П. ГОЛУБЕВ
правитьПродовольственные опыты бюрократии
правитьОпять надвигается на нас бедствие неурожая с неизбежной голодовкой, эпидемиями и громадной смертностью. Весь юго-восток и черноземный центр охвачены неурожаем хлебов и трав, который сравнивают в иных местах с памятным 1891 годом. Но очевидно, что предстоящее бедствие для разоренного войной населения будет еще тяжелее. И не одна война этому причиной. С 1901 г. заведывание продовольственными делами находится в руках бюрократии, даже и в земских губерниях, а известно, насколько отзывчива бюрократия к народному горю и насколько способна удовлетворять нужды населения. Стремясь всегда лишь к тому, чтобы пред начальством «все обстояло благополучно», бюрократия всякое дело обращала в одну бумажную переписку; не было исключения в этом отношении и для живого продовольственного дела. Опыт бюрократического заведывания за 25-летие (1866—1891 г.) народным продовольствием в неземских губерниях достаточно освещен в печати. Его хорошо характеризует уже тот замечательный факт, что в четырех неземских губерниях (Киевской, Ковенской, Минской и Полтавской),[1] в течение целой четверти столетия, когда, разумеется были не раз и обширные неурожаи и местные недороды отдельных хлебов, не было выдано в ссуду из губернских продовольственных капиталов ни копейки; в пятой (Виленской) была выдана всего одна ссуда в 600 руб. для всей губернии, а в Волынской-- две на 4870 руб. Очевидно, что здесь система «все обстоит благополучно» доведена была до совершенства.
Ныне неурожаем постигнуты преимущественно земския губернии. О бюрократическом заведывании в них продовольственным делом за последние четыре года в печати, по цензурным условиям, появлялось мало сведений. А между тем, в виду надвигающейся грозы, было бы небезынтересно ознакомиться с некоторыми фактами и из этой сферы деятельности бюрократии.
Еще пред передачей продовольственного дела из рук земства в руки бюрократии, во время неурожаев в центральных губерниях 1897 г. и в восточных Европейской России 1898 г., некоторые губернаторы, например тульский и вятский, вероятно, предвидя изъятие продовольственного дела из рук земства, совершенно произвольно распоряжались в этой области, едва совсем не устранив от нея земство. При обнаруживающихся неурожаях, они всеми средствами стремились их замолчать. О неурожае в Тульской губернии начали писать лишь тогда, как сделалось известным о высочайшем пожертвовании в пользу пострадавших от него. Здесь, а также в Херсонской губ. в неурожай 1900 г. почти совсем не допускалась помощь частных лиц; устройство столовых было крайне стеснено. Но еще характернее в этом отношении деятельность вятского губернатора (г. Клингенберга), не только не представлявшего в министерство сведений об истинном положении дел, ной совершенно беспричинно замедлившего созыв экстренных уездных земских собраний, не смотря на своевременные ходатайства о них уездных управ. Эти собрания могли открыться уже только в июле, после отъезда г. Клингенберга в двухмесячный отпуск за границу. Результатом этого было промедление в закупке семян и продовольствия, отозвавшееся и поздним посевом озимей и значительною переплатою яри покупке. Любопытна и дальнейшая деятельность вятской администрации по этому неурожаю. Высочайше учрежденное особое совещание из четырех министров для выработки мер борьбы с неурожаем 1898 года постановило: «в целях большей обеспеченности продовольственных нужд населения» размер ссуды на каждого едока увеличить с 80 до 35 фунтов в месяц; при отсутствии заработков и во время полевых работ выдавать их населению всех возрастов, не исключая и рабочего; пострадавшему населению предоставить податные льготы и пр. Это высочайше одобренное постановление в циркулярах и разъяснениях вятского губернатора превратилось в следующее: «Желательно возможно большее сбережение выдаваемой ссуды на продовольствие… в видах сбережения ссуд, необходимо стараться по мере возможности делать перерывы в выдаче хлеба… Малейшее отклонение крестьян ныне от обыденного строя жизни, например, отказ от работы и т. п. может вызвать лишение таковых лиц ссуды» (речь г. Клингенберга на малмыжском прод. совещании 12 окт. 1898 г.). Ну, я