состав гражданских чиновников был тогда крайне неудовлетворителен и в нравственном, и в умственном отношениях, само правительство не могло с точностью определить пределов своей власти и, в сущности, все-таки стремилось к тому, чтобы все общественные интересы подчинить опеке и допустить в них беспрерывное вмешательство правительственных агентов-чиновников. Запутанность в этом случае усиливалась еще более вследствие прилива к нам тогдашних либеральных теорий из Франции. С одной стороны, государыня, по своим личным соображениям, громогласно, на всю Европу, исповедывала достоинство и верность этих теорий, с другой стороны, по государственным соображениям, она не желала стеснить пределы правительственной власти для соглашения ее с либеральными воззрениями тогдашних французских мыслителей. Отсюда являлся резкий разлад между тем, что писалось в это время на бумаге, и между тем, что происходило в действительности.

Мы уже говорили, что распоряжения Петра Великого, относившиеся к устройству присутственных мест в виде коллегий, к участию дворянства в делах губернского и провинциального управления и к введению городского самоуправления, должны были повлечь за собою если не уничтожение, то, по крайней мере, ослабление старомосковской бюрократии. Но этого, однако, не случилось на самом деле, и мы видели, что после преобразования нашего чиновничества Петром Великим на новый лад, лихоимство и произвол чиновников продолжали, по-прежнему, тяготеть над народом. Главною тому причиною был застой в развитии первоначальных зачатков самоуправления, подавленного до последней крайности правительственною опекою. Подобное явление замечалось, впрочем, не в одной только России. Даже во Франции, где к концу XVIII века приготовлялся такой страшный государственный переворот, в начале как этого, так и в конце предшествовавшего столетия, признавали необходимым условием народного блага прямое, деятельное и беспрерывное вмешательство правительственных властей во все общественные дела. Там вмешательство этого рода хотели довести даже до того, чтобы от правительства были назначаемы особые объезжающие Францию чиновники, которые учили бы земледельцев полезным нововведениям по части сельского хозяйства и наставляли бы их тому как следует разводить и откармливать скот и домашнюю птицу. Во Франции чиновничество или административная агентура достигло такого чрезвычайного развития, что кардинал Ришелье счел возможным уничтожить 100 000 административных должностей, но уничтоженные им должности возрождались снова, только под иными именами, так что в промежуток времени между 1693 г., с тех пор как были уничтожены во Франции избирательные городские должности, и до 1709 г., основано было 40 тыс. новых гражданских должностей, занятых чиновниками из мелкой буржуазии.

«Городское Положение», изданное в 1775 г., и данная в 1785 году дворянству на право вольности и преимущества «Грамота», казалось, должны были ослабить силу тогдашней бюрократии. Первый из этих законодательных актов предоставлял городским жителям самоуправление, не привившееся вовсе, вследствие прежних, клонившихся к тому мер. В свою очередь «Грамота» изъимала в значительной степени местные интересы дворянства из ближайшего ведения губернских начальств и, кроме того, предоставляла дворянству право избирать чиновников на судейские и полицейские должности, что, конечно было чрезвычайно важно для организации чиновничества на выборном начале. Несмотря, однако, на все это, влияние чиновнических элементов ослабевало в самой незначительной степени уже потому одному, что избираемые сословиями должностные лица смотрели сами на себя, да и избиратели, с своей стороны, смотрели на них прежде всего как на коронных чиновников. Главнейшим образом важность каждой избирательной должности обусловливалась ее рангом, а целью избираемого на нее лицо было не независимое служение обществу, только ради поддержания его интересов, но расчет на те награды и отличия, каких оно могло удостоиться от правительства за службу по сословным или общественным выборам.

Избирательные должности, учрежденные Екатериною II, не повлияли на ослабление силы чиновничества и по другим еще причинам. Так, «Городское Положение», а тем еще более «Дворянская Грамота» разъединили общественные интересы на особые сословные категории, почему все те дела, которые касались общих а не одних только сословных интересов, т. е. такие дела, которые представляли наибольшую важность, остались, по-прежнему, в непосредственном ведении местного чиновничества. Вдобавок к этому, все избираемые и дворянством, и городскими жителями лица были поставлены в слишком большую подчиненность от местных начальств, и от этих же последних находились в полной зависимости и направление, и ход всех дел, касавшихся даже исключительно сословных интересов.

Особенное влияние на внутреннюю администрацию имело учреждение должности наместников. На должности эти назначались вельможи, пользовавшиеся полною доверенностью государыни и облеченные от имени ее чрезвычайною властью. Обязанности наместников были исключительно гражданские, и потому в лице их высоко поднималось значение гражданских сановников. Наместники были окружены особенным блеском: для сопутствования им была учреждена почетная стража, на внешнее их представительство отпускались весьма значительные суммы и, между прочим, для наместников было выслано из Петербурга столового серебра на 10 000 000 рублей, для употребления его в торжественных случаях. С появлением в губерниях таких сановников, в гражданскую службу по губернским присутственным местам на должности асессоров, советников и председателей стали очень охотно поступать представители из лучших фамилий местного дворянства, чего прежде не бывало и что прекратилось потом с уничтожением наместничества, когда гражданская служба в губерниях лишилась опять своей величественной обстановки.

Царствование императора Павла Петровича не представляет никаких особенно замечательных фактов в истории нашего чиновничества. Государь был занят почти исключительно приведением в порядок военной части и делами внешней политики, почему внутреннее государственное управление оставалось в прежнем виде, и можно даже сказать, что здесь последовал поворот к старым порядкам, так как многие из распоряжений, сделанных по этой части императрицею Екатериною II, были отменены императором Павлом I.

VIII

Начало царствования императора Александра Павловича было, как известно, ознаменовано многими преобразованиями по внутреннему управлению государства. В числе таких, и притом самых главных, преобразований, было учреждение министерств, значение которых было основано собственно на исполнительном начале. Учреждение министерств в 1802 году составляло, в сущности, дальнейшее развитие системы разграничения различных отраслей управления. Она была положена в «Учреждениях о Губерниях» и должна была, между прочим, повести и к тому, чтобы образовались чиновники-специалисты по тому или по другому ведомству. Нельзя, однако, сказать, чтобы на первых порах организация министерств вполне была удачна. «Учреждение» о них было произведением малообдуманным; оно было набросано на бумагу в общих, слишком поверхностных, очерках, без всяких подробностей исполнения и, несмотря на это, тотчас же было приведено в действие. Правильного распределения занятий между чиновниками организовано не было, точно так же, как была упущена из виду соразмерность работы по производству дел. Вследствие этого в министерствах начальнику приходилось нередко делать то, что собственно должны были бы делать подчиненные ему чиновники, и, наоборот, в иных случаях, младшие чины в министерской иерархии получали слишком большое значение. Вообще же учреждение министерств принято было общественным мнением с крайним недоверием, и на эту еще новую у нас форму внутреннего управления смотрели как на зачатки могущественной центральной бюрократии, развитие которой прежде сдерживалось до известной степени коллегиальностью центральных учреждений. Как бы то ни было, впрочем, но с той поры у нас стал вырабатываться особый тип министерского чиновника.

