Князь Александр Васильчиков. Русское самоуправление
М.: Институт русской цивилизации, 2013.
О САМОУПРАВЛЕНИИ
правитьПредисловие к третьему изданию
ВВЕДЕНИЕ
Глава I. Общее понятие о самоуправлении. — Selfgovernment — Selbstverwaltung — Decentralisation
Глава V. О предметах ведомства земских учреждений
Глава X. О податных обывателях и сословиях
Глава XV. О крестьянских учреждениях
Глава XX. О начальном образовании в России
Глава XXIV. Общественное призрение и народное продовольствие в России
Глава XXVI. О дорожной и подводной повинностях в России
Глава XXVII. О народном здравии
Глава XXXI. О земских сметах и раскладках в России. Часть 1
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Предисловие к третьему изданию
правитьНе знаю, правильно ли названо это издание третьим. Первого тома выпущено уже было в конце 1869 г. и осенью 1870 г. два издания; второго и третьего тома только по одному, так что этот выпуск может быть назван и вторым и третьим. Я имел в виду при этом новом издании свести прежние три тома в более компактную книгу и разделить ее на две части вместо трех, что и дозволило назначить цену более сходную за все сочинение.
Вследствие значительных перемен, последовавших в разных отраслях управления со дня первого издания этой книги, мне бы следовало исправить и даже вовсе изменить некоторые главы, но я не решился приступить к этому по следующим соображениям: я начал писать это сочинение в то время, когда принцип, мною защищаемый, — «самоуправление» — вовсе еще не пользовался той популярностью, которую он ныне приобрел, когда Франция в полном цвете своего могущества, основанного на строжайшей административной централизации, признавалась всеми друзьями порядка представительницею высоких начал личного авторитета, полицейского благоустройства и военной дисциплины, — когда Пруссия всеми силами сдерживала порывы немецкой нации к самоуправлению и отвергала последовательно, систематически всякие проекты о реформе своих общественных учреждений. С тех пор направления изменились и вошло в моду приписывать все неудачи французской политике, недостатку самодеятельности в народе и все успехи Пруссии — энергической инициативе германской нации.
Я бы не хотел, чтобы мои суждения были смешаны с этими выводами и воззрениями, основанными на совершившихся фактах, на авторитете торжества и поражения, успехов и неудач. И потому, оставляя их в первоначальной редакции, просил бы читателя только заметить, что первый том этого сочинения был издан в 1869 г., то есть за несколько месяцев до событий, так внезапно изменивших мнения о спасительной силе централизованной администрации с цесаризмом во главе и с тайной полицией в подножьи.
При этом изложении надо, я думаю, еще некоторое время остаться, не делая преждевременных выводов и заключений из событий, совершающихся на наших глазах; лежачих не бьют, говорит русская пословица, и к ней надо бы еще прибавить другое правило: не превозносить безусловно порядки, мгновенно восторжествовавшие над другими, и подражать им потому только, что они торжествуют.
С. Выбити
5 сентября 1872 г.
ВВЕДЕНИЕ
правитьПредмет этого сочинения есть исследование тех порядков внутреннего местного управления, которые входят в круг действий крестьянских, земских и мировых учреждений.
Отыскивая общий смысл и разум этих законоположений, мы свели их в одно общее понятие и под одно руководящее начало, которое называем самоуправлением.
Оно означает, по нашему разумению, участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях, и при самых централизованных формах правления местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления.
Поэтому мы видим, что один из обыкновеннейших приемов современных правительств состоит в том, что они расширяют и усложняют круг ведомства местных учреждений властей, но вместе с тем стесняют их самостоятельность и таким образом пользуются обязательной их службой по наряду и личными их повинностями для того только, чтобы сократить государственный бюджет и утаить некоторую часть расходов и повинностей, переводя их из официальной государственной росписи в негласные сметы отдельных обществ и провинций.
Но само собою разумеется, что подобная система, возлагающая на местных обывателей все тягости управления без соответствующих прав, не заслуживает названия «самоуправление». Оно получает свое значение только с той поры, когда местные жители получают действительное влияние на ход дел, и хотя бы круг, в котором это влияние обнаруживается, и оставался тесным и ограниченным, но общественная самостоятельность скорее выигрывает от такого стеснения, чем от чрезмерного расширения своей инициативы и усложнения предметов ведомств.
Поэтому мы видим, что те народы, которые достигли действительной самостоятельности и истинной свободы, начали свое политическое поприще с того, что закрепили за собой несколько простых, но существенных прав и преимуществ и, не увлекаясь общечеловеческими соображениями и политическими притязаниями, старались утвердить свою независимость в тесной среде местных интересов. Первый их шаг к самостоятельности был направлен к тому, чтобы налоги и повинности, устанавливаемые центральною властью, раскладывались на местах по собственным соображениям обывателей, по платежным их средствам, по ценности и доходности их имуществ. Самое установление налога может зависеть от общих государственных соображений, но распределение податей и личных служб и повинностей, очевидно, не может быть произведено иначе, как по местному расчету самих податных сословий, и поэтому право земских раскладок есть первый и самый существенный шаг к самоуправлению.
Второй период развития общественной самостоятельности заключается в том, что самое расходование сумм на предметы местных нужд и польз поручается местным собраниям или сходкам, составленным из тех же податных обывателей.
Наконец третье и последнее движение той же народной силы обнаружилось в том, что действия местных учреждений и властей по раскладке повинностей и по расходованию сумм были изъяты из ведомства правительственных начальств и агентов и поручены разбирательству тех же местных властей, связанных с народонаселением солидарностью податных окладов и всех прочих хозяйственных интересов; этим земским судебным властям поручено было впоследствии и разбирательство всех прочих хозяйственных дел, нарушений и проступков, и этим учреждением местных суда и расправы, принявших название мирового института, завершено было постепенное развитие общественной самостоятельности.
Таким образом, полное понятие о местном самоуправлении у тех народов, где оно действительно существует, сложилось из этих трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов и местных суда и расправы.
В них, по нашему разумению, заключается существо того порядка внутреннего управления, которое в Англии и Америке называется self government.
Оно строго отличается от народного представительства, которое означает также участие народа, но в другой сфере гражданской самодеятельности, в верховном правлении, в законодательной и финансовой власти и в отличие от местного самоуправления могло бы быть названо народным самоуправлением. Мы говорим, что понятия эти различны, хотя они и исходят из одного общего начала: правление относится к управлению как учредительная власть к исполнительной, как установление законов или налогов к применению этих законов и взиманию или расходованию податных сумм.
Из этого следует, что местное самоуправление, по точному, буквальному смыслу слова, имеет предметом только распоряжения и действия, предусмотренные законами, установленные высшими властями, самодержавными или представительными, и местные учреждения могут домогаться независимости только в пределах, установленных этими властями.
Какие же могут и должны быть эти пределы? где прекращается круг действий местных, общественных и земских учреждений? где начинается область правительственных действий?
Этими вопросами разрешается участь народного самоуправления.
Ответы на них разногласны до бесконечности.
Чародейное влияние французской революции отвлекло вообще внимание современной Европы от практических, мелочных забот управления и перенесло все помыслы и стремления к высшим вопросам о формах правлений, о правах человека, о равновесии властей, об избирательных законах.
Целое столетие продолжались эти опыты, эти изыскания высших законов общечеловеческого благоденствия, и когда они уже, по-видимому, были отысканы, введены, установлены, оказалось, что в лучших из них, усовершенствованных по указанию величайших мыслителей нашего века, не доставало чего-то, какого-то внутреннего органа, которого сочинители и строители новейших конституций не умели ни придумать, ни открыть. Механизм был полный и верный и по всем правилам политической механики должен был идти и вести народы к свободе и благосостоянию.
Но он шел так порывисто и неровно, что вскоре сделалось заметно, что сама Франция и государства, принявшие и перенявшие учреждения великой нации, отстают от современного движения и что другие народы, руководимые другими началами и, по-видимому, оставшиеся в стороне от философии и революций XVIII века, опережают континентальную Европу в свободе и благосостоянии народных масс. Тогда, и не ранее как в пятидесятых годах настоящего столетия, обращено было особое внимание на порядок управления, принятый в двух государствах, политическое могущество коих развивалось совместно с свободой народа, и по справке разных ученых и публицистов оказалось, что этот порядок называется в Англии и Соединенных Штатах self government-ом — самоуправлением.
С тех пор эта система сделалась любимым предметом изучения и вместе с прочими английскими обычаями, нравами и вкусами вошла в моду великосветских обществ других стран.
Английский high-life, английский sport и английский selfgovernment получили право гражданства в континентальной Европе почти одновременно.
В известных политических и литературных кругах вошло в обычай представлять английское самоуправление как образец аристократической организации, и главные черты, которые бросались в глаза и выставлялись на показ, были: безвозмездная служба крупных землевладельцев, полновластие мировых судей, назначаемых из местных помещиков, независимость их от администрации, и слова gentry, nobility, landlord выговаривались, и притом с английским ударением, как главная, первообразная явления selfgovernment-а в Англии.
Мы постараемся доказать, что эти понятия столь же поверхностны, сколь и ошибочны, и что самоуправление утвердилось в Англии не потому, что оно было аристократическое, а напротив, потому, что высшие сословия в Англии отреклись от всех льгот и преимуществ, которых домогаются землевладельцы других стран и которые, по их понятиям, составляют существо аристократии.
Вообще, вникая в это многосложное дело местного самоуправления, нам представилось, что всякие частные, односторонние исследования учреждений одной страны представляют предмет в превратном виде, что разумные выводы и умозаключения могут быть сделаны только из сравнения, сопоставления разных систем управления у разных народов, и мы предприняли настоящий труд с тою именно целью, чтобы ознакомиться с порядком местного управления в разных его видах.
Метода, нами принятая, состоит в том, чтобы изложить в кратких, по возможности, очерках существенные правила, принятые в иностранных государствах для хозяйственного, общественного благоустройства, составляющего главный предмет ведения местных властей и учреждений, — затем сличить их с теми порядками, которые введены в России новейшими законоположениями о крестьянском, земском и мировом управлении, — далее сравнить с этими современными, нововведенными началами те правила внутреннего управления, которые еще существуют или по крайней мере признаются еще существующими и действующими в России на основании прежних уставов и положений, врачебного, строительного, о народном продовольствии, народном здравии и проч.
Не прибегая к обыкновенной уловке авторов просить снисхождения читателей, мы, однако, имеем право заявить, что предмет этот слишком сложен, чтобы быть исчерпанным нашим посильным трудом.
Обзор, нами представляемый, может разве служить оглавлением для дальнейших исследований и некоторым руководством для других, более точных и обдуманных изысканий и выводов.
Картина, вышедшая из-под нашего пера, оказалась такою смутною, разноцветною и пестрою, что мы поневоле принуждены были воздержаться от всяких заключений и отложить до более светлых дней предположения о будущих исправлениях и улучшениях.
Наше дело состояло только в том, чтобы описать существующее порядки, положение вещей, как оно есть, в России и в других государствах, каким порядком и на основании каких правил, узаконений или обычаев производится раскладка повинностей, взимание налогов, оценка имуществ, починка дорог, призрение неимущих, содержание больниц и народных школ, местный суд и общественная расправа.
Но так как главною целью, которую мы себе предположили, было сравнение наших учреждений с иностранными, то мы должны были, чтобы стеснить раму наших исследований, выбрать из современных законодательств, которые представляются лучшими, полнейшими образцами разных систем управления.
Главными предметами сравнения нам служили Англия, Франция и Пруссия и в некоторых отдельных случаях второстепенные государства, Швейцария и Бельгия. К глубочайшему нашему сожалению, об Американских Соединенных Штатах мы успели собрать только самые отрывистые, неполные сведения и должны заявить, что этот пробел дает всему нашему труду неоконченный, односторонний вид. Американский selfgovernment, построенный на началах английского, но приспособленный к духу времени и к демократическому строю современных обществ, представил бы нам другую сторону предмета, другой его вид, вольное и полное развитие народной самодеятельности в другой среде, в стране пустынной и девственной, где колонизация идет рядом с общественным устроением и народное образование рука об руку с переселением, где роятся, как в ульях, самые разнообразные политические партии, религиозные секты и все вместе соглашаются, примиряются в праве местного самоуправления, где, как и в России, расстояния необъятны, природа сурова, почва дика, народные нравы грубы и необузданны, но народ трудолюбив и труд волен.
Но как сказано, мы лишены возможности представить обзор американских учреждений, потому, собственно, что свода их в самой Америке не существует и что узаконения по части внутреннего управления не издаются в той форме, как принято в Европе, в виде общих положений и уставов, а устанавливаются сами собой порядком, усвоенным местными собраниями и судебной практикой, разрешающей спорные случаи и пререкания.
Поэтому мы поневоле должны были ограничиться сравнением наших порядков местного управления с европейскими и из них выбрали три образца совершенно разнородных свойств, но все три заслуживающие внимательного изучения по самобытности их развития и по тому благодетельному влиянию, которое они имели на благосостояние страны и народа.
Эти три образца: Англия, Франция и Пруссия.
В Англии самоуправление -- selfgovernment.
Во Франции административная централизация -- centralisation administrative.
В Пруссии сословные учреждения -- ständische Verfassung.
И так как, несмотря на противоположность систем управления, эти три первостепенные державы достигли почти одновременно наивысшего политического могущества и благоустройства — то вопрос состоит, собственно, в том, которая из них достигла цель с наименьшими пожертвованиями других польз и нужд, ибо наружный блеск или внутренний порядок не составляют еще окончательной цели гражданских обществ, и весьма часто случается, что эти блага покупаются такой дорогой ценой, что народ изнывает под славой своего правительства и под порядком, коим пользуются высшие сословия, так что тягости государственного строения превышают средства строителей, и что все кровные, насущные пользы народа приносятся в жертву славе оружия, единству государства, власти правителей.
Та система и окажется лучшей, которая соблюла одновременно интерес государственный и пользу общественную, не пожертвовала нравственной и умственной самостоятельностью народа для величия страны, местными нуждами для общих польз и согласила, насколько соглашенье возможно, порядок со свободой.
С этой точки зрения проследили мы учреждения трех держав, стоящих ныне во главе всемирной цивилизации.
Английские учреждения можно назвать утвердительным примером местного самоуправления; французские — отрицательным. Точно так как в арифметике одно действие поверяется другим, сложение вычитанием, деление умножением, так при суждении о лучшей системе внутреннего управления французские порядки могут служить для проверки английских. Через весь организм внутреннего общественного быта и по каждому отдельному ведомству проведены в Англии начала совершенно противоположные тем, которые приняты во Франции, и для сравнения практических выгод, удобств, преимуществ этих двух систем, Selfgovernment-a и Centralisation, можно принять эти два государства как полные и лучшие их олицетворения.
Главные отличительные черты этих двух организаций суть следующие:
В Англии все внутренние дела судебные, хозяйственные и отчасти административные заведываются местными жителями; правительственных агентов в провинциях на местах не полагается; высшая администрация ревизует, учитывает, поверяет действия местных властей, но непосредственно через коронных чиновников ничем не управляет.
Все расходы этого внутреннего управления покрываются земскими сборами.
Эти сборы распределяются по приходам и разлагаются на все имущества по их доходности.
Доходность принимается нормальная, не выводится отдельно по каждому имуществу, не поверяется в каждом данном случае, но определяется по предметам обложения и по разрядам имуществ одной общей нормой, выводимой из средней сложности доходов и по приблизительному расчету.
Все обыватели, владеющие каким-либо имуществом в черте прихода и обложенные с этих имуществ каким-либо сбором, пользуются голосом в общественных выборах; имущественного ценза для выборщиков не полагается.
Для определения в должности, как по выборам, так и от короны, полагаются два условия: первое, чтобы должностное лицо принадлежало по имуществу своему к управляемой им местности, второе, чтобы имущество это удовлетворяло известному цензу, различному для разных должностей. Условия эти равно обязательны для избирательных съездов по тем должностям, которые подлежат избранию, и для правительства по тем, которые замещаются от короны.
Собрания действуют в виде избирательных съездов или сходок и никакими совещаниями или производством дел не занимаются.
Выборные люди или должностные лица, назначаемые от короны из местных обывателей, заведуют всем управлением без участия прочих жителей. Первые составляют управы, отдельные по каждому ведомству, — по призрению бедных, по дорожному, строительному, врачебному управлению. Эти управы (boards) прямо от себя без утверждения правительства и собраний составляют сметы и раскладки земских сборов. Производят расходы, назначают начальников отдельных частей, смотрителей дорог, попечителей бедных; они не составляют постоянных присутствий, съезжаются только в установленные сроки еженедельно или ежемесячно; совещаются о важнейших делах, подписывают постановления и передают самое исполнение своим агентам, земским должностным лицам, состоящим на жалованье, казначеям, секретарям, попечителям, смотрителям, приставам.
Мировой институт составляет высшую инстанцию земского самоуправления; ему подлежат, кроме судебных дел, и окончательное утверждение смет, раскладок, произведенных расходов, представленных отчетов, разрешение жалоб и исков о неуравнительности и неравномерности обложения; ему подсудны и все лица, служащие по всем частям местного управления.
Таков в общих чертах механизм английского так называемого selfgovernment-a.
Но организм его еще труднее определить и описать: смысл и разум английского законодательства на каждом шагу затемняется изъятиями и противоречиями; рядом с самыми либеральными учреждениями представляются драконовские узаконения; полноправности высших классов соответствует бесправность низших, так что светлая и темная стороны этой странной картины постоянно смешиваются и приводят в крайнее недоумение иностранных исследователей, отыскивающих общий принцип, руководящее начало английского самоуправления.
Темная сторона общественного быта в Англии есть неимущество низших классов. Это неимущество и бросает на все английские учреждения ту скорбную тень, которая выступает мрачными пятнами на светлом поле английского самоуправления. Крестьянства в Англии не существует, селений, то есть групп крестьян-домохозяев, никогда не было и нет; земледелие и землевладение составляют два противоположных понятия, два состояния, никогда не соединяющиеся в одном лице; первое производится поденщиками, чернорабочими, возделывающими землю, им не принадлежащую; второе распределено между собственниками и фермерами из средних и высших сословий. От этого с древнейших времен, а именно со времени завоевания датчан и порабощения саксонцев, народ английский разделился на два сословия: имущих и неимущих; к первому были приписаны не одни собственники, землевладельцы и домовладельцы, но и все те обыватели, которые пользовались временно и условно владели недвижимыми имуществами (occupiers): в сельском быту — фермеры, арендаторы, оброчники, в городском — жильцы, постояльцы, наниматели квартир, если только они жили семейно, оседло и на своем хозяйстве.
На них исключительно и возложены были тоже с незапамятных времен все общественные и земские повинности, и им же приписаны и все гражданские и политические права.
К сословию неимущих отнесено все остальное население, безземельное и бездомное; оно было признано таковым, то есть неимущим по закону, организовано как особое сословие, как отдельное состояние, к коему причислены все люди, не имеющие постоянной оседлости, хозяйства, не прикрепленные к месту жительства, по владению или промыслу, люди, проживающие трудом, торгующие работой. Они были приняты на попечение и призрение высших классов, уволены от всякого тягла частного, общественного и государственного, изъяты из податей, повинностей и служб и вместе с тем лишены всяких политических прав.
Из этого положения дел, укоренившегося в Англии с самого основания государства, произошли два явления, которые, как сказано, легли на страну и народ мрачною тенью, — это нищенство и бродяжничество.
Итак, отыскивая отличительную черту и общий смысл английского самоуправления, мы должны остановиться на этом высшем соображении, характеризующем все учреждения этой страны. Народ английский разделяется на два класса не по рождению, не по месту жительства, не по занятиям и промыслам, а единственно по имуществу; в нем нет ни аристократии, ни демократии, ни черни, а только две категории жителей — имущие и неимущие. Первые приняли на себя по круговой поруке всех домохозяев все прямые налоги и всю общественную службу и с незапамятных времен обязали себя и своих наследников содержать на свой счет внутреннюю администрацию, армию и флот. Эту обязанность они приняли не в виде пожертвования на алтарь отечества или демонстрации в пользу меньших братии, а по глубокому чувству долга, по сознанию непреложных законов правды и справедливости, по прямому и простому соображению, что всякая плата и служба предполагает некоторый излишек доходов и рабочих сил и что поэтому не следует взимать налоги с неимущих и брать службу с чернорабочих.
На этом основании, на равномерности обложения построено все здание английского самоуправления; и основание это оказалось столь твердым и разумным, что когда английские выходцы, переселяясь в пустыни и леса Нового света, основали там новое государство начисто демократических началах, они не нашли ничего лучшего, как учреждения своей аристократической родины для водворения свободы и порядка в новом своем отечестве.
Самоуправление, как в Англии, аристократической монархии, так и в Америке, демократической республике, основано на одних началах:
На равномерности подоходного обложения.
На равноправности всех податных обывателей.
Из этих глубоких корней выросло английское самоуправление. Все прочие условия общественной организации изменялись по обстоятельствам, по духу времени и по ходу событий. Англия управлялась и поголовными сходками всех домохозяев (court-leet), и собраниями обывателей, приписанных к церковным приходам (open-vestry), и съездами почетных и местных жителей (select-vestry), и мировыми судьями, назначаемыми от короны из крупных землевладельцев, и, наконец, в новейшее время управами (boards), по выбору всех податных обывателей. Должностные лица определялись и от короны, и по выборам, служили безвозмездно и на жаловании.
Одно только не изменялось в этом многосложном организме английского selfgovernment-a — это непреложный закон о равномерном обложении всех местных жителей по действительным платежным средствам каждого из них, по доходности имуществ и неотъемлемое право самих податных обывателей определить эту доходность, взимать налоги и их расходовать.
В этом исконном принципе и заключается, по нашему мнению, все существо английского самоуправления; из него вытекает и другое основное начало, отличающее быт английского народа от всех прочих, то именно, что государственное и общественное тягло искони лежало и поныне лежит на имущественных классах и что личный труд никогда не был притянут ни к каким обязательным платежам и службам — ни к военной, ни к гражданской, ни к частной, ни к общественной, оставаясь в полном смысле слова вольным трудом, не подлежащим никакому вычету и никакому стеснению.
Французскую систему администрации обыкновенно называют централизацией; но это слово не совсем верно и полно выражает ее общий смысл; чтобы уразуметь настоящий смысл этой образцовой бюрократии, надо, как нам кажется, дойти до другого общего принципа, первенствующего во французском обществе новейших времен, принципа народного самодержавия (souveraineté du peuple) — это общее начало обусловливает и подразумевает в себе все прочие, и административная централизация вытекает из него как прямое и непосредственное последствие. Народное самодержавие, по французским понятиям, есть верховное право большинства устанавливать ту форму правления, которая ему заблагорассудится, и решать, если позволено так выразиться, огульно, сообща, все дела местного управления; самодержавие в этом смысле постепенно переходит от лица к народу и от народа к лицу; Наполеоны, точно так, как и революционеры 1793 г., признавали себя законными и притом неограниченными властителями потому, собственно, что самодержавный народ их призвал и помазал на царство большинством избирательных голосов.
Из этого вытекает и весь механизм французской администрации; народ самодержавно высказывает свою волю в едином собрании или в едином властителе, и эти собрания и властители с того же дня, как подписано их уполномочие, представляют в себе, в своем лице или в своем составе все народные пользы и нужды, сливают воедино все местные интересы и поглощают в общенародных соображениях частные, общественные и земские потребности.
Избрание народных представителей (représentants du peuple) или главы правления (chef de létat) есть последнее слово французской свободы; коль скоро оно сказано, народ умолкает, слагает с себя свою самодержавную власть, отрекается от краткосрочного своего державства и, смиренно покоряясь своим или своему избраннику (élus du peuple), возвращается к верноподданническому безмолвию впредь до нового взрыва народного самоуправства.
Очевидно, что в подобной организации нет места самоуправлению в том значении, в коем мы его принимаем, т. е. как право местных жителей обсуждать и решать частные дела отдельных местностей, обществ и округов; самостоятельность общин (communes) или департаментов и уездов (département, arrondissement) была бы прямым отрицанием пресловутого принципа самодержавия народа, и наоборот, административная централизация есть прямой вывод из этого высшего начала, провозглашенного королями Франции (létat c’est moi) и преемственно перешедшего к французскому народу в другом виде и в новой форме, но в том же самом смысле souveraineté du peuple — république une et indivisible.
Из этого общего понятия о единстве и нераздельности народных интересов исходит вся система французской администрации.
Права и обязанности, власть и ответственность сосредоточены на высшей ступени государственного сооружения, в министрах или в самом самодержце как представителе народной воли; под ними расстилается сеть второстепенных безответных агентов.
Департаментами заведуют префекты, уездами — субпрефекты.
Сельскими и городскими обществами мэры.
Отдельными селениями полевые сторожа.
Все эти должностные лица никакой самостоятельности не имеют и состоят на службе как стражники правительства; самые мэры в те времена, когда они назначались по выборам, считались приказными людьми, чиновниками — functionaries, и главное их значение было охранение порядка, а не представительство местных интересов.
Но уступая, по-видимому, духу времени и общей слабости всех современных правительств играть в либерализм, составители французских конституций установили по всем административным инстанциям и рядом с ними особого рода советы (conseils) из местных обывателей, которые, собственно, предназначались быть представителями местных общественных интересов и должны были ввести во Францию позаимствованный из Англии элемент самоуправления.
Советам этим, в особенности генеральным (conseil général), действительно предначертана очень широкая программа: они совещаются по всем предметам местных нужд и польз, рассматривают всякие счеты и отчеты, выслушивают всякие речи и заявления, но ничего окончательно не решают без ведома и утверждения начальства.
Таким образом, эти советы, избираемые всеобщей подачей голосов, без всякого ценза, из всех граждан, достигших совершеннолетия, с одной стороны удовлетворяют демократическому духу равенства, с другой же по своей бесправности и безгласности вполне соглашаются с системой административной централизации; они примыкают к начальникам в виде послушных и полезных помощников мнения, коих принимаются или отвергаются по усмотрению, и состоят, можно сказать, при французских администраторах по особым поручениям.
Податная система во Франции точно так же приноровлена к централизации, и хотя она отчасти основана на том же принципе, как и английская, на подоходном обложении, но существенно различается по образу составления смет и раскладок; в Англии доход выводится по приблизительному нормальному исчислению и это исчисление производится самими обывателями в своей среде, оценщиками, выборными от приходов и округов; во Франции доходность имущества определяется правительством по общему, официальному кадастру, и дело местных собраний состоит только в том, чтобы сделать расчет местных расходов и на каждый франк казенных податей прикинуть известный процент земских повинностей, что и называется centimes additionnels.
Таким образом, в этом замечательном механизме французской администрации, доведенном в новейшее время до высшего совершенства, все органы народной жизни сведены тончайшими нитями из всех концов Франции в одни руки, в руки императора и его министров.
На постройку сельского моста, если ценность его превышает 500 франков, испрашивается разрешение министра.
На определение полевого сторожа (garde-champêtre) или общественного пастуха (pâtre commun) требуется утверждение мэра.
Список неимущих (liste des indigents) просматривается префектом.
Сельский учитель определяется начальником департамента.
Все повинности признаются обязательными и исполняются начальством (d’office), если местные жители оказываются неисправными. Для каждой повинности назначен высший и меньший размер (minimum, maximum) обложения и норма расходов.
