Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 № 9-П/Особое мнение Б. С. Эбзеева

Постановление Конституционного суда РФ от 30.11.1992 № 9-П — Особое мнение Б. С. Эбзеева

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Б. С. Эбзеева
По делу о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 года «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 года «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР

1. Современный период развития России отмечен переоценкой всей системы ранее провозглашавшихся социальных ориентиров и поставленных под охрану закона общественных ценностей. В связи с этим в ходе осуществления конституционной реформы и радикального обновления законодательства нередко возникают противоречия между новыми социальными ориентирами и выработанными актами, преследующими иные цели.

Однако это не дает оснований для оправдания нарушения законов Российской Федерации политической и прочей целесообразностью или для избирательного подхода к тем или иным законам либо их отдельным положениям. В наибольшей мере сказанное относится к Конституции (Основному Закону) Российской Федерации, которая в последние два года претерпела значительные изменения. Она требует к себе уважительного отношения в качестве основного закона, обладающего высшей юридической силой и обязательного для соблюдения и исполнения всеми государственными и общественными органами и организациями, должностными лицами и гражданами.

Конституционный Суд — это не законодатель, а правоприменитель, обязанный при выполнении возложенных на него функций всецело руководствоваться действующей Конституцией. Но особое положение этого органа делает даваемое им при вынесении постановлений истолкование конституционных норм по существу обязательным для всех иных органов правоприменения.

Вместе с тем давно известно, что не всегда закон является правом, а право не всегда выражается в форме закона. В условиях стабильного развития общества это противоречие не столь заметно, как в периоды таких глубоких социальных, экономических и политических преобразований, которые переживает Россия. При решении данного конституционного спора невозможно оставаться в рамках традиционных нормативистских представлений о роли писаного права. После августа 1991 года сложилась качественно иная политическая ситуация, радикально меняется характер экономических отношений, трансформируются все сферы общественной жизни, утверждается новое ведение роли государства и его функций, словом, происходят формационные изменения, по-разному оцениваемые различными социально-политическими группировками и партиями и парламентскими фракциями.

Этими обстоятельствами обусловлена известная противоречивость текста действующей Конституции Российской Федерации и непоследовательность ряда нормативных актов, сохраняющих прежнее видение социальной ориентации общества либо не в должной мере отражающих потребности общественного развития на современном этапе, что требует от Конституционного Суда определенной смелости и неординарного подхода, дозируемых, однако, самой Конституцией и Законом о Конституционном Суде Российской Федерации. Но при этом есть критерий, которым Суд не может пренебрегать, — права человека. Именно права человека и гражданина являются тем оселком, на котором должно выверяться каждое положение Постановления Конституционного Суда по данному делу. Причем сама проблема должна рассматриваться не применительно к будущему, а в проекции на день сегодняшний. Права человека — не дар государства своим гражданам, обязанным за это ему абсолютным послушанием, а атрибутивное свойство всякого демократически организованного общества и самой личности. Именно права человека определяют пределы государственной власти, за которые она по Конституции не вправе вторгаться без риска перерождения в тоталитарные формы организации и деятельности и потери качества легитимности.

Кроме того, вопрос о конституционности Указов Президента, а также КПСС и КП РСФСР — это и вопрос о позиции Конституционного Суда по проблеме соотношения власти и гражданского общества. Именно от Конституционного Суда в значительной мере зависит, возобладает ли вновь государственное начало в организации социума над общественным либо между ними сохранится равновесие, необходимое для демократического развития общества. Проблема не сводится при этом только к компартии, она имеет общее для всего гражданского общества значение.

2. Политический и юридический смысл ликвидации политических партий, иных общественных организаций и массовых движений, их запрета или прекращения деятельности заключается в устранении из конституционного политического пространства антиконституционных сил. Политический плюрализм не безграничен, он опирается на конкретные юридические основы, которые определяют внешние рамки деятельности партий, общественных организаций, массовых движений граждан. Главное — в сопряжении целей политических партий с конституционным строем. Цели, осуществление которых не тождественно конституционному строю, неконституционны или антиконституционны, и именно во имя охраны Конституции Основной Закон предусматривает возможность запрета (недопущения создания и деятельности) политических партий, организаций и массовых движений, которые преследуют цель насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыва его безопасности, разжигания социальной, национальной и религиозной розни.

Каковы масштабы нарушения Конституции, которые позволяют сделать вывод о неконституционности политической партии? Содержащаяся в статье 7 Конституции Российской Федерации формула о цели партии, наличие которой делает ее неконституционной, свидетельствует о предупредительном характере института недопущения создания и деятельности политической партии в Российской Федерации. Причем запрет возможен, если имеется реальная угроза конституционному строю государства.

Основанием для запрета являются не отдельные нарушения конституционных норм. Таковые в случае необходимости влекут установленную уголовным, гражданским, административным законодательством ответственность физических лиц.

Словом, речь идет о наличии таких целей партии, осуществление которых лишало бы ее сопряженности с конституционным строем государства. Сказанное нельзя истолковывать как ограничение плюралистической демократии, свободы политической деятельности, в том числе по реформированию самого конституционного строя в соответствии с установленными Конституцией процедурами и в предусмотренных ею формах.

Представляется, что проблема конституционности может и должна рассматриваться не только с точки зрения взаимоотношений партии с другими участниками политического процесса, но и с точки зрения ее внутренней организации, основных принципов организационного построения и функционирования. Однако в этом случае для запрета политической партии нарушение демократических принципов организации и деятельности должно носить характер принципиально антидемократической позиции, выражающейся в отказе или грубом нарушении в широких масштабах прав человека, воспрепятствовании функционированию в установленном Конституцией порядке государственных институтов, суверенности государственной власти и пр. При этом антидемократическая позиция партии должна быть подтверждена совокупностью фактов, свидетельствующих о реальной угрозе конституционному строю, безопасности личности, общества и государства со стороны такой партии.

В части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации установлено, что неконституционны партии, общественные организации и массовые движения, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя и целостности государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной, религиозной розни. Таким образом, объектами конституционной охраны, а при необходимости и защиты со стороны Конституционного Суда (и других управомоченных на то органов) являются конституционный строй Российской Федерации, ее целостность и безопасность, а также социальное, национальное и религиозное согласие. Соответствующие цели в партийных документах могут не провозглашаться вообще, но именно к этим результатам в конечном счете может привести деятельность партии, общественной организации или массового движения, если она не будет пресечена в порядке, установленном Конституцией и законами. Достаточно наличия хотя бы одного из указанных в статье 7 Конституции Российской Федерации критериев, чтобы соответствующее объединение было признано неконституционным.

Что касается нормативного содержания перечисленных категорий, то ни действующая Конституция Российской Федерации, ни доктрина нашего конституционного права, которая в 60 — 70 годы была занята изучением политической организации общества, а после принятия Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года — политической системы советского общества, не дают адекватного ответа на вопрос о понятии и содержании конституционного строя. Это необходимо сделать Конституционному Суду, ибо цель насильственного изменения советского конституционного строя названа в части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации первой в числе критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения.

На поставленный вопрос нельзя дать однозначного ответа, ибо понятие конституционного строя можно рассматривать как с точки зрения его содержательной характеристики, так и с точки зрения оформляющих его конституционных институтов. Содержательная характеристика конституционного строя включает демократию, правовое государство, федеративное государство, республиканскую форму правления. Это основы конституционного строя России, тот фундамент, на котором базируются государственные и общественные институты. Они имеют определяющее значение для конституционного и в целом правового регулирования власти, суверенитета и свободы личности.

Институциональная характеристика конституционного строя включает народовластие, основные права, свободы и обязанности, разделение властей, а также федеральные органы, в том числе Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Президента, Правительство, Конституционный Суд, а также всю систему правосудия и прокурорского надзора Российской Федерации.

Из Конституции следует, что любая партия, организация и движение, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя, неконституционны. Речь идет именно о насильственном изменении. Следовательно, любые призывы или требования изменения конституционного строя России в соответствии с установленными Конституцией процедурами не могут признаваться неконституционными; таковыми являются только те действия (или пропаганда таких действий), которые носят антиконституционный характер и несовместимы с ней.

Следует предостеречь от излишне широкого толкования и понятия насилия. Как представляется, речь должна идти не о психологическом воздействии или экономическом и политическом давлении (забастовки, стачки и пр.), а о насильственном лишении конституционных органов законодательной, исполнительной и судебной власти возможности осуществлять свои функции и полномочия. Формы такого воспрепятствования могут быть различны, но для признания их антиконституционными необходимо реальное использование насилия для изменения конституционного строя Российской Федерации.

Существенное значение для адекватного истолкования данной конституционной нормы имеет Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 года «О защите конституционных органов власти в Российской Федерации», статья 1 которого гласит: «Никто не вправе присваивать полномочия конституционных органов власти, установленные Конституцией и законами Российской Федерации и Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Приостановление или прекращение деятельности конституционных органов власти либо создание структур власти вне порядка, предусмотренного Конституциями и законами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, является незаконным, а органы, присвоившие себе полномочия конституционных органов власти, подлежат роспуску Верховным Советом Российской Федерации, Верховными Советами республик в ее составе, краевыми, областными Советами народных депутатов, Советами народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга».

Этим же Законом в УК РСФСР внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми признаны преступными «публичные призывы к насильственным изменению конституционного строя или захвату власти, а равно массовое распространение материалов, содержащих такие призывы» (статья 70), а также «насильственные действия, направленные на воспрепятствование законной деятельности конституционных органов власти» (статья 79.1).

Кроме того, следует еще раз обратить внимание на то, что в части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации говорится: «не допускаются создание и деятельность…». Это означает, что в Основном Законе речь идет не только об организационном (создание), но и о функциональном (деятельность) аспекте партии. Следовательно, объектом исследования в Конституционном Суде должны быть не только акты организации (устав, программа и пр.), но и ее деятельность, то, в какой мере выраженные в учредительных актах цели проявляются в практической деятельности политической партии, общественной организации и массового движения.

В связи с последним замечанием обратим внимание на еще одно обстоятельство, связанное с толкованием формулы о недопущении «создания и деятельности» партии, общественной организации и массового движения. Союз «и» в данном случае является разделительным или соединительным? В первом случае для признания партии неконституционной достаточно только провозглашения ею в своих актах неконституционных целей, во втором — необходимо, чтобы партия не только преследовала антиконституционные цели, но и действовала в соответствующем направлении или побуждала действовать в этом направлении.