Одновременно с учреждением министерств, 16 августа 1802 года последовал именной указ, из которого, между прочим, видно, как смотрело правительство на значение губернских чиновников и какие оно предъявляло к ним требования. Поводом к этому указу послужила произведенная в Калуге сенатором Г. Р. Державиным ревизия. В указе этом повелевалось, чтобы губернаторы управляли губерниями «не своим лицом, а именем Его Императорского Величества через губернские правления», чтобы они не простирали власти своей за пределы законов, не вмешивались бы в дела своими предложениями, а также в дворянские и гражданские выборы, и тем менее домогались бы по своему желанию избрания одних и удаления других от должности, чтобы они вообще не обременяли чиновников излишними комиссиями, а тем более по своим делам, и, наконец, чтобы они относились не к лицам, а в те места, до которых дело принадлежит.

Таким образом, при учреждении в центральных правительственных учреждениях, — в министерствах, единоличного начала, старались, несмотря на это, поддержать коллегиальный порядок в областном управлении и через то ослабить личное значение служащих, выдвигая значение присутственных мест. Понятно, что при такой системе значение чиновничества должно было бы умалиться в губернских управлениях, но зато оно, вследствие учреждения министерств, должно было усилиться в центральных управлениях с отменою в них прежнего коллегиального порядка.

Неподготовленность чиновников к исполнению возлагаемых на них обязанностей обратила также на себя внимание верховной власти. Предписанное Петром Великим правило, чтобы на открывающиеся вакансии чиновников «со стороны не хватать», было давным-давно забыто и начальство, при раздаче должностей, руководилось только личными своими соображениями или предоставляло должности по протекции. Указ 16 августа 1802 года должен был положить конец такому вредному для службы назначению чиновников. В нем говорилось: «Желаем вместе с тем утвердить и укоренить ту необходимую истину, что каждый род службы требует исполнителей, опытностью и постепенным ее прохождением приуготовленных, что переход и внезапное помещение из одной службы в другую всегда сопряжен бывает с важными неудобствами, и что к благоустройству разных частей необходимо нужно, чтобы каждый, при самом вступлении в обязанности общественные, избрал и предназначил себе род службы». «Сим образом, — заключал указ, — каждая часть государственной службы будет иметь исполнителей, свойственным ей управлением и опытностью приуготовленных, минутными побуждениями не развлекаемых, но полагающих истинную честь и уважение в отличном и непрерывном исполнении того звания, к коему они себя благовременно определили».

Еще более существенные изменения готовились для чиновничества по плану Сперанского.

Под влиянием Сперанского или, вернее сказать, по собственным его планам, реформы в нашем чиновничестве начались с изданного 3 апреля 1809 года указа о непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями. Мы уже видели, что Петр Великий поставил вообще придворную службу в низший разряд, но после него служба эта поднялась слишком высоко и прокладывала прямую дорогу к значительным государственным должностям, так как пожалованное кому-либо почетное придворное звание обращалось, соответственно рангу, не только в гражданские, но нередко и в военный чин, а сообразно с чином предоставлялась и должность. Ранги же придворных чинов со времени императрицы Анны Иоанновны были слишком повышены. Поэтому молодые люди, пользовавшиеся покровительством при дворе и получившие звание камер-юнкеров или камергеров, обращались сразу в высоких чиновников, не имея за собою ни заслуг, ни опыта по гражданской службе.

Указ, о котором мы сейчас упомянули, положил конец такой несправедливости, и сила его сохраняется в настоящее время. В указе этом говорилось, что «поощрение к службе и возбуждение всех сил и способностей к труду и деятельности на пользу общую составляют одно из важнейших попечений правительства». «Но сему существенному и необходимому правилу, — замечает указ, — не соответствует настоящее положение камер-юнкеров и камергеров». Затем указ дает следующее объяснение такому общему замечанию: «Люди эти, принадлежа к знатнейшим домам российского дворянства, рождением, воспитанием, способами имущества предопределены быть надеждою отечества, наследством тех заслуг и личных достоинств, коими предки их, стяжав славу своему имени, передали им ее в залог сохранения и умножения, завещали им искать почестей в делах, а не в званиях, и в подвиге отечественных польз предшествовать всем другим состояниям»

После такого красноречивого вступления — весьма впрочем, обычного в законодательных актах того времени — излагалась сущность нового узаконения. Сущность же его заключалась в том, что камер-юнкеры камергеры должны были избрать какой-либо род действительной гражданской службы, — в противном случае им предстояло лишение их званий. К этому добавлялось, что «на будущее время, звания камер-юнкеров или камергеров, кои по уважениям к заслугам предков кому-либо будут пожалованы, имеют представлять отличия, знак внимания монаршего к роду или заслугам предшествовавшим, но не будут присваивать никакого чина — ни военного, ни гражданского».

По ныне действующему закону, звания камер-юнкеров и камергеров даются исключительно гражданским чиновникам, находящимся в действительной службе. Пожалование этих званий не считается личною наградою самому чиновнику, но, согласно приведенному выше указу, знаком монаршего внимания к заслугам его рода. Поэтому к получению упомянутых званий представляются чиновники из титулованного или древнего дворянства, а также сыновья, внуки или родственники лиц, отличавшихся какими-либо особыми заслугами. Изъятия из этого правила составляют редкое исключение, допускаемое по каким-либо особым уважениям, как, например, при занятии почетных должностей, при службе по дворянским выборам и при нахождении при посольстве.

Вследствие издания этого указа, Сперанский возбудил против себя только некоторую часть аристократического чиновничества, в среде которой его называли выскочкой, кутейником и поповичем, но он приобрел в то же время в массе чиновничества благодарность за такую преграду к легкому получению высоких чинов и важных должностей без всяких личных заслуг. Вскоре, однако, он восстановил против себя поголовно и все тогдашнее чиновничество, которое громко кляло ненавистного им реформатора вследствие нового указа.

IX

6 августа 1809 года было замечательным днем в истории нашего чиновничества. В этот день состоялся высочайший указ об особых испытаниях чиновников, при производстве их в чин коллежского асессора и статского советника. Мы уже видели, какие вообще меры принимались правительством для того, чтобы с состав чиновничества входили лица с достаточным научным образованием. Затем предполагалось, что существовавшие уже и другие, предназначавшиеся к открытию, университеты будут доставлять образованных деятелей по гражданской службе. Но все клонившиеся к тому меры не достигали желаемой цели, и потому Сперанским был выработан проект, установлявший, в этом отношении, решительные и общие для всех чиновников меры.