Наконец, все должностные лица, начиная с полевого сторожа и кончая префектом, подсудны своему начальству и не могут быть преследованы судебным порядком без разрешения правительства.
Всеведущая и вездесущая администрация.
Многолюдные и безгласные советы.
Раскладка всех местных сборов по правительственному кадастру. Подсудность всех должностных лиц правительству. Мнимая ответственность высших сановников и неограниченное самовластие низших.
Таковы главные черты этого идеального полицейского управления, возбуждающего справедливый восторг тех людей и партий, которые любят порядок, стройность, тишину, дисциплину. Самодержавный народ утешается в своей неволе сознанием, что порядок этот установлен по его всенародной воле и что конституция, предавшая все права и вольности в распоряжение высшего правительства, вотирована большинством нескольких миллионов голосов и поддерживается почти единогласно собранием народных представителей.
Между этими двумя крайними проявлениями двух противоположных начал, самоуправления в Англии, централизации во Франции, является как посредник, примиряющий крайности и сглаживающий противоречия, ученая и рассудительная Германия; она добросовестно и глубокомысленно изучает теорию и практику разных систем управления и, вероятно, выработает полнейшую, лучшую систему, как она уже успела по всем прочим отраслям науки и политики раздвинуть раму человеческих знаний.
Но в настоящий момент своего социального развития Германия представляет зрелище поучительное только в историческом отношении — как переход от древнейших средневековых феодальных учреждений к новому, чисто демократическому строю.
Для нас, русских, изучение немецкой общественной организации представляет еще тот интерес, что мы находим в этой организации, доживающей последние свои дни в Германии, следы всех тех воззрений и предположений, которые блудные сыны этой ученой страны предлагают нам в России как лучшие, самые зрелые плоды своей высокой цивилизации, плоды действительно перезрелые.
Там мы найдем еще действующими все те почтенные патриархальные порядки, которые могли бы, если бы мы успели воспользоваться этими благими примерами, вывести нас из демократической колеи, в которую мы погружаемся, на путь спасения: найдем и патримониальный суд под именем Gutsherrlichkeit, и вотчинную полицию под названием Gutsherrliche Polizeiobrigkeit, и попечительство землевладельцев над народными школами и церковными причтами, Schul-und Kirchen-Patronat, и право самостоятельного голоса по владению Virilstimme, наконец, и это поучение самое важное, найдем полное образцовое указание, каким порядком может быть отменено несовместное с духом времени грубое право крепостной зависимости Leibeigenschaft, и в то же время сохранена другого рода зависимость в другой более мягкой и облагороженной форме Unterthänigkeit, лишающая весь низший класс сельских обывателей всякого голоса в делах общественного самоуправления.
Учреждения всех германских государств, типом коих служит Пруссия, имеют общий характер сословной организации, ständische Verfassung.
Это официальное название вполне соответствует их внутреннему разуму. Самоуправление, Selbstverwaltung, составляет в Пруссии, как и в Англии, основу гражданского строя, но с тою разницею, что к участию в управлении призываются не обыватели в общем их составе, не приходы или графства, а сословия — крестьяне (Bauern), горожане (Bürger), помещики (Gutsherrn).
Каждое сословие имеет свое особое представительство и свое отдельное управление: город, общество и вотчина поставлены во всех делах хозяйственной и полицейской расправы на равную степень и признаются низшими инстанциями внутреннего управления, отдельными группами, не имеющими между собой ничего общего.
В собраниях представители сословий не смешиваются, голоса их считаются особо; по некоторым делам мнения отбираются не по числу членов, а огульно по сословиям.
Владельцы дворянских имений (Rittergutsbesitzer) при известном имущественном цензе пользуются голосом по праву (Virilstimme); они признаются в пределах своей вотчины попечителями училищ (Schulpatronen), церковными старостами (Kirchenpatronen) и исправляют должность полицейских начальников (Gutsherrliche Polizei).
Все прочие сельские обыватели, крестьяне и землевладельцы, не принадлежащие к дворянскому сословию, отделяются в особые группы, называемые общинами (Gemeinden), и управляются выборными начальниками (Gemeindevorstand).
Наконец, третье состояние, городское, пользуется несколько более широкими муниципальными правами, избирает магистрат и бургмейстеров и имеет особые собрания, совещающиеся о делах внутреннего управления (Stadtverord-neten-Versammlung).
Земская организация выражается в Пруссии в окружных и областных собраниях (Provinzal — und Kreisstände), но и в них преобладает сословное начало и землевладельческий элемент в такой степени, что из числа всех гласных 5,968 считается от дворян 4,810 голосов, от городов 523, от сельских обществ 635.
Вся эта многосложная и разнообразная сеть сельских обществ и вотчин покрывает Пруссию мелкими союзами, весьма удобными для администрации, но совершенно бессильными для хозяйственного самоуправления, первых (Landgemeinden) в 8 восточных областях считается 26,879, вторых (Rittergüter) — 7,884.
Над этими общественными союзами, Landgemeinden, Städte, Gutsherrschaften, совершенно разнородными по своему составу, поставлена одна общая административная инстанция-ландраты, окружные начальники, заведующие всеми делами внутреннего управления, назначаемые от короны, но по предложению кандидатов от местных землевладельцев и составляющие таким образом связь между местными обывателями и правительством, переход от самоуправления к администрации.
Но этот переход такой резкий, что самостоятельность местных учреждений вовсе поглощается административной опекой и что все действия, все постановления и мероприятия общественных и земских властей, безусловно, подчиняются надзору правительства. Надзор этот называется Oberaufsicht des Staates, поручен губернским правлениям (Regierung) и областным президентам (Oberpräsidenten) и состоит в неограниченной власти утверждать и отвергать всякие постановления вотчинных, общинных и городских учреждений.
Таким образом, главный и своеобразный характер внутреннего управления в Пруссии есть это смешение или, вернее сказать, сопоставление двух противоположных начал самоуправления в низших инстанциях и бюрократизма в высших; по букве закона, по наружным формам делопроизводства первые совершенно подчиняются вторым; правительственный надзор (Oberaufsicht des Staates) неограничен, чиновничество (Beamtenthum) всесильно — и, несмотря на это, по внутреннему духу и на самом деле местные учреждения пользуются в Пруссии действительной самостоятельностью и прусские публицисты не без основания утверждают, что народное самоуправление укоренилось в их отечестве так же глубоко, как и в Англии.
Вникая в эту странную организацию общественного быта современной Германии, полную противоречий и несообразностей, мы должны остановиться на том мнении, которое уже выше заявили, что настоящее положение вещей в Пруссии и других государствах центральной Европы есть последнее явление отживающего и переходящего в вечность порядка внутреннего управления.
Этот порядок, основанный на вотчинном праве крупного землевладения, действительно оказал великие услуги Пруссии, создал и сохранил до новейших времен благородное военное сословие, полное отваги и энергии, и связал все германские племена солидарностью землевладельческих интересов. Для такого народа и такой страны, как Германия, разрозненной династическими интересами, всякая связь была благодетельная и спасительна; прусская юнкер-партия, бессмысленная в советах и собраниях, но бесстрашная на поле битвы и бескорыстная на службе, была из всех слоев немецкого общества, бесспорно, лучшим орудием для достижения главной цели, к коей единодушно стремились правительство и народ — для объединения германского племени, собирания немецких земель.
Но когда нам в России благонамеренные подражатели германских институтов ставят их в пример, то мы можем усомниться в пользе и применимости этих примеров к нашему русскому быту.
Нам вообще кажется, что общественные учреждения, ныне существующие в Пруссии, не имеют сами по себе никакого положительного значения, что они стоят среди народа как достопочтенные памятники прежнего быта, как недействующий механизм.
Местное управление заведует помимо них другими властями: чиновничеством -- Beamtenthum и вольными ассоциациями, частными обществами и съездами.
Прусская бюрократия глубоко отличается от французских fbnctionaires и русских чиновников тем, что вся без изъятия подлежит цензу образования; всякая должность замещается по конкурсу и по экзамену, Staatsprüfung, всякое ведомство имеет свою особую программу тех специальных сведений, какие требуются от кандидатов. Мы смеем думать, что когда нация доходит до такой высокой степени просвещения, что может избирать своих служителей не по их рангу, рождению или имуществу, а по умственным и нравственным их достоинствам, когда число людей образованных и специально подготовленных ко всякому делу так велико, что на каждую вакансию представляется несколько кандидатов, тогда уже формы и обряды теряют отчасти свое значение. Недостатки этих форм, то есть самих учреждений, исправляются лицами, служащими в этих учреждениях, несообразности сглаживаются, противоречия смягчаются.
Нам сдается, что германский общественный организм силен внутренним своим духом, разумом не законодательства, а людей, приводящих закон в действие. Сами учреждения, узаконения и уставы далеко отстали от движения умов, от успеха современных обществ так далеко, что на них мало обращают внимания и что этим безобразным преданиям старосветского быта оставляют право пожизненного владения как маститым старцам, дни коих сосчитаны.
Народные стремления с животрепещущей силой пробивают себе другой путь и нашли в современной Германии новую, доселе еще мало испытанную форму, которая, по-видимому, и будет служить в более или менее отдаленной будущности полным и лучшим выражением народного самоуправления. Это вольная ассоциация.
Частные общества, срочные съезды, кредитные и рабочие товарищества уже и ныне заправляют главными предметами народного хозяйства в Германии.
Общественное призрение постепенно переходит в исключительное заведывание частных попечительств (Armen-verbände) и рабочих ассоциаций (Arbeitsvereine).
Врачебное управление помимо правительственных и общественных учреждений устраивается по указаниям медицинских съездов, созываемых поочередно и в установленные сроки в главных городах Германии.
Народное образование получает главные свои руководства от учительских съездов (Schul-Konferenzen).
Таким образом, инициатива правительственных и сословных учреждений постепенно слабеет и никнет, учредительная власть переходит из официальных рук к частным лицам и обществам. Старосветские обряды внутреннего управления остаются как заглавные листы пустых тетрадей, новые порядки пробивают себе путь медленно, но неодолимо, и самоуправление, неузаконенное, не признанное в немецком Tandrecht-e, но могущественное по своему составу и своим средствам, уже покрывает всю Германию сетью вольных артелей, частных обществ, товариществ и съездов, располагающих миллионами рук и миллионами талеров.
Мы старались представить в этом введении общий очерк и характеристику местного управления в тех трех государствах, которые будут нам служить для сравнения с нашими русскими учреждениями; мы смеем думать, что этот беглый, и разумеется неполный, обзор полезен в том отношении, что дает общее понятие о главных предметах нашего исследования, и так как ссылки на отдельные черты и правила английского самоуправления, французской администрации и прусских сословных учреждений будут повторяться во всех частях этого сочинения, то нам показалось нужным предпослать этим частным описаниям общий очерк этих разнородных систем местного управления.
Следуя тому же порядку, мы должны бы были представить и общий наш взгляд на внутреннее управление в России.
Но очевидно, что в настоящий момент нашего гражданского развития никаких общих выводов и заключений у нас нельзя подвести, и потому мы ограничимся указанием некоторых отрывистых черт, тех именно, которые всего более отличают наш общественный быт и, по нашему мнению, заслуживают наибольшего внимания при дальнейшем устроении нашей Русской земли.
Прежде всего, нас останавливает таинственное значение слова земство, которое в России относится к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и учреждений, которое и в других государствах означается названиями selfgovernment, ständische Verfassung. Но наименование земство, очевидно, истекает из другого понятия, из другого взгляда на предмет, чем выше приведенные иностранные выражения. Отыскивая смысл этого слова, применяемого в России к самым многоразличным отправлениям народной жизни, мы должны придти к заключению, что оно относится к представительству не народа, а земли, к интересам не государственным, всеобщим, а местным, частным — и главный характер нашей общественной организации, по нашему разумению, заключается именно в этой тесной, неразрывной связи народа с землей, в этом несколько смутном, но глубоком слиянии этих двух коренных начал всякой гражданственности — личного и поземельного. В России последнее преобладает над первым, земля над лицом; с самых первобытных времен нашей исторической жизни личный элемент в России уступает поземельному, территориальному и русский человек ни индивидуально, как гражданин, ни в общем составе как народ даже и не упоминается в летописях устроения Русского царства и Всероссийской империи. Слова гражданин, народ, отечество чужды нашему летописному и официальному, приказному или законодательному языку. С первых слов нашей исторической жизни на первый план выступает земля; она велика и обильна, говорят послы новгородские в 862 г., и с того времени до новейших слова земля, земство, земские чины и люди употребляются для значения понятий, соответствующих иноземным понятиям отечество и народ, как будто в России человек и земля составляют одну неразрывную единицу и как будто гражданин-обыватель, русский подданный не разлучен с правом поземельного владения, немыслим без недвижимого имущества и надела, не полон без участия в пользовании Русской землей.
Это отсутствие личного элемента и преобладание земского составляет главное явление русской общественной жизни, имевшее роковое влияние на все ее развитие.
Вся Русская земля и все ее разряды и подразделения несли подати, тянули государственное тягло, поместья и черные земли, посады и волости, города и села. Люди сначала приписывались, потом прикреплялись к земле. От нее, от земли, на какой кто сидел, человек получал свое общественное значение: он назывался служилым, если поместье обложено было царской службой, посадским — если водворялся в черте города или посада, и крестьянином — если сидел на черной земле и направлял подати с черной сохи; он же считался монастырским, дворцовым, помещичьим, если селился на белых землях частного владения — но сам по себе, как лицо, не имел никакого значения, никаких прав и по тому самому и не нес никаких личных повинностей.
Из этого образовалось шаткое и смутное понятие о земстве как о представительстве всей земли, входящей в государственную территорию. Но представительство это не давало людям никаких политических прав, не возводило их ни в достоинство патримониальных землевладельцев, вотчинников, ни в звание именитых граждан, оно только налагало на них подати и повинности, притягивало к тяглу, прикрепляло к земле. Земскими людьми назывались все те, которые платили подати или исправляли службы по земле, на коей были водворены, по месту, которое занимали в государственной территории, по своему жительству, владению или пользованию.
От этого первобытного своего направления наш общественный строй получил свой окончательный, современный вид. Личные преимущества никогда не могли преодолеть земского уравнения, отдельные личности поглощались в общине, и в общине поземельной. Корпоративная, сословная организация, основанная у других народов на индивидуальном начале, на ремесле, промысле, рождении, в России не усвоилась. Все попытки ввести цеховые учреждения, почетное гражданство, вотчинное право не имели успеха, остались мертвыми буквами, превратились в какие-то уродливые наросты, временно исказившие наше народное развитие и все вместе в наших глазах ныне исчезающие без следа.
Поэтому мы думаем, что земство есть действительно коренное, прирожденное начало русской гражданственности и что оно выражает глубокое, хотя и смутное понятие о крепкой связи русского обывателя с русской землей.
Эта связь составляет не только право, но и обязанность; русский человек не только пользуется правом владеть землей, но и подлежит обязанности ее держать; он получает гражданство и признается обывателем только под тем условием, что принимает землю; общество и государство ставят себе высшей задачей хозяйственного управления то правило, чтобы земли не оставались впусте и чтобы местные жители не уклонялись от принятия земельных наделов и от их содержания.
Поэтому поземельное владение, которое в других странах превратилось в привилегию высших классов, у нас, наоборот, составляло и составляет поныне обязательную повинность низших сословий, и земство выражает именно эту совокупность интересов тех местных жителей, которые держат землю и доходами от нее обеспечивают исправное отбывание повинностей и уплату податей. Из этого также следует, что собственник, не эксплуатирующий непосредственно свою землю и сдающий ее в аренду, в оброчное содержание, не может быть признан членом местного земства и что его место заступают по тем участкам, которые сданы в пользование, те люди, арендаторы, оброчники, земледельцы, которые пользуются этими угодьями. На этом основании временно обязанные крестьяне получили полное право земского представительства и общественного самоуправления, хотя в строгом смысле земли, на коих они водворены, до совершения выкупа не признаются их собственностью.
Вникая еще далее и глубже в общественный строй нашей земли, мы должны также остановить наше внимание на другой черте, ярко ее отличающей от всех других стран.
Это чрезмерное всепоглощающее преобладание крестьянского элемента.
Мы уже выше заметили, что английское общество вовсе не знакомо с этой составной частью других гражданств, что крестьян-собственников в Англии никогда не было и нет. Мы также объяснили, что в Пруссии и Германии сельское общество своевременно было распущено и разбито на мелких колонистов, так что самостоятельность крестьянства была окончательно подавлена крупным землевладением. Одна только Франция со своими 10 миллионами собственников, большею частью из крестьян, представляет нам социальное устройство, несколько подходящее к нашему.
Но во Франции общественный организм вообще так слаб в сравнении с государственным, что собственники всех классов и разрядов, крупные и мелкие, дворяне и крестьяне, никогда не могли преодолеть административной централизации. И что грубое влияние невежественных народных масс было парализовано столь же грубым самовластием правительственных агентов.
В России, напротив, сельская община является последним, но самым твердым звеном всего общественного быта, и сеть этих крестьянских обществ раскинута так широко, что едва ли центральная администрация, как бы она ни была сильно вооружена, может привести их к такому стройному и покорному движению, какое мы видим во французских сельских communes. Французская община есть территориальная административная единица, русская — общественный поземельный союз, поэтому значение их и членов этих двух общин существенно различно — шатко и слабо во Франции, твердо и определительно в России.
Таковы, по нашему мнению, главные черты, отличающие наш общественный быт от быта других современных народов. Можно, разумеется, подметить и много других различий и оттенков, но главные из них, по нашему разумению, суть именно эти два:
Право на землю и
Сельская община.
Приступая к исследованию учреждений и властей, заведующих общественным управлением, мы старались в каждом из рассматриваемых нами государств открыть те главные социальные основы, которыми обусловливается развитие этих учреждений, и нам показалось, что в России эти основы суть земские права и повинности, основанные на землевладении.
Свидетельствуя об этом факте, мы вовсе не думаем превозносить его как благодеяние или преимущество нашего русского быта. Мы видим в нем много светлых сторон, но много и темных. Но факт этот бесспорен и несомненен, и самые ярые противники социалистического учения о праве на землю и общинном владении должны сознаться, что обе эти формулы общественного строя привиты Русской земле ее историческим развитием.
Скажем более: те же самые противники, которые отвергают в принципе право на землю, сознают его в России как факт; те же самые деятели, которые ратуют на словах против общины, на деле ее допускают, регламентируют и признают, — и среди оглушительных криков, с коими преследуются и уличаются наши вредные направления, обзываемые коммунизмом и социализмом, мы не встречали ни одного человека, который бы взялся переменить это направление.
Например, когда дело шло об освобождении крестьян, много было истрачено красноречия на защиту прав собственности землевладельцев и много перекипело негодований против революционного будто бы учения о праве крестьян на усадебную оседлость и полевой надел.
Но нам не удалось между всеми крестоносцами, ополчившимися за право собственности, найти такого отважного государственного мужа, который бы взялся провести этот абсолютно-священный принцип и применить его к делу в простой форме личного освобождения крестьян без земли; напротив, мы видели, что как скоро праздные речи переходили к исполнению, люди самых крепостных направлений смирялись перед действительностью, покорялись необходимости и своими же руками потрясали ими провозглашенные священные права полной собственности; они спорили о размере, называли уступкой или добровольным соглашением то, что другие признавали обязательным, но в сущности никто из них не отважился взять на свою ответственность приведение такой меры, которая бы отвергла права на землю русских крестьян и закрепила бы всю поземельную собственность за сословием русских землевладельцев.
Точно так же резко, ярко описываются неудобства общинного землевладения; но когда от возражения переходят к предположениям, вся эта яростная оппозиция разрешается самыми скромными миролюбивыми заявлениями. Общину, говорят, не следует закреплять на вечные времена, но в настоящее время расторгать насильственными мерами тоже не следует — ее надо постепенно развязывать, освобождать от внутреннего гнета круговой поруки, но не расстраивать ее организм, обеспечивающий и порядок администрации, и правильное отбывание повинностей, так что, в конце концов, все мнения сходятся в том всеобщем убеждении, что как бы община ни была несовершенна по своей настоящей форме, но другой формы, другого органа для внутреннего общественного управления Русской земли в данный момент нет и найти, выдумать и устроить нет никакой возможности.
Если это действительно так, если, в самом деле, не нашлось еще никого в России, кто бы взялся отменить общинное владение и земельный надел, — то, спрашивается, к чему могут привести суждения и критика таких учреждений и обычаев, которые ничем другим в настоящий момент заменены быть не могут, — и не благоразумнее ли вместо гадательных предположений заняться скромною задачей о правильном развитии общественного быта из тех коренных начал, на коих он зиждется и растет.
Так, по крайней мере, в этом последнем смысле, поняли мы нам предстоящую задачу, излагая наше земское общественное устройство, мы приняли за исходное предположение упрочение и развитие ныне существующего порядка вещей, введенного новейшими реформами: Крестьянским положением 19 февраля 1861 г., Положением о земских учреждениях 1 января 1864 г., Судебными уставами 1 ноября 1864 г., и, отыскивая общую их связь, главные их смысл и разум, остановились на следующих соображениях:
Земство выражает в России принцип самоуправления, но в таком тесном, неразрывном слиянии с Русской землей, что никакая ее часть, никакое угодье не может быть исключено из земского представительства без нарушения самого принципа, состоящего преимущественно в уравнительной раскладке всех податей и повинностей по земле; это чувство земского уравнения в России соответствует чувству личного равенства, провозглашенное Французской революцией в Европе, но отличается от него как по происхождению, так и по последствиям.
Понятие о равенстве лиц столь же чуждо русскому быту, сколько сродно ему понятие об уравнении земельных наделов и земских тягостей.
Личные отличия, знатность, именитость, чин нисколько не оскорбляют русские чувства гражданской равноправности; но изъятие земли из оклада или из общих правил о равном разделе, о равномерном наследстве противно нашему складу и образу мыслей. Местничество как личная привилегия могло сродниться с русским общественным строем; но право первородства и майоратного владения не могло усвоиться, несмотря на всемогущую инициативу, принятую по введении этих порядков Петром Великим. Русскому простолюдину можно внушить и действительно внушают всякие иноземные и инородные понятия, обычаи, нравы. Но понятие о том, чтоб можно было не делить землю поровну или, отказываясь от земли, оставаться членом общества, ему недоступно, и, подчиняясь подобным распоряжениям, он их исполняет бессознательно, по принуждению и с чувством глубокого неудовольствия за чинимое ему насильство.
Противодействие высших поместных сословий против первородного порядка наследства и низших сельских классов против участкового землевладения исходит из того же всенародного, инстинктивного сознания, что земля должна делиться поровну между всеми членами семейства и общества.
Этот принцип земского уравнения представляется нам главной, характеристической чертой всего нашего общественного организма. Из него вытекают некоторые весьма важные последствия.
Тонкие различия, приведенные в других обществах между аристократическим и демократическим элементами, у нас никогда не могли получить точного значения, ясного смысла. Точно так, как главную опору аристократий в других странах составляет землевладение, так в России большая часть удобных и доходных земель состояла искони во владении крестьянских обществ, между тем как частные собственники приобретали обширные, но еще безлюдные пространства пустопорожних земель. Поэтому главные источники государственных доходов и все хозяйственные интересы почти исключительно сосредоточились в низшем классе землевладельцев; на них, на их землях, эксплуатируемых личным их трудом, и опирался весь строй возникающей гражданственности, и прочие сословия со своими пустыми землями не могли пересилить преобладающего влияния крестьянства на устроение Русской земли. Крупное землевладение имело своих представителей не только в знатнейших дворянских родах, но и в сельских общинах, черных волостях. Некоторые из этих крестьянских обществ по пространству и доходности владений совершенно сравнивались с богатейшими поместьями и вотчинами монастырей и служилых людей. Так что аристократический элемент, если под этим выражением разуметь влияние крупного землевладения на местное управление, в России представлялся в двух видах, в двух формах — в сельской общине или волости и в вотчине или поместье. Этим крупным собственникам противополагались мелкие — однодворцы, мещане, посадские люди, мелкопоместные дворяне, — которые всегда играли второстепенную, униженную роль в делах Русской земли, между тем как дворянство, в лице богатых вотчинников, и крестьянство, в составе крупных волостей, занимали первое и почти равное место во всех совещаниях и действиях земского самоуправления.
Итак, мы осмеливаемся заявить здесь несколько парадоксальную с первого взгляда, но верную, в сущности, мысль, что в России аристократия и демократия сливаются в землевладении и в земских, из него вытекающих, интересах так тесно, что никакой ясной, правильной черты различия между ними провести нельзя и что самые эти выражения на русском языке не имеют точного смысла. Сельская община, вмещающая в себе несколько тысяч десятин нераздельного владения, во всех земских хозяйственных и общественных отношениях имеет, бесспорно, высшее значение, чем мелкопоместные дворяне, разночинцы, мещане, и никакими законодательными изворотами, никакими искусственными приемами нельзя сделать, чтобы голос таковой крупной волости был менее влиятелен, чем голос мелких и даже средних собственников.
В этом явлении заключается, по нашему мнению, последнее слово русской гражданственности, слово, которое надо выговорить, как бы грубо оно ни звучало: крестьянство занимает в России первенствующее место в общественном и земском строе, первенствующее не только по своей многочисленности, пространству владений, общей доходности и ценности имуществ, но и потому, что оно организовано лучше, полнее, самостоятельнее, чем прочие сословия, теснее связано и среди всяких внешних, свыше исходящих, притеснений и невзгод окрепло во внутреннем униженном своем составе.
То особое влияние или нравственное преобладание образованных классов над народными массами, которое мы называем чужестранным, в новейшее время позаимствованным из Польши именем интеллигенция, всегда было и будет в России слабее, чем у прочих народов, потому что те слои общества, на которые у нас должна действовать интеллигенция, в России тверже, чем в Западной Европе, менее доступны внешним влияниям и имеют свои особые воззрения, свои отдельные интересы, замкнутые в круг крестьянских сельских общин.
Между тем как у других народов корпоративная организация начиналась с высших слоев общества, с дворянства и купечества, у нас, наоборот, она применена была преимущественно к низшему классу тяглых крестьян. Они одни получили в черных волостях древних времен и в мирских обществах позднейшего крепостного периода характер замкнутого сословия, организованного в поземельные общины с правом заповедного, неотчуждаемого владения и исключительного пользования общинными землями. В то время как поместное дворянство и посадские, городские общества оставались открытыми для всякого выслужившегося разночинца и бездомного бродяги.
Этим отчасти и объясняется, что общественный перевес, который приобретен был в других странах дворянством и городами посредством корпоративного их устройства, в России по той же самой причине потянул к крестьянству; и чем далее будет развиваться наш гражданский быт при ныне существующих условиях, чем более будут дробиться и мельчать частные имущества по наследству и другим случайностям, тем непреложнее будут совершаемые этот переход и перевес на сторону крестьянского общинного владения, так что можно уже предвидеть более или менее отдаленный исход, когда сплошные дачи и цельные, окружные имения останутся почти исключительно в руках сельских обществ, которые и будут таким образом представителями крупного землевладения, противоположного мелким и средним частным собственникам и отдельным участковым землевладельцам.