разумеется, земские начальники, к которым обращены были эти пожелания, старались не только «по мере возможности», но из всех сил сокращать назначаемые управами ссуды, прекращать их выдачу, не все возрасты включать в списки (например, не включали детей до 5 лет и, конечно, работников), а затем и по утвержденным спискам ухитрялись выдавать далеко не всем нуждающимся. В результате огромные остатки хлеба от земской заготовки и представление об этом в министерство с указанием, как щедро и неосмотрительно земство при назначении и испрашивании кредитов! Но вот в 1901 г. Вятскую губернию посещает снова сильный недород. Теперь все дело продовольствия находится уже в руках земских начальников, которым теперь предстоит не только просматривать списки нуждающихся, а и своевременно следить за урожаем, определять число нуждающихся, проверять приговоры, следить за доставкой, хранением и выдачей хлеба, представлять о нем отчетность и пр., и пр. Опыт продовольственной кампании 1901 г. показал, что земские начальники, не будучи подготовлены к столь серьезному делу, всю тяжесть труда по нему возложили на волостные правления. Но последние, находясь в полной зависимости от земских начальников, должны были считаться не с действительной нуждой населения в продовольствии, а с личными взглядами своих начальников. Прикажет он составить приговор о выдаче ссуд — и волостное начальство составляет, но раз нет такого распоряжения и приговоров не будет, хотя бы нужда в продовольствии была громадна. Да и самое составление приговора не легко, когда приходится руководствоваться личными соображениями начальства, а не действительностью нужды: то оказывалось, что в приговорах записано слишком много лиц, то слишком мало. Личное усмотрение земских начальников привело к тому, что во многих уездах Вятской губернии уже в первый же опыт бюрократического хозяйничанья появились в огромном числе цынготные больные, чего не бывало здесь за все время земского распоряжения продовольственным делом. В одном Глазовском уезде число цынготных достигло громадной цифры — 20 тыс. чел., но тем не менее местное начальство спокойно взирало на постигшую народ беду. Еще характернее для бюрократии в том же 1901 году прошла продовольственная кампания в Пермской губ., соседней с Вятской. Здесь губернская администрация положительно проспала неурожай этого лета, хотя даже по данным центрального статистического комитета степень его далеко превосходила все неурожаи последнего перед тем десятилетия и только немногим уступала неурожаю памятного 1891 г.; во всех местных газетах («Пермск. Край», «Урал. Ж.», «Урал») о неурожае начали трубить еще с июня месяца; мало того, в собственном органе бюрократии, в «Губернских Ведом.», своевременно печатались текущие сведения земской статистики о состоянии урожая, из которых ясно было видно, что надвигается неурожай. Не читала этих сведений только администрация, которой с этого года надлежало ведать продовольственное дело, и продолжала стереотипно рапортовать: «все обстоит благополучно». Такие рапорты шли и без запроса, и по запросу министерства внутренних дел, которое, получая тревожная сведения из соседних губерний, готовилось к продовольственной кампании, испрашивало кредиты и делало министерству финансов заказы на покупки продовольственных и семенных хлебов. Но вот в сентябре начинают поступать ходатайства земских управ о созыве уездных собраний по случаю неурожая, а затем и постановления этих последних о чрезвычайных кредитах на общественные работы. Губернское присутствие очутилось в критическом положении, и неизвестно, как бы оно вышло из него, если бы возвратившийся 5 октября из двухмесячного отпуска губернатор Арсеньев не взял всю ответственность не себя, поставив на этот раз интересы населения выше своего личного самолюбия. Пришлось обратиться к земским данным и на первых же заседаниях (9 и 13 октября) губернское присутствие констатировало продовольственную и сменную нужду населения, помимо местных продовольственных средств, в 3,734 тыс. пуд.; на заготовку этого хлеба и на доставку его требовался кредит более чем в 4 млн руб. Об этом в конце октября и была послана первая телеграмма в земский отдел министерства внутренних дел.