На основании этого проекта явился упомянутый выше указ, который ссылался прежде всего на то, что в «Правилах народного просвещения», изданных 24 января 1803 года, сказано было, чтобы ни в какой губернии, спустя пять лет по устроении училищ в учебном округе, к которому она принадлежит, не определять к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, людей, не окончивших ученья в общественном или частном училище. «Разум сего постановления, — заявлял указ, — состоял в том, чтобы доставить государству образованных чиновников. Из отчетов министра народного просвещения, — говорилось далее в указе, — с сожалением видим, что дворянство, обыкшее примером своим предшествовать всем другим состояниям, в сем полезном учреждении менее других приемлет участие». При этом указывалось, что университеты пусты, кроме виленского и дерптского. Такое нерасположение дворянства к образованию, пригодному для служебной деятельности, объяснялось в указе «удобностью достигать чинов не заслугами и познаниями, а одним пребыванием исчислением лет службы». Поэтому, при производстве в чин коллежского асессора, сделано было обязательным представление свидетельства от одного из находящихся в империи университетов в том, что удостоиваемый этого чина обучался с успехом наукам, «гражданской службе свойственным», — или же, что, явившись на испытание в университет, «заслужил на оном одобрение в своем знании». Такое же свидетельство или такое же испытание требовалось и при производстве в чин статского советника. Кроме того, в этом последнем случае нужно было еще представить удостоверение в занятии известных «деловых» должностей. Изданная тогда для таких испытаний программа оказывалась, однако, не легкою, так как по ней, между прочим, требовалось от повышаемого чиновника знания римского права, государственной экономики, статистики и оснований физики. С изданием этого указа, большая часть чиновников увидела невозможность достигнуть двух неприступных для них чинов и необходимость или выйти в отставку, или оставаться на службе без дальнейшего повышения, а молодые люди и их родители стали заботиться о том, чтобы устранить появившиеся неожиданные преграды. Издание этого указа имело то полезное влияние, что университеты наши, — хотя и вследствие понудительной меры, — стали наполняться молодежью из дворянства, а в среду чиновников начали поступать лица, получившие высшее образование, встречавшее в гражданской службе слишком большое предпочтение перед недоучившимися своими сотоварищами. Затем, так как для права на получение какой-либо должности требовался известный чин, то прямым последствием вновь введенной меры было то, что высшие места по гражданской службе сделались доступны только для образованных чиновников.

При императоре Николае Павловиче особые испытания для гражданских чиновников были отменены и, взамен таких обязательных испытаний, были установлены «разряды по воспитанию» и сообразно с этими разрядами распределялись сроки по производству в каждый чин. Мера эта, открывая возможность лицам, не получившим высшего образования, достигать при продолжительной службе и при получении чинов за отличие значительных должностей, давала вместе с тем предпочтительное движение по службе лицам, окончившим курс в высших учебных заведениях, и после них тем, которые воспитывались в средних учебных заведениях. Кроме того, для привлечения дворянства в гражданскую службу, в которую, как мы уже говорили прежде, поступали преимущественно лица из духовного звания, была сделана еще особая сословная уступка, а именно были установлены «разряды по происхождению», причем преимущество по чинопроизводству в некоторые чины было, само собою разумеется, предоставлено потомственному дворянству.

В 1856 году разряды чиновников как по воспитанию, так и по происхождению были вовсе отменены, и повелено было производить в чины «без принятия в уважение каких-нибудь обстоятельств, службе предшествовавших». Мера эта, без всякого сомнения, не осталась без влияния на личный состав нашего чиновничества в том отношении, что, с одной стороны, она, отстранив прежние стеснения, открыла ровную дорогу по службе лицам деловым и способным, но не получившим высшего образования, а с другой — дала возможность предоставлять значительные места лицам, не отличающимся ни образованием, ни опытностью по службе. Несмотря, однако, и на это, упомянутую отмену следует признать вполне уместною, так как она доставляет средства к более широкому выбору лиц для замещения ими гражданских должностей, без предрешения заранее вопроса о пригодности или непригодности чиновника только по научному его образованию и — что было еще ошибочнее — по его происхождению.

В течение первой четверти нынешнего столетия прежнее влияние чиновничества или бюрократии на дела общественные и сословные не только не ослабело, но еще более усилилось, и Сперанский представляет собою резко выдающийся тип такого чиновника, который стремился захватить в свои руки сколь возможно более государственных дел и решать их канцелярским порядком посредством ловко и красноречиво составленных докладов. Большинство чиновников принадлежало к числу таких лиц, которые отдавали предпочтение решению дел формальным порядком на бумаге, — если не прибегали непосредственно к своему произволу. Вообще в ту пору по всем отраслям государственного управления преобладало канцелярское производство, а учрежденные на исполнительном начале, взамен прежних коллегий, министерства способствовали всего более развитию особого типа петербургского чиновника, предрешавшего заглазно все местные потребности России и способы их исполнения только канцелярским порядком. В то же время деловая у нас переписка получила особый оттенок. Сам государь, как известно, был весьма требователен в изложении представленных ему бумаг. Обыкновенно один и тот же важный указ или рескрипт он приказывал составлять одновременно нескольким своим статс-секретарям, прочитывал и сличал составленные ими проекты, выбирал из них лучший, дополнял его своими мыслями, а также и выражениями, заимствованными из других представленных проектов и затем почти всегда редактировал сам окончательно исходившую от имени его бумагу. Это вело к тому, что в ту пору, в отличие от прежнего так называемого канцелярского слога, стал установляться новый «министерский» слог, переходивший постепенно в низшие учреждения, и, при нахождении в них многих делопроизводителей из людей вполне грамотных и образованных канцелярские бумаги стали получать тщательную отделку, а официальные сношения чиновников между собою — утонченный и даже изысканный оттенок.

Исключение из общих правил по чинопроизводству, сообразно степени образования служащих сделано было только в отношении Сибири и Грузии, где не требовалось от чиновников никаких учебных испытаний, — и вот тогда нашлось немало чиновников, которые стали отправляться за получением вожделенных чинов в Сибирь и преимущественно в Грузию. Неизвестно, какая была судьба чиноискателей в Сибири, но в Грузии большая часть их предприятий не увенчалась успехом. Тифлисские старожилы рассказывают, что приезжавшие на службу в столицу Грузии гражданские обер-офицеры, под влиянием неблагоприятного для них тамошнего климата, мерли как мухи, и что там даже образовалось отдельное обширное кладбище для погребения за его оградою или недослуживших до чина коллежского асессора, или умерших вскоре после его получения.