Мы уже выше сказали и считаем нужным повторить, что в этом положении вещей мы не видим особого преимущества нашего русского быта перед другими и, напротив, сознаем, что в этом чрезмерном преобладании крестьянства кроется явная, осязательная опасность для нравственного прогресса и цивилизации нашего отечества и в общинном землевладении — главнейшее препятствие к улучшению земледельческой культуры. Но мы не видим возможности расстраивать этот вековой ход нашего общественного построения и полагаем, что с ним надо помириться, точно так, как мы миримся с суровостью нашего климата и с другими преградами, воздвигнутыми историческими и естественными явлениями, независящими от человеческой воли. Вместе с тем мы полагаем, что препятствия эти не непреодолимы и что неудобства, нами вышеуказанные, скорее могут быть исправлены, чем другие неизлечимые недуги, коими болеют другие общества.
Эти соображения привели нас к следующему заключению.
Наше общественное развитие, упрочение земских и мировых учреждений и вообще все будущее преуспеяние самоуправления в России, если по неисповедимым Божьим судьбам этим порядкам суждено преуспевать, вполне зависит от той степени умственного и нравственного образования, до которого возвысится у нас низший класс народа.
В эти низшие слои русского общества надо внести свет просвещения — освещать их свыше и снаружи труд будет напрасный и неблагодарный. — Для образования народных масс предоставляются два пути: учебный, т. е. умственно-нравственное воспитание в народных школах, — и практический, т. е. участие народа в местном самоуправлении.
Оба эти упражнения должны идти совместно и одновременно — одно дополняет и исправляет другое, и только совокупное их действие дает правильное направление народной самодеятельности.
Полного научного образования и полных политических прав нельзя дать целому народу, но, по нашему понятию, местное самоуправление точно так же относится к политической полноправности или к народному самодержавию, как элементарное образование к научному, и потому нам кажется, что именно эти два действия — обучение грамоте и участие в местных совещаниях и судах -- и составляют полную школу начального народного образования.
К этим школам должен быть открыт свободный доступ возможно большему числу учеников и слушателей; из этого вытекает принцип открытого и бесплатного обучения и гласных совещаний и судов.
Но с другой стороны нельзя допустить, чтобы руководство, т. е. обучение в школе или делопроизводство и судопроизводство в местных учреждениях, было предоставлено без разбора, без поверки достоинства и способности, всей массе народа, — и из этого мы выводим другой принцип местного самоуправления в России — что всякое непосредственное участие в управлении, всякая земская или судебная служба точно так, как и преподавание в школе, обусловливается известной степенью умственного и нравственного образования, что эта степень должна быть определена положительной нормой, законом установленной, и что норма эта должна быть выражена в виде общего ценза воспитания или аттестата, диплома на службу.
Эти соображения служили нам руководящей нитью при исследовании местного самоуправления в России.
Главными его органами, по нашему понятию, должны быть:
Народное училище.
Земское собрание.
Мировой суд.
Ни один из них не может быть отделен от другого, ни поставлен выше или ниже, ни отложен, коль скоро другие введены в действие. Иначе механизм внутреннего управления принимает ложное и вредное направление — всплывают грубые, невежественные инстинкты.
Грамотность не есть еще полное развитие умственных и нравственных способностей, но она достаточна для того, чтобы сделать народ восприимчивым к познаниям, доступным к благодетельному влиянию истинного просвещения и способным к ведению дел и счетов без посредства сторонних людей, наемных служителей, или почетных опекунов.
Точно так и местное самоуправление, выражающееся в гласных совещаниях и судах, не составляет еще полноправного политического организма. Но оно развивает чувство правды и справедливости, знакомит народ с практикой дела и судопроизводства и научает его различать действительные свои нужды и пользы от искусственных, вымышленных теорий, проповедуемых людьми рутины и канцелярий по предвзятым идеям, неприспособленным к народному быту.
Русское земство есть один из многоразличных видов всенародного движения, влекущего наш век к уравнению прав, но оно существенно различается от демагогических стремлений других стран тем, что признает основными своими началами не личную свободу, не политическое равенство, не социальное братство (liberté, égalité, fraternité), a земское уравнение, т. е. право на землю, на известный меньший размер надела и обязанность держать землю или владеть недвижимым имуществом для того, чтобы пользоваться политическими правами.
Эти начала и права хотя и не были официально признаны, но силою вещей, без умысла и намерения, вошли и легли в основание новейших законоположений о крестьянстве и земстве; и из них (а вовсе не из политических или национальных стремлений) возникло то дружное противодействие, с коим встретили эти реформы частные лица, сословия и общества, отвергающие начало земского уравнения как противное европейской цивилизации, как нарушение права собственности, как отречение от принципа частного землевладения.
Действительно, для них, для польских панов, для немецких баронов и для всех людей, воспитанных в духе аристократических преданий, это вопрос жизни и смерти, хотя собственно, никакой опасности, ни личной, ни имущественной, им не угрожает. Но под влиянием иноплеменных воззрений польской интеллигенции, германской Gutsherrlichkeit, английской nobility их понятия и нравы уже так сложились, их образ жизни так устроился, что равноправность низших сословий, смежность и чересполосность крестьянских земель с частными владениями и вообще сожительство высших и низших классов в одной общественной среде представляются их напуганному воображению чудовищной анархией.
Мы смеем надеяться, хотя это предположение с нашей стороны несколько дерзко, что многие указания, приведенные в этом сочинении, будут несколько способствовать к успокоению этой мнительности, этого малодушного страха, который обуял высшие сословия; мы постараемся в особенности выяснить, что те же неудобства, которые предвидятся от общинного землевладения в России, представляются в других странах, во Франции и западной Германии, от чрезмерного дробления участкового — Atomisirung des Grundbesitzes — Zweigwirthschaft, что праву на землю, которое мы в России признаем естественным правом человека, соответствует в других странах право на призрение, которое есть такое же социальное и коммунистическое учение, возлагающее на собственников пропитание неимущих, что общественные отношения прежнего строя во всем Старом Свете видоизменяются, переходят к новой форме ассоциаций, товариществ, общин и что аграрные законы, искусственно поддерживающие аристократический элемент в новейшее время колеблются даже в классической стране крупного землевладения, в Ирландии. Но в то же время следует заметить, что высшие сословия очень мирно уживаются с низшими в тех странах, где они своевременно отреклись от сословного преобладания, — в Англии, Швейцарии, Бельгии, и нас невольно поражает то обстоятельство, что аристократические классы всей Европы не находят для своего отдохновения и увеселения лучшего местопребывания, как демократическую Швейцарию, где равенство сословий доведено до полнейшего, радикального выражения и община есть основа всего гражданская строя.
Истории всех прочих государств европейского материка до новейших времен есть не что иное, как скорбная летопись самоуправства и самовластия, разделенная на два периода — феодального владычества и административного произвола.
Этим двум понятиям, самоуправству и самовластию, означающим злоупотребление личной воли и правительственной власти, противополагается третье -- самоуправление, выражающее правильное взаимодействие народной воли и местных властей в пределах закона и под сенью суда.
Глава I
правитьОбщее понятие о самоуправлении — Selfgovernment — Selbstverwaltung — Decentralisation. — Формы правления независимы от форм управления. — Различие между приказной системой управления и земской. — Значение новейших преобразований: крестьянского, земского, судебного.
правитьСамоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведующей и замещаются местными жителями -- земскими обывателями.
Этому порядку противополагается другой — приказный, или бюрократический, по коему те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к той местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства.
Противоположность этих двух систем состоит в том, что по первой правители по жительству или податному окладу принадлежат к местности, ими управляемой, а по второй — остаются вне ее круга и служат агентами общих государственных интересов.
Однако такое определение самоуправления выражает только общее понятие о нем, проводит только главную черту различия между двумя формами внутреннего управления и, обнимая в целости всю область самоуправления, не переходит законных ее пределов.
Оно кажется нам верным потому, что не предрешает многих спорных вопросов, естественно представляющихся при дальнейшем исследовании этого предмета, и оставляет их открытыми; но далее это общее понятие разлагается на несколько составных, и каждое из них требует отдельного и точного определения: слова «местные жители, земские обыватели, внутреннее управление, местные дела» должны быть объяснены. Эти объяснения и составляют предмет первой части нашего сочинения.
В этой главе мы имеем в виду представить только общий очерк нашего предмета, как мы его разумеем.
Слово «самоуправление» переведено буквально с английского selfgovernment; вместе с переводом перешло не только к нам в Россию, но и в Германию и во всю Европу, и самое понятие в том же самом виде и с теми же самыми оттенками, как оно существует в Англии. Многим публицистам даже представилось, будто самоуправление на всех языках и у всех народов должно непременно означать лишь то, что под этим выражением разумеют англичане и будто оно в другом виде и при других условиях ни к чему и ни к кому неприменимо.
Два писателя, оба пользующиеся заслуженною славою, положили основание новой политической школе, провозгласившей начало местного самоуправления: Токвиль [1][1] во Франции, Гнейст [2] в Германии; хотя предметы их исследований и изучений были совершенно различны — аристократическая Англия и демократическая Америка, но оба они пришли к заключению, что величие этих двух народов основано на начале, противоположном централизации, которое они и называют selfgovernment.
Гнейст в своем сочинении «Die Selbstverwaltung in England» делает действительно такое определение существовавшим доселе английским учреждениям, что из его слов можно заключить, будто все значение их заключалось в аристократическом начале почетной и безвозмездной службы высших сословий {Гнейст дает об английском самоуправлении следующее определение (с. 1211): Selfgovernment heisst in England die Verwaltung der Kreise und Ortegemeinden nach den Landesgesetzen durch Ehrenämter der höheren and mittleren Stände mittels Communal-Grundsteuern.
Действительно, до первой четверти настоящего столетия самоуправление в Англии было основано на аристократическом начале почетной службы высших сословий. — Но также несомненно, что эта почетная служба при возрастающей своей сложности и тягости опостылела высших классам и превратилась в службу приказчиков, поверенных, частных служителей, определяемых английским дворянством. Поэтому Англии угрожала видимая опасность подпасть под владычество такой же бюрократии наравне с прочими странами, но стою разницей, что эта бюрократия была бы не казенная, а аристократическая. Англичане своевременно созвали эту опасность и приступили с 1834 г. к коренному преобразованию, заменяя постепенно почетную службу высших сословий службой на жаловании и по выбору всех сословий. Ход этого преобразования будет изложен далее.}.
Из этого вывели ошибочное заключение, будто самоуправлением может быть названо только то, что соответствует такому классическому образцу, и будто участие низших сословий в местном управлении и служба на жалованье — нарушают основу и самое значение самоуправления.
Под влиянием такого одностороннего взгляда и предвзятых мыслей — некоторые ученые писатели увидели даже в местном земском самоуправлении «поприще для аристократии, главное средство для крупных землевладельцев сохранить свое влияние в обществе» {О народном представительстве, соч. Чичерина, с. 527: «Поэтому местное самоуправление является преимущественно поприщем для аристократии и развивается там, где владычествует последнее. Напротив, с преобладанием средних классов местное самоуправление теряет свое существенное значение и открывается обширное поле для других путей. Корпоративная организация заменяется соединением свободных сил».
Ученый профессор вспоминает о двух случаях, но упускает третий; — он вспоминает об аристократическом самоуправлении Англии и бюрократическом преобладании средних классов во Франции, но забывает Америку, где владычествует не бюрократия, не аристократ, а народ в полном составе; где корпораций никогда не существовало, где свободные силы соединились именно в той форме, которую он признает аристократическою, в самом полном виде местного самоуправления.}.
Против этого одностороннего взгляда немецких и русского ученых мы постараемся привести положительные факты, свидетельствующие, что временное преобладание аристократического элемента не развило, а, напротив, едва не погубило самоуправления в Англии; против этих глубокомысленных, но несколько узких воззрений мы выставляем широкое и более верное понятие о самоуправление, приводимое Токвилем.
Токвиль говорит, что он посетил Англию и Америку, изучил быт этих двух народов, у которых общественная свобода достигла наивысшего развития, и, прислушиваясь к мнению различных политических партий, встречал в Америке много людей, враждебных демократическим учреждениям своего отечества, точно так, как и в Англии людей, осуждающих аристократическое настроение английского общества и правительства; но ни в Америке, ни в Англии не встречал никого, кто бы не признавал общественной свободы (la liberté communale) высшим условием благоденствия своего отечества. Обо всех прочих предметах мнения разногласии до бесконечности; споры и прения безостановочны, вражда кажется непримиримою, но все эти бесчисленные религиозные и политические секты, толки, кружки и партии сходятся в одном глубоком и всенародном веровании, что самоуправление есть основа гражданственности и благосостояния Великобритании и Соединенных штатов[2].
Если это так, если действительно эти два народа, как свидетельствует Токвиль и подтверждает современная история, в двух разных частях света испытали с равным успехом систему местного самоуправления, то ясно, что эту систему надо принять в самом широком значении и что она может иметь одну форму в Англии, другую в Америке и принять третью в Германии или России. В полном и строгом смысле слова она означает не более, как управление местными делами посредством местных жителей и как общее начало гражданского строя или общественного быта, стоит выше всяких односторонних воззрений на влияния и преобладания разных политических и социальных партий.
История доказывает, что самоуправлением удовлетворяются потребности всякого рода, если они действительно народные, т. е. не частные и не сословные; что оно уживается с самыми разнородными началами общественного строя, если только эти начала не искусственные, природные, что оно упрочивает и охраняет аристократическое начало в Англии и в то же время развивает до неслыханных размеров народное благосостояние демократической Америки; применяется с равным успехом и к Швейцарии — стране в 739 квадратных миль — и к необозримым пустыням североамериканского континента; к метрополии самой изысканной образованности — Лондону, и к ее диким колониям — Канаде, Австралии и Мысу Доброй Надежды, и что, наконец, оно охраняет, с равным уважением, монархическое и республиканское правления в двух великих державах Старого и Нового Света, и в тех именно, которые из всех народов и стран мира достигли, бесспорно, высшей степени свободы и благосостояния.
Ссылаясь на эти примеры монархий и республик, аристократических и демократических обществ, великих держав и отдаленных колоний, — мы считаем себя вправе заключить, что самоуправление применимо к различным условиям народного быта. Вопрос о том, какие из условий общественного быта лучшие для развития общественных учреждений, этот вопрос остается открытым; но когда спрашивается: в чем состоит самоуправление и что оно означает, — то нельзя отвечать ни примером аристократической Англии, ни ссылкой на демократическую Америку.
Формы правления независимы от форм управления, и какие бы ни были первые — самодержавный или представительный, монархический или республиканский, — вторые, т. е. формы управления, принимают, во всяком случае, один из двух видов: или земский, общественный — если местное управление поручается местным обывателям — или бюрократический приказный — если местное управление заведуется людьми сторонними.
Поэтому самоуправление должно быть рассматриваемо не как орудие или средство для введения и поддержания различных политических влияний, но как особый порядок, вовсе чуждый политики, имеющий свою особую цель и свою отдельную область действий. — Не в том вопрос, удобнее ли этот порядок при самодержавии или при народном представительстве, при аристократическом начале или при демократическом, — но дело в том, что при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве — представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведовать никакое правительство и который поэтому должен быть поручаем или агентам администрации, определяемым и сменяемым по усмотрению начальства, или же тем самым жителям, до которых эти дела непосредственно касаются, — земским людям.
Вопрос, следовательно, состоит в том, который из этих двух порядков лучший для исправления тех дел и тех повинностей, которые относятся к внутреннему управлению? Чтобы его разрешить, надо предварительно отрешиться от всяких односторонних и пристрастных воззрений на преобладание тех или других политических партий, элементов, направлений.
Надо вспомнить, что во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще и много других скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду.
Самоуправление в том смысле, как разумеют это в Англии и Америке, имеет то преимущество, что выделяет внутреннее управление из сферы политики, и потому-то оно и стоит в сознании этих народов выше всех временных, случайных, односторонних взглядов партий и к стороне от их шумных и смутных словопрений.
Но мы не возобновляем вековечного спора, переходящего попеременно из истории в науку, из литературы в общество, безвыходного и праздного спора о преимуществе земских и приказных порядков, бюрократии и самоуправлении; мы постараемся в дальнейших наших исследованиях доказать, что принятие той или другой системы более зависит от нрава или, так сказать, темперамента частных лиц и народов, чем от их свободного и разумного выбора; что одним нравится более порядок, дисциплина, стройность, однообразие; другим — свобода, приволье, простор и разгул и что введение той или другой формы внутреннего управления зависит непосредственно от преобладания в известном обществе и в данный момент этих чувств, наклонностей и вкусов.
В этой главе мы хотим только заявить, что, принимая самоуправление в том смысле, как выше определено, надо признать, что оно в России в настоящее время основано; что новейшие преобразования, крестьянское, земское и судебное, ввели именно тот порядок управления, который мы называем по его существу самоуправлением, то есть такой, «по коему местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями».
Введение этих новых форм, противоположных канцелярскому делопроизводству и административному полновластию, было неожиданно и круто. От этого произошло некоторое смешение в понятиях об этом виде управления. Ни в правительстве, ни в народе не оказалось ясного представления о даруемых правах, о принимаемых обязанностях. Обнаружились самые противоположные стремления: по местам в губерниях и еще более в глуши некоторых уездов появился безобразный сепаратизм, стремящийся создать из каждого земского собрания независимое правительство; в столицах — в той части публики, которая изучала только иностранную политику в журналах и путешествиях, местные учреждения, земские и судебные, были приняты с явным пренебрежением, как игра, не стоящая свеч, как жалкая пародия либеральных учреждений, коими пользуются другие народы.
Главное, основное различие между правлением и управлением, между земскими и правительственными учреждениями, местным хозяйством и государственными финансами, мировым судом и расправой и администрацией не было ни указано в законоположениях, ни объяснено наукой, ни известно по опыту; поэтому все дело представилось умам, пораженным внезапностью столь радикальных преобразований, в самых смутных чертах; самоуправство некоторых управ и собраний прямо встретилось с самовластием отдельных начальников, и все это вместе приняло название самоуправления… {Мы часто будем упоминать о различии между правлением и управлением. Оно ясно по буквальному смыслу сих слов. — Первое означает действие верховной власти, узаконивающей, устанавливающей общий порядок; второе — исполнение и распоряжение по законам, уставам, предначертанным правительственною властью. Но в суждениях о самоуправлении эти два понятия часто смешиваются, вследствие чего даже народное представительство принимается иногда за вид самоуправления, самый полный и высший. Но между тем и другим есть существенное различие, признаваемое наукой и обнаруживающееся в действительности.
Наука на всех языках различает правление от управления gouvernement, administration — Regierung, Verwaltung.
История указывает, что народное представительство существовало иногда, например во Франции, на самых широких основаниях, на началах народного самодержавия (souveraineté du peuple) и с поголовным голосованьем (vote universelle); но в то же время в той же стране самоуправление не принималось и народ, облеченный всеми правами верховной власти в лице своих представителей, объявлявший войну и мир, казнивший даже своего короля, — не мог достигнуть права перестраивать мосты или чинить сельские дороги без дозволения центрального правительства.}
Очевидно, что нельзя идти далее по этому скользкому пути, не исследовав почвы и направления, по коим пролагается новая дорога.
Прежде всего, надо признать совершившийся факт, что мы, со смелостью беспримерной в летописях мира, выступили на новое поприще общественной жизни. Примеры других стран, сравнение наших учреждений с иноземными доказывают, что ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому: все хозяйственное управление с неограниченным правом самообложения; вся мировая юстиция и некоторые административные обязанности поручены в России местным жителям; все должности внутреннего управления, кроме полицейских, замещаются по выбору местных жителей; все сословия участвуют в совещаниях и решениях по местным делам, и все имущества подлежат податной раскладке.
Этого уже нельзя назвать опытом самоуправления. В таких размерах нельзя испытывать новые учреждения, отменяющие все прежние порядки. Посему в преобразованиях, ознаменовавших настоящее царствование, необходимо признать общее, высшее значение, именно, что через них основано в России — самоуправление.
Оно основано, но это не значит, что оно уже устроено. Для строения, как известно, требуются не такие материалы и приемы, какие нужны для основания. Бут, фундамент, может быть заложен из простого, необтесанного булыжного камня; и если почва, на коей возводится здание, тверда, то этот камень держится собственною тяжестью и только верхние ряды оного заливаются, для прочности, весьма слабым известковым раствором. Но для постройки стен и прочих частей здания — требуется связь, которая достигается — как в строениях, так и в учреждениях: во-первых, последовательным исполнением предначертанного плана; во-вторых, тщательным закреплением отдельных частей. Для этого дела требуются у же специальные технические познания.
Так и в деле местного самоуправления некоторые предметы должны быть указаны в общем плане.
Взаимные отношения между администрацией и местным учреждением, между общественными и земскими учреждениями и властями, различие между управлением финансовым и так называемым хозяйственным, общая система обложения и раскладок земских сборов, предметы ведомства и пределы власти местного самоуправления — все эти главные черты должны быть проведены ясно и одним твердым почерком через все положения, уставы, временные правила и основные законы, коими регламентируется внутреннее управление административное, судебное, земское и общественное.
Мы предпринимаем эти исследования с тою именно целью, чтобы найти те черты, схватить ту нить, которая могла бы нас вывести на путь общественного устроения, и в том глубоком убеждении, что современной России нет другого исхода, как применение и развитие тех начал, которые провозглашены в начале настоящего царствования. Мы верим в возможность этого применения, потому что в нашей русской натуре находим все те черты народных нравов и обычаев, которые делают людей способными к самоуправлению, и напротив, делают их негодными для администрации. Мы надеемся для успеха этого великого дела на сметливость простого народа, на сдержанность его чувств, на здравый смысл, преобладающий в низшем классе, и на то высокое благоразумие, которое обнаруживается в России во всех сословиях, когда обсуждается сила совершившихся фактов, ход неминуемых событий, несомненные последствия предстоящих преобразований. И наоборот, мы сомневаемся, чтобы при поверхностном образовании, которое дано было и дается поныне средним и высшим классам в России, при их легкомысленном отчуждении от народного быта, непонимании существенных интересов страны и народа администрация, в смысле французской centralisation или прусской Gutsherrlichkeit, могла бы когда-либо осуществить в России те ожидания, которые возлагают на нее приверженцы старых порядков для восстановления административного самовластия и помещичьего самоуправства.
Глава V
правитьО предметах ведомства земских учреждений: Дорожное управление. — Общественное призрение. — Народное продовольствие. — Народное здравие. — Общественное благоустройство. — Элементарное образование. — Тюремное управление. Сметы, раскладки и расходование земских сборов.
правитьМы уже выразили в III гл. нашу общую мысль, что круг действий земских учреждений различается от правительственных не столько по предметам ведомства, сколько по степени власти, что все дела внутреннего управления в известных пределах могут быть отнесены к ведомству местных властей. В некоторых государствах, как-то: в Англии и Америке, отчасти и в Швейцарии, оно действительно так и есть. Центральные власти, парламент, конгресс, федеральный совет заведуют только общей политикой, международными отношениями, законодательством и государственными финансами. Внутреннее управление по всем ведомствам, и не только гражданское, но и военное (в виде милиции) поручается собраниям и должностным лицам, назначаемым из местных жителей. Но очевидно, что такой всеобъемлющий круг действий не может быть дан самоуправлению в странах бедных и малообразованных, как Россия, где некоторые местности не имеют ни материальных, ни нравственных средств для удовлетворительного заведывания столь многосложными делами.
Поэтому мы полагаем, что этот важный вопрос о предметах ведомства и круге действий земских учреждений не может быть рассмотрен с научной или общей точки зрения, что граница, отделяющая ведомство центрального правительства от местных учреждений, не может быть означена a priori, умозрительно и что она может быть исследована не иначе, как в непосредственном соотношении с народом и страной, о коих идет речь.
В этом смысле мы и постараемся исследовать главные предметы, подлежащие ведению местных, земских и мировых учреждений в России.
1) Устройство путей сообщения и содержание на них самих сообщений есть один из тех предметов, которые по существу своему подлежат ведению местных учреждений. Исключению подлежат только главные тракты, имеющие государственное или торговое значение; но они по протяжению своему составляют весьма легкую повинность в сравнении с необозримою сетью губернских и сельских дорог. Устройство их и содержание не только самих дорог, но и сообщений почтовых, обывательских, подводных относится, по нашему мнению, к ведомству земских учреждений. Направление этих путей сообщения, размеры и стоимость дорожных сооружений, выбор станционных пунктов, число лошадей и всего подвижного состава, содержимого на станциях, — все это находится в такой прямой зависимости от специальных местных условий, свойства почвы, расположения населения и размеров провоза и проезда, местных цен, что администрация впадает неминуемо в самые грубые ошибки и несправедливости, если принимает на свой казенный счет и по своим соображениям устройство дорожного управления {Дорожное управление переходит ныне к новому порядку, который, вероятно, выразится в том, что оно постепенно перейдет из государственного ведомства в заведывание местных властей и учреждений. Это находится в прямом соотношении с постройкой железных дорог.
По прежнему порядку, как в России, так и в прочих странах, дороги подразделялись на главные тракты, содержимые от государственной казны, и на второстепенные — почтовые и проселочные, заведуемые губернскими и уездными властями. По мере того как устраивается сеть железных дорог, дороги первой категории упраздняются и в то же время быстро возрастают число побочных трактов, движение на них и расходы на их содержание. — По статьям 11 и 12-й Устава путей сообщения, государственными дорогами, содержавшимися на счет казны, считались следующие: 1) тракт из С.-Петербурга в Москву; 2) из Москвы в Нижний Новгород; 3) из Москвы через Мглин и Чернигов до Киева; 4) из С.Петербурга через Остров, Опочку, Витебск и Могилев до Рогачева, с малою ветвью от Могилева к Бобруйску; 5) через Рогачев, Чернигов, Киев, Сквиру, Брац-лав, Балту до Дубоссар, с малою ветвью от Балты в Одессу; 6) из С.-Петербурга через Динабург в Ковно; 7) из Москвы через Калугу, Мглин, Рогачев и Бобруйск в Брест-Литовский; 8) Киевское шоссе по двум направлениям: от Киева к Бресту и от Киева к Орлу; 9) Могилевское от Орши до Могилева; 10) Псковско-Рижское шоссе; 11) дорога от Чудова до Тихвинского уезда; 12) дороги от С.-Петербурга до Нарвы и до границ Финляндии; 13) дороги в окрестностях С.-Петербурга; 14) дорога в Петергофе от вала близ Провиантского магазина до Военного госпиталя, обращенная в шоссе; 15) дорога от Тихвина до Соминской пристани; 16) почтовая дорога, идущая по бечевнику Ладожского канала от Шлиссельбурга к Новой Ладоге и 17) шоссе, сооруженное распоряжением Военного министерства от Новгорода через Шимск до селения Медведя и от сего последнего до границы бывшего V Округа пахотных солдат на протяжении шестидесяти девяти верст. Из этих дорог № 1, 2, 4, 6 и 10 уже заменены железными; на всех прочих расстояниях таковые строятся или проектируются и можно надеяться, что эта часть управления сама собой в скором времени упразднится.
Коль скоро же эти всенародные, государственные интересы будут обеспечены паровыми сообщениями, то дорожные будут иметь преимущественно местное значение и централизация их окажется не только бесполезною, но и положительно вредною. — Администрация, пользуясь двумя главными, быстрейшими способами сообщений — железными дорогами и телеграфами, будет все менее нуждаться в других путях, и надо надеяться, что дорожные и почтовые сообщения будут устраиваться не исключительно для казенных пакетов и разъезда чиновников, но также и для провоза товара, движения пассажиров и сообщений местных обывателей.}.