Можно себе представить, какое впечатление было произведено этим ходатайством в министерстве. Губернатор подучил 4 ноября следующую телеграмму: «Противоречащее предшествующим телеграммам заявление о необходимости правительственной ссуды, сделанное вами вопреки запросам и указаниям министерства внутренних дел в циркуляре 17 августа, совершенно несвоевременно после полного почти окончания операции по правительственной заготовке хлеба и после прекращения навигации, ничем не подкреплено и при нем не представлено ни цифровых данных, объясняющих рассчеты присутствия, ня доклада непременного члена, ни сведений о продовольственном положении губернии, о состоянии местных запасов, о подсчете урожая, о числе нуждающегося населения, рабочего и нерабочего, о размерах принятой нормы ссуд, продовольственных и семенных, и срока, в течение которого предполагается оказать продовольственную помощь. Не указано также возможно ли и по какой цене приобрести хлеб на месте и в каком количестве, и не сообщено заключений земских собраний о мерах принятых земством». Мы приводим почти без сокращений эту длинную телеграмму отчасти и для того, чтобы показать, насколько обоснованнее бывали прежние земские ходатайства о подобных же правительственных ссудах, на которые, однако, земства часто получали отказы. Да разве и сам губернатор взялся бы за пересылку в министерство земского ходатайства, не подкрепленного не только ни одной цифрой, но даже и с массой приложений, но составленных не согласно министерским циркулярам?
Почти одновременно с губернатором не меньшую головомойку получил от своего начальства и представитель министерства финансов в губернском присутствии (управляющий казенною палатою Раевский). Директор д-та окладных сборов телеграфировал ему в ноябре, между прочим, следующее: «министр финансов считает подписывание вами немотивированных журналов по делу, требующему отпуска нескольких миллионов, серьезным служебным упущением».
Чтобы всколыхнуть бюрократическое болото, достаточно и не столь сильного начальнического удара; а теперь оно буквально всполошилось. Начинается усиленная деятельность… бумажная, по собиранию сведений из уездов и по отписке высшему начальству. И так как к делу народного продовольствия в губернском присутствии призваны два ведомства — внутренних дел и финансов, — то при отписках и оправданиях начинаются по обыкновению закулисные подсиживания, подставления ножек и стремление одного утопить другого. Еще до получения выговора от своего начальства, но после приведенной выше телеграммы, полученной губернатором, управляющий казенной палатой спешит телеграммой же оправдаться: «не моя вина, что губернатор и непременный член по продовольственной части послали министерству внутренних дел выписки из журнала присутствия без приложений. Губернатор вернулся 5 октября», вице-губернатор умер, нового нет, непременный член продовольственной части ездил по железной дороге в Камышлов, оттуда в Шадринск, где пробыл только 2 дня. Сведения уездных съездов в большинстве неполны, руководствоваться пришлось данными земства. Податные инспектора собирают сведения действительных урожаев 1 ноября, согласно распоряжению министерства и по климатическим условиям губернии определить таковой ранее можно только гадательно(?)… Очень прошу иметь в виду, что в губернском присутствии я только член без права протеста, мой голос против большинства решающего значения не имеет"… Одновременно с этим отдаются «строжайшие предложения» податным инспекторам сверить доставляемые ими министерству 1 ноября срочные сведения о сборе хлебов в данными земских управ и уездных съездов. Иным инспекторам делаются запросы: «почему не присутствовали на чрезвычайных административных заседаниях уездного съезда, где рассматривались вопросы о народном продовольствии»?..