Кроме того, на практике установилось и другое еще исключение: военнослужащие, имевшие чины майорские и выше, переименовывались в соответственные этим чинам гражданские чины, и следовательно для них не существовало правила, установленного для гражданских чиновников. Вообще в ту пору прилив военного элемента в среде чиновничества был весьма значителен: гражданские должности предоставлялись очень часто военным офицерам и генералам, да и большая часть высших чиновников состояла из лиц, состоявших прежде в рядах войска. В общественном мнении военная служба в ту пору считалась гораздо почетнее гражданской. Такое мнение высказывал еще известный наш историк В. Н. Татищев, который, однако, самою «важною» службою считал гражданскую, «ибо без доброго и порядочного внутреннего управления, — писал он, — ничто же в добром порядке сдержано быть не может, и в оном гораздо более памяти и рассуждения, нежели в воинстве, потребно». Еще Татищев не одобрял, что в его время многие, отставленные от военной службы за пьянство и другие пороки, были определяемы в гражданскую службу. «Чего же ради сие делается, — добавлял Татищев, — не разумно и рассуждать не могу». Вопрос о переходе лиц, состоящих в военной службе, бывал по временам, предметом нашего законодательства, но здесь дело касалось только низших сфер чиновничества. При прежнем смешении обязанностей гражданской службы с военною и при отдаваемом этой последней предпочтении военные офицеры получали без всякого затруднения гражданские должности и занятие ими этих должностей считалось как бы безусловно принадлежащим им правом. Так, при Петре Великом, в 1722 году, состоялся указ об определении в губернии и провинции воеводами из военных офицеров помимо всякого вопроса о пригодности их к этого рода гражданской службе. Только в 1738 году дан был сенату указ об определении военных к гражданским должностям не иначе как по «способностям». Такой мере правительство желало придать большую определенность, почему в том же году последовал из кабинета указ о рассмотрении в сенате вопроса касательно предоставления губернаторам к воеводам право определять к гражданским делам дворян, уволенных от военной службы за ранами или по преклонности лет. Ничего, однако, в этом отношении существенного сделано не было и только в исходе царствования императора Александра Павловича, 15 мая 1822 года, было допущено некоторое ограничение относительно перехода военных офицеров в гражданскую службу, с целью «оградить ее достоинство». В изданном насчет этого указе повелевалось: обер-офицеров, уволенных от службы за дурное поведение, — которые, вследствие такого увольнения, могли поступить вновь на службу рядовыми, — принимать в гражданскую службу не иначе, как низшими канцелярскими званиями и затем производить их в первый гражданский чин на общем основании.

X

Возвращаясь к правилам, установленным относительно испытания гражданских чиновников, по производству их в чины, нельзя не сказать, что если, в настоящее время, такие правила, вследствие развития у нас образования вообще, а также достаточного прилива в гражданскую службу лиц, отличающихся высшим образованием, оказываются излишними, то, в прежнюю пору требование образования от чиновников имело весьма важное практическое значение. Само собою разумеется, что знание римского права или оснований физики не ручалось еще за пригодность чиновника, но такое знание все же доказывало его пригодность к умственному труду и возможность приложения его способностей к поручаемому ему делу, тем более, что такое требование относилось к таким лицам, которые могли занять более или менее видные должности. Для службы же чисто исполнительной, агенты которой состояли в низших рангах, не требовалось никаких научных испытаний, а следовательно здесь не было никакого препятствия к выбору лиц, подходящих на эти должности.

Как на более важные распоряжения относительно чиновников, состоявшиеся в царствование императора Александра Павловича, мы укажем на следующее:

В 1802 году предписывалось чиновникам, при исполнении ими своих служебных обязанностей, не смотреть ни на какие лица, письма и предложения, но исправлять свое дело по точной силе и словам закона. В 1804 г. чиновникам запрещено было вступать в откупы по тем ведомствам, в которых они служат. В том же году повелено было чиновников гражданской службы за вины к написанию в копиисты не присуждать, а назначать их, по лишении чинов и дворянства, рядовыми в военную службу. В 1806 году запрещено было чиновникам записываться в гильдии. После того, 15 мая 1822 года, состоялся замечательный в своем роде указ: министру юстиции предписывалось иметь строгое наблюдение за тем, чтобы вольноотпущенные, вышедшие в классные чины и считающиеся в службе, не были употребляемы в услугу в господских домах. Причина такого распоряжения в указе не объяснена, но, по всей вероятности, тщеславие некоторых бар побуждало их иметь чиновников в числе своих лакеев и кучеров.

Нельзя, впрочем, не сказать, что в ту пору многие из мелких чиновников предпочли бы охотно такое более обеспечивающее их в материальном отношении положение тому положению, в каком они находились, состоя на действительной государственной службе. Бедственная их участь была признана самим правительством и для улучшения ее остановились на мысли — допускать чиновников к одновременному занятию ими разных должностей. Ввиду этого возложено было на всех министров внести в их комитет свои предложения о том, какие из должностей их ведомства могут быть соединены в одну. Независимо от этого и еще прежде рассмотрения общего возникшего предположения, министр народного просвещения просил о разрешении определять в кругу его ведомства подчиненных ему чиновников одновременно к разным должностям. Со своей же стороны и министр юстиции внес в комитет министров предложение, заключавшееся в том, что при весьма скудном жалованье, положенном чиновникам по статской службе, определение на разные должности, особенно же тех, которые состоят в низших должностях и «следовательно в большой бедности» находятся, послужило бы «великим подкреплением» в содержании их и удержало бы многих из них от нарушения обязанностей и от самых злоупотреблений, в которые они, по заявлению самого министра юстиции, большею частью «от недостатка и бедности» впадают. Поэтому упомянутые выше министры признавали полезным дать общее позволение — определять статских чиновников в разные должности, когда они «в исправлении их без упущения находят себя в возможности», ограничив только до некоторой степени жалованье по одной из таких должностей, каковая мера, доставляя чиновнику значительное подспорье в прибавке жалованья, в то же время давала возможность и сократить расходы казны.

Когда в комитете министров приступили к обсуждению этого предположения, то граф Аракчеев заявил, что такое предположение не соответствует цели и что государь допускает его только в отношении учителей и профессоров, занимающихся преподаванием лекций. При этом Аракчеев указал на то, что в представленных от министров списках, согласно прежнему временному разрешению, данному в подобном смысле 21 декабря 1815 года, не оказалось никого из низших классов, получающих двойные из разных мест оклады жалованья, которые могли бы служить помощью к их безбедному содержанию. Напротив, списки эти, — добавил граф Аракчеев, — показали, что правом сим пользуются только высших классов чиновники, в министерстве служащие, которые и по настоящему месту служения имеют достаточное жалованье на содержание себя, «если только не употреблять роскоши».

В силу таких соображений, предложение, внесенное в комитет обоими министрами, осталось без последствий. В настоящее время по закону не допускается занятие двух штатных должностей, но так как нет правила без исключения, то и в этом случае бывают изъятия по каким-либо особым уважениям.

Обнаружившееся в последние годы царствования Александра I брожение умов отозвалось и на чиновничестве в тех мерах, какие принимались для предотвращения такого брожения. Тогда самое смиренное не только губернское, но и уездное чиновничество было заподозрено в возможности принадлежать к масонским ложам и тайным политическим обществам. Вследствие этого, в высочайшем рескрипте, данном 1 августа 1822 года на имя министра внутренних дел графа Кочубея, предписывалось: «Так как не свойственно чиновникам, в службе находящимся, обязываться какою-нибудь присягою, кроме той, какая законами определена, то поставить в обязанность всем министрам и другим начальникам — потребовать его чиновников, в ведомствах их служащих, чтобы они откровенно объявили, не принадлежат ли они к масонским ложам или к другим тайным обществам, находящимся в империи или вне ее, и к каким именно?» Вместе с тем, от них следовало бы брать подписку в том, что впредь они к таким ложам и обществам принадлежать не будут, а кто не пожелает дать такого обязательства, тот не должен был оставаться на службе.

Нам неизвестно, до какой степени проявилась в данном случае откровенность нашего чиновничества, но положительно можно сказать, что опасение каких-либо политических затей со стороны его было совершенно напрасно, так как чиновничество представляло у нас всегда самый смирный, самый консервативный элемент.

