М. Н. Катков
правитьПреобразование полиции
Исторический обзор работ правительства об этом преобразовании
править
За три года пред сим находились на обсуждении правительства «Основные положения административно-полицейской реформы», составленные при министерстве внутренних дел. Проект распадался на две части: в одной на основании теоретических соображений проектировалось радикальное преобразование губернского управления; в другой, соответственно практическим требованиям, предполагалось усилить и улучшить состав уездной полиции. Но обе части реформы были изложены в виде общих начал и даже отвлеченных формул; при развитии их в подробностях могли получиться результаты, которые трудно было предугадать. Ни одно из совершившихся в последнее время преобразований, кроме судебного (что объясняется его специальностью), не вырабатывалось таким путем. При всех совершившихся преобразованиях предварительно начертанные программы их подвергались переработке по мере выяснения последствий, которые они должны иметь, и соответствия их с потребностями дела. А потому основные положения административно-полицейской реформы в таком виде не прошли, и для разработки подробного проекта этой реформы составлена или, лучше сказать, обновлена давно уже существующая при министерстве внутренних дел комиссия о губернских и уездных учреждениях. Таким образом, были вместе отложены как реформа губернской администрации, вызванная соображениями теоретического свойства, так и связанная с нею реформа уездной полиции, которая требовалась насущными нуждами.
Еще при обсуждении основных положений было замечено, что не следовало бы связывать реформу всей губернской администрации с необходимыми улучшениями полиции и что к последним следовало бы приступить не медля. Так теперь и будет сделано. Министерство решилось отложить даже все спорные общие вопросы об окончательном переустройстве полиции, об изменении ее отношений к прочим правительственным и общественным учреждениям и справедливо находит лучшим ограничиться удовлетворением тех потребностей, которые почти всеми одинаково признаются.
Заботы правительства о преобразовании полиции начались еще со времени приготовительных работ к крестьянскому делу В 1858 и 1859 были одобрены Высочайшею властью следующие основные начала:
1) Назначение полицейских чинов от короны; 2) соединение городской полиции с уездною; 3) отделение от полиции частей следственной, судебной и хозяйственной и 4) предоставление полиции большей самостоятельности в ее законных пределах (причем естественно признавалась также необходимость подчинить полицию большей ответственности за ее действия) и больших средств к исполнению ее прямых обязанностей.
Все эти указания, кроме последнего, уже исполнены. К осуществлению его министерство и полагало приступить в 1870 г. В основных положениях административно-полицейской реформы «прямые обязанности» полиции были выражены неясно. Полиции приписывалось значение такого органа правительства, посредством которого оно «должно сохранять даже в частных делах свое вершающее значение». Из числа обязанностей полиции поминалось на первом плане исполнение приказаний начальства (как будто это есть специальное свойство полиции) и принятие быстрых и решительных мер в случае надобности. Теперь же, как сообщают нам, полиции соответственно ее назначению вменяется в обязанность охранение спокойствия и безопасности, предупреждение и пресечение преступлений.
Кто не знает, как много нуждаются наши уезды в действительном охранении личной безопасности и в наблюдении за исполнением самых настоятельных требований закона? Наши села не могут еще и мечтать о той степени благоустройства, какою пользуются городские жители. А между тем необходимо привлечь большее число образованных людей в уезды, необходимо защитить крестьянина от произвола мира. Беспрестанно приходится нам сообщать известия о самых дерзких грабежах, разбоях и убийствах, которые иногда, как эпидемия, свирепствуют подолгу в целых уездах. Сколько было случаев избиения всего населения усадьбы или хутора! На иных больших дорогах нет по вечерам ни прохода, ни проезда от грабителей.
Говорят, что число преступлений не увеличилось в последнее время, что их кажется теперь больше, потому что печать разглашает их, и что новые судебные власти действуют энергически по раскрытию преступлений. Если б это и было совершенно справедливо, то нельзя же заключить отсюда, что большее обнаружение зла не требует больших средств для борьбы с ним.