Исходя из грамматического толкования данной конституционной формулы и общих принципов Конституции Российской Федерации, можно утверждать, что для признания партии, общественной организации или массового движения неконституционными достаточно провозглашения ими в своих учредительных актах указанных целей, особенно если объединение достаточно многочисленно, сплочено и направлено на антиконституционное действие, а обстоятельства и факты свидетельствуют, что такое действие произойдет. При этом в качестве доказательств не могут приниматься доктринальные посылки о революции, сломе или отмирании государства и пр.

В качестве критерия неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения часть вторая статьи 7 Конституции Российской Федерации, как было отмечено, называет также наличие у соответствующего объединения цели насильственного изменения «целостности социалистического государства». Конкретизируя настоящее Положение, часть третья статьи 1 Закона Российской Федерации «О безопасности» оперирует термином «территориальная целостность».

Иными словами, под целостностью государства следует понимать его территориальную целостность. Стало быть, для признания политической партии неконституционной необходимо провозглашение в ее учредительных актах цели насильственного отторжения территории государства либо ее практическая политическая или иная деятельность должна быть направлена на насильственное отторжение территории государства или должна инициировать действия по насильственному отторжению государственной территории. С объективной стороны эта деятельность может также выражаться в сепаратистских устремлениях политической партии с использованием насилия или деятельности, направленной на поощрение либо оказание помощи иностранному государству или международной организации в насильственном отторжении части территории России.

Согласно части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации подрыв безопасности государства — один из главных критериев неконституционности любой политической партии, общественной организации и массового движения. Однако Конституция не раскрывает содержание и юридическую природу этого понятия. Это сделано в текущем законодательстве, прежде всего в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О безопасности». В частности, часть третья статьи 1 названного Закона относит государство (наряду с личностью и обществом) к основным объектам безопасности. При этом, говоря о государстве, Закон имеет в виду его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Одновременно устанавливается, что безопасность государства — это состояние защищенности жизненно важных интересов государства от внутренних и внешних угроз (часть первая статьи 1). В свою очередь под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития государства (часть вторая статьи 1).

Таким образом, понятие «подрыв безопасности государства» носит обобщающий характер и включает насильственное изменение конституционного строя и территориальной целостности государства. В понятие безопасности государства указанный Закон включает также его суверенитет. Отметим вместе с тем, что установленные в Законе критерии также недостаточно определенны, и именно Конституционный Суд призван их конкретизировать применительно к рассматриваемому им делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации и конституционности КПСС и КП РСФСР.

Ясно, однако, что политическая партия, коль скоро она развивается в конституционном пространстве, не должна ставить под угрозу безопасность государства — его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Само существование партии и ее деятельность не должны подрывать состояние защищенности жизненно важных интересов государства.

Самостоятельное место в ряду критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения занимает «разжигание социальной, национальной и религиозной розни». В связи с этим следует прежде всего предостеречь от смешения конституционного и уголовно-правового аспектов этой проблемы. Уголовное право касается ее лишь в контексте уголовной ответственности физических лиц за конкретные действия, которые признаются законодательством преступными и влекут установленное УК РСФСР наказание.

Конституционное право рассматривает эту проблему в значительно более широком социальном плане — в смысле государственно-правовой организации взаимоотношений между различными классами и социальными слоями, нациями и этническими группами, конфессиями и религиозными объединениями. И в этом смысле Конституция в качестве основы социальных отношений закрепляет социальную солидарность; межнациональных отношений — национальное равноправие, сотрудничество между нациями и народами, национальный суверенитет; отношения к религии — веротерпимость, отделение церкви от государства (светское государство), свободу культов и равное участие граждан в осуществлении государственной власти и управления независимо от своего отношения к религии и церкви.

Термин «разжигание», если исходить из этимологии этого слова, предполагает активную деятельность партии или ее членов, действующих в соответствии с учредительными актами партии или по ее поручению, направленную на достижение соответствующих целей. Эта деятельность может выражаться в форме агитации или пропаганды, массовых мероприятий, включая митинги и собрания, демонстрации и пр. Ее цель заключается в возбуждении классовой ненависти или нетерпимости, подрыве доверия и уважения к той или иной национальности, доказательстве превосходства одной нации над другой, воспитании неприязни к национальным обычаям, быту и образу жизни и пр., а также в возбуждении недоверия и неприязни к той или иной религии и ее сторонникам, ущемлении законных интересов и прав определенных конфессий и групп верующих.

Речь при этом идет не об отдельных фактах, насколько бы значительными они ни были (эти деяния могут влечь уголовную, административную, гражданскую ответственность), а о политике партии, общественной организации или массового движения, ее деятельности, направленной на достижение противостояния и развитие внеправовых форм и методов борьбы между классами и социальными слоями общества, нациями и этническими группами, различными конфессиями.

Иными словами, констатация наличия в обществе классовой борьбы или утверждение о необходимости так называемого классового подхода к оценке и объяснению явлений социальной действительности не могут квалифицироваться как разжигание социальной розни. Речь идет не об абстрактных принципах социальной и национальной организации общества и взаимоотношений государства и церкви, церквей между собой, а о пропаганде насилия как принципа и способа действия, направленного на разжигание социальной, национальной и религиозной розни либо на насильственное разрешение существующих социальных, национальных или религиозных противоречий.

3. Перечень установленных Конституцией Российской Федерации критериев конституционности политической партии, общественной организации и массового движения не является исчерпывающим. Законодательная власть сочла необходимым расширить их круг, указав, в частности, что конституционность общественного объединения определяется не только преследуемыми им целями, но и методом действий. Согласно Закону СССР «Об общественных объединениях» конституционным признается только такой метод деятельности, который не связан с насилием, а сама деятельность осуществляется в формах, не противоречащих Конституции и действующему законодательству. Следовательно, неконституционно всякое общественное объединение, не только целью, но и методом действий которого является свержение конституционного строя.

Сказанное не означает законодательного закрепления конституционного строя как некоего абсолюта, но любая его трансформация, территориальные преобразования, изменения в государственно-правовом понимании государственного суверенитета и формах его конституционного закрепления и пр. должны осуществляться ненасильственными средствами и в соответствии с предусмотренными Конституцией процедурами.

Неконституционными, согласно статье 3 Закона СССР «Об общественных объединениях», признаются также такие общественные объединения, которые целью или методом действий имеют пропаганду войны, насилия и жестокости. Несколько иначе, чем это сделано в части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации, данный Закон требует недопустимости разжигания социальной, национальной и религиозной розни. Так, в части второй статьи 3 Закона говорится о недопустимости создания и деятельности общественных объединений, имеющих целью или методом действий пропаганду расовой розни, а также совершение иных уголовно наказуемых деяний. В последнем случае речь идет о том, что гражданам гарантируется право на объединение лишь в целях, не запрещенных законодательством. Причем эти цели могут достигаться лишь такими методами, которые не являются преступными или не влекут административную и иную юридическую ответственность.

Особо оговаривается в названном Законе недопустимость создания общественными объединениями вооруженных формирований. Речь идет о юридическом запрете таких объединений, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военизированного характера, причем данный запрет имеет общее значение для всех общественных объединений вне зависимости от того, распространяется на них данный Закон или нет. Кроме того, в соответствии с Законом преследуются создание и деятельность общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан.

При решении вопроса о критериях конституционности общественных объединений нельзя абстрагироваться и от международных обязательств Российской Федерации, в частности предусмотренных Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 года. Ее статья 4 устанавливает, что государства — участники Конвенции осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, либо пытающиеся оправдать, либо поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязуются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью «объявляют противозаконными и запрещают организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом» (пункт «в» статьи 4).

Исходя из того, что понятие «расовая дискриминация», используемое в конвенции, означает «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение либо умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни», выделим три основных положения, имеющие существенное значение для адекватного разрешения рассматриваемого Конституционным Судом дела: во-первых, объявлению противозаконными и запрещению подлежат как ведущие соответствующую пропаганду организации, так и организации, хотя и не ведущие такую пропаганду или деятельность, но основанные на идеях или теориях превосходства одной расы либо группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения; во-вторых, участие в таких организациях признается преступлением, караемым законом; в-третьих, критерием законности организации является ее отношение к правам человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения.

4. Конституционный Суд не может согласиться с утверждением представителя стороны, издавшей Указы от 23 и 25 августа и 6 ноября 1991 года, относительно действующего на момент издания этих актов характера Положения о добровольных обществах и их союзах от 10 июля 1932 года и необходимости его распространения на все общественные объединения, включая КПСС и КП РСФСР.

Названное Положение, как известно, было формально отменено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря 1991 года. Однако и буква, и дух Положения противоречили уже Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, и еще с конца 50-х годов оно практически не применялось и даже перестало включаться в сборники действующих законодательных актов. Попытка реанимировать акт, который, возможно, наиболее ярко символизирует подавление гражданского общества и тотальный контроль государства над любыми проявлениями социальной активности граждан и их ассоциаций, не может быть поддержана Конституционным Судом Российской Федерации, который призван служить гарантом демократического развития общества, свободы и прав человека.

Следует также учитывать, что и в период своего действия Положение распространялось только на добровольные общества и их союзы, а не на все общественные объединения, в том числе КПСС, профсоюзы, комсомол. Но если даже допустить, что Положение распространялось на КПСС, то и в этом случае Президент не вправе на его основании своим указом распустить в административном порядке организационные структуры политической партии и прекратить ее деятельность, ибо согласно пункту «б» статьи 22 Положения ликвидация добровольного общества могла быть произведена «по распоряжению органа, утвердившего устав общества». Между тем ни Конституция, ни Закон Российской Федерации «О Президенте Российской Федерации» не возлагают на Президента утверждение уставов каких-либо общественных объединений. Не предусматривают они и права Президента ликвидировать в административном порядке какие-либо общественные объединения.

Согласие Конституционного Суда с тезисом о действующем характере Положения о добровольных обществах и их союзах от 10 июля 1932 года может расцениваться как отказ от концепции прав человека, воплощенной в действующей Конституции Российской Федерации, Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года и других новейших законодательных актах Российской Федерации.