Кроме этой меры, в отношении чиновников была принята еще особая, также общая предупредительная мера по следующему поводу. До сведения государя дошло, что некоторые из отставных и служащих чиновников позволяют себе издавать в свете «печатные известия о поступках своих в исполнении возложенных на них должностей, а другие, напротив, такими же печатными известиями опровергают первые, и что отсюда проистекают неприличные суждения, доводящие до нескромности о предметах как по обязанностям службы, так и по самым правилам благопристойности». Вследствие этого, указом от 23 июля 1824 года, объявлялось, что его императорское величество находит полезным единожды навсегда принять за правило, чтобы «российские» чиновники, находящиеся на службе, нигде и ни на каком языке не издавали в свете никаких сочинений, касающихся внешних и внутренних дел российского государства, не только без обыкновенной цензуры, но и без дозволения начальств.

XI

Но если сами чиновники-литераторы должны были прекратить, с одной стороны, хвалебные самим себе гимны, а с другой — направленные против своих коллег обличения, то спрашивается, как же относилась к чиновничеству наша литература вообще? Мы, конечно, не будем говорить здесь о тех похвальных и умилительных отзывах, которые в старину расточались нашею печатью в честь чиновных особ; от таких отзывов отдавалось приторною лестью, заискивавшею внимания и покровительства патронов и милостивцев. Да и вообще наша печать сильно побаивалась затрагивать высокопоставленных чиновников. Надобно, впрочем, заметить, что даже в Англии, где печать издавна пользовалась большою свободою, только с 1732 г. она начала выступать с нападками против лиц, занимавших официальное положение, да и то крайне сдержанно, указывая на обличаемое лицо намеками и изредка лишь означая начальные буквы их фамилий.

Только с 1782 г. в английской печати начали появляться прямые и беспощадные нападения на должностных лиц с обозначением их званий и имен. Что же касается нашей печати, то в сатирических журналах и в разных рассказах, появлявшихся при Екатерине II, встречаются насмешки над нравственными недостатками нашего чиновничества и обличения этих недостатков, но в выражениях слишком общих и чрезвычайно осторожных, сводимых к моральным поучениям. Притом в этих случаях проявлялась обыкновенно та увертливость, от которой и мы, к сожалению, не отстали еще вполне и в нынешнее время, т. е. придерживаться правила, нападая на низшее чиновничество, кадить вместе тем перед высшим не только утонченным фимиамом, но и донельзя удушливым ладаном. Самым смелым и самым резким нападением на наше чиновничество прежнего времени должно считать известную комедию Капниста «Ябеда». Затем цензурные условия, покрытие всех дел канцелярскою тайною, безучастие общества к интересам, выходившим из круга обыденной его жизни, и, наконец, сознанная бесполезность каких бы то ни было обличений и даже спокойных, вполне приличных указаний на неудовлетворительность правительственных учреждений и их личного состава — все это вело к тому, что какие бы то ни было неодобрительные отзывы о нашем чиновничестве исчезли в нашей печати. Только порою в водевилях тридцатых годов являлись куплетики невинно насмешливого свойства над секретарями и заседателями, да в иных повестях выводилась с сатирическим, по тогдашним понятиям, направлением жизнь мелких чиновников. Театральная цензура до такой степени ревностно охраняла достоинство чиновников, что в афишах не допускалось даже означение действующего в пьесе лица чиновником, и слово это заменялось «служащим в конторе»; штатские вицмундиры не могли появляться на сцене, и какой-нибудь водевильчик доброго старого времени под названием «Титулярные советники в домашнем быту» казался уже либеральным произведением. Следовательно, напрасно было искать в нашей литературе прежнего времени правдивых очерков русского чиновничества.

Общие цензурные порядки отнимали возможность всякого самостоятельного в печати отзыва о служебной деятельности чиновников. Каждая статья или заметка, содержавшая в себе — все равно неодобрительный или похвальный — отзыв о чиновниках, поступала на предварительный просмотр его начальства, от воли которого зависело наказать, помиловать, а в иных случаях даже наградить своего подчиненного посредством печатного о нем слова.

Все эти меры и предосторожности не подняли, однако, нисколько чиновничества в общественном мнении, и как только печать наша почувствовала некоторую долю свободы, то первый ее натиск был направлен на чиновников без соображения с тем подневольным положением, в каком они находились. Во всеобличающую ту пору в защиту чиновников выступил граф Соллогуб. Он повел дело начисто до того, что самой пьесе дал название «Чиновник» и хотел в ней показать, каков должен быть истинно добродетельный и истинно полезный чиновник, в исходе пятидесятых годов нашего века. Герой этой пьесы, Надимов, укорял мелких неимущих взяточников за их нечестность и, не затрагивая тех, кто стоял повыше, возглашал только, что «пора крикнуть на всю Россию», и этим, нехотя, сказал довольно острый для той поры каламбур. Но этим дело и кончилось, так как идеал чиновника нового пошиба, выведенный на сцену графом Соллогубом, оказался пустозвоном. Брал чиновников под свою театральную защиту и покойный Львов, автор комедии «Свет не без добрых людей», но все это не повело ни к чему, и обличения чиновничества Щедриным, зашедшим в «Губернских Очерках» в те сферы, куда наши писатели не заглядывали прежде, читались с несравненно большим сочувствием, нежели смотрелись ходульные комедии графа Соллогуба и Львова. Мало-помалу дело, однако, выяснилось: увидели, наконец, что чиновники сами по себе не так виноваты, как это казалось прежде, когда личные их недостатки разбирали по косточкам, не обращая внимания на то, до какой степени недостатки эти поставлены в тесную и прямую зависимость от всего склада нашей гражданской и общественной жизни. После продолжительных и ретивых походов против чиновников, печать, наконец, угомонилась и оставила их в покое, занявшись другими, стоявшими тогда на очереди вопросами.

Мы уже упоминали о том, в какой степени военный элемент входил постоянно в состав нашего гражданского чиновничества, в среде которого множество мест, особенно же значительных, были занимаемы лицами, числившимися в военно-строевой службе. При императоре Николае Павловиче эта система не только что продолжалась, но даже некоторые ведомства, деятельность которых ограничивалась чисто гражданскими предметами, были поставлены на военную ногу, а именно: инженеры путей сообщения, горные инженеры, а также чиновники межевого и лесного ведомства. Если, с одной стороны, такое преобразование гражданских чиновников было сделано с целью водворения большей субординации и исправности между служащими, то с другой стороны, оно соответствовало и тогдашним понятиям о различии между гражданскою и военною службою не в пользу первой. В ту пору офицер стоял в общественном мнении несравненно выше чиновника, и потому предоставление чиновникам некоторых ведомств права носить эполеты и султаны на треуголках привлекало в эти ведомства таких людей, которые без подобных внешних отличий не поступили бы, быть может, туда на службу. Такие преобразования на языке того времени назывались «облагораживанием» служащих. До какой степени был силен этот странный взгляд, можно заключить из того, что (граф) M. H. Муравьев, носивший некогда сам гражданский чин и считавшийся почему-то одним из способнейших администраторов по гражданской части, вступив в управление министерством государственных имуществ, издал по корпусу лесничих приказ, в котором объявил, что нерадивые к службе офицеры этого корпуса будут переименованы в гражданские чиновники! Спустя, однако, несколько лет после издания этого пресловутого приказа, прежний взгляд совершенно изменился, и генералы, штаб и обер-офицеры обоих инженерных, межевого и лесного корпусов были обращены в гражданских чиновников, конечно, не в видах наказания за их нерадение к службе, а для уничтожения той несоответственности между сущностью их мирных занятий и их воинственным званием. Около того же времени сделаны были ограничения насчет поступления военных, офицеров на гражданские должности. Вследствие всего этого, численность нашего состава гражданских чиновников значительно увеличилась, причем, конечно, с уничтожением прежней мирной милиции, не было нанесено ни малейшего ущерба ни наступательным, ни оборонительным силам империи.