Слабость полиции ведет еще к тому, что у нас целые местности живут преступлениями, обратив их в ремесло. Так, несмотря на все меры, правительство не в силах искоренить подделку государственных кредитных бумаг в иных местностях. Судебные следователи имеют на руках сотни следствий по сбыту фальшивых бумаг, но лишь в редких случаях открывают самую их фабрикацию, чего можно бы легче достичь при постоянном наблюдении хорошей полиции. В других местностях сильно распространено конокрадство. Ежегодно до 500 конокрадов идут в ссылку в Сибирь, но конокрадство постоянно возрастает. Суд не в состоянии следить за притонами конокрадов и их передаточными станциями; это есть дело полиции.
В деревнях почти вовсе не исполняются меры против пожаров или в предотвращение заразы от скотских падежей, а пожары и падежи скота причиняют народу громадные убытки.
Полиция в уездах состоит у нас из исправника и его помощника, становых приставов, сотских и десятских. В пределах крестьянских земель полицейские обязанности исполняют еще волостные старшины и сельские старосты; но они ведают полицейские дела лишь поскольку таковые соприкасаются с делами общественного крестьянского управления, да и с этим кругом обязанностей совладать не могут. Прямыми исполнителями распоряжений исправника и приставов, а также ближайшими представителями полицейской власти для большинства местностей остаются сотские и десятские. Всем известно, что такое наши сотские и десятские. Крестьяне смотрят на эти должности как на повинность, выбирают на отбывание их из своей среды чуть ли не худших людей, почти всегда безграмотных, да и эти едва успевают привыкать к своим обязанностям, как уже сменяются по выборам. Десятскими служат нередко женщины и даже дети.
Необходимость замены теперешней сельской полиции особою полицейскою стражею из старослуживых (конечно, при строгом выборе) обсуждается у нас давно. Еще граф Перовский выхлопотал образование коннорассыльных команд в юго-западных губерниях. В 1861 году бывший министр внутренних дел П. А. Валуев представлял о необходимости учреждения полицейских объездчиков, и в 1862 году разрешено вводить такую стражу постепенно во всей Империи, испрашивая для каждой губернии особого разрешения в законодательном порядке. Полицейская стража учреждена уже в губерниях Царства Польского, а также в Пермской и Казанской, где благодаря близости Сибири было особенно много преступлений.
В «Основных положениях административно-полицейской реформы» предполагалось заменить сотских уездными стражниками, а десятских — сельскими. По расчету министерства требовалось свыше 17 000 уездных стражников и до 131 000 сельских. Всех напугала тогда громадность расхода, вызываемого этою полуторастотысячною армией. Ежегодная стоимость одной уездной стражи, кроме единовременных издержек на ее обзаведение, высчитана была в 3 600 000 р.; если же при этом полагать сельским стражникам по 5 руб. в месяц, то сельская стража стоила бы до 8 000 000 ежегодно; итого 11 миллионов. Нельзя было и думать о таких громадных издержках.
Теперешние предположения уже не так широки. Министерство предполагает оставить десятских на теперешних основаниях и заменить полицейскою стражей лишь сотских. При каждом исправнике для быстроты исполнения его распоряжений полагается по три конных стражника; при каждом становом (или участковом приставе, как полагается назвать его, хотя мы не знаем, зачем было бы нужно менять название, к которому все привыкли, и почему участковый лучше, чем становой) проектируется небольшая полицейская команда, имеющая в своем составе от 2 до 6 пеших и от 6 до 12 конных стражников. Эти стражники будут находиться при становой (участковой) квартире, делать разъезды и держать наблюдательные посты где нужно. Полицейскую стражу полагается комплектовать из бессрочных и отставных нижних чинов как из людей, более привыкших к дисциплине. Рассчитывается также на то, что в войсках легче можно набрать грамотных. Между стражниками будет введена военная дисциплина; они могут быть подвергаемы взысканиям по дисциплинарному уставу; за преступления против дисциплины они будут подлежать военному суду, а за все прочие — уголовному. Стражники разделяются на три разряда: 1) урядников, имеющих права фельдфебелей и получающих 180 р. в год; 2) старших стражников, получающих 150 руб. и 3) младших — 120 р. Две трети стражников зачисляются в разряд старших, чтобы возможностью частого повышения возбудить усердие к службе. Всех стражников, по расчету, потребуется 5620 пеших, 14 046 конных, всего 19 666 человек. Число это определено по соображению пространства губерний и числа их жителей. Назначенное на губернию число стражников будет распределяться затем по уездам губернатором по мере надобности.