Оказывается, как оказалось в России, что помимо главных почтовых трактов всюду проложены другие, удобнейшие и кратчайшие, которые в официальных расписаниях вовсе не значатся; что размеры дорожного полотна так преувеличены, что весь проезд производится по колее, занимающей десятую часть ширины дороги; что мосты и гати устроены как будто для обозначения не проездных мест, объезжаемых с обеих сторон; что вся сеть губернских, уездных и сельских дорог устроена ввиду административных и военных сообщений без всякого внимания к потребностям обывателей, трудами коих они сооружались и ныне содержатся.
Правительственные власти должны сохранить в дорожном управлении участия на столько, сколько нужно для соглашения действий и интересов разных губерний по трактам их взаимных сообщений власть посредническую, разрешающую их споры и пререкания.
2) Общественное призрение также составляет неотъемлемую принадлежность земского самоуправления. Правительство и правительственные агенты, не принадлежащие к местному населенно, не могут вникать в народный быт так глубоко, чтобы определять степень нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие; им невозможно различать притворную бедность или распутство, ведущее к болезням и нищете, от действительной нужды; присваивая себе эти многосложные дела общественной благотворительности, администрация впадает в темный омут всевозможных злоупотреблений. Ближайшие обыденные сношения, постоянное сожительство — одни только могут дать верную меру действительной бедности и верный взгляд на призрение неимущих и больных.
Но в некоторых государствах, как, например, во Франции, из этого общественного высшего долга правительство старалось извлечь свою политическую пользу; для этого оно предоставило своим агентам — префектам — полную власть распределять пособия и, превратив их, таким образом, в орудия неисчерпаемых щедрот высшего правительства, пользуется могущественным рычагом общественной благотворительности для влияния на беднейший класс местных жителей. Бедность и дряхлость составляют такую неуловимую черту народного быта и призрение неимущих так легко превращается в кормление тунеядцев и чиновников, над ними надзирающих, что только местный контроль жителей, заинтересованных в правильном распределении пособий, ими самими жертвуемых, может остановить или умерить до известной степени злоупотребления, растрату или даже расхищение общественных сумм.
3) Народное продовольствие нигде кроме России не образует особого ведомства и предмета управления; оно составляет, собственно, одну из ветвей общественного призрения и по тем же самым соображениям, как и то, подлежит исключительному ведению земства. По этой части вмешательство и надзор центральных властей оказываются еще более бесполезными, недействительными, чем по всем прочим: с одной стороны, сведения, собираемые административным порядком о видах на урожай, состоянии хлебных запасов, всегда опаздывают и лишают начальство возможности предупредить дороговизну и недостаток припасов; с другой — поверка, ревизия такого громоздкого товара, как хлеб, перемер кулей, закромов, амбаров совершенно недоступны властям, заведующим целой губернией или даже уездом. Тридцатилетний опыт управления хлебными запасными магазинами в России положительно доказал, что запасы сохранились только в тех сельских обществах, где сами общественные начальства пеклись об их охранении, и что строгая отчетность и попечение начальства не спасли их от оскудения и расхищения в тех селениях и городах, где местные власти не заботились об их целости.
Опыт этот указывает еще другое весьма вредное влияние приказного порядка управления на народное хозяйство; так как раздача ссуд производилась по сие время по спискам, представляемым начальству, уездным предводителям и комиссиям продовольствия, то в списки эти вносились поголовно все крестьяне, как нуждающиеся, так и прочие, и начальство, лишенное всякой возможности поверять нужду отдельных домохозяев, поневоле утверждало эти подложные списки. Случаи подобных утверждений и раздач повторялись так часто по благосклонности губернских начальств или снисхождению их канцелярий, что продовольственные запасы, хлебные и денежные, совершенно уклонились от своего назначения и раздаются не в виде пособия нуждающимся, а в роде общей ссуды, распределяемой поголовно на все селение по числу ревизских душ.
4) Народное здравие. Этот предмет есть один из тех, который по существу своему распределяется между земскими местными властями и правительственными центральными учреждениями. С одной стороны, очевидно, что заразительные и эпидемические болезни — повальной язвы и падежи, угрожающие не одной только той местности, в коей свирепствуют, но и всем соседним, составляют по тому самому предмет общих мероприятий, непосредственно зависящих от центральной администрации; охранение соседних губерний и уездов не может быть поставлено в зависимость от распорядительности отдельного земского начальства, и правительству принадлежит, бесспорно, общий надзор над соблюдением предупредительных мер и исполнением правил предосторожности и пресечения этого рода болезней.
С другой стороны, необходимо предоставить местным властям столько власти, чтобы они могли принимать нужные меры при внезапном появлении зараз и чтобы эти действия не задерживались разрешениями высших начальств.
Распределение таковых обязанностей между двумя ведомствами и разграничение их взаимных прав есть одна из труднейших задач законодательства. Задача эта может быть разрешена не иначе, как коренным пересмотром врачебного устава.
5) Народное начальное образование. Мы относим к предметам ведомства земских учреждений только начальные школы и приготовительные курсы или училища (écoles normales, Schullehrer-Seminarien) для образования сельских учителей. Но и в этом тесном смысле мы не полагаем, чтобы ведомство это могло быть предоставлено полному распоряжению местных властей и собраний. Нам казалось бы необходимым отделить вовсе хозяйственную и распорядительную часть от педагогической и, оставляя первую в полном распоряжении земских учреждений, относительно второй дать некоторое участие правительственным властям, ведомству народного просвещения в надзоре за преподаванием и направлением учебной части.
Для этого, как и для народного здравия, нужен пересмотр всех существующих узаконений, издания новых правил училищного устава, нужно в особенности точное, строгое и полное разграничение ведомств земского и правительственного.
6) Общественное благоустройство: к этому ведомству относятся все меры и распоряжения, имеющие в виду охранение внутри обществ городских и сельских, имущественных и личных прав обывателей, а именно:
соблюдение порядка и спокойствия в публичных местах,
надзор за строительною частию и составление уставов и правил о постройках,
охранение зданий и лесов от пожаров,
охранение земель от потрав и всякого имущества от повреждений,
наблюдение за судоходством по внутренним рекам и озерам,
охранение личной безопасности против неосторожных действий, как-то: правила о хранении и продаже оружия, пороха, о содержании собак и т. п.
Этот разряд дел мы выписали почти слово в слово из устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, и так как земские и мировые управления имеют ту общую связь, что одни наблюдают за внутренними порядками посредством должностных лиц, избираемых из среды местных жителей, другие же разбирают дела о нарушениях тех же самых порядков таковыми же выборными местными судьями, то мы считаем себя вправе заключить по общему разуму нашего законодательства, что все эти предметы могут быть отнесены к ведомству земских учреждений; главное их отличие состоит в том, что они имеют в виду не такие действия, которые предполагают преступный умысел, а такие, которые совершаются по неосторожности, небрежности, упущению. Предупреждение первых есть дело полиции и наказание их — дело суда. Земские и общественные власти охраняют общественное благоустройство только от таких повреждений и опасностей, в коих не предполагается злоумышленности и преднамеренной преступности.
7) Тюремное управление. Эта важная отрасль внутреннего управления только что возникает в России; с введением новых судебных уставов арест и тюремное заключение, заменив телесные наказания, получили особое значение, требующее общего преобразования тюремного управления. Это ведомство по новейшим узаконениям разделяется на две отрасли. К земскому относится содержание арестантов и преступников по приговорам общественных или земских властей, мировых судей и съездов, к правительственному — содержание преступников по приговорам общих судебных мест.
8) Самая существенная и важнейшая принадлежность самоуправления есть хозяйственная часть, то есть право составлять сметы и раскладки и расходовать суммы по тем предметам, которые находятся в ведении земских властей. Мы выше объяснили, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченному произволу местных учреждений, что это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти и без потрясения всего государственного организма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного.
Хозяйственное земское управление поэтому означает только следующие действия: а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленных общими государственными узаконениями; b) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством, и на те предметы, которые обложению подлежат; с) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждений.
Поэтому земское хозяйство по существу своему состоит не в беспредельной власти устанавливать новые расходы или облагать обывателей по произвольным размерам, но в праве расходовать по своему разумению и усмотрению суммы, предназначенные на известные, законом установленные предметы. Размер этих потребностей и самых расходов может быть предоставлен определению собраний или земских властей, взимание сборов, наряд работ, торги, поставки, подряды или хозяйственное производство расходов — одним словом, вся распорядительная часть земского хозяйства должна состоять в их исключительном заведывании, и вмешательство администрации в эти внутренние распоряжения общественного хозяйства нарушает самое значение самоуправления.
Но, с другой стороны, значение это превышается, если местные учреждения сами от себя без законного уполномочия устанавливают новые предметы расхода или разлагают сборы на такие предметы, которые им не указаны. В обоих этих случаях они переступают предел самоуправления и из хозяйственных учреждений превращаются в законодательные и финансовые.
Итак, существенная принадлежность самоуправления есть расходование сумм земских и общественных сборов и только в этой части земским учреждениям должна быть присвоена полная самостоятельность. В отношении же смет и раскладок они должны быть подчинены известным правилам, нормам и могут действовать не иначе, как в этих пределах, законодательным порядком установленных. — Предметы расходов и предметы обложений должны быть указаны; размеры тех и других определяются местными собраниями и властями.
В этом заключается существо хозяйственного управления и черта различия его от финансового {<…> Недоразумение, как нам кажется, состоит именно в том, что понятие о предметах расходов смешано с понятием о размерах расходов. Если допустить общим основанием, что предмет сборов и повинностей устанавливается каждым отдельным собранием, то несомненно, что все государственное единство распадается, ибо праву этому нет пределов и оно подрывает весь хозяйственный организм страны и народа. Но установление размеров расхода и обложения -- вот что составляет существо самоуправления и высшее неотъемлемое право местных обывателей. Например, законом постановлено, что такие-то дороги содержатся на счет земства, что на них полагаются такие-то станции, со штатным числом почтовых лошадей — и на этом основании местные учреждения делают сметные исчисления и производят расходы. Стеснение их какими-либо общими казенными ценами было бы в этом отношении также не рационально, как, с другой стороны, было бы опасно предоставить им право отменить дорогу или почтовую гоньбу по тракту, может быть, и бесполезному для одной местности, но необходимому для другой.
Сепаратистские стремления, обнаружившиеся в пользу самостоятельности уездных собраний, были верным отголоском этого недоразумения в законоположении. Если право обложения предоставляется уже раз навсегда самим податным обывателям, то каждая отдельная группа местных жителей, по естественному чувству самосохранения, стремится завладеть этим существенным правом, чтобы оградить свои ближайшие интересы от вмешательства других более крупных округов; и не только уезды, но волости, города и сельские общества, опасаясь одни неограниченной власти других, стараются выделить себя из этого кругового обложения. Средины тут быть не может. Расходы, обязательные по закону, обязательны для всех податных лиц, под этим законом живущих; прочие же, если они признаются необязательными, могут быть возложены только на те лица, которые изъявили на них согласие, в виде частной и добровольной складчины.}.
9) Раскладка государственных податей и повинностей, по некоторым законодательствам, предоставляется также местным учреждениям и имеет большее или меньшее значение, смотря по тому, какая система принята для казенных налогов. В тех государствах, где подати разлагаются по огульному числу душ или десятин земли, раскладка эта составляет труд машинальный, возлагаемый на земство для сокращения издержек взимания. В других, где принята система официальных кадастров и известного процента (centimes additionnels), взимаемая с инвентарной ценности имуществ, труд этот есть не более, как арифметический расчет.
Но при системе подоходных налогов (incometax в Англии, Einkommenstener в Пруссии) раскладка казенных податей составляет важнейший предмет ведомства земских учреждений, предоставляющий местным обывателям значительное влияние на всю государственную податную систему и на народное хозяйство; в обеих этих странах сумма доходов каждого отдельного имущества или домохозяина определяется постановлениями собраний, составленных из местных жителей, и узаконенный процент взимается с доходности, таким образом, выведенной по круговой оценке самих податных сословий.
10) Наконец, последним и окончательным высшим дополнением самоуправления есть право суда местных обывателей по делам внутреннего благоустройства и благочиния и по уголовным делам вообще; оно имеет два вида: мировое разбирательство, предоставляющее местным жителям и собраниям (сходкам и съездам) суд или расправу, взыскание по маловажным проступкам — и суд присяжных, предоставляющий им же участие в важнейших уголовных делах.
Хотя эти учреждены и не относятся по классификации, принятой в России, к предметам ведомства земства, но очевидно, что они составляют существенную принадлежность самоуправления, так как выбор мировых и волостных судей и составление очередей присяжных предоставлены, по новейшим узаконениям, местным волостным и земским собраниям.
Таковы, по нашему мнению, главные предметы, составляющие ведомство местных учреждений.
1) По дорожному управлению:
а) Содержание всех грунтовых дорог, как почтовых, так и сельских.
б) Исправление повинностей обывательской, подводной, почтовой и вообще содержание всяких сообщений, бечевников, перевозов и мостов.
2) Общественное призрение.
3) Народное продовольствие.
4) По народному здравию:
а) Принятие непосредственных мер при появлении повальных болезней и падежей скота.
б) Устройство и содержание больниц.
5) По народному образованию: устройство и содержание элементарных училищ, сельских и городских школ и нормальных училищ для образования учителей.
6) По общественному благоустройству: охранение личных и имущественных прав местных обывателей от таких повреждений и опасностей, которые происходят от неумышленных или неосторожных действий и упущений.
7) Управление тюрем, назначенных для заключения присужденных по приговорам мировых судов и съездов.
8) Составление смет и раскладок и расходование земских сборов губернских и уездных.
9) Раскладка государственных прямых налогов по ценности и доходности имуществ и оценка этих имуществ для обложения.
10) Мировой суд и суд присяжных.
Все эти разряды дел мы признаем местными, земскими, общественными, то есть подлежащими по существу своему обсуждению местных жителей. Все они имеют то общее свойство, что не могут быть непосредственно заведуемы правительством, требуют специальных частных сведений, которых не принадлежащие к местному населению, посторонние люди не имеют, и распоряжений, которые ими непосредственно не могут быть приведены в исполнение; по всем этим делам центральные губернские власти принуждены даже и при бюрократической организации обращаться к содействию местных жителей, запрашивать у них сведений и поручать им непосредственное приведение в действие. Поэтому правительственные агенты являются тут только излишним механизмом, передающим движение от центрального управления местному, между тем как опытом познано, что движение это может быть передано и непосредственно от центральных властей прямо земским и общественным учреждениям.
Представив, таким образом, общую программу предметов ведомства местного самоуправления, нам остается сличить ее с порядками, введенными новейшими узаконениями — земским, мировым и крестьянским положениями, и решить вопрос, составлявший предмет живых и несколько пристрастных прений современного русского общества, — вопрос о том, соответствует ли круг действий этих учреждений разумному понятию о самоуправлении.
Полный ответ на этот вопрос может быть дан только по исследованию всех отдельных частей управления и по разъяснению смысла и духа самых законоположений. Но если судить по одной редакции, по буквальному тексту закона, то мы должны признать, что пределы русского самоуправления достаточно просторны, и по сравнению с прочими европейскими законодательствами оказывается, что ни одно из них, исключая английского, не открывает такого широкого поприща самодеятельности народа.
Если, несмотря на то, слышатся постоянно жалобы и неудовольствия на стеснения нововведенных учреждений, то это относится не к кругу их действий, а к тому шаткому, спорному, двусмысленному положению, в которое они поставлены разноречивыми истолкованиями закона и самовластными притязаниями администрации.
Но тем не менее мы должны заявить, что все части внутреннего управления, которые по существу своему принадлежат к области самоуправления, вошли в состав наших земских и мировых учреждений и должны прибавить, что им приписаны и несколько таких действий, которые по примеру других законодательств не относятся и едва ли могут быть отнесены к ведомству местных, общественных и земских властей.
Дела, подлежащие ведению земских учреждений, исчислены в ст. 2-й Положения 1 января 1864 года, и придерживаясь буквальному смыслу этой статьи, земские учреждения имеют право участия не только в управлении, но и в устроении всего хозяйственного быта страны и народа.
Так, например, по пункту VI им предписывается иметь попечение о развитии торговли и промышленности, и самое это выражение «попечение о развитии» вводит в распоряжения земских местных учреждений такой неограниченный произвол, что оно легко может превратиться в самовластие и стеснительную для народного хозяйства опеку. Дела торговые, промышленные едва ли подлежат ведению или даже попечению местных учреждений, и если интересы торгового класса или сельских хозяев стремятся к соглашению, то им всегда открыт другой путь — учреждение частных обществ, товариществ, компаний. Подчинять их надзору местных управ или собранию еще более опасно, чем отдавать их в опеку администрации. Коронные чиновники, чуждые этого рода интересов, имеют, по крайней мере, беспристрастный голос в их обсуждении, центральное правительство имеет возможность обозреть нужды и пользы разных местностей, взвесить их взаимные соотношения и принять в расчет самую важную и чувствительную струну торговых и промышленных оборотов, их соперничество на разных рынках, их производительность в разных полосах государства. Земские власти не могут иметь ни столь беспристрастного взгляда, ибо большею частью состоят из лиц, участвующих в торговле, промыслах и сельском хозяйстве, ни этих общих соображений, ибо замкнуты в тесной сфере местных интересов, — и эта узость взглядов, эта замкнутость, главные пороки провинциального быта, особенно пагубны для управления такого рода делами, как торговые и промышленные, развитие коих зависит от вольного, беспрепятственного движения товаров, людей и капиталов. Поэтому нельзя не опасаться, чтобы вмешательство, предоставленное по вышеприведенной статье земским учреждениям, не обратилось в орудие покровительства некоторых мелких, губернских или уездных интересов в ущерб общего народного хозяйства[3].
По пункту VI той же статьи земству предоставлено также участие в делах народного образования, народного здравия, и хотя тут же прибавлено, что участие это должно «состоять преимущественно в хозяйственном отношении» и «в пределах, установленных законом», но так как слово преимущественно не исключает и участия во всех прочих делах, кроме хозяйственных, — и с другой стороны, пределы, о коих упоминается, не установлены в нашем законодательстве, то наделе выходит, что земские учреждения пользуются на основании закона правом участия во всех делах народного образования, врачебного и тюремного управлений и что право это остается за ними, пока не определены будут с положительною точностью пределы их участия.
Таким образом, круг действий земских учреждений в России касается всех частей внутреннего управления: строительной, путей сообщения, народного продовольствия, общественного призрения, торговли, образования, народного здравия, тюремного управления, почтовой повинности. — Все эти предметы поименованы в числе дел, подлежащих ведению земства.
До какой степени это ведение независимо и самостоятельно при существующих доселе административных порядках, действительно ли это участие, попечение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем их занятий… это другой вопрос, который мы постараемся исследовать при разборе отдельных частей земского управления.
Здесь мы хотели только засвидетельствовать, что круг действий наших земских учреждений очерчен так широко, что по точному смыслу положения о земских учреждениях все главные ведомства внутреннего управления и все отрасли хозяйственного быта вошли в состав этого института.
Мы взяли для сравнения законодательства трех первостепенных держав — Англии, Пруссии и Франции — и по внимательному их сличению пришли к тому заключению, что ни в одном из этих государств ведению местных учреждений не предоставлено такое широкое поприще, такой многосложный круг действий, как в России.
Из этого мы считаем себя вправе заключить, что не круг действий стесняет самостоятельность русского земства, а другие причины, глубже лежащие в нашей общественной организации и в нашем административном механизме, и что поэтому не расширения предметов ведомства должны мы искать, не усложнения делопроизводства, не новые участия в новых частях управления, а упрочения введенных порядков и самостоятельности действий в тех пределах и по тем предметам, которые законом установлены.
Существенный недостаток настоящего порядка внутреннего управления в России есть многосложность предметов, приписанных законом ведению местных властей, и в то же время шаткость их прав по каждому из этих ведомств, отдельно взятому; несмотря на это необъятное поле, внезапно открывшееся нашей ненасытной деятельности, широкая русская натура все стремится далее и выше, все забирает и захватывает; ей мало всех предметов ведомств, исчисленных в 14 пунктах ст. 2, в 8 пунктах ст. 62, в 7 пунктах ст. 64, она сама напрашивается на новые дела, на постройку железных дорог, на хлебные операции, на содержание почтовых станций.
Но между тем ни в одной из отраслей этого беспредельного ведения земских учреждения еще не достигли той самостоятельности, которая должна оградить законные действия местных властей от самоуправства и самовластия.
Глава X
правитьО податных обывателях и сословиях. — Исторический ход разных податных систем во Франции, Англии, России. — Влияние их на общественную организацию. — Французская монархия устроилась личным трудом низших сословий. — Английская — иждивением высших классов. — Государственное и земское тягло в России лежало на земле. — Со времен Петра I переведено на ревизскую душу. — Последствия этого перевода. — Податными обывателями признаются крестьяне и мещане1.
править1 Выражение обыватель имеет на нашем юридическом языке специальное и несколько загадочное значение. В словарях его переводят словом «житель», «обитатель»; но в этом смысле и вообще в народном наречии оно употребляется весьма редко. Напротив, во всех законодательных актах и правительственных распоряжениях слово «обыватель» всегда заменяет выражение «местный житель», если речь идет о правах и повинностях местного населения; так, например, в прежних и новейших уставах земских повинностей, путей сообщений, строительном сельские и городские жители всегда именуются обывателями, как скоро излагаются их обязанности и участие их в податях и налогах, но, с другой стороны, при исчислении всего поголовного населения всегда говорится о жителях, душах и не употребляется слово «обыватель»; дворян, духовных лиц, разночинцев, также дворовых людей не называют обывателями. Поэтому нам кажется, что выражение, собственно, означает домохозяина, то есть лицо, пользующееся оседлостью, имуществом, хозяйством, некоторого рода самостоятельностию и поэтому обложенное податями, повинностями и службою. Дворяне, с одной стороны, и безземельные, неимущие классы — с другой не признаются обывателями, потому что ни те, ни другие не несут государственного и общественного тягла. Тягло как в Англии, так и в России налагается на то лицо, которое непосредственно имуществом пользуется, занимает землю или дом (occupier), живет, бывает на месте (обыватель), и как английское, так и русское законодательства приняли это основание, вероятно, потому что всякое взыскание, распоряжение гораздо скорее приводится в действие через людей, состоящих налицо, чем через собственников, проживающих в разных местах.
По нашему мнению, слово «обыватель» очень близко подходит канглий-скому термину occupier; мы его вообще употребим для значения местного домохозяина, обложенного земскими и общественными повинностями.
Высший закон самоуправления есть равномерное обложение и соразмерное этому обложению участие местных жителей в сметах и раскладках местных повинностей.
Мы называем это высшим законом, потому что в нем, собственно, и заключается все существо самоуправления; обязанности платить подать и исправлять повинность соответствует право распоряжаться расходами или выбирать доверенные лица из своей среды для таковых распоряжений.
Эти истины, ныне элементарные в большей части европейских обществ, были отвергаемы до новейших времен, и это упорное, своекорыстное отрицание законов правды и справедливости привело эти общества к результатам совершенно противоположным тому, к какому они стремились: в тех странах, где все усилия были направлены к обложению низших классов, эти классы и приобрели окончательный перевес в политической и социальной организации, — и наоборот, у тех народов, где высшие сословия приняли на себя большую часть податных тягостей, они сохранили за собой и высшее место во внутреннем управлении страны.
Таким образом, юридическая аксиома, что всякому праву соответствует обязанность, получает историческое подтверждение.
Примерами этих двух противоположных направлений, которые привели и к двум противоположным во всех отношениях социальным организациям, служат Франция и Англия.
Во Франции до революции 1789 г. податными сословиями признавались низшие классы народа, в Англии высшие, и эти-то податные сословия, низшие во Франции и высшие в Англии, получили в обеих странах перевес над всеми прочими, так что демократический элемент французского общества, собственно, вырос из того же корня, как и аристократический организм английского — из податной системы.
Французский ancien régime до исхода XVIII столетия, до самой революции был основан на том принципе, что подати и повинности, денежные расходы и личная обязательная служба падают исключительно на низшие сословия, что дворянство служит и платит из чести, по чувству патриотического долга, но не по принуждению и что благородство, знатность в том именно и состоят, тем именно и обозначаются, что увольняют по Божьей и королевской милости, по родству или по жалованью от податных тягостей, падающих на черных людей.
Подати и повинности разделялись на два главных разряда: tailles (tallagia), означающие денежный налог, и corvées — натуральные повинности.
Tailles — подушные денежные подати — предназначались преимущественно на государственные расходы, содержание армии и флота и некоторых предметов центрального управления. Corvées покрывали главные потребности внутреннего управления — и в тесном смысле соответствовали тому разряду повинностей, которые в России называются земскими.
Общая их черта была та, что и tailles, и corvées раскладывались исключительно на крестьянское сословие и что дворяне, духовенство и купеческое сословие в большей части городов от них были изъяты.
<…>
Общественное призрение заведывалось искони во Франции самим правительством, и французские землевладельцы не знали даже обязанности, лежавшей на русских крепостных помещиках, заботиться о продовольствии и призрении водворенных на их землях земледельцев. Изредка в годины особых неурожаев и народных бедствий они приглашались королевскими приказами к принятию мер для прокормления голодных жителей; но меры эти ограничивались облавами и поисками против бродяг, преследованием нищих, арестом неимущих. Положительной законной обязанности призрения на дворянстве не лежало.
Исправление дорог, мостов и содержание путей сообщения вообще как сухопутных, так и водяных производилось до времен Людовика XIV из государственной казны; в XVII столетии эти тяжкие повинности переведены были на обывателей и причислены к corvées tailles, то есть к тому разряду налогов, который лежал исключительно на крестьянском сословии. С легкой руки великого короля и все прочие государственные потребности при возрастающем могуществе блестящей французской монархии последовали тому же порядку перечисления из общей казны в частное содержание местных жителей и все труды и расходы государственного устроения переведены были почерком пера державного преобразователя на крестьян и на натуральную повинность. Крестьянами и натурой строились королевские дороги (routes royales), возились войска, провожались арестанты, преследовались беглые, бродяги, военные дезертиры, подвозился строительный материал для казарм, арсеналов, тюрем и доставлялся на крестьянских лошадях из средней Франции к приморским портам лес для судостроения королевского флота.
Таким образом, созидалась Франция иждивением, ручной и топорной работой простого люда, и легкомысленной французской аристократии не приходило и в голову, что, отрекаясь от соразмерного участия в государственной подати и повинности, она через это самое отрекается и от участия в распределении и расходовании общественных сумм, то есть от всякого политического значения. Когда такая лучезарная мысль, наконец, блеснула перед глазами этого придворного дворянства, было уже поздно, и тогда наступил тот роковой день, который известен в истории под именем французской революции, день расчета и кровопролитного возмездия.
Но заря этого смутного дня, по словам Токвиля, занялась задолго, за несколько столетий до революции, и семя всех зол и бедствий, подорвавших и разрушивших французскую монархию, было посеяно в то время и теми людьми, которые имели малодушие допустить обложение низших классов народа с изъятием их самих и их благородных потомков от налогов, самовластно установленных королевскою властью.
Они, то есть французские дворяне, сами себя обрекли на неминуемую и справедливую гибель; изъятие высших сословий из податных окладов поставило их вне закона, и закон, когда он, наконец, заменил самовластие, их не признал.