Мы упоминали уже о тех причинах, которые обыкновенно вызывают усиление чиновничества или бюрократии во вред правильному и самостоятельному развитию общественных интересов, указывая, что всего более содействует этому правительственная опека. Стремление к установлению такой опеки было слишком заметною чертою нашего прежнего законодательства, которое направлялось к тому, чтобы подчинить частную, даже хозяйственную деятельность формальным предписаниям закона. Следы такого стремления остаются доселе в действующем у нас законодательстве. Так, некоторые узаконения о промышленности фабричной и заводской, а также уставов лесного и горного подходят весьма близко к сельскохозяйственным и техническим руководствам. В них, т. е. «Свод Законов», излагается о свойстве и сушке кирпича, о способах и о времени обжигания глины, указывается, как следует гнуть железо, предписывается молотить хлеб в хорошую погоду, разводить в городах овощи и, наконец, дело доходит до того, что дворникам предписывается вынимать из печей золу «прежде их топки». Разумеется, что наблюдение за исполнением всех этих законодательных предписаний должно лежать на обязанности правительственных агентов-чиновников, и надобно еще удивляться их относительно малому вмешательству в каждый шаг, в каждое действие своих сограждан.

Время делает, впрочем, свое, а приливы и отливы общественного мнения вырабатывают постепенно новые начала и новые условия гражданской жизни, хотя и не без некоторых колебаний. Мы видели, какое значение имело в былое время наше чиновничество — эта сила, без которой, как мы заметили, не может обойтись ни одно государство, и затем нам остается посмотреть, при каких условиях и при какой обстановке живет и действует оно в настоящее время.

Признав чиновничество — эту гражданскую правительственную армию, в каком бы виде она ни существовала, — одною из необходимых сил в механизме каждого государственного управления, нам следует указать теперь на то значение, какое оно имеет у нас в настоящее время. При этом, как замечено прежде, мы слову «чиновничество» не придаем ни малейшего оттенка порицания, но употребляем его для означения вообще всей гражданско-служащей корпорации.

Мы видели, что влияние и власть чиновничества установлялись и усиливались у нас как вследствие отсутствия самоуправления, так и вследствие непомерной опеки правительства над всеми общественными и даже частными интересами. Кроме того, и лица, избираемые на сословную службу, обращались собственно в чиновников, не столько заботясь о поддержании материальных и нравственных выгод своих избирателей, сколько стараясь, — хотя бы и с прямым ущербом для этих выгод, — только о том, чтобы угодить начальству и воспользоваться теми правами и преимуществами, какие давала государственная служба. Таким образом, еще весьма недавно в руках чиновничества было все, кроме тех отраслей общего и местного управления, которые бесспорно должны быть вверяемы чиновникам, как правительственным агентам, они с заметным преобладанием, а иногда и вполне безраздельно, заведывали даже такими делами, которые никак нельзя назвать делами «казенного управления». Начиная с раскладки земских повинностей и кончая промышленностью, — все было под ближайшим управлением, руководительством и надзором административной власти. Блюстителями, а большею частью и главными деятелями в общественной благотворительности, народном образовании, промышленных предприятиях и даже в ученых трудах являлись чиновники, так что общественной или частной деятельности, а тем более частному почину, не было никакого простора. Понятно, что все это вело к умножению численности и к развитию силы чиновничества, представлявшего собою могущественную бюрократию.

Впрочем, такое преобладание чиновничества оправдывалось до известной степени и общими условиями нашего строя. В прежнюю пору только государственная служба представляла у нас подходящую деятельность для людей способных и образованных, а потому в чиновничестве сосредоточивались отборные, по тогдашним понятиям, силы. Ныне они разделились, и значительную часть этих сил привлекла к себе общественная и частная деятельность.

Чуждаясь всякой лести настоящей эпохе, мы тем не менее должны признать, что все последние формы в значительной степени уменьшили власть и влияние чиновничества на общественные интересы. Уже одно упразднение сословия государственных крестьян, управление которыми было основано, в сущности, на самых бюрократических началах, изъяло громадную массу населения из непосредственной власти чиновничества. Открытие земских учреждений и введение нового «Городского Положения» ослабило прежнее слишком стеснительное влияние представителей администрации на общественные дела, и — что особенно важно с нашей точки зрения — эти законодательные акты подсекли в корне мысль о том, что представители общественных прав и интересов должны считать себя чиновниками. Так ?а исключением городских голов, не присвоено никому из представителей земского и городского самоуправления ни классов, ни мундира по должности, ни пенсий по разрядам, не определено сроков на выслугу чинов и не установлено решительно никаких правительственных наград упомянутым лицам, так как оценка их заслуг предоставлена самому обществу, избирающему их.

Все это предоставляет чрезвычайно замечательный перелом в стародавних, господствовавших у нас понятиях, когда общественная служба смешивалась с корон-ною. Всем этим, если так выразиться, положено начало размежевания прав и интересов администрации с правами и интересами населения, и такое размежевание провело уже довольно заметные грани между деятельностью чиновничества и общества, хотя тем не менее деятельность и того, и другого должна клониться к общему государственному и народному благу.

При большем или меньшем полновластии чиновничества, при беспрерывном и притязательном его вмешательстве во все общественные и даже частные дела, учащаются, конечно, его столкновения с населением, а вместе с тем, естественно, усиливаются и жалобы против него. Жалобы эти — помимо политических оттенков, у нас, впрочем, и несуществующих — чрезвычайно разнообразны, так как они бывают связаны с житейскою обстановкой каждого. Так, например, один ненавидит полицейских чиновников, не дающих простора его зловредным проделкам или буйным замашкам; другой терпеть не может таможенных чиновников, преследуемых контрабанду; третий восстановлен против акцизных чиновников, притягивающих его к суду, и т. д. Конечно, никак нельзя сказать, до какой степени бывают во всех этих случаях справедливы или, наоборот, несправедливы чувства нерасположения и ненависти к чиновничеству. Они прежде всего зависят от личного взгляда каждого на значение органов правительственной власти, — и для иного стеснения, поставляемое ему чиновником, кажется произволом со стороны этого последнего, хотя такое стеснение и бывает основано на положительном законе. Но, кроме вопроса о пределах власти чиновника, весьма важен вопрос и о способах исполнения им своих служебных обязанностей, так как способы эти зависят в большинстве случаев не столько от предписания законов и особых инструкций, сколько от личных качеств самого чиновника и привычек, усвоенных вообще чиновничьею корпорациею того или другого ведомства.