Не менее строгие запросы посыпались и со стороны губернского присутствия подчиненным ему уездным съездам и земским начальникам. Словом, дремавшая до того бюрократическая машина заскрипела, понеслись предписания и рапорты, эстафеты и телеграммы. Но все это подтянулось, заскрипело и стало работать не из сознания ответственности перед пострадавшим населением, о котором бюрократия забыла, а из-за одного страха перед начальством. Даже бегло просматривая эти предписания и рапорты, видишь, как в действительности авторы их далеки от того дела, которое иронией судьбы выпало на их обязанность. Вот, например, шадринское податные инспектора г.г. Б. и Э. в январе пишут, на предложение г. Раевского, что у них теряется всякий интерес присутствовать на продовольственных совещаниях в уездном съезде, которые теперь происходят 3 раза в каждую неделю «потому что председатель перерешает по своему даже единогласные решения заседаний». Инспектор К. жалуется на съезде за то, что он возложил на них, податных инспекторов (в Шадринском у. их трое), обязанность составления инструкции о порядке приобретения хлеба за счет продовольственных капиталов; но всего более его огорчает, по-видимому, что «наши должности в перечислении участвующих членов в журнал заседания пишутся ниже исправника, и даже ниже его помощника (подите же!), а иногда (о ужас!) и ниже члена управы» (!!). Будучи столь важными особами, они, конечно, отказались от составления упомянутой выше инструкции, но отказавшись, они все-таки побаиваются, чтобы из-за этого не вышло чего серьезного, а потому г. Э. уже заранее просит управляющего казенной палатой заступиться за них и защитить. Если к этому добавить «наистрожайшие предписания» земских начальников волостным правлениям с угрозой штрафа и наказания старшине и писарю и «почтительнейшие рапорты» последних, то этим будет исчерпана вся распорядительная часть продовольственной кампании. Самое же снабжение населения продовольственным и семенным хлебом происходило не спеша и настолько не спеша, что нередко сотни подвод нескольких деревень бесполезно простаивали у какой-нибудь станции или пристани назначения по 2—3 дня и возвращались ни с чем.
Теперь обратимся к центральным ведомствам. Земский отдел, пожурив губернское присутствие за неприсылку необходимых сведений, однако, телеграммой 12 декабря дал знать, что министерством предположено ввезти в Пермскую губ. хлеба 2600 тыс. пуд. (2046 т. п. семянного и 553 п. продовольственного). В январе присутствие уменьшает свои прежние требования соответственно министерскому исчислению. На это из министерства ответили: «за отсутствием (опять) в журнале губ-присутствия сколько-нибудь определенных сведений и расчетов о количестве продовольственного и семенного хлеба постановлено остаться при своем расчете продовольственных и семенных нужд; в случае если бы этот расчет оказался неточным, то ответственность за это должна быть возложена всецело на пермское губернское присутствие, которое не исполнило требований закона и указаний министра внутренних дел». Губернское присутствие приняло эту угрозу к сведению, и только управляющий казенною палатою, оставшись на этот раз при особом мнении (предлагал еще более сократить ссуду), телеграфировал своему начальству: «все мои старания уменьшить могущие оказаться убытки казны присутствием оставляются без последствий. В виду сего ходатайствую не считать меня в числе членов, ответственных пред казною за могущие произойти убытки».
Весь отпущенный из казны кредит на покупку хлеба был передан министерству финансов, которое и заготовило чрез своего уполномоченного 2.214,317 пуд.; да кроме того на губернский продовольственный капитал было куплено самими уездными сездами 117,047 пуд. Не смотря на то, что против первоначальных исчислений присутствия (3.734 т. п.) это составляло менее 2/3, но и из этой заготовки 266 т. пуд. (министерской закупки) остались не розданными и губернскому присутствию пришлось их продавать. Впрочем, остатков могло бы получиться вдвое меньше, если бы доверенный министерского уполномоченного г. Бугров не закупал (на месте) и не подвозил хлеба в Шадринский уезд даже после того, как и ему, и в земский отдел было сообщено о необходимости приостановиться закупкой после выяснившейся в марте окончательной цифры необходимого хлеба.