История английских общественных учреждений подтверждает слово в слово те же самые истины в обратном их смысле.
В Англии высшие сословия (gentry и nobility) приняли на себя все тягости внутреннего управления и с замечательным политическим смыслом воспользовались своими обязанностями для развития своих прав. На этом основании на податной системе построено все здание английской аристократии, точно так, как на ней основано и демократическое равенство французского общества.
Податных сословий, то есть особых классов, лично обложенных по душам, или дымам, или промыслам, в Англии никогда не существовало. Податными признавались не лица, а имущества, кому бы они ни принадлежали. Раскладка всех прямых налогов производилась по одному всеобщему коренному правилу, что обложению подлежит всякое доходное, видимое имущество, состоящее в приходе — visible, profitable property situated in the parish.
Можно сказать, что из этого краткого изречения, из этих семи слов развилась вся система земских повинностей в Англии, система, введенная в первобытные времена гражданского устроения, окончательно узаконенная в XVI столетии в царствование Тюдоров [1] и с тех пор в течение трех столетий последовательно, неуклонно, сознательно применяемая ко всем бесчисленным родам и видам податей и повинностей, так что среди беспримерного разнообразия самих налогов, среди смутных, до крайности сбивчивых обычаев и правил взимания один только общий закон связывает все приходы, все графства, все сословия — закон равномерного обложения по доходности имуществ.
Закон этот, как сказано, имеет в каждом слове глубокий смысл.
Во-первых, он устанавливает, что только visible — видимое имущество подлежит обложению; видимость относится как к движимой, так и к недвижимой собственности, но, очевидно, не может относиться до личной работы, и этим одним словом были исключены из окладов все те предметы, которые составляют в прочих европейских обществах главный источник государственных повинностей — подушные, поголовные, подымные подати; труд физический и умственный был раз навсегда уволен от всяких сборов и платежей, и попытки, ознаменовавшие аристократические стремления других народов, свалить главное бремя налогов на личный труд неимущих классов в Англии со времен Тюдоров никогда более не возобновляются.
Слово доходное имущество (profitable) обозначает по английским законам всякое без исключения владение или пользование, приносящее пользу и доход, — и из этого общего правила никакого изъятия не допускается.
Недвижимая собственность, земли, дома, леса, и движимая, как-то: церковные доходы (tithes — десятины), торговые и промышленные заведения — облагаются все наравне одним одинаковым процентом. Казенные имущества не подлежат окладу, если они употребляются для общих правительственных надобностей, например: казармы, арсеналы, музеи, но как скоро они замещаются частным лицом, хотя бы и служащим, то оцениваются по общей квартирной таксе (beneficial occupation); квартира полицейского служителя (constable) в тюремном казенном здании подлежит окладу; помещения в рабочих домах, богадельнях и больницах также облагаются, как скоро сдаются за особую плату.
Изымаются из обложения только следующие имущества: королевские дворцы и сады, посты, шоссированные дороги, церкви и кладбища, земли и здания, назначенные для наук искусств, если притом они содержатся не из собственных доходов, а из добровольных подаяний и пожертвований.
Наконец словами — состоящими в приход (situated in the parish) — обозначается и третье главное условие обложения: только те имущества считаются податными, которые состоят, то есть постоянно пребывают на месте, в черте местных земских раскладок; на этом основании денежные капиталы не подлежат окладу, потому что могут беспрепятственно переводиться из одного места в другое, но денежные, десятинные сборы, предназначенные для содержания английского духовенства, подлежат налогу, узаконенному для всех прочих имуществ, потому что составляют принадлежность, постоянную статью дохода местного приходского причта.
Из этого видно, с какою строгою последовательностью и с каким беспристрастием была выведена вся податная система английского самоуправления. Видимость, доходность, местность -- вот те основные черты, которыми обозначены были податные имущества, и от этих трех условий никогда в течение многих столетий ни правительство, ни народ не отступали; всякое имущество, подходящее под это определение, платило повинности, и никакое имущество, не соответствующее этим условиям, не облагалось никакими местными сборами. Текст, буква закона решала споры и тяжбы как между частными лицами и обществами, так и пререкания между ними и правительством; недоразумения обсуждались и разрешались судебными властями и не иначе, как по точному смыслу закона. Податных лиц и сословий не было; никто из великобританских подданных не мог быть притянут к податному окладу ни от него изъят — ни по знатности происхождения, ни по чину, промыслу, образу жизни. Произвол был навсегда устранен из раскладок местных повинностей и выше всех административных распоряжений, выше судебной власти, даже выше всемогущего парламента стоял закон равномерного обложения имуществ по их доходности.
Прямой и естественный результат этой податной системы был тот, что все общественные тягости пали на тот класс жителей, который владел имуществами, то есть на высший и средний. Справедливость этого распределения так очевидна, что в наш просвещенный век не возбуждает внимания; но если вспомнить, что оно принято было в Англии в XIII столетии, в то время, как феодальное грабительство и крепостная эксплуатация свирепствовали во всей Европе, то нельзя не подивиться здравому смыслу дворянского сословия, принявшего на себя все бремя налогов для упрочения своего политического могущества.
<…>
Податным обывателем признается в Англии occupier, то есть то лицо, которое непосредственно пользуется доходностью недвижимого имущества, и именно лицо, а не имущество. Земские повинности разлагаются лично на обывателей по доходности того имущества, коим они пользуются, и возлагаются на их личную ответственность, так что недоимки и взыскания падают во всяком случае на лицо и в случае отчуждения имущества остаются за прежним владельцем и не перечисляются на имущество. На этом основании обывателем признается тот, кто занимает, содержит, арендует, нанимает дом или землю; земский оклад рассчитывается по доходности домов и земель, доходность определяется по наемной или арендной (оброчной) плате за дома и земли. По коренному правилу английского законодательства собственник сам по себе окладу не подлежит, если он сам лично не эксплуатирует своего имущества, то есть не держит своего хозяйства в имении, не живет в доме; только в новейшее время, в исходе XVIII столетия, из этого общего правила сделано было весьма важное изъятие, известное под именем Compounding the Rates; по статуту короля Георга III [2] все оклады, падающие на имущества менее 6 фун. стер. (42 р.) годового дохода, считаются за собственником, домовладельцем или землевладельцем, и он лично (а не occupier) признается податным обывателем. На него падают ответственность и взыскание огульно за все имущество, в чьих бы руках оно ни находилось.
Таким образом, по новейшим исчислениям все земские повинности разлагаются на 3.330,831 домохозяев, из коих 2.230,076 уплачивают земские сборы непосредственно, а за остальных 1.100,755 облагаются домовладельцы и землевладельцы.
Эти 3.330,831 местных податных обывателей и представляют наличный состав земства в Англии. Они несут все тягости, они же пользуются и всеми правами самоуправления. Принимая население Англии (королевства Англии и княжества Валлиса) в 20 миллионов жителей, приходится по 1 податному обывателю на 6 жителей обоего пола.
<…>
Отношение между этими двумя числами 3.300,000 всех обывателей и 600,000 крупных собственников и выражает приблизительно характер самоуправления в Англии. Первые все вместе по равномерной раскладке исправляют повинности местного управления и на том же основании на равных правах участвуют в общественных сходках; все без исключения пользуются избирательным и совещательным голосом в vestry — приходских собраниях, и имущественного ценза между ними не полагается; когда по вышеупомянутому статуту Compounding the Rates признано было нужным перевести на самих собственников ответственность за податной оклад мелких обывателей, то в том же акте парламента было оговорено, что сии последние сохраняют право голоса в общественных сходках.
Вторые в числе 600,000, участвуя наравне с прочими в земских повинностях, сверх того облагаются поземельными и подоходными налогами государственными; они же исправляют безвозмездно земскую и мировую службу, из них набираются мировые судьи, смотрители дорог, попечители бедных, народного здравия и члены разных управ.
Податные обыватели в Англии разделяются, таким образом, на два главных разряда: избирателей в числе 3.300,000 домохозяев и избираемых 600,000 крупных собственников.
Первые обложены только земскими повинностями.
Вторые, кроме земских, несут еще государственные прямые налоги и личную службу в земских и мировых учреждениях.
<…>
Обращаясь к нашему отечеству, к податной системе русского законодательства, мы находим два периода, резко друг от друга разделяющиеся.
Сколько можно судить по редким памятникам древнерусского законодательства, мало разработанным и темным по смыслу, кажется, что до исхода XVII столетия все обложение происходило по земле, и государственное тягло, общественное и частное тянулось с земельных угодий. В первобытные времена гражданского устроения земля в России, точно так как и в Англии, признавалась вся государева, но когда она по пожалованью стала переходить в частные руки — населяться и возделываться, то в распределении податей и повинностей принято было у нас начало совершенно противоположное английскому. Так обложены были те земли, которые перешли в полную, вольную собственность (freehold), и изъяты из оклада земли тяглые, то есть подлежащие частным сборам и повинностям (copyhold). В России, наоборот, черные земли государева владения подлежали и казенному тяглу в лице водворенных на них черных людей — крестьян; белые земли и их владельцы-беломестцы, то есть собственники, увольнялись от всех платежей.
Тягло лежало крепко на имуществе, не принимая в расчет личность владельца, так что черные, тяглые земли оставались податными, хотя бы впоследствии по актам владения и перешли к лицам, уволенным по другим своим землям от казенных сборов — к так называемым беломестцам, дворянам и служилым людям. Поземельная раскладка была общим неизменным правилом: тяглые земли были долго единственным предметом обложения, за исправление повинностей ответствовали люди, водворенные на землях, и кому бы эти земли ни принадлежали, казне или частному лицу, если только они считались тяглыми, то подлежали окладу; если же они составляли вольную, полную собственность владельца, не населенную, хотя бы и приносящую другой косвенный доход, то считались вольными от всяких сборов. Водворение черных людей, то есть земледельцев в уездах и посадских людей в городах, немедленно возводило земли в разряд податных, тяглых, и наоборот, пока земли не были населены, они податей не платили.
Таким образом, в противность английскому порядку наш русский закон или, лучше сказать, древнерусский обычай подвергал казенному обложению не имущество вольное, а, напротив, только такое, которое уже кроме фискального тягла исправляло повинность, оброк или барщину в пользу казны, монастырей и частных вотчинников и помещиков, облагая их вдвойне и освобождая прочие имущества, уже и без того от частных повинностей свободные.
Из этого порядка обложения по земле возникли понятия и самые слова земство и земские повинности, и так как все тяглые земли были во владении и пользовании простого народа, то все повинности возложены были на него, но вместе с тем и земские права не могли его миновать. Права эти, разумеется, были ничтожные, номинальные, но все-таки, коль скоро дело коснулось того, чтобы предоставить самим жителям раскладку податей, наряд работ и натуральных повинностей, взимание сборов, дело это не могло обойтись без участия земских людей, а земскими людьми считались сельские и городские обыватели, водворенные на тяглых землях; от них до XVII столетия выбирались: земские старосты и целовальники, заправлявшие царскими сборами; избрание производилось крестьянами, всеми лучшими и средними и младшими; раскладка повинностей делалась миром под надзором этих земских старост или окладчиков, нарочито для сего выбранных, и по приговору всех людей, водворенных на тяглых землях, людей посадских (городских жителей) и волостных (сельских обывателей). Они верстались сами промеж: себя в оброках и во всяких податях по животам, по промыслам и по угодьям.
Так было до времен Петра I [3]. Все оброки и все подати были поземельные и назывались земскими — раскладывались миром и развёрстывались по трем предметам обложения: по скоту (животам), по промыслам и по угодьям.
Великому преобразователю эти смутные порядки земского самообложения и поземельных промысловых сборов были не по нраву, и дело, им предпринятое, не терпело тех отлагательств, недоразумений и процедур, которые сопряжены с народным самоуправлением. Уже за 100 лет перед тем люди черные, первоначально водворенные на тяглых землях, были к ним прикреплены; люди постепенно смешиваются с землей, уподобляются имуществу, ими занимаемому, и наконец, сами своим лицом, своей душой превращаются в предмет обложения, в окладную единицу. Поземельные и промысловые сборы все вместе для удобства взимания переименовываются в подать подушную; частные оброки и повинности, следуя тому же примеру, взимаются с души, вотчины и поместья оцениваются и продаются по душам, и вся податная система, основанная на тяглой земле, переходит всецело, всею своею тягостью на тяглого простолюдина.
Дворянство, притянутое к службе, от подушной подати избавляется, и если б эта подать была действительно подушная, то таковое избавление было бы законно и справедливо: но в действительности мы видим, что она считалась тяглой на земле и только разлагалась на тяглых людей, и поэтому в результате оказывается, что собственники были избавлены от платежей за все те земли, которые состояли в непосредственном их владении, и были обложены в лице своих крестьян за все те угодья, которые находились в пользовании поселян.
Далее по мере устроения русского государства к подушной подати приурочиваются и все прочие повинности, частные, общественные, мирские, земские, и дворянство на том же основании, на коем уволено было от подушной, изъемлется и от всех прочих тягостей будто бы в вознаграждение за свою обязательную государеву службу. Наконец, по дворянской грамоте и эта принудительная служба отменяется; русскому поместному сословию дается вольность, полная и праздная вольность от службы и от податей и вместе с тем всемилостивейше даруется ему право разлагать и расходовать земские сборы, в уплате коих оно не участвует, — и чинить суд и расправу через людей выборных из своей среды из класса неплательщиков над людьми тяглыми, податными, крепостными.
Земская реформа, начавшаяся в 1851 г. с изданием устава о земских повинностях, застала русское земство в следующем смутном положении:
Дворянство, изъятое по коренному закону от подушной подати, избавилось и от всех прочих натуральных и денежных повинностей, в том числе и от обязательной службы, соответствующей рекрутской повинности низших сословий[4].
То же самое изъятие распространено и на именитых городских граждан — на гильдейское купечество.
Земские повинности разлагались только на те лица, которые платили подушную подать и не были изъяты особым законом от земских повинностей. Эти лица назывались податными обывателями и сословиями и разделялись на городских и сельских. К городским причислялись: мещане, ремесленники, наемные служители и рабочие в городах. К сельским — поселяне ведомства государственных имуществ, удельные и помещичьи.
Повинности земские превратились точно так, как и казенные подати, в чисто подушный оклад, и окончательно с ними смешались. Плательщики их не могли различить; сборы все вместе разлагались, взыскивались и вносились от низших сословий по счету ревизских душ, обыкновенно даже мешались с частными оброчными платежами, зачитывались и перечислялись в господские суммы и расписывались самовольно по графам окладных книг уездных казначейств то в текущие платежи, то в недоимки прежних лет, то в подушную подать, то в земские сборы.
Общий результат этого порядка или, лучше сказать, беспорядка вещей был следующий:
Огромные пространства привольных степей, плодородных равнин и высокоствольных лесных дач, уволенные от исправления податей и повинностей, составляли в руках немногих крупных землевладельцев и лесопромышленников неприкосновенный фонд неистощимого богатства.
В то же время земли заселенные несли всю тягость государственного иного трудного устроения и несли их по мере населения так, что чем более стеснялся быт поселян, тем выше облагались эти угодья.
Пустыни пользовались выгодами и льготами.
Поселения несли все тягости.
Владельцы пустопорожних земель богатели.
Люди, тянувшие тягло в пользу владельца с тех же земляных угодий, исправляли и все повинности, все без исключения личные, рабочие, денежные, оброк, рекрутство, постой, подводы, барщину и государственную подушную подать.
Итак, мы должны, к сожалению, признать, что, последовав примеру европейской цивилизации со времен Петра Великого, мы не успели различить ее благ от ее зол и перенесли, можно сказать, насильственно на нашу русскую землю порядки, природные другим странам, но нам, нашему народному быту вовсе чуждые.
Личное подданство (Unterthänigkeit) было общим коренным законом европейских обществ, и из него, из феодальной зависимости, цеховых учреждений, патримониального суда проистекают и податные системы, основанные на обложении лиц, сословий, рабочей силы, личного труда.
У нас тягло лежало искони на земле, и только ввиду фискальных удобств и административных польз перенесено было в начале прошлого столетия на душу, на обывателя.
Но последствия этого неравномерного обложения уже проникли глубоко, и те же самые грозные тучи, которые накопились веками над прочими народами, висят и над нами, привлеченные несправедливостями новейших времен.
Еще у нас не представляется таких резких предзнаменований внутренних междоусобий, как во Франции или Германии, еще сословная рознь не превратилась в сословную вражду. Добродушие наших народных нравов смягчает суровость наших податных законов. Но нельзя скрывать от себя, что семена раздора посеяны и у нас на той же почве, на которой они выросли в феодальной Европе, — на почве неравномерной и несправедливой податной системы.
В России, как и во Франции, государство созидалось трудами, деньгами и личной работой простого народа. В России, как и во Франции, натуральными повинностями крестьян рылись канавы, мостились дороги, перевозились войска, содержались почты и кормились воеводы. В России, точно так как и во Франции, дворянство, первоначально уволенное от казенных податей взамен службы, им исправляемой, впоследствии избавилось от всех обязательств, но не приняло на себя соответствующей доли других повинностей и осталось, таким образом, сословием привилегированным, то есть праздным, среди всех прочих сословий рабочих и податных.
От этого в России, как и во Франции, высшие сословия утратили ту нравственную силу, которая приобретается предводителями народных масс или вооруженных полков, когда они разделяют опасности и лишения с рядовыми людьми, ими командуемыми, и точно так, как военный начальник потерял бы всю свою власть над войском, если б покинул его в минуту опасности, так и дворянские сословия потеряли ее невозвратно в тот день и в тех странах, где допустили обложение низших классов народа с изъятием своих лиц и своих имуществ от податных окладов.
В таковых обществах сила, окончательно, после многих превратностей, должна остаться за теми людьми, которые несли тягости, и поэтому на том же основании, на коем Англия признавалась доселе страной аристократической, Франция демократической, Россия должна быть признана страной земской, в коей все права и обязанности разлагаются по земскому тяглу.
Это тягло несло в Англии сословие землевладельцев, во Франции все простолюдины поголовно, в России земские обыватели.
Главная черта сходства между нашими и английскими податными законами состоит в том, что в Англии и в России предметом обложения была земля, но с тою разницей, что в первой подати разлагались по доходности имуществ и потому пали преимущественно на высшие сословия, — у нас же раскладка производилась по огульному счету лиц, водворенных на землях, и пала на низшие классы местных жителей без всякой соразмерности с их доходностью.
С Францией и прочими континентальными странами наш народный земский быт не имел ничего общего до реформ прошедшего столетия, и податная система, принятая в Европе, по коей вся раскладка производилась поголовно, подушно, то есть распределялась на личную рабочую силу, прямо противополагается нашему порядку обложения, по коему лицо облагается только с земли, с тягла, в качестве обывателя, то есть жителя, водворенного на известном пространстве земляных угодий.
От этого порядка было отступлено со времен Петра I. К нему мы возвращаемся со времени введения земского положения, и в заключение нам остается только пожелать, чтобы возвращение это было полное и по возможности скорейшее.
Еще открыта дверь, через которую образованные (мы не говорим высшие) сословия могут вступить в связь с простым народом, принимая на себя соразмерную их имуществам часть народных тягостей. Но эта часть гораздо выше, чем обыкновенно себе воображают, и пример Англии нам указывает приблизительно, как она значительна.
Ancien régime, падение коего так красноречиво описано Токвилем и состоявший ни в чем ином, как в эксплуатации низших сословий высшими, во всяком случае должен уступить новому порядку вещей, обозначаемому названиями демократия или земство и состоящему в равномерности обложения и равноправности всех жителей. Но для самого развития этих новых порядков, для благополучная перехода от угнетения к самоуправлению желательно, чтобы влияние и руководство образованных классов было сохранено до известной поры и до известной степени, а для этого не представляется никакого другого способа, как участие их на равных правах со всеми прочими обывателями в государственных и общественных тягостях.
Этим способом удержалась английская gentry с XIII по XIX столетие. Ныне мало-помалу, шаг за шагом она сходит с политического поприща. Переход, о коем мы выше упомянули, от древних порядков к новым совершается в Англии на наших глазах мирно и незаметно. Дальнейшее существование английской аристократии было бы ныне уже бесполезно, может быть, и вредно; но отрекаясь от власти и преобладания, это сословие уносит с собой сознание великого дела, честно им исполненного, и может похвалиться, что вынесло на своих плечах и выкупило своими доходами свободу всего английского народа и величие своего отечества.
Французская аристократия сошла со сцены с рыцарскою храбростью, но без славы и без пользы, потому что искала опоры не в равноправности обложения, а в изъятиях и податных льготах и над прахом этих любезных и отважных царедворцев Франция вечной памяти не отслужила, а произнесла неумолимый, но справедливый приговор. <…>
Эту lâcheté (подлость) французское дворянство не могло даже искупить потоками своей благородной крови.
Глава XV
правитьО крестьянских учреждениях. Переходное их значение. — Сельское общество, волость. — Настоящие их отношения. — Организация волости. — Различие между общинным и частным землевладением. — Избирательные съезды. — Предметы ведомства волостных сходов. — Волостное правление. — Необходимость упростить волостное управление. — Объем и состав волостей в России. — Сравнение его с иностранными общественными округами и союзами.
правитьКрестьянские учреждения в том виде, как они ныне действуют в России, имеют, очевидно, значение временной и специальной меры, принятой для перевода крестьян из крепостной зависимости к вольному состоянию. В наш предмет не входит критический разбор их деятельности за минувшие годы в этом их значении; исполнили ли они задачу, которая им предложена была, удовлетворительно или нет, содействовали ли они мирному переходу к новому порядку вещей — оградили ли государство и общество от тех страшных смут, восстаний, кровопролитий, которых некоторые наши доброжелатели ожидали с такою уверенностию, что уже назначали роковой срок нашего гражданского распадения? Соображения эти не входят в раму этих исследований.
Мы должны рассмотреть крестьянское положение с другой точки зрения — как постоянное, основное учреждение и как низшую, но самую существенную инстанцию местного управления.
Очевидно, что в смысле временной меры и особого сословного учреждения оно с каждым годом теряет свое значение и, по мере того как кончается разбирательство прежних обязательных отношений, получает характер отчасти земский, отчасти административный. При этом действительно обнаруживаются некоторые слабые стороны крестьянского самоуправления; мы уже выше заметили, что один из главных недостатков настоящего положения вещей есть неопределенность отношений между общественными властями, сельскими и волостными, с одной стороны, и земскими и административными — с другой.
Земским учреждениям (по ст. 7 Полож.) положительно запрещается всякое вмешательство в дела общественные; крестьянские начальства подлежат особому ведомству и через посредников и губернское присутствие сносятся непосредственно с начальником губернии. Сельские сословия, таким образом, входя в состав земства через своих гласных, выделяются из него через мировых посредников. Так, по крайней мере, должно бы быть по буквальному смыслу закона.
Но на деле выходит совершенно иначе.
Силою вещей волость постепенно превращается в общую исполнительную инстанцию, где стекаются все дела всех ведомств судебных, земских и административных; всякие распоряжения, откуда бы они ни исходили, пройдя через многосложное письменное и канцелярское производство, сходятся в волости для приведения в действие, для вызова сторон и свидетелей, для ареста лиц и имуществ, для раскладки повинностей, расписания дорог, взыскания податей, производства работ и расходов. Несмотря на запрещение закона, земские управы во всех своих мероприятиях обращаются к этим общественным властям по неимению никаких других местных органов. К ним же для облегчения своих занятий и сокращения переездов обращаются не только общие административные власти, но и другие сословные начальства и присутствия, предводители дворянства, дворянские опеки, посреднические комиссии и проч.
Таким образом, учреждение, признаваемое по закону общественным, содержание коего покрывается одним крестьянским сословием, состав коего зависит от выбора одного класса местных жителей, — становится, в сущности, общей, низшей инстанцией, заведывающей всеми делами внутреннего управления, от исправности коей зависит и успешный ход суда, хозяйства и администрации.
Буквальный смысл закона очевидно нарушен. Но самое это неумышленное нарушение указывает настоящий смысл законодательства: учреждая общее хозяйственное и судебное управление, оно не могло оставить его без исполнительных властей на местах, и волость сама собой, силою вещей становится таковым органом, агентом земских и мировых учреждений {Значение волости в России составляет предмет оживленных прений наших ученых. Из разноречивых их указаний и исследований выделяются, по нашему мнению, следующие главные черты: понятие о волости вытекает из общинного землевладения точно так, как отчина или вотчина из частной поземельной собственности. Эти два наименования с самых древних времен нашей истории являются выражениями двух противоположных видов владения и систем управления. Волость означает группу нескольких сельских общин, территориальный округ, вмещающий в себе известное число селений и деревень, населенных черными людьми, то есть податными обывателями, черносошными крестьянами. Сами волости называются черными волостями, в отличие от обеленных поместий, потому, собственно, что исправляют подати и повинности. В числе селений, приписанных к волостям, были такие, которые поселены были на частных землях, и другие, которые владели казенными землями; общая их связь была та, что они исправляли повинности в пользу владельца и казны с дыма, с сохи, с кости, с тягла, то есть с земельных угодий, и поэтому пользовались и правом разверстки этих повинностей. Разверстка, по-видимому, производилась по целым волостям, а не отдельно по сельским общинам; отсюда выражения «волостные разметы», «мирские разрубы», «тянуть к волости», означающие важное значение волости в нашем общественном быту: волость, как нам кажется, пользовалась некоторою самостоятельностию в отношении раскладки повинностей, принимала в соображение не только пространство угодий, но и доходность их, оценивала животы и промыслы, имела общий свой домашний суд и общего выборного своего начальника-волостеля. Значение ее было чисто земское, общественное и притом основанное на том коренном начале, что к волости приписывались только сельские общины, то есть люди, водворенные на чужих землях, частных или казенных, если притом эти земли не были изъяты из податных окладов и считались тяглыми, черными.
Волости как округу общинных владений противополагались частные земли, дворцовые, монастырские, белые, вотчинные; они входили в состав волостей, если населялись черными людьми и не были особыми грамотами изъяты из податных окладов; но сами по себе земли частного владения, государевы и служилых сословий не принадлежали к волостям, и пока лежали пустыми, пока не перешли в пользование и временное владение черносошных поселян, признавались свободными от всех мирских разметов и разрубов, нетяглыми, белыми местами. Наоборот, если служилый человек, беломестец принимал в свое владение черную землю, то личное его достоинство, его служилое или благородное звание не переносилось на землю и он вступал во все обязанности тяглого обывателя, подчиненного волости и волостным судам и расправам. От этого подвластия его спасала только жалованная грамота, обеление, и хотя этими милостями средние сословия и пользовались очень часто, но тем не менее общее правило было то, что все общинные населенные земли считались черными тяглами и тянули к волостям, а напротив, прочие земли, не поступившие в общинное владение, признавались отдельными поместьями, не приписанными к волостям.