Из сказанного следует необходимость учета положений Закона СССР от 9 октября 1990 года «Об общественных объединениях» при вынесении Постановления по рассматриваемому делу, ибо согласно статье 4 Закона РСФСР от 24 октября 1990 года «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» «акты органов СССР, изданные до принятия настоящего Закона, действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР».

Закон СССР «Об общественных объединениях» не был приостановлен Верховным Советом Российской Федерации и, следовательно, в рассматриваемый период был действующим актом, обязательным для исполнения государственными органами, органами общественных организаций, иными организациями, учреждениями и предприятиями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации.

Не имеет принципиального значения для доказательства противоположного тезиса и пункт 1 Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года, в котором говорится: «Установить, что законодательство СССР об общественных объединениях (в том числе о политических партиях, профессиональных союзах и других) применяется в РСФСР постольку, поскольку оно не противоречит законодательству РСФСР и общепризнанным нормам международного права». Речь в данном случае идет о регистрации республиканских общественных объединений, между тем как КПСС выступала в качестве общесоюзного объединения и регистрировалась в соответствии с общесоюзным законодательством, действовавшим на момент издания проверяемых на предмет конституционности Указов Президента Российской Федерации.

5. Один из основных вопросов, стоящих перед Конституционным Судом при проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 и 25 августа и 6 ноября 1991 года и конституционности КПСС и КП РСФСР: были ли организации, именовавшие себя КПСС и КП РСФСР, политическими партиями? Именно от ответа на него во многом зависит признание рассматриваемых Указов и самих организаций конституционными или неконституционными.

При этом следует исходить из презумпции конституционности как актов Президента, так и КПСС и КП РСФСР, сообразно чему распределяется «бремя доказывания» в конституционном судопроизводстве и оцениваются доводы сторон и представленные ими доказательства.

Чрезвычайно важно также иметь в виду следующее: тот или иной акт либо другой объект проверки на оселке конституционности может быть признан неконституционным лишь в случае явного его противоречия действующей Конституции Российской Федерации. Но «объем» такого противоречия может быть различен.

Если применительно к Указам Президента достаточно выяснить, что рассматриваемые Судом нормативные акты изданы ненадлежащей властью или с превышением ее полномочий, то применительно к партиям речь идет о цели насильственного изменения существующего конституционного строя и целостности государства, подрыве его безопасности, разжигании социальной, национальной и религиозной розни, то есть о реальной угрозе основным ценностям конституционного строя, включая демократические начала организации общества, федеративное и правовое государство, территориальную целостность государства и его жизненно важные интересы, а также основные начала социальной и национальной организации общества и отношений между различными церквами и группами верующих.

В связи с поставленным вопросом следует отметить, что право не знает эталонного образца политической партии, получившего нормативно-правовое закрепление, который можно было бы использовать при анализе общественной природы КПСС и КП РСФСР. Более того, даже в сфере межгосударственных отношений только вырабатываются некоторые общие подходы, которые могут использоваться в различных государствах с учетом особенностей их социального и политического развития.

Так, государства-участники Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в принятом ими 29 июня 1990 года документе «торжественно заявили», что «к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей» относится «четкое разделение между государством и политическими партиями; в частности, политические партии не будут сливаться с государством». Наряду с этим к числу элементов справедливости отнесена «обязанность правительства и государственных властей соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом» и установлено, что «деятельность правительства и администрации, а также судебных органов осуществляется в соответствии с системой, установленной законом. Уважение такой системы должно быть обеспечено».

Стало быть, речь идет в данном случае прежде всего об обязательствах государств — участников СБСЕ, а не об обязанностях субъектов национального права, включая политические партии. Государство обязано формировать такие условия, которые обеспечивали бы четкое разделение между государством и политическими партиями. Обязанность государства не сводится к принятию разового акта исполнительной или судебной власти, а заключается в создании законодательной властью такой системы, которая исключает слияние политических партий с государством.

Из сказанного применительно к нашей стране следует обязанность Съезда народных депутатов, Верховного Совета Российской Федерации установить в принятом ими законе или законах соответствующие гарантии от слияния политических партий с государством и определить конкретные юридические последствия признания политической партии, общественной организации и массового движения слившимися с государством, порядок реализации предусмотренных этим законом мер, круг исполнителей, их полномочия и пр. Что же касается исполнительной и судебной властей, они могут действовать только на основании такого закона и в установленных им пределах.

Нет сомнения в том, что Компартия изначально занимала особое место в политической системе общества, сложившейся после октября 1917 года. В. И. Ленин, подчеркивая, что «вся юридическая и фактическая конституция Советской республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит по одному принципу…», дал важнейшую качественную характеристику партии «нового типа», пришедшей к власти и в лице партийного руководства от имени пролетарских слоев населения осуществлявшей свою диктатуру как «ничем не ограниченную, никакими законами, никакими абсолютно правилами не стесненную, непосредственно на насилие опирающуюся власть».

Впоследствии предпринимались попытки демократизировать Коммунистическую партию. Она эволюционировала под воздействием общественных процессов, нередко сама их инициировала. Однако эти изменения не затрагивали самых фундаментальных основ организационной и политической деятельности партии. Она оставалась партией «авангардной», выступала элементом социальной структуры общества не только в политической надстройке, но и в самом базисе, была своеобразным экономическим образованием, поскольку в лице своих органов непосредственно осуществляла руководство экономикой страны на всех этапах ее послеоктябрьского развития. И в этом смысле профессиональный аппарат партии, отделенный от большинства коммунистов, был элементом государственного механизма.

Иначе говоря, Компартия с момента завоевания ею власти обладала двойственной природой: будучи воплощением общественных начал, она в лице своих руководящих органов представляла параллельную государственным органам структуру власти, которая обслуживалась органами государственной власти и управления, а также органами правосудия и прокурорского надзора и в свою очередь обслуживала их.

Взаимная интеграция государства и партии осуществлялась на уровне партийного и государственного руководства, реальная власть принадлежала и осуществлялась не всей партией, а узким кругом ее членов, входящих в состав руководства и обслуживавшихся разветвленным аппаратом партии. В. И. Ленин в связи с этим писал вскоре после октября 1917 года: «Партией руководит… ЦК из 19 человек… Выходит, следовательно, настоящая „олигархия…“. Ни один важный политический вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний ЦК партии! Таков общий механизм пролетарской государственной власти, рассматриваемый „сверху“ с точки зрения практики осуществления диктатуры…». В Конституции РСФСР 1918 года Компартия не упоминалась, но она была элементом фактической конституции, она фактически присутствовала во всех государственных и общественных институтах и играла в них ведущую роль.

Формы государственно-правового регулирования роли и места Коммунистической партии не оставались, однако, неизменными на последующих этапах ее развития. К 1936 году партия в полной мере оформилась в качестве организующего звена общественного и государственного строя СССР, основанного на режиме личной власти, неподконтрольной народу и избранным им конституционным органам, фактической узурпации реальной власти узким слоем высшей партийно-государственной номенклатуры и всесилии аппарата партии над выборными органами народного представительства и самой партией.

Адекватным отражением социально-политической действительности явились статья 126 Конституции СССР 1936 года и соответствующая статья Конституции РСФСР 1937 года, которые квалифицировали Коммунистическую партию как «передовой отряд трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества» и «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных».

В Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года место Коммунистической партии в политической системе общества и ее роль в социально-экономической, политической и духовной сферах общественной жизни трактовались иначе. В статье 6 Конституции СССР прежде всего было закреплено реальное положение КПСС в политической системе: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза». В части второй данной статьи закреплялись основные направления партийного руководства, охватывавшего все сферы жизни общества: «Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма».

Наконец, в части третьей статьи 6 Основного Закона провозглашалось, что «все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР». Раскрывая содержание этого положения, авторы Политико-правового комментария Конституции СССР, подготовленного спустя несколько лет после принятия Конституции, писали: «Положения части третьей статьи 6 означают, что партийные организации, во-первых, не подменяют государственные органы, во-вторых, не нарушают Конституцию и принимаемые на ее основе законодательные акты. Центральные партийные органы могут, конечно, признать необходимым внести изменения и дополнения в законодательство и дать соответствующие установки на этот счет, адресованные депутатам Верховных Советов — коммунистам, коммунистам — работникам высших государственных органов, но, пока закон не изменен и не отменен, ему должны следовать все партийные организации. Принцип социалистической законности, следовательно, в полной мере распространяется и на Коммунистическую партию».

Однако эти политико-правовые декларации не меняли существа дела, заключавшегося в глубокой интегрированности руководящих органов КПСС, особенно высшего эшелона, а также части платного партийного аппарата в систему организации государственной власти и управления. Более того, они фактически составляли часть этой системы и занимали в ней доминирующее положение. Основания для такого вывода дают изученные Конституционным Судом документы и материалы, заключения экспертов и свидетельские показания.

Ситуация радикально не изменилась и после 14 марта 1990 года, когда из Конституции СССР, а затем и из Конституции РСФСР были изъяты положения о КПСС как руководящей и направляющей силе советского общества, ядре его политической системы, государственных и общественных организаций. Коммунистическая партия, продолжавшая сохранять сложившиеся в прошлом организационные основы с характерными для нее секретностью работы и полновластием аппарата (бюро и его штатный состав) по отношению к рядовым членам, игнорированием действительного самоуправления, сохраняла способность генерировать авторитаризм.

Это требует от Конституционного Суда, с одной стороны, отказа от отождествления партии в целом и ее органов и их аппаратов, поскольку оно способно существенно исказить действительную роль, которую партия играла в прежней политической системе. Многомиллионная масса рядовых коммунистов, равно как и большинство выборных членов руководящих органов — делегаты партийных съездов, члены ЦК, обкомов, райкомов, были лишены возможности оказывать сколько-нибудь реальное воздействие на деятельность партии и ее аппарата. С другой стороны, Суд не может игнорировать характер ранее существовавших государственных институтов. Конституционное государство не тождественно государству, имеющему конституцию. Для конституционного государства характерны две главные особенности: народовластие, участие народа непосредственно, путем референдума и в других формах, или опосредованно, через избранных им представителей, в законодательстве и контроле за его исполнением; ограничение государственной власти, мера которого устанавливается закрепленными в конституции правами и свободами человека и гражданина.