О том, как заготовлялся хлеб уполномоченным министерства финансов остается тайной этого последнего. Только известно, что у него были подрядчики и что наиболее крупный из них для Пермской губернии был нижегородский купец Бугров, который громадные партии хлеба закупал на месте, в Пермской губ. Мы имеем возможность говорить о министерской заготовке только со стороны ее выгодности, по сравнению с одновременными же заготовками уездных съездов, а затем и с местными торговыми ценами, существовавшими в губернии за время с ноября по апрель 1901—2 года. Долго не было известно, во что министерству финансов обошелся для Пермской губернии хлеб и только в конце октября 1902 г., в № 229 «Правит. Вест.», была опубликована заготовительная цена без накладных расходов. Достав эти последние из отчетности губернского присутствия, мы получим полную заготовительную цену министерского хлеба для ржи — 100,5 коп., пшеницы — 122 к., овса — 116 к. и ячменя 111 коп. Местными уездными съездами тех же хлебов было заготовлено всего 117 тыс. пуд., причем средняя цена у них определилась для ржи — 85,2 к., пшеницы 104 к., овса — 74,2 к. и для ячменя 95 коп. Сопоставление этих цифр говорит, что министерская заготовка обошлась значительно дороже даже заготовок уездных съездов; против них министерство переплатило на каждом пуде ржи 15 слишком коп., на ячмене 16, пшенице 18 к. и на овсе около 42 коп.! Может быть, на этот раз уездные съезды и губернское присутствие действительно проявили, вопреки установившемуся в обществе взгляду, хозяйственные способности? К сожалению, нет: для мужика заготовки местных чиновников являются убыточными, выгодными они кажутся только по сравнению с министерскою заготовкою.
Для оценки местных чиновничьих заготовок хлеба нам могут служить собираемые податными инспекторами среднемесячные поуездные цены. И вот что оказывается из сравнения этих цен за время с ноября по апрель 1901—902 г. с средне-заготовительными. Главные заготовки уездными съездами производились в Осинском (36 т. п.), Оханском (33 т. п.) и Екатеринбургском (30 т. п.) уездах. В первом из них средне-заготовительная цена на рожь определилась в 90 коп. и иа овес 77,2 к. Между тем, средняя торговая цена на эти хлеба были здеоь 66,4 к. на рожь и 62 к. на овес. В Оханском — заготовительная на рожь была 70 к. и на овес 65,5 к., а торговые — 60 к. и 62,5; в Екатеринбургском заготовлялись овес и пшеница; средние цены на овес были: 82,8 к. заготовительная и 65 — торговая; на пшеницу 1 р. 3 к. и 93 коп. Даже незначительные заготовки по другим уездам были все выше торговых цен. Таким образом, ни в одном уезде нет заготовки ни одного хлеба ниже или хотя бы одинаково с торговыми ценами, а везде значительно выше.
Каковы были в этом отношении продовольственные заготовки земства в прежнее время? В последнюю для пермского земства продовольственную кампанию, 1898—1899 года, заготовка делались многими управами, причем только в двух из них — осинской и оханской — средне-заготовительные цены были несколько выше торговых, в остальных везде ниже или равны им. Так, в Екатеринбургском уезде рожь заготовлялась на 73 к., торговая цена была 75 к., овес — 71 к., торговая цена — 71,5 к.; по Красноуфимскому — на рожь заготовительная цена 63,1 коп., торговая — 72 к., на овес — 76,8 и торговая 77,5; по Шадринскому — рожь заготовлялась по 45 к., торговая цена была — 46 к., на овес были одинаковы цены и торговые и заготовительные, 53 к., тоже и в Пермском уезде.