Если, с одной стороны, волость очень метко отличается от вотчины в аграрном и общественном отношении, то она точно также различается от других территориальных округов в административном отношении. До начала XV столетия волостное деление было, впрочем, сколько можно судить по смутным нашим летописям, единственное подразделение русских земель и княжеств; погосты в Новгороде, губы в Пскове соответствовали волостям в Московском государстве. Но впоследствии, когда приказной элемент в лице воевод проник во внутреннее управление Русской земли, понятию о волости как общественном, земском союзе начало противополагаться понятие об административных округах, станах, городах, уездах. Само собой разумеется, что на бестолковом языке наших полуграмотных летописцев и приказных писцов все эти термины сбиваются: станы являются то подразделениями уездов, то дробями волостей, города то отдельными обществами посадских людей, то судебными и правительственными центрами, к коим тянут уездные люди; — посреди этой сбивчивости и неурядицы, которая существовала не только на столбцах летописей и грамот, но и на самом деле в смутном управлении тех времен, понятие о волости положительно выделяется как представление общинного начала и земской связи, противополагаемой приказному, административному порядку, государственному строю, и так как община состояла исключительно из черных людей, крестьян, то и волостное, земское управление приняло у нас характер исключительно крестьянской расправы, из коей выделялись все прочие сословия, посадские и служилые люди, беломестцы, монастыри, дворцовые имения, вотчины и поместья.
Этот исключительный характер волости сохранился и поныне, пройдя длинный ряд всевозможных ломок и преобразований. Частное землевладение и по сие время не получило права гражданственности в русском сельском обществе. В других государствах, как, например, в Пруссии, поместное владение подавило общинное крестьянское, присвоило себе суд, расправу; в России оно ограничилось тем, что изъяло себя от податного оклада, осталось, таким образом, в стороне от внутренней народной жизни, главный интерес коей заключается в разверстке повинностей, и возложив на крестьянскую волость крепостное и государственное тягло, вместе с тем и дало ему земское право разверстывать тягости, облагать угодья, чинить расправу. Поэтому мы смеем думать, что слияние сословий, о коем сказано и напечатано было столько красных речей, должно произойти не иначе, как в волости; пока в ней не участвуют средние и высшие сословия, до тех пор они и останутся силою вещей, несмотря ни на какие предписания и заявления, чуждыми внутренней земской и общественной жизни Русской земли. (История местного управления Градовского, с. 260—267. Опыт истории русского права, с. 12 и поcл.).}.
Это ее первое предназначение.
Но кроме того она имеет еще свой собственный самобытный характер как общественное учреждение, как округ, группирующий известное число сельских обществ, представляющий их интересы и производящий над ними суд и расправу.
В этих двух отношениях надо рассмотреть нынешнее положение волостного управления и будущее окончательное его устройство.
I. Волость как общественное учреждение вмещает в себя, как сказано, одни сельские общества. Частные землевладельцы, торговые люди и все разночинцы в состав волости не входят. Это и составляет, если смеем так выразиться, главное недоразумение настоящего общественного нашего быта: сельское население разлагается на две части, на два элемента — общинное и частное землевладение; первое относится к волости как к прямому, непосредственному своему начальству, второе по закону не подчиняется волости; но во всех житейских, хозяйственных отношениях так близко к ней прикасается, так беспрерывно с ней сносится, что, в сущности, тоже входит в состав волостного управления.
Это недоразумение может быть устранено двумя способами: или полным отделением частных землевладельцев из состава волостей, или окончательным их слиянием. Первая система была испытана в Пруссии; вотчина выделялась во всех отношениях из общественного управления, составляла особую самостоятельную группу, ведалась особым судом и подлежала расправе землевладельца.
Но как бы соблазнительными ни казались эти вотчинные порядки, во всяком случае, надо признать, что для введения их в России время упущено, благоприятный случай безвозвратно утрачен с изданием положения 19 февраля, и потому нам остается открытым только другой путь — слияние всех сословий в волости.
Первый вопрос, который при этом сам собой предлагается, есть определение взаимных отношений общинного и частного землевладения.
Мы смеем думать, что сельской общине придают в России несколько преувеличенное и ошибочное значение. Под влиянием разных глубокомысленных исторических и экономических соображений составилось об общине такое понятие, как будто она непременно должна быть прямое отрицание начала частной собственности, как будто между общинным и частным землевладением зияет какая-то бездна, наполняемая разными призраками непримиримых противоречий и противоположных, враждебных интересов. В сущности ничего этого нет, и сельский житель, мирно проживающий в своем родовом поместье в чресполосном сожительстве со смежными сельскими обществами, с изумлением внимает этим красноречивым рассуждениям о розни и противоборстве элементов; страх, ему внушаемый этими литературными и светскими отзывами, и составляет, можно сказать, единственное беспокойство, нарушающее непробудную тишину его быта, единственный признак, указывающий ему в крестьянах-общинниках лютых врагов его собственности. Правда, эти мирные соседи без зазрения похищают у него лес, травят поля, топчут луга; но этими въезжими правами пользуются не одни общинники, но и всякие другие землевладельцы и вовсе не потому, чтобы они уважали частную собственность менее общинной, а потому, что не уважают никакой собственности, ни своей, ни чужой, и по неряшеству широкой славянской натуры не берегут ни своего имущества, ни соседнего. Антагонизм, предполагаемый между этими так называемыми элементами сельского населения нам кажется вымышленным; столкновений между ними не более и не менее, как между другими разрядами собственников, и если бы можно было взвесить чувства и помыслы, то в среде самого поместного дворянства между мелкими и крупными землевладельцами оказалось бы более розни, чем между этими последними и крестьянскими обществами.
Итак, откидывая все эти высокие соображения об элементах и антагонизме, мы скажем просто, что, по нашему мнению, сельские общества и частные землевладельцы могут очень легко ужиться в общем составе волости и что для определения их взаимных отношений всего лучше их определить просто и равно. — Община в частном праве, в гражданском законодательстве о наследстве, разделе и всех прочих условиях владения и пользования занимает совершенно особое место; с точки зрения хозяйственных, земледельческих интересов она может быть противополагаема частному землевладению; она составляет особый род собственности, особый вид владения, точно так же как акционерные общества и компании, владеющие недвижимыми имуществами; их внутренний хозяйственный быт обусловливается другими обычаями и обрядами, чем быт личных землевладельцев, и потому им принадлежит бесспорное право пользоваться самостоятельностью в пределах своего владения, в черте своих хозяйств — право, основанное на уставной грамоте или выкупном акте, точно так, как права обществ и компаний основаны на уставах, утвержденных правительством.
Одним словом, как юридическое лицо, пользующееся имущественными правами, сельское общество на основании общих гражданских законов имеет свое место в ряду всех прочих собственников. Оно составляет индивидуальную, нераздельную единицу, права и повинности коей определятся не числом лиц и ревизских душ, а пространством и доходностью общинного земельного владения, и точно так, как в частном обществе, в компании или товариществе, так и в сельской общине — вся совокупность отдельных членов, вся масса акций, паев и полевых наделов сливается в один общий интерес и во всех внешних своих отношениях представляется голосом, уполномоченным от большинства акционеров или общинников.
Из этого следует, что в земском и общественном строе сельское общество не должно иметь никакого исключительного положения, ни привилегированного, ни униженного, — что оно не должно пользоваться ни большими, ни меньшими правами, чем другие собственники — и в отношениях своих к волости и к земству должно быть поставлено на такую же степень самостоятельности и зависимости, как и частные землевладельцы.
II. Рассматривая, таким образом, сельское общество как общественный индивидуум, мы приходим к тому мнению, что оно составляет в избирательных съездах один неделимый голос и подлежит тем же условиям ценза, тем же ограничениям, как и прочие выборщики. Если признается нужным подчинить право голоса известному имущественному цензу, то этот ценз должен быть равный для всех видов землевладения; если мелкие собственники отделяются от крупных для выбора особых уполномоченных, то к первым могут быть присоединены мелкие общества, ко вторым — крупные; если допускаются множественные голоса для известного высшего разряда землевладельцев, то таковая же пропорция должна быть принята и для многосемейных общин.
В волостном избирательном съезде сходились бы, таким образом, все землевладельцы частные и общинные на равных правах и на одном общем основании ценности и доходности своих имуществ.
III. Затем представляется другой важнейший вопрос: следует ли предоставить волостным собраниям право совещаний или, ограничивая их действия одним избранием, передать все прочие предметы волостного управления выборным людям. Опыт всех стран и таких, которые стоят выше России по народному образованию, указывает, что многолюдные собрания избирателей неспособны к совещанию — и главнейший их порок есть бесполезная трата времени; неумение ставить и разрешать вопросы и руководить прениями доводит обыкновенно совещания до такого смущения, что члены собраний расходятся прежде, чем поставленный вопрос пришел к разрешению; не ставя этого в упрек ни сословиям, ни отдельным лицам, можно положительно признать, что собрания, созываемые на краткие сроки и набираемые из членов избирателей, а не избранных, никогда не приобретают того навыка, который необходим для разъяснения противоположных мнений, сбивчивых предложений. Неурядицу наших крестьянских сходок, точно так, как и наших дворянских собраний, несправедливо бы было приписывать исключительно нашей неразвитости; в Англии, где митинги составляют, можно сказать, обыденное занятие всего народа, уже давно пришли к убеждению, что сходки, съезды, на которые являются местные жители по праву или по цензу, не по избранию или уполномочию, что такие собрания людей, не прошедших через испытание выборов, не имеют и способности совещаться о делах общественных, и кроме избрания своих представителей и должностных лиц, кроме баллотирования никакими делами заниматься не могут.
На этом основании устроены в Англии vestry, сходки обывателей одного прихода — parish. В них участвуют все домохозяева, к приходу приписанные (parishioners), и в прежние времена им подлежали разные дела местного управления — призрение бедных, раскладка дорожных участков; но по мере того как эти дела усложнялись, vestry оказывалась неспособною к их разрешению и уже с XVI столетия начала терять это значение совещательного собрания и превращаться в избирательный съезд. В настоящее время vestry созывают только по одному разу в год для выбора церковного старосты (churchwarden), попечителей бедных (guardians), полицейских служителей (constables) и других должностных лиц. Совещание, решение, распоряжение производятся между этими выборными людьми в составе особых управ (boards).
Мы полагаем, что пример Англии и еще более собственный опыт наших волостных сходок и дворянских собраний должен убедить нас в необходимости отделить производство выборов от всех прочих совещаний и постановлений. Единственный предмет, который мог бы быть предоставлен волостному избирательному сходу (кроме выборов), — это слушание отчета, прихода и расхода; но при этом ревизия должна также производиться отдельно, особыми лицами или комиссиями, а не в среде самого собрания.
Ко всем вышеизложенным соображениям мы должны еще прибавить следующее: личное соревнование, возбуждаемое всякими выборами, заискивание одних, уклонение других, частные односторонние чувства и мнения, более или менее волнующие избирательные собрания, — все это составляет такой разлагающий элемент, что беспристрастное совещание о предметах общей пользы в таковых сходках и съездах немыслимо: всякое настоящее дело заслоняется личными интересами, всякий вопрос обсуживается не столько по своему содержанию, сколько по соотношению его к избираемым лицам. Плачевный ход наших дворянских собраний можно преимущественно приписать тому обстоятельству, что в них смешаны были выборы с совещаниями о нуждах и пользах — и что первые, то есть личные вопросы, совершенно отодвинули вторые общие на задний план; так что по окончании избирательных действий дворянские собрания мгновенно разъезжались, рассыпались, оставляя несчастного предводителя с целыми кипами постановлений, неподписанных большинством дворян, участвовавших в совещаниях.
IV. Рассмотрев волость как избирательный округ, мы переходим к общественному и административному ее значению. Общественная связь между обывателями в черте волости трояка: а) так как она обыкновенно совпадает с церковным делением на погосты или приходы, то первым предметом ведомства представляется содержание церкви и церковного причта, выбор церковного старосты, отвод и устройство мест под кладбища; на этой религиозно-нравственной связи, на общности богослужения и равенстве перед Богом всего бы лучше основать и гражданскую равноправность всех местных обывателей; Ь) второй предмет волостного управления есть раскладка внутри волости разных повинностей, оценка имуществ, управление дорожных участков и проч. В этих действиях волость подчиняется земским учреждениям, руководствуется правилами, ей преподанными, но должна, однако, иметь и некоторую степень самостоятельности, чтобы применять общие меры к данной местности; с) наконец, волости как низшей, последней группе земского представительства принадлежит и право защищать свои местные интересы, ходатайствовать перед собраниями или управами о своих нуждах и пользах.
Эти три предмета волостного ведомства мы полагали бы поручить выборным людям, а именно: церковную часть — церковному старосте, исполнительную -- старшине, представительную -- гласным. Все эти должностные лица вместе могли бы образовать волостное правление, коему и предоставляется всякое совещание, постановление, производство дел и расходов. Для избрания необходимо установить известный ценз по имуществу и по воспитанию; во всяком случае нужно, по крайней мере, установить условие грамотности, если не желать, чтобы общественное управление перешло в руки отставленных от службы канцеляристов и исключенных из духовных училищ семинаристов.
V. Последний и самый многосложный предмет волостного управления есть административно-исполнительная часть. Как выше сказано, с развитием земского и в особенности судебно-мирового института исполнительные дела приняли совершенно новый вид и крестьянские учреждения со своими безграмотными начальниками не в состоянии исполнять возлагаемые на них обязанности. Строгое соблюдение сроков, порядки вызова и привода свидетелей и подсудимых, наложение ареста на имущество и все прочие обряды нововведенного судопроизводства требуют такой точности в исполнении, такого внимания к личным правам, каких было бы даже несправедливо и требовать от властей, замещаемых исключительно по выбору низшего класса жителей. Распущенность нравов нашего простого народа прямо противоречит этим требованиям новейшего законодательства и точно так, как мы далеки от мысли, что следовало бы вовсе отстранить наше крестьянство от этой служебной деятельности, точно так мы позволяем себе усомниться, что полезно бы было оставлять его замкнутым в собственной своей среде без руководства и участия прочих сословий, в составе мужицкого присутствия, приводящего в исполнение непонятные для них приговоры и приказы высшего начальства.
Из этого следует, что волостное правление должно быть не сословное, крестьянское учреждение, а общее совещательное и исполнительное присутствие по выбору всех обывателей, к волости приписанных, и что если не все его члены, то по крайней мере главный начальник, волостной старшина должен иметь некоторую самостоятельность имущественную по цензу или нравственную по воспитанию.
Таким образом, главные основания волостного управления были бы следующие:
Волостной сход был бы только избирательное собрание; он состоял бы из выборщиков от всех сословий, назначаемых по одному цензу, общему для сельских обществ и землевладельцев.
Управление поручено бы было выборным людям, волостному старшине, церковному старосте и гласным от 2-4 по каждой волости; заведуя каждый особою частью: старшина — исполнительною, староста — церковного, гласные — сношениями с управою и представительством в земском собрании, — они в совокупности составляли бы правление.
Волостное правление ведало бы все дела, требующие совещания, обсуждения, постановления.
Но предлагая эти основания, мы нисколько не думаем навязывать их безусловно всем многоразличным группам населения; города, многолюдные слободы и крупные селения находятся в общественном отношении в совершенно других условиях, чем малонаселенные волости, раскинутые на обширных пространствах. Однообразное устройство волостного управления по всей империи было бы мерою насильственною и нарушило бы, во всяком случае, прямые интересы той или другой местности. Поэтому в таком деле нам кажется важным иметь в виду только общие начала и допустить в применении их некоторое разнообразие.
Так, например, очевидно, что для большей части наших северных и <…> губерний нынешний состав и круг действий волостного управления слишком сложен: волостной сход, волостное правление, волостной суд. Если причислить к этому церковного старосту, сборщика податей и хотя одного гласного, то это составит не менее 7-15 должностных лиц, кроме домохозяев, назначаемых на сход по одному от десяти дворов. Сомнительно, чтобы наличность людей, способных к занятию должностей, соответствовала этим требованиям.
Еще более сомнительно, чтобы волость могла исполнить все многоразличные обязанности, на нее возложенные по ст. 78, 83, 84, 96, 101 Положения о крестьянах[5]; очевидно, что этот широкий круг действий был приписан крестьянским учреждениям по неимению, в то время как составлялось положение, никаких других общественных органов и что с введением земского и мирового управления большая часть этих предметов должна перейти к управам, судьям и земским собраниям. Но и в этом отношении нельзя установить общего нормального правила: чем самостоятельнее и шире круг ведомства общественных властей, тем более облегчаются действия земских и правительственных инстанций и тем ближе осуществляется цель местного самоуправления, которая в том и состоит, чтобы обсуждение и решение всякого дела происходило как можно ближе к местам исполнения. Поэтому в тех обществах (городах или сельских многолюдных волостях), где по числу народонаселения, по размещению жителей в небольшом районе и по среднему уровню образования обывателей выбор людей, способных к исправлению должностей, не затруднителен, там и общественному управлению можно дать большее развитие. Так, в Соединенных Штатах северо-западной полосы общественный округ, соответствующий нашей волости, township, составляет главный орган местного самоуправления и сходка, meeting, призывается к обсуждению всех дел в составе всех наличных домохозяев. Но и в демократической Америке не признано возможным применить эти порядки общественного самоуправления и поголовных сходок к местностям малонаселенным, где совещание жителей, расселенных на большом пространстве, отрывает их от обыденных занятий, где притом пропорция образованных людей слаба, и поэтому в восточных штатах общественные власти (selectmen) служат только исполнительными инстанциями, агентами и общественные собрания — только избирательными съездами, между тем как совещания и постановления все происходят в графстве, посредством выборных людей, гласных. Большая часть России находится в социальном территориальном отношении гораздо ближе к восточным, чем к западным штатам, и те же самые практические неудобства указывают и нам на необходимость перенести центр тяжести местного управления с волости на уезд, с общества на земство.
Это перенесение или, другими словами, упрощение волостного управления может касаться следующих статей:
Во-первых, дел судебных. По ныне действующим узаконениям власть волостного суда поставлена в некотором отношении даже выше мирового. Он разбирает окончательно споры и тяжбы ценою до 100 руб. и приговаривает по проступкам к аресту до 7 дней, решения мировых судей признаются окончательными по гражданским делам только до 30 руб. по уголовным до 3 дней ареста. Это составляет явную несообразность, и если для облегчения мировых судей признается еще нужным сохранить подсудность маловажных исков и проступков другой низшей инстанции, то, во всяком случае, следовало бы ограничить ее делами, обозначенными в ст. 124 Уст. уг. суд. и в ст. 162 Гражд. суд., предоставляя волости решение в первой степени только тех дел, которые подлежат окончательному разбирательству мировых судей, с правом апелляции сим последним на все приговоры волостного суда {Ст. 124. Приговор мирового судьи считается окончательным, когда им определяются: внушение, замечание или выговор, денежное взыскание не свыше 15 руб. с одного лица или арест не свыше 3 дней и когда вознаграждение за вред или убытки не превышает 30 руб.
Ст. 162. На решения мировых судей по искам, цена коих превышает 30 руб. или которые не подлежат оценке, могут быть приносимы апелляционные жалобы в мировой съезд. Срок на принесение апелляционных жалоб назначается месячный со дня объявления решения.}.
При этом представляется весьма существенный вопрос: нужно ли для столь маловажных тяжб и проступок устанавливать еще особое волостное судилище и не проще ли было бы предоставить одноличной власти волостного старшины решение дел до 30 руб. и до 7-дневного ареста. Так как по нашему предположению всякий таковой приговор подлежит обжалованию, то опасение самоуправства со стороны старшины этим самым устраняется; но, с другой стороны, этот порядок судопроизводства значительно усилил бы власть волостного старшины и сократил бы состав волостного управления.
Второй разряд дел, принадлежащих, по нашему мнению, изъятию из ведомства волости, «есть назначение и раскладка мирских сборов и повинностей, до волости относящихся» (ст. 78. п. 5. Пол. о кр.)[6]. Здесь законодательство впало в грубую ошибку, приписав волости, территориальному округу значение общественного союза. Слово «мир» означает в простонародном наречии совокупность людей, связанных общим владением; оно удержалось и под крепостным правом для обозначения этой внутренней связи, этого права крестьян-общинников располагать своими мирскими землями и разлагать между собой внутри общества те сборы и повинности, которые на них возлагались помимо помещика правительством или земством. В этом значении «мир» может и должен сохранить свою самостоятельность и при новом порядке вещей; селение, крестьянское общество, пользующееся одним общим наделом, имеет право в своей среде не только раскладывать казенные подати и земские повинности, но и назначать обязательные мирские сборы для общих нужд своего общества; постороннее ведомство, начальство не могло бы, если б и хотело, входить в подробности этих мелочных хозяйственных распоряжений, потому что уравнение повинностей между лицами, пользующимися общею собственностью, может быть произведено только ими самими.
Но совершенно ошибочно и крайне опасно переносить ту же власть обложения на территориальные округа, какова волость, где совокупляются отдельные селения и люди разных состояний, не имеющие между собой ничего общего, кроме сожительства на одних местах. Права их и обязанности, сборы и повинности должны быть определены законом; раскладка между лицами и имуществами должна быть установлена высшею властью, правительственною или земскою, и обозначена точно. Если бы допущена была и эта третья инстанция податного обложения, то это бы составило три категории налогов: казенных, налагаемых правительством, — земских, установленных земскими собраниями, — и мирских, назначаемых волостями.
Из этого мы заключаем, 1) что волостные сходы и правления не должны иметь права назначать новые сборы и повинности без утверждения земских собраний и 2) что раскладка казенных и земских сборов должна производиться волостными правлениями по установленным нормам.
Из прочих дел, примененных по ст. 78 Полож. о кр. к ведению волостного схода, мы бы полагали отнести к непосредственному распоряжению волостного правления: п. 2, постановления о предметах, относящихся до хозяйственных и общественных дел целой волости, п. 3, меры общественного призрения, учреждение училищ, распоряжения запасными магазинами, п. 7, поверку рекрутских списков и раскладку рекрутской повинности, п. 4, принесение жалоб и просьб по делам волости земскому собранию (слова «куда следует» надо заменить положительным указанием, что жалобы следует подавать первому очередному собранию).
Затем в ведении волостного схода оставались бы следующие предметы: п. 1, выборы должностных лиц, п. 6, поверка их действий и учет.
Пункт 5, «назначение и раскладка мирских сборов», следовало бы редактировать так:
Назначение новых сборов, не установленных правительством или земством, допускается только по приговору волостного схода, состоявшегося по большинству 2/3 всех лиц, имеющих право голоса и с утверждением земского собрания. Раскладка сборов и повинностей, установленных законным порядком, производится волостным правлением по правилам и нормам, преподанным правительством или земскими управами, причем обывателям предоставляется право приносить жалобы на неуравнительность раскладки в мировые съезды {Ст. 42. Волости образуются из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных сельских обществ. При соединении в волости сельские общества не раздробляются.
Ст. 44. При образовании волостей принимается в соображение нынешнее разделение на приходы, то есть из каждого прихода образуется волость, если только приход соответствует условиям, в предыдущей статье постановленным! При малочисленности прихода соединяются в одну волость два или несколько приходов; но при сем приходы не раздробляются.}.
Нам остается рассмотреть волость в отношении ее объема и состава по ст. 42-44 общ. Пол. о кр. Главные условия для образования волости полагаются следующие: а) чтобы она по возможности совпадала с церковным приходом; при малочисленности прихода дозволяется соединять несколько приходов в одну волость, но, наоборот, раздроблять приходы запрещается; b) чтобы число жителей было не более 2,000 душ муж. п. и расстояние селений от средоточия волости не далее 12 вер.; с) чтобы сельские общества при соединении в волости не раздроблялись и значительные села, состоящие из нескольких приходов или обществ, составляли бы во всяком случае одну волость.
От пункта b во многих губерниях были сделаны отступления, и так как, по примечанию к ст. 44, начальнику губернии разрешается составлять и более крупные волости, то этим правом они воспользовались довольно широко в особенности при последовавшем в 1867 г. перечислении государственных и удельных крестьян, так что многие волости дошли до 3,000 рев. душ или 6,000 душ обоего пола.
В сравнении с общественными союзами, принятыми в других государствах, наши волости составляют очень крупные единицы, в Пруссии из числа 26,879 Tandgemeinden только 549 имеют более 1,000 жителей об. п. и 7,417 — менее 100 жителей (50 ревизских душ). Во Франции из 36,819 communes было только 8,160 с населением в 1,000 душ об. п. В Англии среднее население прихода, parish, около 1,300 жителей об. пола, в Америке, township, — около 2,000.
Но как мы уже выше объяснили, во всех иностранных государствах ныне признается, что мелкие общества неспособны к исправлению многосложных служб и повинностей современного самоуправления, и на этом основании в Англии прежнее деление на приходы заменено округами unions, население коих в средней сложности около 27,000 жителей. В Пруссии средоточие местного управления уже издавна перенесено в Kreise — округа, соответствующие нашим станам и мировым участкам; их считается 335 с средним населением 54,000 жителей об. п. Но, кроме того, обнаруживается стремление слить мелкие сельские общества в крупные под именем Sammtgemeinden, и эта мысль была уже несколько раз заявлена членами прусского парламента. Наконец, и во Франции все приверженцы децентрализации сходятся в том, что communes должны быть слиты для самостоятельного действия в более многолюдные общества и таковыми предлагаются кантоны (cantons), которые ныне составляют судебные округа для мировых судей и имеют среднего населения около 12,000 душ обоего пола.
Из всего этого мы можем заключить, что наши волости с 2,000 ревизских душ (4,000 жителей обоего пола) и с наибольшим расстоянием 12 верст довольно близко подходят к среднему уровню, который требуется для низших инстанций внутреннего управления. Но при этом весьма полезно бы было по примеру Англии и Пруссии допустить слияние нескольких волостей в участки или округа для некоторых специальных предметов общественного устройства; так, например, учреждение больниц, тюрем для арестантов, содержание врачей и фельдшеров слишком тягостны для отдельных волостей и, с другой стороны, неудобны для целого уезда по дальности расстояний; в этом отношении не представляется никакого другого способа уравнять тягости и сделать эти общеполезные предприятия общедоступными, как предоставить взаимному соглашению волостей выбор центральных пунктов.
Относительно состава волостей мы предполагаем, что имущественный ценз, принятый для землевладельцев по ст. 25 Пол. о зем. учр., может быть принят и для крестьянских обществ и что размер земли, дающий право голоса при избрании гласных должен давать и право участия в выборах волостных.
Таким образом, волостной избирательный сход состоял бы из выборщиков от всех сословий, — волостное правление из старшины, церковного старосты и гласных. Распорядительная власть была бы одноличная в ведении одного старшины — совещательная была бы поручена волостному присутствию или съезду, заседающему по одному разу в неделю для обсуждения важнейших дел. Церковный староста мог бы заведовать попечительством над народными школами, тюрьмами, больницами.
Высшими условиями всей этой организации мы полагаем следующие два правила:
Во-первых, чтобы право избирательное было равное для обоих видов недвижимой собственности, общинной и частной, чтобы ценз, каков бы ни был, если он установлен для землевладельцев, был бы принят и для сельских обществ.
Во-вторых, чтобы право быть избранным было обусловлено цензом воспитания и в случае недостатка лиц, соответствующих этим требованиям, чтобы назначение в должности волостных начальников было предоставлено земским собраниям.
В обоих этих отношениях, как избирательный съезд и как общественно-административная инстанция, волость должна совмещать в себе всех обывателей данной местности без различия состояний.
Порядок управления, принятый для крестьянского сословия по положению 19 февраля 1861 г., называется обыкновенным крестьянским самоуправлением и в этом значении подвергается многосторонним и несколько пристрастным нареканиям.
Мы бы желали, однако, чтобы замечания, изложенные в этой главе, не были смешаны с заявлениями, имеющими в виду стеснить крестьян в самостоятельном заведывании своими общественными делами, с голосами, раздающимися из среды реакционерной партии и приписывающими именно самоуправлению расстройство крестьянского быта, будто бы повсеместно проявившееся вследствие их освобождения. Мы желали бы не стеснить круг действий крестьянских учреждений, а, напротив, расширить его, распространив ведомство волостного управления на лица всех состояний.