Еще недавно в юриспруденции были широко распространены представления о том, что конституция сама по себе является достаточной гарантией демократического развития общества и свобод и прав человека. Между тем действительная гарантия писаной конституции и закрепленных ею институтов конституционного государства заключается в такой организации социума, которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый Основным Законом конституционный строй.

Речь идет о такой организации государственных и общественных институтов собственности, социальных отношений, которые объективно служили бы утверждению и развитию демократии. Именно теперь, в условиях конституционной реформы, складывается понимание основных начал конституционного строя, включающих народовластие как основу государства, федерализм, государственный суверенитет, права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, верховенство права, политический плюрализм, разделение властей, многообразие форм экономической деятельности, полнокровное участие России в мировом сообществе.

Однако из этого не следует «неконституционность» ранее действовавших в СССР и РСФСР конституций и закрепленных ими государственных институтов. Представления сегодняшнего дня не могут распространяться на события более или менее отдаленного прошлого и оцениваться по существующим в настоящее время стандартам. Кроме того, Конституционный Суд связан некоторыми формально-юридическими ограничениями, которые не могут игнорироваться им при разрешении данного конституционного спора.

В частности, даже при самом критическом отношении к закрепленному в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года положению о КПСС как руководящей и направляющей силе советского общества, ядре государственных и общественных организаций, трудно ставить вопрос о неконституционности КПСС ранее того периода, когда из текстов конституций были изъяты соответствующие положения. Напротив, именно Основной Закон предусматривал присутствие КПСС во всех государственных и общественных структурах в качестве некоей постоянно действующей в политической системе доминанты, с которой должна была сопрягаться деятельность всех государственных и общественных институтов. Поэтому речь может вестись о том, в какой мере организационные и функциональные аспекты деятельности партии укладывались в существовавшие конституционные параметры.

Иначе говоря, независимо от возможных социальных и политических оценок на момент издания рассматриваемых Конституционным Судом Указов Президента КПСС и КП РСФСР выступали в качестве политических партий. Они соответствовали тем формально-юридическим критериям, которые были установлены Законом СССР «Об общественных объединениях». Именно из этого исходил и Президент Российской Федерации, издавая, в частности, Указ от 23 августа 1991 года. Причем Устав КПСС был зарегистрирован в установленном порядке, хотя при этом, как доказано в Суде, были соблюдены не все требуемые упомянутым Законом условия, а КП РСФСР готовилась к регистрации своего учредительного акта.

Разумеется, КПСС и КП РСФСР, как отмечалось, в указанный период значительно не соответствовали принятым на Западе представлениям о политических партиях. КПСС была партией «авангардного» типа, характеризовалась развитой структурой с четко выраженной иерархией различных руководящих звеньев, она во многом подчинила себе и даже поглотила государственные институты.

Тем не менее Конституционный Суд не должен подходить к оценке КПСС и КП РСФСР с критериями, выработанными на Западе. Они должны рассматриваться в контексте исторического развития именно нашей страны, ее политических и юридических институтов и учреждений. Это необходимо для определения четкой грани между конституционно-правовой и социально-политической ответственностью партии, которые имеют различные основания, последствия и не могут отождествляться.

Нельзя не учитывать, что речь в настоящее время идет не просто об устранении Компартии от власти при сохранении сложившихся ранее форм государственности, а о глубокой трансформации всего государственного механизма, его качественном преобразовании. Именно теперь в Конституции Российской Федерации получил закрепление принцип разделения властей, который в условиях нашей страны может истолковываться в данном конкретном случае не только как вычленение и взаимный контроль законодательной, исполнительной и судебной властей или разграничение федеральных властей и властей субъектов Федерации, но и как разграничение власти государственной и власти различных общественных организаций, а также другие принципы и нормы, долженствующие придать российской государственности качества конституционности.

Очевидно, что речь идет не о легитимности, а именно о конституционности как качественной характеристике государства, организованного и функционирующего в соответствии с определенными стандартами, в числе которых прежде всего народовластие и права и свободы человека и гражданина.

6. Весьма серьезные сомнения возникают относительно возможности рассмотрения Конституционным Судом вопроса о конституционности общесоюзного общественного объединения в целом. Речь может идти о конституционности или неконституционности только той части КПСС, которая действовала на территории Российской Федерации. При этом Суду необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, часть первая статьи 6 Закона СССР «Об общественных объединениях» устанавливает, что «к общесоюзным общественным объединениям относятся такие объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами распространяется на территории всех или большинства союзных республик и имеющие свои организации в этих республиках».

Между тем, как установлено Конституционным Судом, к августу- сентябрю 1991 года КПСС фактически утратила статус общесоюзной политической партии, поскольку из нее вышло большинство компартий союзных республик либо их деятельность была приостановлена или прекращена иным способом.

Отметим, что о выходе из состава КПСС или о самороспуске заявили пять компартий республик, деятельность остальных была прекращена актами высших органов государственной власти и управления союзных республик. Но Конституционный Суд Российской Федерации не может проверять конституционность актов, издаваемых органами других государств, и поэтому факт прекращения к указанному периоду деятельности большинства компартий союзных республик должен приниматься как данность.

Во-вторых, КПСС охватывала своим действием Союз ССР. С учетом прекращения существования СССР восстановление руководящих органов КПСС, распространявших свою деятельность на территорию Союза ССР в целом, будет по существу означать легитимацию Конституционным Судом вмешательства действующих на территории Российской Федерации органов во внутренние дела других суверенных государств. Возможность такой легитимации противоречит статье 28 Конституции Российской Федерации, запрещающей вмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию других государств, а также международно-правовым обязательствам Российской Федерации как члена ООН и участника Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Тем более, что государства, входящие в СНГ, стали самостоятельными участниками СБСЕ, а многие из них вошли в ООН на правах членов.

Таким образом, имеет место коренное изменение ранее существовавших обстоятельств, которые не могут игнорироваться Конституционным Судом. В условиях, когда бывшие союзные республики стали суверенными государствами, обладающими всеми атрибутами самостоятельных участников международного общения, существование единой для этих государств политической партии перестало отвечать требованиям Конституции Российской Федерации. Существование единой политической партии для всех государств, в прошлом состоявших в СССР, не соответствует в настоящее время и Уставу КПСС, согласно части первой статьи 1 которого «членом КПСС может быть гражданин СССР…».

Наконец, существование общественного объединения или его органов, обладающих по существу надгосударственным (а не межгосударственным) характером, противоречит суверенитету и самой Российской Федерации, закрепленному в статье 1 Конституции Российской Федерации. Именно со статьей 1 должна сопрягаться в данном случае статья 6 Конституции, предусматривающая участие политических партий и иных общественных объединений в выработке политики государства, в управлении государственными и общественными делами, а также статья 47 Конституции, согласно которой право участвовать в управлении делами общества и государства в Российской Федерации предоставлено только гражданам Российской Федерации, но не иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Из сказанного следует вывод, что деятельность руководящих органов КПСС на день вынесения постановления Конституционного Суда не может быть признана конституционной. Речь идет именно о 30 ноября 1992 года: изложенный вывод может быть распространен только на высшие и центральные органы общественного объединения, если сфера их деятельности охватывает территорию и население суверенных государств, не обладающих государственным единством. Но это не означает, что исполнительная власть вправе по собственному усмотрению предпринимать в отношении такого общественного объединения ограничительные меры, они возможны в нашей стране по решению суда.

В связи с этим полагаю также необходимым привлечь внимание к опасности часто использовавшейся участниками процесса посылки: КПСС ко времени слушаний в Конституционном Суде уже не существовала, следовательно обсуждение вопроса о конституционности организации, прекратившей свое существование, беспредметно.

При соответствующем истолковании, вполне возможном, когда отсутствуют прочные демократические традиции и должные гарантии гражданского общества, эта посылка может стать оправданием произвола государства. Чрезвычайно важно иметь в виду, как общественное объединение прекратило свое существование, поскольку издревле в праве действует принцип — сила должна следовать за справедливостью, а не предшествовать ей. Справедливость же, коль скоро речь идет о способе прекращения общественного объединения, заключается либо в решении самого общественного объединения, либо в постановлении суда, основанном на законе. Суд не может подтверждать своим решением неправомерные акты, исходящие от кого бы то ни было, поскольку эти акты воплощают не справедливость закона, а силу, поставившую себя над законом. Не суд в данном случае следует за актами исполнительной власти, но исполнительная власть следует за решениями суда. Наконец, сказанное не ставит под сомнение возможность законодательного урегулирования сложившейся ситуации, включая вопросы правопреемства, имущества и пр. Весьма актуально нормативное урегулирование статуса общественных объединений в законе Российской Федерации.

7. Данный вывод, как явствует из предыдущего изложения, не влечет за собой автоматического признания неконституционными КП РСФСР в целом или ее руководящих органов.

С одной стороны, в статье 22 Устава КПСС, утвержденного XXVIII съездом КПСС, сказано, что «коммунистические партии союзных республик самостоятельны. Они разрабатывают на базе основополагающих программных и уставных принципов КПСС собственные программные и нормативные документы, решают политические, организационные, кадровые, издательские, финансово-хозяйственные и другие вопросы, проводят линию партии в сфере государственного строительства, социально-экономического и культурного развития республик. Компартии союзных республик осуществляют связи с другими, в том числе зарубежными, партиями и общественными движениями». Самостоятельность КП РСФСР требует рассмотрения ее конституционности применительно именно к этой статье.

С другой стороны, проверяя конституционность КП РСФСР и Указов Президента о ее приостановлении, прекращении и роспуске организационных структур, необходимо учитывать, что с юридической точки зрения наличие руководящих органов — такой же неотъемлемый признак организации, как и постоянный характер, наличие учредительного акта. Отсутствие любого из этих признаков лишает организацию качества общественного объединения, а признание неконституционными руководящих органов или учредительного акта объединения означает признание неконституционным всего объединения.