В первом ряду жалоб стоят жалобы на неправильное или на неуместное вмешательство чиновников. Надобно, впрочем, заметить, что и тот, и другой вид вмешательства свойственны не одним только чиновникам низшего и среднего, но и чиновникам высшего разряда, и оно проявляется или в желании простирать и свою власть, и свое влияние на дела другого ведомства, или усиливать их в пределах собственного, распространяя их и на такие предметы, которые в силу существующих правил должны быть изъяты из этого. Такой образ действий чиновников подводится по закону под понятие о превышении власти, но дело в том, что в таких случаях бывает обыкновенно своего рода неопределенность, избавляющая большею частью чиновников от всякой ответственности. Добавим к этому, что и в настоящее время чиновники, в отношении жалоб со стороны частных лиц на действия их, поставлены в благоприятные условия, так как по «Судебным Уставам» предание в этих случаях суду обвиняемого чиновника зависит от усмотрения его начальства, которое может ограничиться весьма слабым административным взысканием с виновного, если только в действиях его нет таких обстоятельств, которые возбуждают прямо уголовное против него преследование.

Другие общие на чиновничество жалобы заключаются в том, что оно заражено формалистикой. Жалобы эти, по нашему мнению, лишены достаточного основания. Можно, конечно, жаловаться на существование различных обременительных формальностей, но никак нельзя жаловаться на строгое, неотступное соблюдение их чиновником, если только он сам не изобретает их. Каждый из чиновников считается только исполнителем обязанностей, предписанных ему или законом, или начальством, и он без всякого послабления должен следовать им. Формальности — худы ли, хороши ли они — выражают собою весьма естественное недоверие правительства к полновластной бесконтрольной деятельности чиновников и прежде всего служат к ограничению их произвола, и, конечно, каждому частному лицу, имеющему дело с чиновником, гораздо легче и приятнее подчиняться определенным заранее правилам, нежели один раз встретить снисходительность и даже потворство, а другой — придирки и нажимательство. Кому не известен один из наиболее несимпатичных современных типов — тип либеральничающего чиновника. Он вопит против всякой формалистики до тех пор, пока беспрепятственно может заменять ее своим произволом, услаждая тем самым свое бюрократическое самолюбие, но чуть лишь дело коснется личной его власти — и он чрезвычайно рьяно ограждает ее всевозможными формальностями. Наконец, предоставив вообще чиновнику право уклоняться от той или другой формальности, нельзя будет уже сказать потом, где он поступает по личному своему усмотрению.

Грубое обращение, надменность, пустое чванство и даже, как гласит молва, нечестные поборы и уменье извлекать из своего служебного положения непозволенные выгоды то на счет казны, то на счет частных лиц, составляют еще и теперь — хотя уже и значительно ослабевшие — недостатки нашего чиновничества. Мы не имеем в виду писать ни сатиру, ни памфлет, ни даже повторять давно избитые обличения против чиновничества, рассматривая его только как один из важнейших органов в общем составе государственного управления. Поэтому мы умолчим как об упомянутых выше недостатках нашего чиновничества, так и о протекции, выдвигающей очень часто на высокую ступень бездарные личности; умолчим и об умении ловких чиновников так удобно пользоваться силою своих протекторов, причем они, несмотря на все обеспечение и службою, и собственным состоянием успевают в ущерб беднякам получать и казенные помещения, и добавочное жалованье, и пособия по разным случаям, хотя бы даже по случаю переезда с одной квартиры на другую. Выводить все это наружу не только крайне прискорбно, но и совершенно бесполезно, так как в этом случае самый энергический и самый правдивый голос останется без последствий.

Нельзя, однако, не обратить особого внимания на новые типы чиновников, явившиеся в недавнее время, — типы, выработанные не под влиянием каких-либо посторонних обстоятельств, но произведенные особенностью служебной обстановки. Многие из современных чиновников считают себя всеобъемлющими и всезнающими государственными людьми, личностями, необходимыми для правительства. Они забывают, или — что вернее, — не знают вовсе, что еще в исходе прошлого столетия известный наш историк В. Н. Татищев писал в завещании своему сыну: «Никогда о себе не воображай, чтобы ты правительству столь много надобен был, что без тебя обойтись будет невозможно: знай, что таких людей Бог в свет не создавал». Чиновники, думающие о себе противное, льнут, лезут и втираются всюду: они попадают разом в несколько комитетов и комиссий, хотя бы, по-видимому, требование для присутствования там специальных познаний, должно ставить им заметную преграду. Они забираются в ученые общества, приобретают выгодные и почетные места в акционерных обществах и т. д. Короче, едва ли найдется какая-либо отрасль деятельности, в которую не забирались бы эти господа или из корыстных, или из честолюбивых видов, не приносят, однако, ни здесь, ни там никакой существенно пользы.

XII

В каждом государстве, при организации чиновничьей рабочей силы, самым важным условием представляется правильное разрешение вопроса о соразмерности этой силы с действительными потребностями администрации и с теми средствами, какими казна может располагать для вознаграждения лиц, состоящих на службе правительства. Многочисленность чиновников и недостаточность их содержания неизбежно составляют одну из язв, весьма вредных не только для правительства, но и для всей страны. Проистекающий от этого вред бывает тем опаснее, что он обыкновенно не проявляется ни во вспышках негодования, ни в громком ропоте, а между тем, вследствие плохой организации чиновничества портится постепенно весь механизм государственного управления, который при лучшей рассчитанности количества чиновников и при достаточном их обеспечении мог бы действовать гораздо удачнее.

До какой степени правильно соразмеряется и удобно распределяется наличный персонал наших чиновников, применительно к действительным потребностям администрации? Это такой сложный и разносторонний вопрос, который едва ли возможно разрешить хотя бы приблизительно, даже после самых тщательных исследований, произведенных только частным лицом. Особенно трудно разрешить этот вопрос в настоящее переходное время, когда некоторые предметы, входившие прежде безусловно в область ведения правительственной администрации, предоставляются ныне или вполне, или только частью общественным учреждениям или даже частной предприимчивости. Не ошибаясь, однако, можно сделать следующее общее на этот счет замечание, а именно, что еще и теперь во многих ведомствах и в некоторых отдельных учреждениях, как, например, полицейских, — за исключением, конечно, Петербурга, — встречается недостаток в числе чиновников, тогда как, наоборот, некоторые ведомства и особые учреждения, а из этих последних преимущественно центральные, отличаются избытком чиновников разных степеней. К этому можно добавить, что несмотря на увеличенное в последние годы содержание чиновников вообще, все-таки чиновничество наше в большинстве своем находится не в благоприятном положении относительно его материального быта.

Для уменьшения числа чиновников — независимо от упразднения некоторых учреждений в полном их составе — принимается обыкновенно самая простая мера, а именно: сокращение штатов по тому или по другому ведомству. При этом, однако, случается нередко, что мера эта применяется только к низшим должностям, тогда как средние и высшие остаются по-прежнему, хотя бы они и могли быть упразднены с большим удобством. Кроме того, иной раз упраздняемые, по-видимому, должности в сущности не уничтожаются, но только видоизменяются или возрождаются вновь, но лишь под иными названиями, или же взамен их по прошествии некоторого времени, образовываются особые самостоятельные учреждения еще с большим числом чиновников.