Мы не предлагаем отменить избирательное право крестьян, а, напротив, уравнять их право по выборам и сходкам с правами прочих сословий по избранию должностных лиц и избирательным съездам, установить общий ценз для сельских обществ и частных владельцев и упростить волостное управление настолько, чтобы оно могло действовать без канцелярского письмоводства и излишних формальностей.
Мы сходимся, впрочем, с порицателями крестьянского самоуправления в том отношении, что признаем дальнейшее действие этих учреждений крайне неудобным в том составе, в коем ныне они организованы и при безграмотности нашего крестьянского сословия. Но из этого мы не заключаем, чтобы надо было отменить эту организацию и отстранить низшие классы народа от участия в местном управлении до тех отдаленных времен, когда они сами собой почувствуют потребность образования и на собственный свой счет выучатся грамоте.
Мы, напротив, полагаем, что, сделав крестьян вольными, правительство в то же время приняло на себя обязанность сделать их способными к распоряжению своею волею, то есть дать им все нужные средства для нравственного и умственного образования. Это одно. Другая же не менее необходимая, но временная и условная мера есть теснейшее слияние образованных классов народа с необразованными. Это слияние последует само собой, когда степень образованности уравняется между различными классами, и потому мы признаем эти меры временными и условными.
Но пока сословия различаются так резко, что высшие и средние представляют в себе всю массу народной интеллигенции, до тех пор крайне опасно для низших, неграмотных классов оставаться в замкнутой отдельной и грубой своей среде.
Слияние сословий, провозглашенное в земском положении, в мировых учреждениях останется мертвой буквой, пока общественное управление, волость будет считаться особым крестьянским учреждением.
Глава XX
правитьО начальном образовании в России. Общенародное образование было организовано в Европе в первой и второй четверти настоящего столетия. — Участие иностранных правительств в расходах на начальное образование. — Особое положение американских Соединенных Штатов. — Участие земских учреждений в делах народного образования. Распределение этих дел между губернскими и уездными земствами. — Предмет ведомства земских учреждений есть только начальное обучение. — Разграничение власти между земскими учреждениями и центральною администрацией. — Система инспекций народных школ. Что надо разуметь под словами «хозяйственное управление». — Обязательное обучение и обязательные сборы на народное образование; противоположная система вольных школ и добровольных сборов. Учительские школы или семинарии. — Американская система неприкосновенного училищного фонда и земельного надела народных школ. — Сравнение государственных имуществ в России и в Соединенных Штатах. Казенные земли — public-lands в Америке; порядок их продажи и преимущественное предназначение на содержание народных школ. — Применение этой системы к России. Возражения и преувеличенные опасения. — Нужно определить действительную стоимость народного образования. Среднее число учеников и нормальные пропорции их к народонаселению. Средняя стоимость содержания училища, учителя и обучения одного ученика. Общая смета расходов на начальное образование в России. — Источники для покрытия этих расходов: 1) общественные сборы, 2) земские сборы, 3) правительственные субсидии и учреждение неприкосновенного фонда для училищ из казенных земель и лесов.
правитьПредставив в трех предыдущих главах очерк иностранных учреждений по начальному образованию, мы желали бы здесь указать, которые из них мы считаем для России более пригодными, ближе подходящими к нашим нуждам и к нашему народному быту.
Само собой разумеется, что педагогика, как и всякая другая наука, одна для всех народов и всех стран; поэтому наши исследования не касаются педагогической части, а только хозяйственной и административной организации. Нам кажется, что эти вопросы, вопросы чисто практические, хозяйственные, денежные и составляют главнейшее препятствие к осуществлению предначертаний о введении всенародного элементарного образования в России.
В пользе грамотности уже не сомневаются или, по крайней мере, не показывают сомнения даже и те немногие почитатели патриархальных преданий, которые в глубине души порицают просвещение народных масс.
Но они прибегают к уловке, большей частию имеющей успех в полуобразованной среде провинциальных собраний и обществ. Они выставляют с первого слова громадность требуемых расходов, ожидаемых затруднений, вымышленных ими самими опасений и недоразумения и, запутывая самые простые вопросы всевозможными практическими неудобствами, приходят и нередко доводят целые собрания до горестного сознания, что как бы ни желательно было учить народ грамоте, но дело это требует таких непомерных усилий, пожертвований, такой затраты капиталов, времени и людей, что превышает наши наличные средства и потому должно быть отложено до лучших дней, до какого-то таинственного срока обогащения и процветания Русской земли.
Вот на эти-то сомнения и преувеличенные опасения мы бы желали, прежде всего, отвечать и указать примерами других стран, что дело народного начального просвещения вовсе не так трудно, продолжительно и дорого, как это нам представляют; что оно в Западной Европе предпринято было очень недавно при самых ограниченных средствах местных обществ, при самых скупых пособиях от правительств, при таком же, как и у нас, подозрительном противодействии так называемой консервативной партии и что поэтому и нам нельзя терять надежды побороть те же самые препятствия, теми же средствами и в такой же период времени, как у других народов.
Можно сказать положительно, что народное образование, в смысле действительно народном, общедоступном, открылось в Европе в первой и второй четверти настоящего столетия; — в Пруссии в 1808—1812 годах, во Франции в тридцатых годах в министерство Гизо [1], в Англии еще позже, с изданием законоположения 1848 г.
До того времени цивилизация останавливалась на высших и средних слоях общества; процветали университеты, гимназии, технические и специальные школы, учились дети дворян, купцов, — но для образования низших классов не было еще устроено никакой общей системы и кроме немногих частных благотворительных обществ никто и не помышлял о нравственном и умственном воспитании чернорабочего люда.
Едва ли подлежит сомнению, что в начале текущего столетия начальное образование находилось в Западной Европе и даже в просвещеннейших ее частях в том же самом положении, на той же весьма низкой степени, как в России в настоящий момент нашего исторического развития. Потребность высказывалась все громче и громче, правительства заявляли о своем сочувствии народному просвещению, но по расстройству финансов после наполеоновских войн не могли уделить нужных сумм на поощрение общеполезного дела, оно оставалось на бумаге; ученые педагоги Песталоцци [2] в Швейцарии, Ланкастер [3] в Англии разрабатывали с усердием разные методы и приемы преподавания; научный и литературный говор о народных школах перешел и в великосветское общество, королева Луиза [4] в Пруссии, лорды Шевтсбюри, Россели в Англии стали во главе агитации в пользу просвещения народных масс. — Но школы не открывались и вновь открытые оставались пусты.
Правительство и высшие сословия укоряли низшие классы в равнодушии к делу просвещения, ожидали от них инициативы и сочиняли уставы или проекты уставов, по коим все расходы, все заботы должны были пасть на местные общины, а власть, руководство и вся честь этого человеколюбивого подвига оставалась за попечительными начальствами — землевладельцами в Пруссии, чиновниками во Франции.
Революционные смуты 1830 г. и повторение их в 1848 г. послужили для европейских правительств в этом отношении весьма полезными предостережениями, и только с этого времени, никак не раньше, начались дружные и последовательные усилия к введению начального образования.
Итак, надо бесспорно признать, что те результаты, которые ныне добыты нашими старшими братьями, достигнуты ими не вековечными усилиями, а в течение последних 20 или 30 лет и что поэтому старшинство их перед нами измеряется не веками и поколениями, а только четвертью столетия.
Второй аргумент, который обыкновенно выставляется как неоспоримое доказательство нашей отсталости, есть бедность нашей страны и расстройство наших финансов и народного хозяйства в сравнении с другими государствами Старого и Нового Света. Но и этот довод справедливый, если мы возьмем для сравнения настоящий момент нашего и иностранного развития, ложен или, по крайней мере, преувеличен, если мы сличим настоящее наше положение с состоянием финансов и народного хозяйства в других государствах в первой четверти XIX столетия, когда началось образовательное движение в Западной Европе. Германия и особенно Пруссия изнывала под бременем наполеоновского разгрома и тяжелых усилий своего освобождения; точно так, как Россия, она в самые тяжкие дни испытаний приступила и к социальному преобразованию, отмене крепостного права и в этот-то самый момент, при полном расстройстве всего экономического быта государственного, земского и частного, вступила твердой ногой на поприще всенародного образования, на коем не далее как через 25-30 лет стояла на первом месте среди всех народов европейского материка.
Это, по крайней мере, доказывает, что дело народного образования может быть начато и со скромными средствами, что от государственной казны не требуется громадных пожертвований (прусское правительство ассигнует всего пособий на начальные школы 295,000 тал.) и что училищные сборы и налоги не истощают производительных сил страны и народа.
Но в то же время пример Пруссии доказывает, что необходимо высшее и общее руководство: искреннее, не голословное сочувствие, разумная система, преподанная правительством, для направления отдельных усилий местных обществ — городских и сельских.
Пример Англии еще поразительнее; в то время как глубокомысленные немцы медленно, но неуклонно продвигались тихим шагом к своей цели, англо-саксонцы еще вовсе не сознавали ее потребности и отвергали пользу обучения простого народа в своем аристократическом отечестве. Потом внезапно просветились или, вернее сказать, покорились необходимости и в сороковых годах принялись за дело элементарного обучения низших классов с такою энергией, что в 20 лет почти догнали северо-германцев, опередив Францию и все прочие европейские пароды. Пособия правительства были в Англии так же скупы, как и в Пруссии, в 1833 г. 20,000 ф. = 140,000 руб., вмешательство администрации в дело начального образования было в материальном отношении очень ограничено, и все главноуправление народными и нормальными школами заведывалось комитетом (comittee for education) из 3 членов с 50 инспекторами для всего королевства.
Но в Англии, как и в Пруссии, правительство, скупясь на денежные затраты, возлагая большую часть расходов на местные общества и самих учеников, по крайней мере не отказывало народу в живом и разумном содействии, не довольствовалось, как французское и многие другие, высокопарными заявлениями и украшением столиц роскошными училищами, но распределяло с крайнею осмотрительностию свои пособия на возможно большую массу народа, заботилось и принимало на себя подготовку учителей и обусловливало субсидии от казны и покровительство высших властей, соблюдение некоторых общих правил гигиены, педагогики и вообще благоустройства школ.
Совершенно противоположную систему являют Североамериканские Соединенные Штаты. Там начальное учение дается бесплатно с некоторым, но весьма умеренным участием в расходах сельских и городских обществ (townships) и с отнесением главных издержек на государственные казну и имущества. Но эта радикальная организация должна еще остаться надолго для народов Старого Света несбыточной, хотя и идеальной мечтой. — Американские Соединенные Штаты не держат постоянного войска, и вся тайна их изумительного преуспеяния заключается в том простом соображении, что они затрачивают на народное образование и хозяйственные улучшения те миллионы, которые мы безвозвратно теряем на содержание регулярных войск. Поэтому, как бы соблазнительны ни казались эти американские порядки, мы должны как при настоящем вопросе, так и при исследовании всех других ведомств местного самоуправления иметь в виду это важнейшее различие между нашим общественным бытом и американским: пока наш государственный бюджет, по примеру всех прочих европейских, должен нести тягость действующих армий и регулярного войска, до тех пор и невозможно от него требовать усиленных пособий на внутреннее управление, до тех пор и следует только испрашивать у правительств содействия, руководства, посильных пособий, полагаясь для самого ведения дела на самодеятельность народа, местных учреждений и обществ.
Предлагая, таким образом, на обсуждение три, по нашему мнению, образцовых организации начальных школ, мы полагаем, что из каждой из них, прусской, американской и английской, мы можем извлечь несколько поучительных указаний, хотя в целости ни одна из них в России вполне не применима.
Поэтому мы должны разделить дальнейшие наши суждения на отдельные вопросы, к коим будем подводить соответствующие замечания и дополнения из других законодательств. Точкой отправления нам должен служить текст нашего законоположения о земских учреждениях, в коем сказано, ст. 2 п. VII, что земским учреждениям предоставляется участие в делах народного образования преимущественно в хозяйственном отношении.
В этой статье всякое слово требует пояснения и точнейшего определения: земские учреждения, — какие именно! Губернские или уездные собрания или управы и в какой постепенности распределяются между ними дела или занятия? Народное образование — одно ли элементарное или и среднее и высшее? Участие — но кому же поручается самое управление и в чем должно состоять это участие? В хозяйственном отношении — под словом «хозяйство» разумеется ли одно ассигнование сумм, или также и производство расходов и вся администрация, относящаяся до материальной части училищного ведомства? Преимущественно — означает ли это выражение, что и другие предметы, кроме хозяйства, поручаются ведению земства и какие именно? На эти вопросы мы считаем необходимым дать ответы, чтобы не запутать земские учреждения в безвыходные пререкания между собой и с другими ведомствами, чтобы поставить их на твердую почву самостоятельного, но местного самоуправления.
I. Начальное образование во всех современных государствах заведывается земскими и общественными учреждениями, заведывается более или менее самостоятельно под надзором и руководством высших властей и правительства, так что правильнее было бы изменить редакцию этой статьи и сказать, «что земские учреждения заведывают народными начальными школами при некотором участии и надзоре Министерства народного просвещения».
Учительские семинарии или нормальные школы также входят в круг ведомства земских учреждений, потому что подготовка учителей прямо зависит от числа и общего состояния народных школ в данной местности и от тех обеспечений, которые представляются семинаристам по выходе их из училища, то есть среднего числа вакансий и жалованья, им назначаемого при поступлении в должность.
Самое правильное распределение дел, по нашему мнению, было бы такое, по коему сельским обществам и уездным земствам было бы поручено заведывание народными школами, а губернским земским учреждениям -- содержание учительских семинарий, назначение добавочного содержания лучшим учителям, заведывание педагогическими курсами и вообще все меры, имеющие в виду образование учителей и улучшение метод преподавания.
II. По общему духу нашего законодательства нельзя и предполагать, чтобы оно имело в виду поручить заведыва-нию земских учреждений средние или даже и высшие учебные заведения. Но редакция вышеупомянутой статьи так темна и сбивчива, что некоторые собрания в пылу ревности к народному просвещению и подстрекаемые большинством членов, принадлежащих к поместному и городскому сословиям, приняли на свое иждивение и попечение о гимназиях, технических школах и тому подобных заведениях, очевидно относящихся к разряду средних.
Таким образом, скудные средства нашего новорожденного земства развлекаются во все стороны, низшие сословия заставляют платить сборы на содержание таких училищ, которые им недоступны, и, не обеспечив насущной пищи, не устроив начального образования, уже подносят на дорогих блюдах лакомые яства.
Мы смеем думать, что попечение о среднем и высшем образовании не относится вовсе к кругу действий земства, что оно есть дело государства и высшего правительства, что расход на этот разряд училищ должен быть покрыт отчасти казной, отчасти умеренной платой с самих учеников и студентов — затем что исключительное поприще земских учреждений есть начальное образование, на устройство коего оно должно посвятить все свои усилия и все свои средства.
III. Под словами «участие в делах народного образования» можно разуметь и все, и ничего.
Нам кажется, что этот вопрос сводится на то, следует ли предоставить земским учреждениям полную самостоятельность в делах начального образования или подчинить их некоторому правительственному надзору, в какой мере и в каких формах?
На эти вопросы, к нашему счастью, опыты других народов дают нам полные удовлетворительные ответы, которые устраняют всякие сомнения.
С одной стороны, мы видим Францию — державу, стоявшую уже в половине XVIII столетия во главе всемирной цивилизации и ныне, по сознанию самих французов, уже далеко отставшую от всех смежных государств в простом деле народной грамотности; в ней народная школа заведывалась исключительно администраций, земство и община несли расходы, учителя определялись и оставлялись правительством, ученики и наставники аттестовались по хорошему поведению и политической своей благонадежности.
С другой, противоположной стороны, в Англии и Америке испытана была другая система невмешательства правительства, полной свободы преподавания и этот опыт был также неудачен. С половины настоящего столетия и англичане, и американцы пришли к сознанию, что самоуправление в деле народного просвещения имеет свои границы, что педагогика, как и всякая другая наука, не дается случайным толпам, созываемым на митинги и сходки, что она требует разумного, последовательного руководства, которое и должно быть дано свыше центральными властями. Вследствие этого и была принята в обоих государствах система инспекций, то есть ревизий, производимых чиновниками, наряжаемыми от штатов в Америке, от главноуправления народного просвещения в Англии.
Изумительные успехи народного просвещения в обеих этих странах в последнее двадцатилетие, кажется, доказывают, что эта система правительственного надзора вполне соглашается и с государственными интересами, требующими общего направления народного воспитания, и с местной самостоятельностью отцов семейств и общин. Мы полагаем, что и для России это было бы самое правильное и справедливое разграничение кругов действий земских учреждений и правительственных властей.
Но инспекция сама по себе еще ничего не разрешает и не обеспечивает, пока не определены пределы власти инспекторов: мы видим, что во Франции власть этих inspecteurs d’arrondissements простирается до права закрытия училища (suspension) с утверждением мэра.
Напротив, в Америке и в Англии вмешательство их до некоторой степени пассивное; они вовсе не касаются хозяйственной и административной части и даже по учебной не имеют распорядительной власти. В Соединенных Штатах инспекторы только доносят правительству о замеченных беспорядках, публикуют о них во всеобщее сведение, затем центральное начальство, губернатор штата или представительное собрание наказывает виновные общества сокращением субсидий. В Англии они экзаменуют, аттестуют учителей и учеников; на основании этих аттестаций и по числу баллов ассигнуются пособия училищам, добавочное жалованье наставникам и стипендии лучшим воспитанникам, но во внутреннее управление инспекторы отнюдь не вмешиваются.
По нашему мнению, для России надо бы избрать нечто среднее между административным полновластием, принятым во Франции, и пассивною ролью, ассигнованной инспекторам в Англии; очевидно, что система казенных субсидий действует почти принудительно на бедные общества, не имеющие собственных средств для содержания училища, и что, напротив, школы, устраиваемые в больших городах или на счет зажиточных домохозяев, могут уклониться от всякого надзора, если только не нуждаются в пособии и не требуют субсидий. Это опять приводит все дело народного образования к сословному раздвоению: люди богатые воспитывают своих детей независимо от контроля правительства и под внушениями религиозных и политических партий, весьма часто противных общему духу народа, — низшие классы и беднейшие школы, напротив, подчиняются безусловно этому контролю.
Для устранения этих неудобств необходимо несколько расширить инспекторскую власть. Например, предоставить инспекторам право ревизовать все начальные школы, народные и частные, но, разумеется, только по учебной части; за особенные успехи и хорошее состояние школы вообще представлять учителей к наградам денежным или почетным и предлагать выдачу субсидий на содержание училища или стипендий лучшим ученикам. В случае же явных беспорядков, неудовлетворительности преподавания, невежества наставника, нам кажется недостаточным подвергать училищное начальство одному только вычету или прекращению субсидий, и мы полагали бы полезным принять некоторую градацию взысканий: в первый раз ограничиться внушением и денежным штрафом, второй раз, то есть при вторичной ревизии по истечении года, вовсе прекратить пособия от правительства или земства, если таковые получались, или же если училище ими не пользовалось, то обязать его принять нового наставника по указанию инспектора, наконец при третьей ревизии, если состояние школы не улучшилось, то предоставить инспектору право закрыть училище с разрешением уездной управы или собрания, если оно содержалось из общественных или земских сумм.
Эта постепенность взысканий дала бы время местным училищным начальствам исправить недостатки, замеченные при первой ревизии, с другой же стороны нам кажется, что при бедности средств наших сельских и городских обществ и при их скупости на народное образование денежное поощрение, хотя бы умеренное, будет иметь такую силу, что все школы добровольно подчинятся контролю правительства, чтобы воспользоваться и пособиями от правительства. В России едва ли найдутся, как в Англии, такие самостоятельные общества, волости, уезды, которые отвергли бы субсидии казны и земства, чтобы оградить себя от вмешательства высших властей; сепаративный дух, проявившийся в некоторых земских собраниях, едва ли устоит против соблазна облегчить местные сборы, и поэтому мы полагаем, что англо-американская система инспекции народных школ с правом распределять пособия от правительства по аттестации инспекторов будет в России еще действительнее, чем в Англии и Америке, она непременно, хотя, может быть, и постепенно, привлечет все начальные школы к ревизии и контролю по учебной части, оставляя им в пределах, указанных положением о земстве, самостоятельное управление хозяйственной частью[7].
IV. Нам следует еще рассмотреть значение слов «хозяйственные отношения», приведенные в той же лаконической статье Положения о земских учреждениях.
С первого взгляда кажется совершенно правильным отделить хозяйственную часть от учебной так, чтобы первою заведовало земство, второю — специальное ведомство народного просвещения, но на практике являются и при этом порядке неизбежные столкновения, так как улучшение преподавания обыкновенно требует и возвышения расходов.
Если правительство присваивает себе право безусловно требовать таковых улучшений, то оно по всей справедливости должно и принимать на себя весь излишек расходов, вызываемых подобными преобразованиями; в этом смысле французское законодательство установило minimum учительского жалованья, уплачиваемого коммуной, и вынуждено было принять такую норму (200 фр., 50 руб. в год), которая не обеспечивает и насущной пищи простого чернорабочего даже в России, не говоря уже о Франции. Далее оно узаконивает, что из платы, взимаемой с учеников и отцов семейства, жалованье это дополняется до 600 фр., каковая цифра, также очень скромная в стране, где заработная плата простирается от 40-50 коп. в день и где четверть хлеба стоит 10-15 руб., признается нормальною. Наконец, если из обоих этих источников не набирается 600 фр., то добавочное жалованье ассигнуется из казенных сумм и по усмотрению префекта может быть возвышено до 800 фр. Впрочем, всякие расходы на материальное улучшение школ исполняются коммунами обязательно (d’office) по требованию начальника департамента.
Если так разуметь хозяйственные отношения, то сельским и городским обществам не остается ничего более, как вписывать ежегодно 50 руб. в свои сметы на жалованье учителя и во всем остальном полагаться на благоусмотрение и милость попечительного начальства. В улучшении преподавания, в успехах учеников они нисколько не заинтересованы, и все дело начального обучения превращается в машинальное заучивание грамоты под машинальным руководством администрации, в школу чтения и письма, заведываемую канцелярией начальника губернии.
Но слово «хозяйство» означает не только отпуск сумм, но и самостоятельное распоряжение расходами. Эта распорядительная власть всецело относится к кругу действий общественных властей и собраний, то есть тех обывателей, которые содержат школу и ею пользуются. Затем земство, то есть совокупность жителей уезда или губернии, и правительство как представитель всего государства могут и должны оказывать посильное содействие обществам, принимая в соображение два главных обстоятельства: 1) успешный ход преподавания и 2) наличные средства, коими может располагать местное общество.
Этими двумя факторами определяется мера пособий от правительства и земства, первым -- казенные субсидии, вторым -- земские: степень успехов учеников, достоинство учителей свидетельствуется инспекторами, наряжаемыми от короны, и пособия от правительства даются пропорционально этим педагогическим успехам.
Степень богатства или бедности отдельных обществ, состоятельность их для устройства и содержания школы определяется земскими учреждениями, и земские пособия ассигнуются по соображению этих средств; там, где общество состоит из малолюдных деревень или из бедных домохозяев, там уездное или губернское земство должно помочь независимо от субсидий или стипендий, выдаваемых казною за успешный ход преподавания[8].
Таковы нам кажутся главные основания, на коих могло бы быть распределено участие обществ, земства и государства в хозяйственном управлении начальных школ.
Общество или волость непосредственно заведывают школой и содержат ее из общественных сборов.
Земство, как вспомогательная инстанция, ассигнует пособия тем из обществ или волостей, который собственными средствами не в состоянии содержать школу в должной исправности.
Правительство, а именно Министерство народного просвещения, как контрольная инстанция начальных школ, присуждает награды и премии лучшим училищам и ученикам.
Наше исходное предположение есть то, что обществам или волостям оставляется вся инициатива открытия школ и установления сборов на их содержание и что начальное обучение дается бесплатно. В этом мы, кажется, расходимся с мнениями многих современных педагогов, считающих обязательное обучение и обязательный сбор на училища единственными прочными основаниями народного образования; в оправдание нашего мнения представляем следующие соображения:[9]
V. Обязательность обучения для всех детей школьного возраста от 8 до 14 лет неизбежно влечет за собой и обязательность сборов на училища со всех домохозяев. В Пруссии этот принцип проведен так строго, что даже семьи бездетные и хозяева холостые вносят училищный сбор (Schulbeiträge) наравне с прочими обывателями. Мы уже выше заметили, что односторонне и неверно бы было приписывать именно обязательности (Schulpnicht) успех училищного дела в северной Германии, неверно потому, что в Америке и в новейшее время в Англии успехи были не менее блистательны при совершенно противоположной системе воспитания (Voluntary system).
То же самое можно сказать и о плате за учение, взимаемой с самих учеников: она еще сохранилась в Пруссии (Schulgeld), в Англии и во Франции (rétribution scolaire); — напротив, в Америке в новейшее время отменена; в Пруссии, по конституции 1850 г. (не приведенной еще в действие), подлежит отмене.
Все эти примеры только доказывают, что общих правил для всех народов и всех стран нет и быть не может и что не в системе, а в духе народа и в материальных его средствах заключается тайна его преуспеяний на поприще цивилизаций.
Когда потребность какого-либо социального улучшения еще только пробуждается и пока она не взошла на степень всенародного сознания, нам, кажется, лучше действовать посредством побуждений, поощрений, вспомоществований, чем посредством прямого принуждения, и далее, когда уже большинство жителей, масса народа, прониклась убеждением в пользе и нужде предпринимаемого дела, тогда и наступает необходимость сделать ее обязательным для всех, чтобы сломить противодействие немногих отсталых людей, кружков и обществ, придерживающихся старых порядков по апатии и закоснелости.
Если Германия со своими Schulpnicht и Schulgeld достигла всенародной образованности после целого столетия напряженных усилий, то Америка при вольном и бесплатном обучении прошла тот же путь в последние 30 лет.
Мы смеем думать, что наши местные условия, территориальные и климатические, ставят нас в отношении народных школ гораздо ближе к Америке, чем к Германии.
За исключением некоторых центральных губерний в России совершенно невозможно сделать правильное расписание училищных обществ или округов (Schulgemeinden), и из этого следует, что и введение обязательного обучения и обязательного сбора по обществам и волостям было бы крайне стеснительно; возлагать на обывателей расходы на содержание такого учебного заведения, коим они пользоваться по дальности расстояния не могут, точно так же несправедливо, как заставлять платить петербургских домовладельцев на содержание больницы в Москве или Киеве.
Эти соображения расстояния, дурных дорог, распутицы, непогоды в нашем отечестве еще гораздо сильнее, чем в умеренных климатах, и если прусский устав народных школ увольняет учеников от посещения школы в бурю и вообще при дурной погоде, то в России, допустив подобную льготу, надо бы отказаться от половины учебного сезона, падающего, как известно, на осенние и зимние месяцы.
Все эти соображения вместе взятые: разнообразное размещение нашего сельского населения, крупное в центральных губерниях, мелкое в северных, суровость нашего климата, трудность сообщений, небрежность родителей в одежде и обуви детей — все это вместе привело нас к убеждению, что повсеместное и обязательное устройство народных школ и общий обязательный сбор на училища не могут быть допущены в России в настоящее время и что поэтому заявление желания об открытии школы и установлении общественного сбора на ее содержание должно быть предоставлено полной, неограниченной инициативе обществ и отдельных домохозяев.