Наконец, даже признание органов политической партии, общественной организации, массового движения «параллельными структурами власти» и наличие достаточных доказательств того, что эти органы по существу присвоили полномочия конституционных органов, не дают исполнительной власти права распускать эти органы. Эта общая посылка, вытекающая из действующей Конституции Российской Федерации, получила конкретное выражение в Законе Российской Федерации «О защите конституционных органов власти в Российской Федерации», согласно которому такое право предоставлено Верховному Совету Российской Федерации, Верховным Советам республик в ее составе, краевым, областным Советам народных депутатов, Советам народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Не может быть принят Конституционным Судом и часто повторявшийся в ходе слушаний аргумент в пользу неконституционности КП РСФСР и конституционности рассматриваемых Указов Президента, сводящийся к тому, что КП РСФСР не была зарегистрирована, а регистрация КПСС была осуществлена с нарушением Закона СССР от 9 октября 1990 года «Об общественных объединениях».

В связи с этим обратим внимание на два обстоятельства. Во-первых, названный Закон предусматривает не регистрацию общественных объединений, включая политические партии, а регистрацию их уставов. Такое уточнение имеет глубокий юридический смысл и означает, что создание общественного объединения осуществляется по инициативе граждан, а не с согласия государства или его органов и должностных лиц; зависит не от волеизъявления государства, а от волеизъявления граждан. Действующее в России законодательство, в том числе статья 49 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года и статья 50 Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года, предусматривает явочный, а не разрешительный порядок образования общественных объединений, а именно в этом заключается одна из юридических гарантий от поглощения государством гражданского общества и их равновесия в интересах обеспечения свободы и прав человека и гражданина.

Что же касается регистрации учредительных актов общественных объединений, ее смысл заключается в контроле государства за соответствием этих актов требованиям статей 6 и 7 Конституции и статьи 10 Закона СССР «Об общественных объединениях». Государство в лице Министерства юстиции, зарегистрировав устав общественного объединения, берет на себя обязательство гарантировать общественному объединению необходимые и установленные законом условия для осуществления его деятельности, включая признание его юридическим лицом и пр. Любые ограничения права граждан на объединение возможны только решением суда на основании закона (статья 50 Конституции Российской Федерации).

Следовательно, попытка толкования регистрации устава общественного объединения как регистрации самого объединения и сопрягаемый с таким толкованием вывод о праве органа исполнительной власти ограничивать право граждан на объединение в общественные организации не соответствует Конституции Российской Федерации и ее международным обязательствам.

В частности, статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года предусматривает, что «каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими…». Согласно части второй этой же статьи «пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц». Стало быть, ограничение данного права может быть осуществлено только законом, оно должно сопрягаться с принципами демократической организации общества и может осуществляться во имя жизненных интересов личности, общества и государства.

И второе обстоятельство. Конституционный Суд не должен входить в обсуждение вопроса о том, в какой мере при регистрации Устава КПСС Министерством юстиции СССР были соблюдены установленные Законом СССР «Об общественных объединениях» требования, условия и процедуры. Сам факт регистрации учредительного акта общественного объединения является свидетельством признания государством этого объединения конституционным и вытекающей из такого признания обязанности государственных органов и их должностных лиц строить свои отношения с этим общественным объединением на основе Конституции и законов. Это не означает, что не зарегистрированные общественные объединения становятся «вне закона».

8. Отвечая на вопрос о конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 года «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 года «О деятельности КПСС и КП РСФСР», Конституционный Суд не должен рассматривать их как нечто единое: перечисленные Указы являются хотя и взаимосвязанными, но самостоятельными актами и в силу этого нуждаются в самостоятельной оценке с точки зрения их конституционности.

При этом необходимо учитывать, что, с одной стороны, конституционность данных нормативных актов (а они признаны Судом конституционными) согласно части второй статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации должна проверяться исключительно с точки зрения их соответствия установленному в Российской Федерации разделению властей, а также закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления; с другой стороны, статья 165.1 Конституции уполномочивает Конституционный Суд разрешать дела о конституционности актов Президента с точки зрения соответствия их содержания Конституции.

Указанные положения Конституции и Закона о Конституционном Суде Российской Федерации носят не взаимоисключающий, а взаимодополняющий характер и дают Суду право (и одновременно налагают на него обязанность) проверять конституционность соответствующих актов как с формально-юридической точки зрения, так и с точки зрения их содержательной характеристики.

Представители стороны, издавшей рассматриваемые Указы, настаивают на том, что Президент действовал в рамках своих полномочий и выполнял возложенную на него статьей 121.5 Конституции Российской Федерации обязанность по обеспечению государственной и общественной безопасности.

Несомненно, что в Конституции речь идет об обеспечении государственной и общественной безопасности, если она поставлена под угрозу силами, посягающими на жизненно важные интересы государства и общества как извне, так и изнутри государства. Столь же несомненно, что безопасность государства и общества может быть поставлена под угрозу деятельностью общественного объединения, и на исполнительной власти действительно лежат соответствующие обязанности. Однако средства и способы такого обеспечения определяются не по личному усмотрению Президента или иных должностных лиц либо органов, входящих в систему исполнительной власти, — они определяются действующим законодательством Российской Федерации, включая законы о Президенте Российской Федерации, о чрезвычайном положении и др.

Для адекватного определения конституционных полномочий и обязанностей главы исполнительной власти и высшего должностного лица государства представляется важным выяснить юридическую природу нормы статьи 121.4 Конституции Российской Федерации, на которую многократно ссылались, отстаивая свои позиции, стороны в процессе производства по данному делу. В статье содержится текст присяги, приносимой Президентом Российской Федерации при вступлении в должность: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности».

Десять раз ссылается на данное положение Конституционный Суд в резолютивной части своего постановления, придав ему тем самым качество одного из краеугольных камней, на которых базируются выводы Суда о конституционности ряда положений проверяемых актов Президента.

Представляется, что значение процитированного положения Конституции для разрешения данного конституционного спора существенно преувеличено, ибо оно обладает преимущественно нравственным, а не юридическим характером, не способно предотвратить ненамеренные нарушения Конституции со стороны исполнительной власти, и поэтому гарантирующая сила статьи 121.4 весьма относительна. Главное, однако, заключается в том, что это конституционное положение направлено на защиту Конституции от посягательств на нее со стороны главы исполнительной власти и высшего должностного лица государства. Оно налагает на Президента обязанности, но не дает ему полномочий и в силу этого не может служить аргументом в пользу конституционности тех положений рассматриваемых Указов, которые оспариваются в настоящем особом мнении.

Иными словами, Президент Российской Федерации не вправе действовать вопреки Конституции и законам Российской Федерации. Напротив, статья 121.4 устанавливает, что Президент, вступая в должность, присягает соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации при осуществлении своих полномочий, а статья 121.8 прямо предусматривает, что его указы не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В этой же статье предусмотрено, что в случае противоречия акта Президента Конституции, закону Российской Федерации действует норма Конституции, закона Российской Федерации.

Тем самым противоречащий Конституции, закону Российской Федерации акт Президента (указ, распоряжение) объявляется юридически ничтожным либо с момента его издания, либо с момента внесения в Конституцию или действующий закон Российской Федерации изменения или дополнения, в противоречие с которым вступает акт Президента, либо с момента принятия нового закона, которому противоречит ранее изданный акт Президента, даже если он в момент издания не противоречил действующему законодательству Российской Федерации.

Законодательство может по-разному устанавливать полномочия главы государства. В частности, из статьи 121.5 Конституции Российской Федерации, перечисляющей основные полномочия Президента, следует, что этот перечень является открытым, поскольку в пункте 16 данной статьи сказано, что Президент «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами Российской Федерации».

Это последнее положение нельзя истолковывать таким образом, что Президент Российской Федерации вправе самостоятельно определять правовые формы и средства при исполнении своих обязанностей по защите суверенитета России, охране прав и законных интересов ее граждан, прав народов. Напротив, недвусмысленно установлено, что речь идет о полномочиях, прямо предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации. На это ориентирует и Закон Российской Федерации «О Президенте Российской Федерации». Принцип «разрешено все, что не запрещено законом» не распространяется на государственные органы и их должностных лиц.

Против данного тезиса можно возразить, что в период издания проверяемых Указов Президента действовала старая редакция статьи 3 Конституции Российской Федерации: «Организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело».

Это означало, что в организации государственной власти и управления сохранялись некоторые принципы республики советского (в отличие от президентского и парламентского) типа с присущими этому типу жесткой соподчиненностью по вертикали и наличием на каждом уровне территориальной интеграции обладающего широкими полномочиями представительного органа, который был вправе для осуществления власти и своих полномочий создавать различные органы и наделять их соответствующей компетенцией. Однако уже к этому времени Президиум Верховного Совета Российской Федерации утратил качества коллегиального главы государства и не обладал правом вносить дополнения и изменения в принятые Съездом народных депутатов или Верховным Советом законы или, напротив, устанавливать изъятия из них, подлежащие последующему утверждению. Иначе говоря, статья 3 Конституции не соответствовала фактической организации власти в Российской Федерации и имела скорее декларативное, чем практически-юридическое значение, изменилась фактическая конституция, получившая нормативное закрепление в ряде последующих разделов, глав и статей Основного Закона Российской Федерации.

Что касается Президента Российской Федерации, конституирование которого (наряду с Конституционным Судом) и явилось, по существу, закреплением принципа разделения властей в Основном Законе, то он не обладал в период издания рассматриваемых Указов и не обладает теперь правом действовать вопреки закону, вносить в него изменения и дополнения или устанавливать своими указами необходимые, на его взгляд, изъятия.

Такой вывод тем более справедлив в сопоставлении с действующей редакцией статьи 3 Конституции, часть первая которой гласит: «Система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей…». Это означает разграничение государственно-властных полномочий по сферам компетенции, в каждой из которых уже нет характерной для более раннего этапа конституционного строительства России жесткой иерархической соподчиненности, следовательно, всякое вторжение властей в компетенцию друг друга может и должно квалифицироваться как не соответствующее Конституции.

Данный вывод не колеблет и известный рефлекс прошлого конституционно-правового мышления и конституционно-правовой практики, сохраняющийся в части второй статьи 104 Конституции: «Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». На современном этапе конституционного развития России эта норма нуждается в истолковании с учетом и сквозь призму принципа разделения властей. Речь должна идти о вопросах, отнесенных к ведению законодательной власти, включая полномочия Верховного Совета Российской Федерации.