И это было не в одну последнюю для земства кампанию 1898—1899 г.; то же было и в злополучный 1891—92 год. Имеющиеся у нас за этот год по трем уездам данные говорят следующее: по Екатеринбургскому уезду рожь заготовлялась по 1 р. 22 к. пуд, а торговая цена была 1 р. 51 к. — 1 р. 77 к., овес заготовлялся по 88 к., торговая цена была 1 р. 55 к. и даже 1 р. 25 к. По Камышловскому уезду рожь заготовлялась по 1 р. 26 к. пуд, торговая цена была 1 р. 53 к. и даже 1 р. 70 к., на овес заготовительная цена 87 к., а торговая — 1 р. 25 к.; по Ирбитскому — на ярицу те же цены были — 1 р. 43 к. и 1 р. 47 к., на овес — 1 р. 14 к. и 1 р. 15 к. Нет оснований предполагать, что было иначе и в остальных уездах. Но всего лучше оттеняет бюрократическое хозяйствование сравнение одновременных заготовительных цен земства и министерства финансов в кампанию 1898—99 г. В это время министерство взяло на себя, чрез уполномоченного Турбина, заготовку только овса (около 419 тыс. пуд.), которая с накладными расходами обошлась земству в 1 р. 28 к. пуд, тогда как овес (193 т. п.), закупленный уездными управами, обошелся в 73—74 коп., т. е. министерская заготовка обошлась дороже земской ин мало ни много как на 73 % и земство иди вернее голодающие за 419 тыс. пудов министерского овса переплатили около 227 тыс. руб.!
Сколько же переплатил голодный пермский мужик на двухмиллионной заготовке министерства финансов в 1901—1902 г.? Так как земских заготовок в эту кампанию не было, то и нет настоящих цен для сравнения министерской заготовки. Против заготовительных цен местных бюрократических органов (уездн. съездов и др.) переплата эта достигает 546 тыс. руб. Но мы видели, что эти органы везде сами переплачивали даже против существовавших в то время торговых цен; с другой стороны, мы видели, что в прежние продовольственные кампании земские заготовки всегда велись ниже торговых цен, а следовательно, местно-бюрократические органы, переплачивая против торговых цен, тем более переплатили бы против земских цен.
Но сравним последнюю министерскую заготовку хотя бы только с современными торговыми ценами. По необходимости нам придется при этом брать средне-губернския цены, которыя в общем близко подходят к заготовительным ценам трех уездных сездов. Для удобства мы помещаем все необходимые данные к следующей таблице:
|
|
|
|
| |
| Рожь |
|
|
81править |
|
| Пшеница |
|
122править |
111править |
|
| Ячмень |
|
112править |
85править |
|
| Овес. . |
|
116править |
|
|
Весь перерасход будет 559.712 руб. Если же эту министерскую заготовку учесть пропорционально прежней (1898—9 гг.) переплате против земской заготовки, то переплата превзойдет миллион руб. (1,070 тыс. руб.), и это при заготовке всего на 2 1/2 мил. руб.! Выше мы упомянули, что не весь купленный хлеб был роздан в ссуду, до 266 тыс. пуд. его осталось, и их пришлось продавать. Из них около 33 тыс. пуд. было безубыточно отправлено в Вятскую губ. в губернское присутствие; на остальных 233 тыс. пуд. администрация понесла громадные убытки, более чем на половину против заготовительной цены. Весь этот хлеб с накладными расходами стоил губернскому присутствию 283,388 руб., а продан был за 141,128 руб., т. е. убыток составлял около 142,3 тыс. руб. Разумеется, о какой-либо ответственности за «неточность расчетов», о которой говорилось в приведенной нами телеграмме из министерства (земского отдела), не было и помину.
Итак, бюрократические опыты по одной Пермской губернии в 1898—1899 гг. стоили одному мужику около четверти миллиона руб., а в 1901—1902 гг., пожалуй, и весь миллион руб. И, тем не менее, эти опыты бюрократия продолжает и теперь, да, по-видимому, твердо решила продолжать их и в будущем, несмотря на единогласные заявления земств, городов, многочисленных коллегий и общественных групп о необходимости прекратить такое хозяйничанье — отзывающееся растратой и государственной казны, и народного богатства. Какие перспективы это открывает в виду надвигающегося ныне чрезвычайного неурожая в центральных черноземных и юго-восточных губерниях — понять не трудно.
- ↑ См. «Продовольственное дело». «Народное Хозяйство» кн. IV 1900 г.