Полицейскую стражу министерство предполагает ввести в 45 губерниях, управляемых по общему положению, и в Бессарабской области постепенно, в три года, а может быть, и в срок более продолжительный, начав, конечно, с тех губерний, где совершается более преступлений, подлежащих предупреждению полицейскими мерами.
Со введением полицейской стражи предполагается перестраивать уездную полицию в видах привлечения к ней лучших и образованных людей; вместе с тем, надобно думать, будет обращено внимание и на улучшение следственной части, тесно связанной с полицейскою и нисколько не менее ее хромающей у нас. Но об этом важном предмете не имеется сведений; покамест известно только, что назначение и увольнение исправников, предоставленное теперь губернаторам, будет делаться министерством по представлениям губернатора, что придаст исправнику (уездному начальнику, как хотят его переименовать, упраздняя привычное народу и в духе русского языка составленное слово) больше самостоятельности. Известно также, что хотя мысль об устранении всякого контроля суда над полицией оставлена, но исправник выводится из-под зависимости от судебных властей; почему он и не будет иметь с ними теперешних сношений. Суд будет обращаться с своими требованиями непосредственно к исполнительным чинам полиции. Наперед трудно сказать, будет ли от того во всех отношениях лучше. Жалованье и исправникам думают возвысить с 1500 р. до 2000 р., становых — с 600 р. до 800 р. Становому, или участковому приставу, дается письмоводитель, пользующийся правами государственной службы, что давно требовалось: становые часто находятся в разъездах и не имеют при себе ответственного лица, которому могли бы поручить хранение дел, бумаг и денежных сумм, принятие арестантов, заявления о происшествиях и пр. Общее присутствие при исправнике отменяется, причем упраздняются должности заседателей; помощник исправника, заведующий теперь делопроизводством присутствия, становится подгородным участковым приставом, заменяющим исправника в случае его отъезда. Во всех городах, кроме губернских и весьма малого числа уездных, городская полиция подчиняется уездному начальнику.
Содержание уездной полиции, кроме полицейской стражи, обойдет около 5 мил. р., а содержание самой стражи — в 4 090 000 р. (не считая квартир). Лет десять тому назад весь бюджет министерства внутренних дел составлял около 9 мил. р., которые теперь требуются на одну уездную полицию. Кроме того, потребуются значительные суммы на покупку лошадей и оружия, обмундирование стражников и пр. Будут ли эти расходы окуплены пользою, какая ожидается от полицейской стражи? Не лучше ли ввести ее лишь в местностях, особенно в ней нуждающихся? Следует ли совсем бросать институт сотских, чтоб он исчез бесследно? Не способен ли и он к улучшениям? При лучшей постановке сотских нельзя ли было бы ограничиться некоторым усилением губернских жандармских команд? Ведь английские констабли произошли из сотских. Во всякому случае, необходимо озаботиться сокращением расходов. Нам кажется, что земства могли бы пособить как в определении необходимого в каждой местности числа стражников, так и указаниями на способы сократить расходы.
Впервые опубликовано: Московские ведомости. 1873. 18 марта. № 67.