Вместе с тем представляется, что к деятельности государственных органов и должностных лиц, прежде всего Президента, приложима категория крайней необходимости (экстраординарной ситуации). При этом конституционно-правовой аспект крайней необходимости нельзя отождествлять с содержанием этого понятия, раскрываемого, к примеру, в статье 14 УК РСФСР. Крайняя необходимость в конституционном праве не равнозначна возможности в определенных ситуациях действовать по личному усмотрению и вопреки законам, она раскрывается Законом Российской Федерации «О чрезвычайном положении», который нормирует деятельность государства, его органов и должностных лиц в условиях, когда под угрозу поставлены жизненно важные интересы государства, общества, личности.

Указы от 23 и 25 августа 1991 года были изданы в условиях, которые воспринимались в качестве чрезвычайных. Однако оценка ситуации в обществе и государстве как чрезвычайной, даже если ее разделяла более или менее значительная часть населения или даже его большинство, не дает права органу государства или его агенту действовать в режиме, предусмотренном названным Законом. Не содержит оснований для противоположного вывода и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 августа 1991 года «О политической ситуации в республике, сложившейся в результате антиконституционного государственного переворота в СССР».

Иначе говоря, избранная Президентом форма чрезвычайных мер (а приостановление деятельности политической партии относится к их числу) без введения чрезвычайного положения, как бы это ни оценивалось политически и в какой бы мере ни способствовало нормализации обстановки и восстановлению конституционного правопорядка, с точки зрения законодательства Российской Федерации не может считаться оправданной. При этом Конституционный Суд не может согласиться с утверждением, что приостановление деятельности общественного объединения возможно не только в условиях чрезвычайного положения, но и «в других случаях, скажем, в случае президентского правления и т. д.». Принятие такого «аргумента» будет означать освящение авторитетом судебной власти произвола государства и его агентов по отношению к гражданскому обществу. Процитированный тезис означает, по существу, абсурдный вывод, который никак не согласуется с Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации.

Аналогичное решение содержится в международных актах, которые налагают на Российскую Федерацию соответствующие обязательства. Так, согласно статье 4 Международного пакта о гражданских и политических правах «во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется», государства — участники пакта могут «принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту». Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, принятый 29 июня 1990 года, особо оговорил, что «любое отступление от обязательств, относящихся к правам человека и основным свободам, в условиях чрезвычайного положения должно оставаться строго в пределах, предусмотренных международным правом…».

Это означает, что меры, представляющие собой отступления от международных обязательств в области прав человека и основных свобод, должны приниматься в строгом соответствии с процедурными требованиями, изложенными в международно-правовых актах, участником которых является государство. В частности, пунктом 25.2 названного Документа установлено: «Введение чрезвычайного положения должно быть объявлено официально, публично и в соответствии с положениями, закрепленными законом».

Даже несовершенство национального законодательства о чрезвычайном положении не дает исполнительной власти права действовать вопреки этому законодательству. Это означает, что рамки дискреционной власти государственного органа устанавливаются не по усмотрению самого органа, а в соответствии с законом. Обязанность Президента заботиться о безопасности государства, общества, личности может и должна осуществляться не вопреки предписаниям Конституции и законов, а в полном соответствии с ними и в установленных ими формах, что само по себе является важнейшей предпосылкой такой безопасности.

9. Вопреки мнению некоторых участников процесса законодательству России известен институт приостановления деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений. В частности, в пункте «в» статьи 23 Закона Российской Федерации «О чрезвычайном положении» предусматривается, что в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в пункте «а» статьи 4 этого Закона (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокады отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов), дополнительно может вводиться такая мера, как приостановление после соответствующего предупреждения деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки.

Таким образом, названный Закон устанавливает, что приостановление деятельности политической партии возможно только: а) в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства; б) после «соответствующего предупреждения», причем речь в Законе, как представляется, идет о предварительном предупреждении и, следовательно, эта мера может использоваться только в том случае, если предупреждение не возымело действия; в) наконец, если деятельность политической партии или иного общественного объединения препятствует нормализации обстановки, то есть представляет реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства. Нельзя игнорировать и того, что эта мера квалифицируется в Законе в качестве дополнительной к иным мерам, которые расцениваются как основные.

Пункт «е» статьи 10 данного Закона устанавливает, что меры, предпринимаемые в порядке осуществления чрезвычайного положения, не могут носить бессрочного характера. В частности, требуется, чтобы в указе о введении чрезвычайного положения был установлен «точный срок, на который вводится чрезвычайное положение».

Одновременно в статье 13 Закона установлены предельные сроки чрезвычайного положения — 30 дней, если оно вводится на всей территории Российской Федерации, и 60 дней, если оно вводится на части ее территории. По истечении этого срока чрезвычайное положение прекращается или продлевается на такой же срок постановлением Верховного Совета Российской Федерации.

Названный Закон также устанавливает, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, должны быть совместимы с обязательствами, вытекающими из действующих договоров СССР и Российской Федерации в области прав человека, а также не должны влечь за собой какой-либо дискриминации, в том числе в зависимости от политических убеждений отдельных лиц или групп населения (часть вторая статьи 26).

В связи с этим уместно еще раз обратить внимание на следующие обстоятельства: во-первых, действующее законодательство Российской Федерации или общие принципы права не предусматривают и не допускают права государственных органов и их должностных лиц в «чрезвычайных условиях» отступать от законов и действовать по собственному усмотрению (такое право было провозглашено в ноябре 1918 года VI Всероссийским съездом Советов, но в последующем эта практика была отвергнута); во-вторых, предусмотренные Законом Российской Федерации «О чрезвычайном положении» меры могут осуществляться только после официального и публичного объявления о введении чрезвычайного положения в соответствии с законом, как того требуют международные обязательства Российской Федерации.

В связи с последним замечанием, однако, следует оговориться, что международные стандарты в области прав человека не предусматривают общеобязательных правил приостановления или прекращения деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений. В частности, статья 20 Всеобщей декларации прав человека устанавливает: «Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций». В цитировавшейся статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах предусмотрено: «Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе для охраны государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции».

Эти положения нельзя толковать как установление судебного или иного порядка приостановления или прекращения деятельности общественного объединения, но этот порядок, как и форма ограничения, круг лиц, наделенных соответствующими полномочиями, и пр., должен быть установлен законом. Во всяком случае названные положения нельзя толковать как дающие исполнительной власти полномочие по собственному усмотрению приостанавливать или прекращать деятельность политических партий.

Что же касается Конституции Российской Федерации, то она в статье 50 устанавливает, что «граждане Российской Федерации имеют право на объединение. Ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона». В конституционной норме предусмотрен как раз судебный порядок ограничения права на объединение, основывающийся на законе. Причем термин «закон» в данном случае, как представляется, не подлежит расширительному толкованию (то есть любой нормативный акт) и означает такой юридический акт, который обладает определенной правовой формой и соответствующей юридической силой, принят надлежащим органом и с соблюдением соответствующих процедур и т. п.

10. Не могут рассматриваться в качестве основания для признания конституционной деятельности государственных органов и должностных лиц с отступлениями или нарушениями Конституции Российской Федерации и действующего законодательства и события августа 1991 года, особенно тогда, когда речь идет об основных правах и свободах человека и гражданина.

При этом необходимо учитывать, что не в компетенции Конституционного Суда оценка августа 1991 года, хотя, разумеется, Государственный комитет по чрезвычайному положению, в который входил ряд высших руководителей страны, не был предусмотрен действовавшей тогда Конституцией СССР и, следовательно, являлся неконституционным органом. Но для решения вопроса о конституционности Указов Президента Российской Федерации и конституционности КПСС и КП РСФСР констатация этого обстоятельства либо ее отсутствие не имеют принципиального значения.

В связи с изложенным представляют интерес оценки, содержащиеся в Постановлении Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года «О ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным переворотом». Так, во вводной части этого акта сказано, что «создание Государственного комитета по чрезвычайному положению и введение чрезвычайного положения в отдельных районах СССР было активно поддержано Секретариатом ЦК КПСС. Центральным Комитетам компартий, рескомам, крайкомам, обкомам КПСС было рекомендовано в связи с введением чрезвычайного положения принять меры по привлечению коммунистов для содействия и осуществления решений, принятых ГКЧП».

Однако в части первой пункта 7 Постановления (она в отличие от преамбулы имеет нормативный характер и должна приниматься во внимание прежде всего) устанавливается: «На основании имеющихся сведений об участии руководящих органов КПСС в подготовке и проведении государственного переворота 18 — 21 августа 1991 года приостановить деятельность КПСС на всей территории СССР, поручив органам МВД обеспечить сохранность ее материальных ценностей и архивов, а учреждениям банков прекращение всех операций с денежными фондами КПСС». А в части второй этого же пункта Верховный Совет СССР, руководствуясь частью второй статьи 3 Закона СССР «Об общественных объединениях», поручил Прокуратуре СССР провести расследование данных об участии руководящих органов КПСС в действиях по насильственному изменению конституционного строя и при их доказанности передать материалы в Верховный Суд СССР.

Тем самым Верховный Совет СССР воздержался от оценки степени виновности КПСС в создании ГКЧП, поручив ее установление управомоченным на то Конституцией и законами Российской Федерации органам.

Только после вынесения Верховным Судом Российской Федерации, в компетенцию которого в данном случае входит установление и исследование соответствующих фактических обстоятельств, своего решения эти обстоятельства могут считаться установленными и имеющими для Конституционного Суда доказательную силу. В связи с этим Конституционный Суд не вправе устанавливать и исследовать фактические обстоятельства, связанные с созданием и деятельностью ГКЧП и участием в них КПСС (часть четвертая статьи 1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации), поскольку это не входит в круг его полномочий.

Представляется, что создание, вопреки Конституции, ГКЧП могло бы служить доказательством неконституционности партии и конституционности по крайней мере некоторых положений рассматриваемых Указов только в том случае, если бы ГКЧП был создан по решению партии, ее руководящих органов, управомоченных принимать решения, обязательные для партии и ее членов. Что же касается не соответствующей требованиям Конституции Российской Федерации деятельности некоторых или даже многих должностных лиц партии или ее региональных органов и организаций, то она не может служить аргументом в пользу конституционности либо неконституционности партии и ограничивающих ее деятельность актов исполнительной власти.