Необходимость для государства иметь число чиновников, превышающее в значительной степени действительные потребности администрации, поставлено, между прочим, в большую зависимость от порядка делопроизводства и от распределения инстанций. В последнем случае ничто так сильно не увеличивает числа излишних чиновников, как существование передаточных инстанций. Что же касается порядка делопроизводства, то в 1850 г. состоялось Высочайшее утвержденное мнение государственного совета о сокращении переписки по гражданскому ведомству. С тех пор, однако, прошло не мало времени, и без всякого сомнения, в течение его возникли в отношении делопроизводства некоторые новые, быть может, совершенно излишние порядки, и кроме того, вследствие различных преобразований во внутреннем государственном управлении, могут отыскаться в общей системе гражданского делопроизводства и такие правила, которые прежде были необходимы, но теперь оказываются или неуместными, или излишними. Поэтому, как кажется, не бесполезно было бы повторить общий пересмотр нашего гражданского делопроизводства и допустить в нем те сокращения и упрощения, какие вызываются вследствие многих изменений, происшедшие в самой администрации, и такая мера, конечно, способствовала бы более правильному распределению труда и уменьшению численности чиновников, сообразно с действительными потребностями. Надобно, впрочем, заметить, что такое уменьшение одних чиновников низшего разряда не повело бы к достижению тех целей, какие могут иметься при этом в виду. Вообще же сокращение переписки важной и в том еще отношении, что громадные ее размеры, хотя бы они и были не нужны, убеждают правительство в необходимости увеличивать численность не только низших, но и средних, и высших чиновников, причем занятия этих последних, очень часто весьма ограниченные и несложные, оплачиваются гораздо щедрее, нежели усидчивый труд мелких чернорабочих чиновников.

В сороковых годах число штатных мест по гражданскому ведомству простиралось у нас приблизительно до 35 000. Нельзя сказать, чтобы число это, соответственно пространству государства и тогдашнему участию администрации во всех делах общественного управления, было слишком значительно, если, например, принять в соображение, что во Франции при Людовике Филиппе, следовательно около той же поры, было до 80 000 чиновников. В настоящее время чиновники наши главным образом распределяются на три категории: на чиновников министерских, губернских и уездных. В каждой из этих категорий иерархическое их значение постепенно умаляется, так что, например, первые чиновники в губерниях занимают такие классы по должностям, которые в министерских составляют только среднюю степень, и в таком же отношении находятся должности уездных чиновников сравнительно с должностями губернских. Число чиновников по министерствам весьма неравномерно, так как оно зависит от числа департаментов и отделений, а также от разных особых учреждений, состоящих при министерстве. Самый многочисленный состав имеет министерство внутренних дел. Большая равномерность в числе чиновников встречается в губернских и уездных учреждениях, так как эти учреждения почти всюду организованы на одинаковых основаниях.

На основании III т. «Свода Законов», «Устава о службе гражданской» мы могли бы чрезвычайно распространить наши заметки о русских чиновниках, заговорив об их служебных обязанностях, распределении их по ведомствам и должностям, о порядке вступления в службу и увольнения от нее, о производстве в чины, о наградах, пенсиях и мундирах и некоторых особых, сообразно с чинами, преимуществах, но все эти частности не представляют, с нашей точки зрения, особого интереса. Мы хотели только представить общий исторический очерк нашего чиновничества и современное его значение, преимущественно по отношению к общественным интересам.

Мы видели, что чиновничество наше, развившееся к концу XVII столетия, под влиянием старомосковских государственных порядков и воззрений, находилось в положении крайне неудовлетворительном и что при Петре I оно подверглось коренной реформе, не осуществившей, однако, надежд и ожиданий великого преобразователя. Мы объяснили силу нашего чиновничества отсутствием самоуправления, вследствие чего на чиновников возлагались многие неудобоисполнимые для них обязанности. Вместе с этим чиновничеству придавалась чрезвычайно широкая власть, все более и более упрочивавшая его влияние не только на административные порядки, но и на экономическую жизнь народа. Такая власть и такое влияние вообще, и в особенности при неудовлетворительном состоянии законодательства, переходит обыкновенно в произвол, порождающий бесконечный ряд злоупотреблений, и притом таких, которые до известной степени снисходительно оправдываются и правительством, и даже обществом, ввиду того стесненного, а иногда даже и безысходного в материальном отношении положения, в какое бывает поставлено чиновничество. В особенности, как известно, «жена и дети» служили и, пожалуй, служат до сих пор, с одной стороны, главным побуждением для чиновников к действиям, воспрещенным законом, а с другой, — поводом к смягчению для них всей строгости законов. Поэтому остается только повторить поучение, чрезвычайно, впрочем, обветшалое, о необходимости обеспечивать сколь возможно более на счет правительства, а не на счет побочных средств материальную обстановку чиновников.

Правильная и соразмерная действительным потребностям организация чиновничества представляет одну из величайших задач государственной мудрости, и если иногда удается вполне удовлетворительно устроить в отдельности то или другое ведомство, то все же и удачное исполнение этой задачи далеко еще бывает от организации всего государственного механизма, заведуемого сообща гражданскими чиновниками. Правительство — в какой бы форме оно ни существовало — было и всегда останется верховным охранителем народного благосостояния, и ему для исполнения его распоряжений необходимо иметь особую силу, олицетворяемую чиновничеством. Такая сила не должна быть предметом нерасположения или ненависти со стороны управляемых и в то же время не должна представлять для общественных интересов ни малейшей опасности и стеснений, при правильной разверстке деятельности между правительственными и выборно-общественными учреждениями. Но чиновничество дает чувствовать стране вредное свое влияние, когда оно является представителем не только правительственных, но и общественных интересов. Очень часто между теми и другими интересами не бывает, в сущности, ни малейшего разлада; можно даже допустить полную благонамеренность чиновничества и усердное его радение о благе общественном, но дело в том, что при этом условии будет всегда существовать вредная односторонность в понимании общественных польз и нужд, особенно если в руках чиновников будут оставаться такие общественные интересы, к которым они, по личному своему положению, могут быть совершенно равнодушны.

Ошибочно было бы, с одной стороны, видеть в чиновничестве какую-то недружелюбную для общества силу, с другой — напрасно было бы слишком уповать на нее. Задача правительств заключается главным образом в том, чтобы установить правильное равновесие между своею непосредственною властью и представителями общественных дел, причем чиновничество займет свое определенное место в общей системе государственного управления, не давая чувствовать стране все неудобства своего постоянного и мелочного вмешательства.

Само собою разумеется, что высказывать теперь на счет этого какие-либо соображения, было бы слишком долго, так как соображения такого рода относятся к важнейшим вопросам общего государственного управления.

---

1. В 1892 г. Инсп. Департ. был возобновлен учреждением, образованном при I Отд. С.Е.И.В. канцелярии под названием «Комитета о службе чиновников гражд. ведом, и о наградах».