В рассматриваемых Указах Президента Российской Федерации и ходатайстве группы народных депутатов о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР правильно отмечается, что коммунисты не могут нести ответственность за действия руководящих органов партии, противоречащие закону, если они (коммунисты) не участвовали в принятии или реализации противоправных решений. Так же и партия не может нести ответственность за правонарушения, включая самые тяжкие преступления, совершенные людьми, придерживающимися или считающими, что они придерживаются, коммунистических убеждений и состоящими в компартии, если такие правонарушения прямо не предписывались учредительными и иными общеобязательными для ее членов актами партии или не вытекали непосредственно из членства в партии в силу устойчивой традиции либо сложившегося обычая внутрипартийной жизни.

Данный вывод может показаться неполным, если принимать во внимание два обстоятельства, первое из которых, как представляется, имеет универсальное значение в смысле распространения на членов любого общественного объединения, включая компартию, а второе обусловлено особенностями исторического развития именно нашей страны с присущей ей в недавнем прошлом взаимной интеграцией партийного и государственного руководства.

Речь идет, во-первых, о том, что члены партии, виновные в правонарушениях, подлежат ответственности в обычном порядке и в соответствии с действующим законодательством; во-вторых, коль скоро высшие должностные лица партии, как утверждается в ходатайстве о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, выполняли государственно-властные функции, возможно было бы ходатайствующей стороне ставить вопрос о проверке соответствия Конституции решений и действий этих должностных лиц (по аналогии с частью второй статьи 32 или, при наличии соответствующих условий, по аналогии со статьей 74 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации).

Несмотря на гипотетичность и даже беспредметность такой постановки вопроса в настоящее время, в принципиальном плане ходатайствующей стороной речь могла бы вестись о проверке тех решений и действий высших должностных лиц партии, которые (решения и действия) сохраняли свое значение в качестве государственно-властных велений к августу 1991 года.

11. Рассматриваемое Конституционным Судом дело имеет важное значение для формирования уважения к собственности независимо от ее форм, утверждения свободы экономической деятельности, доверия к государству, его органам и должностным лицам участников экономического сотрудничества. В связи с этим уместно прежде всего подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации в статье 10 устанавливает фундаментальный принцип правового регулирования отношений собственности, получивший развитие в ряде отраслей права, в том числе и прежде всего гражданского: «Право собственности в Российской Федерации признается и охраняется государством. Государство создает условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечивает равную защиту всем формам собственности».

Данным конституционным положением определяется роль и место государства как носителя государственной власти в регулировании отношений собственности, и на него налагаются определенные обязанности, осуществляемые прежде всего в процессе законодательной деятельности.

Разумеется, от имени государства могут выступать различные органы и должностные лица, в том числе Президент, поэтому для адекватного определения полномочий по регулированию отношений собственности необходимо обращение к отраслевому законодательству. В частности, частью четвертой статьи 7 Закона Российской Федерации «О собственности в Российской Федерации» установлено, что прекращение права собственности помимо воли собственника возможно в случае: а) обращения взыскания на имущество собственника по его обязательствам; б) принудительного отчуждения у собственника имущества, которое не может ему принадлежать в силу закона; в) реквизиции; г) конфискации. В дополнение к перечисленным основаниям прекращения права собственности помимо воли собственника часть первая статьи 31 Закона предусматривает возможность прекращения права собственности в случае принятия соответствующих законодательных актов; при этом убытки, причиненные собственнику в результате принятия этих актов, по решению суда возвращаются собственнику в полном объеме.

Указ от 25 августа 1991 года «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и соответствующие положения Указа от 6 ноября 1991 года, касающиеся изъятия имущества, можно квалифицировать как конфискацию. Однако действующее законодательство устанавливает, что такая конфискация по общему правилу возможна только по решению суда. Что же касается конфискации в административном порядке, она допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.

В частности, Закон о собственности в Российской Федерации допускает возможность конфискации имущества собственника не только по решению суда, но и по решению управомоченного на то органа или должностного лица в виде санкции за совершение преступления либо иного правонарушения (часть четвертая статьи 7). Аналогичное решение содержится в других законодательных актах, в том числе Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Но ни Закон о собственности, ни Закон о Президенте Российской Федерации или иные новейшие акты законодательства не наделяют Президента правом на осуществление конфискации.

Конфискация имущества общественного объединения допускается и Законом СССР «Об общественных объединениях» (часть третья статьи 22), но лишь в случае его ликвидации по решению суда.

Таким образом, имущество общественного объединения может быть изъято в собственность государства либо по решению суда о его ликвидации, либо путем принятия законодательного акта о таком изъятии, и в этом случае часть первая статьи 31 Закона Российской Федерации «О собственности в Российской Федерации» требует полного возмещения собственнику понесенных им убытков. Указ Президента не может быть по смыслу этой нормы отнесен к числу таких законодательных актов.

Не является аргументом в пользу законности Указа «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и пункта 3 Указа «О деятельности КПСС и КП РСФСР» и часть вторая статьи 31 упомянутого Закона. Согласно этой норме возможно прекращение права собственности в связи с решением государственного органа, направленным непосредственно на изъятие имущества у собственника. Но такое прекращение права собственности допускается лишь в случаях и порядке, установленных законодательными актами Российской Федерации, республик, входящих в состав Российской Федерации, с предоставлением собственнику равноценного имущества или возмещением ему в полном объеме убытков, причиненных прекращением права собственности.

Таким образом, Указ «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и пункт 3 Указа «О деятельности КПСС и КП РСФСР» в части, касающейся безвозмездного изъятия имущества общественного объединения, нельзя признать соответствующими объему и характеру полномочий Президента Российской Федерации и в силу этого конституционными.

Вместе с тем на слушаниях выявились факты, свидетельствующие о том, что КПСС владела объектами государственной собственности. Некоторая часть имущества, находившегося во владении КПСС, носила спорный характер. Указы Президента Российской Федерации также породили неопределенность в регулировании имущественных отношений. В связи с этим представляется оправданным обращение Конституционного Суда в Верховный Совет, который согласно пункту 6 части первой статьи 109 Конституции Российской Федерации осуществляет в пределах компетенции Российской Федерации законодательное регулирование отношений собственности, с предложением о законодательном разрешении вопроса о судьбе имущества КПСС и КП РСФСР.

12. Демократия не нуждается для своего развития в прекращении или запрете политических партий, общественных организаций и массовых движений или роспуске их руководящих организационных структур, если они не представляют реальной угрозы для самих демократических основ общества, жизненно важных интересов личности, общества и государства. Наличие такой угрозы и формы правового реагирования на нее в демократическом обществе определяются в соответствии с законом, а установленные им меры реализуются управомоченными на то органами и должностными лицами с соблюдением соответствующих процедур и в пределах своей компетенции.

Видение демократии и путей ее достижения, средств обеспечения, юридических форм в обществе может быть различным и в контексте общественного развития нашей страны основываться как на учете опыта существующих в мире демократий, так и на идее социального равенства и коллективизма и их марксистско-ленинском теоретическом обосновании.

Используемые в этой доктрине понятия и термины «социалистическая революция», «отмирание государства», «диктатура пролетариата», «экспроприация экспроприаторов», «социалистический интернационализм», «религия — опиум народа» и пр. не равнозначны цели насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыву его безопасности, разжиганию социальной, национальной или религиозной розни и не могут квалифицироваться как призывы к такому насилию.

Более того, даже теоретическое оправдание насильственного изменения конституционного строя, если оно не закреплено в качестве практической цели или метода деятельности общественного объединения, не может считаться антиконституционным в смысле статьи 7 Конституции Российской Федерации и влечь вытекающие из нее последствия, включая роспуск организационных структур и запрет деятельности руководящих органов политических партий, общественных организаций и массовых движений.

Поступок или деятельность, охраняемые Конституцией, не могут быть использованы в качестве доказательства виновности физического или юридического лица, политической партии, общественной организации или массового движения и положены в основу их ответственности. Пропаганда идей, даже если они не разделяются большинством общества, Конституцией Российской Федерации не запрещается. Напротив, Конституция гарантирует такую возможность, закрепляя право граждан на объединение в общественные организации, свободу слова, печати и пр., и тем самым способствует формированию механизма саморегуляции и саморазвития социума.

Новая редакция статьи о праве граждан на объединение (статья 50) внесена в Конституцию Российской Федерации Законом от 21 апреля 1992 года. Следовательно, любые нормативные акты, принятые до введения в действие изменений и дополнений в Конституцию и регламентирующие права и свободы граждан, применяются лишь постольку, поскольку они не противоречат новейшим установлениям Основного Закона России. Согласно части второй статьи 121.8 Указы Президента Российской Федерации не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации, а в случае такого противоречия действует норма Конституции, закона Российской Федерации. На это тем более важно обратить внимание, что Конституцией (статья 121.4) и Законом Российской Федерации «О Президенте Российской Федерации» (статья 4) на Президента возложена обязанность «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина», а не регулировать эти права и свободы.

13. На основании изложенного и руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, частью четвертой статьи 1, статьей 32, частями четвертой и восьмой статьи 41, пунктом 3 части первой статьи 57, статьями 58, 59, 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, полагаю возможным высказать мнение о том, что пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», согласно которому до окончательного разрешения в судебном порядке вопроса о неконституционности действий компартии РСФСР деятельность ее органов и организаций приостанавливается, не соответствует статьям 3, 4, 7, пункту «в» статьи 72, пункту 11 части первой статьи 109, статье 121.4, пункту 11 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации.

Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» об объявлении государственной собственностью всего движимого и недвижимого имущества КПСС и КП РСФСР тоже не соответствует статье 4, частям первой и второй статьи 10, статье 50, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 121.5 и 121.8 Конституции Российской Федерации. Этим же статьям Конституции не соответствует пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года «О деятельности КПСС и КП РСФСР», поскольку законодательное регулирование отношений собственности, как и в целом определение правового статуса республиканских общественных организаций, отнесено Конституцией к ведению Верховного Совета Российской Федерации. При этом, однако, Конституционный Суд не может игнорировать того, что, как бесспорно установлено в ходе судебного заседания, органы КПСС в силу особого положения в политической системе общества распоряжались частью имущественного комплекса государства, в том числе для формирования своей имущественной базы. Необходимо также учитывать, что прекращение КПСС не влечет правопреемства КП РСФСР в отношении права собственности, в результате чего складывается правовая неопределенность в отношении имущества КПСС, которая не может быть устранена Постановлением Конституционного Суда. В связи с этим представляется необходимым обращение к Верховному Совету Российской Федерации с предложением о преодолении возникшей правовой неопределенности в отношении указанного имущества путем принятия специального законодательного акта (или актов) либо внесения дополнений и изменений в действующее законодательство Российской Федерации.

Нельзя квалифицировать как соответствующий Конституции и пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года о прекращении на территории РСФСР деятельности КП РСФСР и роспуске ее организационных структур, поскольку данный пункт Указа противоречит статьям 4, 50, 121.4, пункту 11 статьи 121.5 Основного Закона Российской Федерации.

Можно также отметить правовую уязвимость пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», содержащего предписание Президента Министерству внутренних дел Российской Федерации о проведении расследования, поскольку таким предписанием нарушаются установленные законодательством правила о подследственности; не имеют юридического значения пункты 1 и 5 данного Указа, содержащие предписание Прокуратуре Российской Федерации, поскольку соответствующая обязанность прокуратуры прямо вытекает из статей 176 и 177 Конституции Российской Федерации.

Пункт 6 данного Указа Президента о вступлении в силу с момента подписания не соответствует Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года, части второй статьи 66 Конституции Российской Федерации и общему принципу права, согласно которым закон (и иной нормативный акт), предусматривающий ограничение прав граждан, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке. Сказанное распространяется и на пункт 7 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР».

Не вызывает сомнения конституционность пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», который содержит поручение Министерству внутренних дел обеспечить сохранность имущества и денежных средств органов и организаций КП РСФСР до принятия окончательного решения судебными органами. Он соответствует статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121.1, пункту 6 и абзацу первому пункта 11 статьи 121.5, статье 122, пунктам 3 и 4 части второй статьи 125, частям первой и второй статьи 129 Конституции Российской Федерации. Пункт 4 Указа тоже соответствует статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121.1, статье 121.4, абзацу первому пункта 11 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации.

Конституционен пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР», поскольку он соответствует статье 4, частям первой и второй статьи 10, части первой статьи 121.1, пункту 6 статьи 121.5, пункту 3 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации. Пункты 5 и 6 Указа соответствуют статьям 4, 9 и 10, части четвертой статьи 11.1, части первой статьи 121.1, пункту 6 и абзацу первому пункта 11 статьи 121.5, статьям 121.8 и 122, пунктам 1, 2, 3 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации.

Полностью соответствует статьям 4, 31, 32, части второй статьи 33, статьям 34, 50 и 172 Конституции Российской Федерации пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года «О деятельности КПСС и КП РСФСР», содержащий предписание государственным органам исполнительной власти Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органам прокуратуры — исключить преследование граждан за факт принадлежности к КПСС и КП РСФСР.

14. Представляется недостаточным ограничиться изложенными специальными юридическими выводами, вытекающими из буквы действующей Конституции Российской Федерации. Проблема может и должна рассматриваться в контексте и с учетом современных процессов общественного развития в России, характеризуемого отказом от авторитарных форм организации государства и общества, утверждением в Конституции и законах Российской Федерации принципов плюралистической демократии, разделения властей, правового государства, неотъемлемых прав человека и гражданина и др., что обусловливает качественные изменения всей нашей конституционно-правовой доктрины, а порой влечет даже «превращение» самой Конституции — изменение нормативного содержания некоторых ее положений без изменения текста Основного Закона. Последнее («превращение») осуществляется в актах Верховного Совета (или Съезда народных депутатов) Российской Федерации о толковании конституционных норм, а также выражается в постановлениях Конституционного Суда.

При разрешении данного конституционного спора Суд должен учитывать, во-первых, что в более широком социально-правовом плане речь идет о соотношении государства, власти и гражданского общества. Проблема состоит в том, что, с одной стороны, государство и его институты должны быть гарантированы от разрушения под действием политических и иных общественных сил, включая политические партии, общественные организации и массовые движения, цели которых не тождественны или не сопрягаются с конституционным строем; с другой стороны, гражданское общество должно быть гарантировано от произвола государства и его агентов. В более конкретном плане задача состоит в формировании определенной политико-правовой системы, одной из характеристик которой, как отмечается в уже цитировавшемся Копенгагенском документе СБСЕ 1990 года, является «четкое разделение между государством и политическими партиями». В частности, имеется в виду, что «политические партии не будут сливаться с государством».

Во-вторых, речь идет о соотношении государства, власти и человека и гражданина, коллективного и индивидуального начал в организации социума. Государство не есть простая совокупность граждан, это своеобразный социальный организм, обладающий самостоятельной ценностью; подобно этому государственно-правовое свойство личности — гражданство, принадлежность к числу граждан государства не исчерпывает всего богатства его содержания. Именно человек является высшей ценностью и главной целью политики государства. Правовое государство означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями, обеспечивающими ее наиболее полное выражение.

Неотъемлемым элементом правового государства является демократия, которая предполагает обязанность всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать Конституцию и действовать совместимым с законом образом.

Применительно к рассматриваемой проблеме речь идет об обязанности государства формировать такие условия, которые обеспечивают четкое разграничение между государством и политическими партиями, что является существенно необходимым и для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей. Обязанность государства не сводится при этом к принятию разового акта исполнительной или судебной власти, а заключается в создании законодательной властью такой системы, которая исключает слияние политических партий с государством.

В связи с этим Конституционный Суд имеет основание для обращения в Верховный Совет Российской Федерации в порядке реализации принадлежащего ему в соответствии со статьей 9 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации полномочия с предложением о законодательном урегулировании статуса политических партий, взаимных обязательств государства и политических партий и др.

Именно на это ориентирует использованный законодателем в части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации термин «не допускается». Он означает, по существу, запрет и в качестве такового выступает, с одной стороны, способом воспрепятствования появлению в политическом пространстве антиконституционных сил, с другой стороны — способом устранения из политического пространства этих сил, если таковые там уже присутствуют. Но и в том и в другом случаях такой запрет («не допускается») предполагает законодательное нормирование ответственности партии, включая возможные санкции против нее.

Наиболее предпочтительным с точки зрения пункта 6 части первой статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации представляется также специальное законодательное урегулирование всего комплекса отношений, связанных с предыдущей деятельностью КП РСФСР, ее имуществом и пр.

При этом как законодательной, так и исполнительной, и судебной властям, всем органам правоприменения необходимо иметь в виду, что гарантируемое Конституцией поведение не может оцениваться как противоправное и служить основанием для привлечения гражданина к ответственности. Членство в партии или участие в ее руководящих органах не может в какой-либо мере сказываться на конституционном статусе граждан или их правах и свободах в конкретных правоотношениях.

Согласно части второй статьи 33 Конституции Российской Федерации «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе». В данной связи возможно обратить внимание на следующие обстоятельства: во-первых, Конституция недвусмысленно устанавливает, что право ограничивать права и свободы человека и гражданина при соблюдении соответствующих условий принадлежит только законодательной власти; во-вторых, законодательная власть не вправе принимать закон, избирательно направленный на ограничение прав членов той или иной партии, организации или массового движения, независимо от того, какое место они занимали в партийной или иной иерархии. Нарушение законодательной, исполнительной либо судебной властью предписываемого статьей 34 Конституции Российской Федерации равенства прав и свобод в зависимости от прошлой или настоящей принадлежности к конституционному общественному объединению не может квалифицироваться иначе, как дискриминация.

Нельзя закрывать глаза на то, что ограничительные либо запретительные меры в отношении любой политической партии, как правило, сопровождаются ограничениями прав ее членов или функционеров. Недопустима какая-либо дискриминация в отношении членов любой конституционной партии, включая право на занятие государственных должностей, увольнение с работы, продвижение по службе, пенсионное обеспечение бывших партийных работников, зачет в трудовой стаж работы на партийных должностях, избирательные права, неприкосновенность личности, жилища и пр.

Любые акты или действия, направленные на ограничение или ущемление прав и свобод человека и гражданина в зависимости от принадлежности к любой конституционной партии, антиконституционны; антиконституционны ограничения или ущемления прав человека даже в том случае, если партия признана неконституционной. Если же лица, состоявшие в такой партии, совершили конкретные правонарушения, они несут ответственность в установленном законом порядке.

Наконец, представляется возможным и необходимым обратить внимание на еще один принципиальный юридический вопрос, актуальность которого особенно проявилась в ходе процесса, посвященного проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации, а также конституционности КПСС и КП РСФСР.

Как известно, статья 165.1, предусмотревшая полномочие Конституционного Суда Российской Федерации рассматривать дела о конституционности политических партий, была включена в действующую Конституцию Российской Федерации 21 апреля 1992 года. Основываясь на требованиях Закона о Конституционном Суде Российской Федерации об «обеспечении верховенства Конституции и ее непосредственного действия на всей территории Российской Федерации» (преамбула), «поддержании верховенства и непосредственного действия Конституции» (часть первая статьи 2) и ряде других норм названного Закона, Конституционный Суд приступил к рассмотрению ходатайства группы народных депутатов Российской Федерации о признании КПСС и КП РСФСР неконституционными.

При этом, однако, Суд столкнулся с отсутствием специальных процессуальных правил, регулирующих данный вид конституционного судопроизводства, и был вынужден использовать аналогию закона, а порой и аналогию права. В частности, в Конституции и Законе о Конституционном Суде Российской Федерации не определены поводы и основания рассмотрения дела о проверке конституционности общественного объединения, управомоченные на заявление соответствующего ходатайства субъекты и пр. В связи с этим Закон о Конституционном Суде Российской Федерации нуждается в дополнениях, и Конституционный Суд имеет основания для обращения с соответствующим предложением к Съезду народных депутатов Российской Федерации, принявшему данный закон. Самостоятельное восполнение Конституционным Судом названных и других пробелов не соответствует природе и назначению этого органа государственной власти.