Но с того момента, как желание заявлено и добровольная складчина состоялась, дело должно быть принято под покровительство и руководство земства и правительства; оставлять эти первые, и почти всегда смутные, шаткие начинания на произвол судьбы, на отчете безграмотных отцов семейств значило бы лишать их всякой будущности, всякой возможности улучшения.
Мы выше предложили разделить участие земства и правительства в начальном образовании так, чтобы первые, земские учреждения, преимущественно входило в рассмотрение материальных средств на содержание училища, а вторые, правительственные власти, наблюдали за ходом и успехами преподавания. Отправляясь от этого предположения, мы полагаем, что можно отметить следующие главные пункты организации начальных школ: а) волость, сельское общество или товарищество отдельных домохозяев разных деревень могут учреждать школы по своему усмотрению, но обязаны об открытии их доносить немедленно земской управе.
Они могут беспрепятственно составлять добровольные складчины на содержание школы, но сборы эти обязательны только для домохозяев, подписавших приговор, если притом приговор явлен в волостном правлении. Если из домохозяев одной деревни половина подписалась на приговоре, то сбор делается обязательным для всех прочих хозяев-односельцев, а равно и для крестьян смежных деревень, лежащих в расстоянии не более 5 верст. Приговоры волостных сходок об открытии училища в волости и введении училищного сбора обязательны только для тех селений, которые лежат от волостного села не далее 5 верст.
b) Общество или товарищество, открывающее училище, может во всякое время ходатайствовать об ассигновании пособий от земства, если притом оно может указать, что расходы на содержание школы превышают средства обывателей, к ней приписавшихся. Земские управы при разбирательстве таковых ходатайств собирают нужные сведения и, постановляя свое заключение, вносят его в уездное собрание для ассигнования суммы пособия. Оно ни в каком случае не может быть выше той суммы, которая назначена от общества на содержание того же училища. При соображениях о средствах содержания школы земская управа должна иметь в виду среднюю нормальную стоимость содержания школы и жалованья учителя, число домохозяев, участвующих в ее содержании, и степень их богатства или бедности.
с) Все начальные школы, к каким бы ведомствам, вероисповеданиям или частным обществам и лицам они ни принадлежали, подлежат надзору Министерства народного просвещения через инспекторов, назначаемых от правительства. Инспекторы производят ревизию школ только по учебной части. Хорошая аттестация инспектора дает право на получение казенных субсидий в размере, определенном министром народного просвещения. Если ход преподавания признается инспектором совершенно неудовлетворительным, то он первый раз делает внушение об исправлении замеченных недостатков или предлагает обществу удержать жалованье учителя впредь до новой ревизии, — во второй раз предлагает земской управе или представляет своему начальству о временном прекращении пособий земских и казенных, если же таковые не получались, то сменяет наставника, причем, однако, обязан заместить должность учителя другим лицом по своему выбору, — в третий раз представляет земской управе и начальнику губернии о закрытии училища, соблюдая притом, чтобы училища, получающие пособия от земства, закрывались не иначе как по распоряжению управы, а пользующиеся субсидиями от казны — по распоряжению губернатора. Если же училище получало пособия из обоих ведомств или вовсе таковых не получало, то в первом случае упразднение его производится не иначе как с разрешения обоих ведомств, а во втором — по распоряжению инспектора. Обществу или родителям предоставляется в этом последнем случае жаловаться на распоряжение инспектора попечителю учебного округа.
Мы представляем этот очерк правил для народных школ только как самую краткую и грубую основу предмета, требующего всестороннего обсуждения; мы признаем себя и большую часть людей, принадлежащих к земским сословиям, совершенно некомпетентными для установления программ обучения и экзаменов, метод преподавания и всех прочих педагогических условий, которые требуются от начальных школ и подлежат ревизии и надзору ведомства народного просвещения. Изложенные здесь предначертания имеют в виду только указать ту черту, то живое урочище, на коем могут быть размежеваны ведомства земских учреждений и Министерства народного просвещения, хозяйственная часть и учебная, с ограждением их обоюдной самостоятельности, и что всего важнее, по нашему мнению, с соблюдением интересов сельских обществ, то есть самих отцов семейств, плательщиков, податных обывателей.
VI. Содержание учительских семинарий и педагогических курсов мы относим к ведомству губернских земских учреждений.
Образцовое устройство всей этой части в Пруссии не оставляет ничего желать более как введения той же самой организации в России с некоторыми, однако, существенными изменениями и дополнениями. Во-первых, желательно, чтобы в семинарии принимались преимущественно, по крайней мере, на содержании земства воспитанники из местных сельских жителей, мелкопоместных землевладельцев, церковнослужителей и крестьян.
Обстоятельство это особенно важно в России: наш сельский быт так убийственно однообразен, наши длинные зимние вечера и бесчисленные праздничные дни оставляют столько праздного времени и невольного досуга, что человек, не принадлежащий по своему семейному быту к этой среде, едва ли может выдержать скуку и грубость, не говоря уже о лишениях, сопряженных с должностью сельского учителя. Положение его еще сносно, если он может отдохнуть в своем семейном кругу от пяти, шести часов своих зимних однообразных занятий, если он может летом в длинный перерыв учебного сезона развлечься хозяйственными работами, полевыми, садовыми, домашними. Но едва ли при самом твердом нравственном закале человек чужой, одинокий, не имеющий в данной местности никаких собственных интересов, промыслов, связей, едва ли, говорим, такой человек выдержит это ссылочное житье-бытье, не сойдя с ума или не спившись с горя и скуки.
С той же самой точки зрения желательно, чтобы учительские семинарии остались в заведывании земства и не превратились бы в казенно-учебные заведения, чтобы не педагогика и методика составляли в них главный предмет изучения, а народный быт во всех его добрых и вредных проявлениях, чтобы они узнали наперед, с каким невежеством и грубостью им придется бороться и каким оружием они могут пользоваться для их одоления.
При описании американских школ мы видели, что звание учителя народной школы вовсе не считается постоянной, специальной карьерой, что большая часть из них практикует только зимой, в средней сложности не более 5 месяцев в году, что летом они переходят к другим хозяйственным и промышленным занятиям и вообще по истечении нескольких лет, редко более шести, стараются приискать себе другие более выгодные и деятельные должности и службы.
Как ни противоречит этот порядок общеевропейским воззрениям и взыскательным требованиям современной педагогики, но с нашей точки зрения, практической, земской, нам кажется, что этот постоянный прилив и отлив свежих и юных умов, проходящих через школу для передачи своих сведений подрастающему поколению, что этот обмен мыслей и познаний между молодыми людьми и малолетними детьми несравненно лучше наших школьных приемов, где учительская должность, как и всякая другая комнатная служба, отчуждает человека от народного быта, вселяет в него односторонние мнения и мысли и превращает учителей, как и большую часть людей науки, в пристрастных, но бессильных порицателей народных пороков, к исправлению коих они не подготовлены.
Поэтому мы полагали бы дать учительским семинариям не столько специально педагогический характер, сколько общеобразовательный, упростить по возможности программу обучения, излагать физические и естественные науки в форме прикладных учений, приспособленных к специальным климатическим условиям данной местности; в лесных губерниях проходить лесную технологию, в земледельческих — агрономию, в степных — особые курсы овцеводства и т. д., всем семинаристам без исключения давать начальные познания
О фельдшерском и ветеринарном лечении, оспопрививании, кровопускании, перевязке ран; не отвлекая семинаристов от их природного и семейного быта, отпускать их на всю рабочую пору с 1 мая по 1 октября по домам, так чтобы родители могли рассчитывать на их помощь в летнюю пору, употреблять их на полевые и другие хозяйственные работы.
Далее по нашему предположению следовало бы пособия из губернского земского сбора и от казны распределить так, чтобы они выдавались не в виде пенсиона за выслугу известного числа лет, а в форме стипендии или добавочного жалованья, ассигнуемого семинаристам немедленно по выпуске из училища и поступлении в должность, чтобы размер этих стипендий возвышался не по старшинству службы, а по успехам преподавания, удостоверенным инспекторами, — наконец, чтобы по прослужении известного числа лет, не более 10-12, известная сумма (например, половина или У жалованья, капитализированная из 6 %) выдавалась ему единовременно и заимообразно для хозяйственного обзаведения, если он пожелает оставить должность учителя[10].
Совокупностью этих мер мы желали бы достигнуть того: 1) чтобы сельские учители кроме своих специальных занятий, оставляющих им, как выше сказано, слишком много досуга, могли бы оказывать некоторую медицинскую помощь населению и себе доставлять побочные занятия, несколько развлекающие их от однообразия школьного преподавания;
2) чтобы сельский учитель служил не исключительно преподавателем грамотности, но проводником здравых понятий и общеполезных сведений о сельском хозяйстве, технических производствах, врачевании и т. п. предметах обыденного сельского быта;
и 3) чтобы он не задерживался на всю жизнь в должности сельского педагога, но имел бы прямой исход из этой службы и средства, по беспорочной выслуге известного числа лет, перейти к другим занятиям и преимущественно к сельскохозяйственным устройствам с помощью капитала, ему на этот предмет ссужаемого.
VII. Обстоятельство, которое заслуживает в России особенного внимания, есть размещение народных, в особенности сельских школ. Мы видели, что в Пруссии самый дальний район для приходского училища полагается в У мили ЗУ версты в равнинах и плоских местностях и У мили в гористых странах, и к этому прусское законодательство еще прибавляет условие, чтобы между селениями, приписанными к училищу, не было рек, болот и непроходимых местностей; в числе причин, увольняющих учеников от посещения школы, упомянуты также дурная, бурная погода и весенняя или осенняя распутица.
В Соединенных Штатах волость (township) подразделяется на училищные округа (schooldistricts) пространством в 1,000-2,000 десятин с населением около 300 жителей.
В России подобное распределение сельских школ было бы слишком дробно и содержание особого училища для 300 жителей слишком обременительно; но, с другой стороны, необходимо установить нормальное расстояние, далее коего селения не могли бы быть приписаны к обязательному содержанию приходского училища. В пылу первоначального, необдуманного нашего рвения к просвещению некоторые земские и правительственные власти учреждали школы в волостных селениях и при приказах удельного и казенного ведомства, заставляя все деревни, к волости и приказу приписанные, платить обязательный сбор на училище. Между тем нормальное расстояние селений от волости по закону (ст. 43 Общего Положения) допускается до 12 верст, а по силе примечания к той же статье 43 разрешалось очень часто губернаторами и на гораздо больший район, так что в северо-западных губерниях многие волости разбиты на 20 и 25 верст. Эти принудительные сборы, обыкновенно налагаемые большинством крестьян более зажиточных, обитающих в главном волостном селе, на меньшинство, проживающее в отдаленных и одиноких деревушках, составляют для этих последних прямой налог в пользу первых; сами же они, платя сбор на училище, пользоваться им за дальностью расстояния никаким образом не могут.
Поэтому мы и предполагаем, оставляя полную инициативу самим сельским обществам в размещении школ, оградить меньшинство от притеснения большинства общим правилом, чтобы сборы на училище не могли быть сделаны обязательными для селений, отстоящих от школы далее пяти верст.
VIII. Нам остается рассмотреть предмет самый важный для будущей организации начального образования в России — это американскую систему неприкосновенного фонда для народных школ, фонда, образуемого от доходов и продажи государственных имуществ — public-lands.
<…>
Мы осмеливаемся обратить внимание наших соотечественников на эту меру и постараемся объяснить, в каких размерах и в каком смысле она могла бы быть применена в России.
В 51 губернии и области европейской России площадь казенных земель и лесов составляет около 100 млн десятин, дававших в трехлетие 1863—1866 годов валового дохода от 6 до 7 млн руб. Мы полагали бы возможным, оставляя эти земли неприкосновенным имуществом, передать их в хозяйственное управление земских учреждений на известных условиях и с правом отчуждения, возлагая во всяком случае на ответственность земства, чтобы доход этих имуществ или капитальная сумма, вырученная от продажи, гарантировала устройство и содержание известного числа школ.
При таком предложении сам собой представляется длинный ряд всевозможных затруднений и опасений, из коих главные будут беспорядки, неизбежные при столь многосложном, разнообразном управлении. Действительно, нельзя, к сожалению, не предвидеть, что земское хозяйственное заведывание государственными имуществами не может быть так правильно, отчетливо как казенное, что оно во многих случаях будет ускользать от контроля и, может быть, даже (допуская самые невыгодные предположения) соблазнит местных общественных деятелей на предосудительные обороты и спекуляции.
Так было и в Америке, что и вынудило правительство принять драконовские меры против злоупотреблений, штрафы до 1,000 и 3,000 дол. и тюремное заключение до 3-х лет.
Другое опасение, которое также неминуемо представится и, вероятно, заявлено будет самими земствами, есть малодоходность многих земель и оброчных статей, показываемых в казенных сметах и отчетах только для счета, и совершенная бесценность некоторых лесных дач и земельных угодий, опустошенных вырубками и выпашками.
В Америке это постепенное истощение казенных земель при казенном управлении представляется еще резче, чем в России; доход всех public-lands, состоящих в непосредственном владении казны, достигавший в 50-х годах 8-11 млн, упал после войны с 1862—1864 годов на 1 млн, и хотя этот упадок отчасти относится к общему кризису, постигшему Соединенные Штаты в этот период, но значительные приращения тех доходов вперед уже не предвидятся.
В 1865 г. продажа 577 млн акров выручила всего 748 млн дол., около 6 руб. за десятину.
Но так как в Америке фискальные интересы никогда не подавляют общественных и казна не считает своих выгод противоположными народным, то из общего баланса злоупотреблений частных лиц и обществ, с одной стороны, и потерь казны от своего управления, с другой, выведено было следующее сальдо:
Что, как бы ни были чувствительны и прискорбны беспорядки, растраты частного хозяйственного управления, они все-таки в общем итоге народного благосостояния менее значительны, чем сухая потеря, происходящая от непроизводительности и хищнической культуры, неизбежных при казенном управлении, и что интерес местных обывателей, покрывающих из доходов земель часть своих обязательных сборов, служит лучшим побуждением для рационального хозяйства и правильной эксплуатации, чем личные выгоды приказных людей, посторонних администраторов, извлекающих из государственных имуществ свои и казенные временные доходы.
На этой аргументации основано было предпочтение, данное в Америке земскому хозяйственному управлению перед казенной администрацией. Обращаясь затем к вопросу, какие именно народные пользы и нужды должны иметь преимущество перед прочими, какие из бесчисленных и разнородных потребностей современных обществ должны быть прежде всех и прочнее всех удовлетворены, американцы решили, что это должно быть всенародное начальное образование.
Действительно, все прочие интересы имеют более или менее случайный, частный и местный характер; одна местность нуждается в продовольствии в то самое время, как другая имеет избыток съестных продуктов; общественное призрение, врачебные пособия суть также мероприятия, относящиеся к отдельным лицам в данных случаях.
Народное образование есть интерес повсеместный, всенародный и непреложный.
Какие бы темные направления ни всплывали временно в высших правительственных сферах, едва ли в наш век уже найдутся такие необузданные консерваторы, которые бы решились отвергнуть пользу грамотности и начального обучения.
Поэтому ход этого дела должен быть последовательный, чтобы быть успешным; как суд, так и школа должны быть поставлены вне круга политических партий и вне зависимости правительственных и земских властей. Если от случайного состава собрания или митинга или от произвольного распоряжения начальника будет зависеть самое существование училища, то эта шаткость будет подрывать кредит самого образования.
Американцы поняли это верно и, несмотря на свои распашные нравы и порядки, несмотря на простор, данный самоуправлению в этом отечестве бурных сходок, признали, однако, нужным оградить школу от прихотливых распоряжений митингов, коим предоставлены суд и расправа по всем делам внутреннего управления. Для этого они обеспечили содержание училищ неприкосновенными фондами, связали их устройство с щедрыми пособиями от правительства, наконец, обусловили государственные акты на казенные земли заведением народных школ, земледельческих и технических училищ и университетов[11].
Мы не смеем решить вопроса, может ли подобная мера быть приспособлена к настоящему общественному быту в России. Может быть, введение ее было бы еще преждевременно. Некоторые сознания, уже глубоко вкоренившиеся в свободном отечестве yankees, в нашей земле еще только пробуждаются; так, между прочим, мы (под словом «мы» надо разуметь правительство и народ) начинаем сознавать, что казенная администрация есть худший из всех способов хозяйственного управления; мы также начинаем доходить до убеждения, что материальное благосостояние страны и народа прямо зависит от уровня его образования.
Но как мы выше заметили, главный аргумент, к коему прибегают притворные ревнители народного образования для устрашения народов и правительств от мероприятий по этому предмету, есть громадность издержек, будто бы требуемых для этого дела, и вместе обширность программы, ими же сочиняемой и предполагаемой для полного просвещения низших слоев общества.
Ревнуя о цивилизации в полном смысле слова, они утверждают, 1) что грамотность, начальное обучение сами по себе не составляют еще настоящего развития умственных и нравственных способностей и что надо дать народу или полное образование, или никакого; 2) что этот полный курс обучения (какой именно, не объясняется) потребует таких затрат, каких ни одно из государств современной Европы вывести не в состоянии.
На это мы ответим тоже двумя пунктами, во-первых, что действительно желательно, чтобы просвещение не останавливалось на грамоте, но что это желание, если оно искренно, и заставляет именно приступить к началу, то есть подготовить настоящие поколения к образованию, полное развитие коего будет делом грядущих поколений; опасность, будто бы угрожающая обществам от этого полупросвещения, будто развращающего простолюдина и внушающего ему какие-то привитые пороки, это опасение есть один из тех доводов, которые выставляются как пугалища и не заслуживают серьезного опровержения, потому что положительные числовые данные уголовной статистики указывают, что в числе преступников и подсудимых грамотные относятся к неграмотным как 1 к 3 или 5.
На второй пункт обвинения о непомерных затратах, требуемых для народного образования, мы должны отвечать определительно и прежде всего поставить вопрос так: устройство железных дорог и паровых сообщений желательно повсеместно, и в сравнении с ними грунтовые дороги можно признать такими же неудобными путями, как грубое обучение в сельской школе в сравнении с гимназическим и университетским курсом.
Тем не менее во всех государствах принято за общее правило содержать сухопутные сообщения обязательно из общих сумм или повинностей земства или государственной казны и проезд по ним (по крайней мере, по грунтовым, не шоссированным дорогам) предоставить бесплатно всем жителям страны. Напротив, постройка паровых путей сообщения большею частью сдается частным компаниям, по концессиям и условиям, предначертанным правительством, и с платой, взимаемой с пассажиров и товаров.
Эти порядки основаны на самых простых соображениях, что грунтовые дороги необходимы для всех и для каждого, что они служат для проезда и провоза к главным путям сообщения и что за предметы первой насущной необходимости не следует требовать платы — и наоборот, что за всякое удобство и улучшение, доставляемое сообщениями, можно взимать с лиц, ими пользующихся, известную плату, соответствующую той выгоде, которую они извлекают от быстроты передвижения.
Мы полагаем, что те же самые основания могут быть приняты и для народного образования, если только допустят, что начальное обучение составляет такой же предмет первой необходимости, как губернские, уездные и сельские дороги и что гимназии и университет относятся к начальной школе как шоссе или железная дорога — к грунтовому проселочному пути.
Тогда бы из этого следовало, а) что содержание начальных школ обязательно для всех местностей, Ь) что расходы на них должны быть покрываемы совокупными и пропорциональными средствами земства и казны, с) что начальное обучение должно быть бесплатное, d) что устройство средних учебных заведений может быть поручено частным обществам или лицам под надзором центрального правительства, е) что за это среднее улучшенное воспитание может быть взимаема умеренная плата, покрывающая, по крайней мере, отчасти расходы преподавания.
Во всяком случае вопрос о начальных школах должен быть поставлен на первый план, а не на второй или третий; точно так, как хлеб и вода считаются предметами первой необходимости, которые должны быть удовлетворены и обеспечены прежде всяких других потребностей, так и грамотное обучение должно быть устроено из наличных средств, сколько их есть, и все другие заботы и попечения правительства должны уступить место этому наивысшему государственному долгу.
Если уж средств не хватает, то справедливее ограничить число средних и высших учебных заведений, чем низших.
Если уже платить за обучение следует, то скорее можно возложить плату на воспитанников гимназий и университетов, чем на учеников сельских школ.
Немецкая система обязательного обучения (Schulpflich-tigkeit) и обязательной платы (Schulgeld) составляют по сознанию самих немцев самый неравномерный и несправедливый налог, ибо падает всею своею тяжестию на многодетных отцов семейств и, возрастая по мере того, как умножаются малолетние, требующие пропитания, обуви, одежды, идет в обратной пропорции с рабочими и производительными силами родителей, доводя беднейших из них до крайней нищеты. Поэтому мы признаем, что нам в России предстоит разрешить самую многосложную и тяжелую задачу народного образования: именно систему вольного и бесплатного обучения.
Предлагая ее, мы вместе с тем желали бы для устранения преувеличенных смет вывести из примеров других стран, где всенародное образование уже введено, приблизительный расчет его стоимости.
Для этого нужно определить два главных фактора: 1) число детей, подлежащих начальному образованию, 7-15-летнего возраста, 2) нормальную стоимость содержания учителей, училища и обучения одного ученика. Помножив эту среднюю цену обучения одного малолетнего на число детей, мы получим, наконец, ту несметно-громадную цифру расходов, которая, как мы выше сказали, служит главным доводом для современного обскурантизма, для устрашения правительств и народов от всяких начинаний по делу народного образования.
I. Число детей с наибольшею точностию выведено в Пруссии, так как в этой стране уже более 50 лет введено всенародное обязательное обучение. В 1833 г. француз Кузен [5] считал в Пруссии при населении 13 млн жителей около 2 млн учеников в начальных школах, что составляет около 15 % народонаселения; эта пропорция, кажется, осталась неизменной, и по статистическим сведениям, опубликованным департаментом народного просвещения за 3 года, 1859, 1860 и 1861 (Denkschrift v. 1. Aug. 1864), пропорция осталась почти та же — на 18 млн жителей 2.875,000 учеников.
При этом, однако, оказывается, что число детей, действительно посещающих школы, несмотря на обязательность обучения и на строгие взыскания, установленные в Пруссии за прогулы, несравненно ниже общего числа детей, подлежащих обучению.
В 1854 году из 3.223,000 детей училищного возраста 7-14 лет (Schulpflichtige Kinder) ходили в школы — 2.453,000; разница в 770,000. В трехлетие 1859—1861 первых считалось 3.090,224, вторых 2.875,836; разница 214,388. В 1867 г. представлен отчет (Schulstatistik) за последнее трехлетие 1862—1864 гг., по коему всех детей показано 3.457,000 и учеников 2.938,000, менее против общего числа — 519,000.
Но эти результаты, добытые в последние годы после полувековой практики, едва ли могут быть применены к России; если же мы возьмем первые начинания Пруссии, то оказывается, что в 1822 году при населении в 11.664,000 жителей считалось в Пруссии училищ 20,440 и учеников 1.426,000 или 1 училище на 570 жителей и 12 учеников на 100 жителей.
В Североамериканских Соединенных Штатах пропорция совершенно различна по штатам; если взять для сравнения по одному штату в каждой из трех групп, восточной, центральной и западной, то мы найдем следующее:
| В штатах: |
|
|
|
| Всего жителей | 489,000 | 1.306,000 | 503,000 |
| Число учеников в народных школах | 114,900 | 136,300 | 44,000 |
| Число училищ | 1,427 | 4,125 | 1,520 |
| Приходится на сто жителей учеников | 23 | 10 | 8 |
| По одному училищу на жителей | 343 | 314 | 331 |
Эти выводы довольно замечательны, они показывают, что число учеников быстро падает по мере того, как мы переходим от цивилизованных штатов Атлантического океана к центральным и в дальний far-west, но что число школ пропорционально населению не изменяется; school-district остается тот же по числу учителей (около 300), хотя по пространству и изменяется очень значительно: в Нью-Джерси приходится на 1 кв. милю 4,43 школ, в Огио — по 1,58 школ; в Иова — по одному училищу на две квадратные мили.
Общее число учеников в 1860 г. было во всех штатах 4.525,000 при народонаселении в 31 млн или по 1474 учеников на сто жителей.
В Англии (мы здесь разумеем Англию и кн. Валлис) в 1858 г. считалось жителей 19.523,000 и по статистическим сведениям полагалось всего детей от 3 до 14 лет 5.311,000, из коих подлежащих обучению, то есть не моложе 7 лет, было 2.655,000. Действительно, обучающихся в народных и частных школах было 2.535,000 или 13 учеников на 100 жителей, по одному на 7,7 жителей.
По этому расчету, едва ли, впрочем, не преувеличенному, необучающихся детей во всей Англии оставалось бы только 120,000, менее, чем в Пруссии, где по последним исчислениям таковых полагалось (в 1864 г.) 479,000.
Но если мы опять обратимся к тому времени, когда начальное образование вводилось в Англии, то есть к началу настоящего столетия, то мы найдем совершенно иную пропорцию. В 1803 г. при 9 млн жителей в королевстве Англии и кн. Валлисе было школьников 524,000, или около 5,8 на сто жителей, по 1 ученику на 17 жителей. Разница между 5,8 % и 13 % и выражает успех народного образования в последнее полустолетие.
Во Франции в тридцатых годах считалось жителей около 32 млн, училищ (в 1834 г.) — 22,641, учеников — 2.353,000, то есть по 1 школе на 1,412 жителей и по 7,3 учеников на сто жителей. По новейшим сведениям пропорция эта возвысилась ныне до 10 %.
Применяя эти выводы к России, мы должны придержаться не столько настоящего положения народных школ в Европе, сколько первоначального их состояния, когда предприняты были первые начинания, или же обратиться за указаниями к странам малонаселенным и еще девственным, как западные штаты в Америке. Если в самой Пруссии при строжайшей системе обязательного обучения считалось в 1822 г. по 1 школе на 580 жителей и по 12 учеников на 100 жителей, во Франции в 1834 г. по 1 школе на 1,412 жителей и по 7 1/3 учеников на 100 жителей, если в западных штатах Америки по сведениям за 1857 г. были еще штаты, где учеников считалось не более 8 на сто жителей (Иова), то мы для начала можем и в России принять пропорцию 7-8 учеников на сто жителей обоего пола и по 1 школе на 500 ревизских душ или 1,000 жителей. Это составило бы на 60 млн жителей европейской России от 4.200,000 до 4.800,000 учеников и 60,000 начальных школ.
Если бы придерживаться примера Пруссии, то следовало бы считать 7.200,000 детей, но так как по малонаселенности и огромным расстояниям нашего отечества обязательное посещение школ для многих селений в настоящее время немыслимо, то мы предпочли указания тех штатов Северной Америки, которые ближе подходят к нашим этнографическим условиям и где принята система вольных школ (freeschools).
II. Стоимость народных школ преимущественно зависит от оклада жалованья и содержания учителей; в Пруссии из общей суммы расходов на народные школы 10.911,000 тал. приходится на жалованье учителей 8 млн, на учебные пособия 1 млн, на постройки и ремонт строений 1.900,000 тал.
Жалованье учителей составляет 72,7 процентов всех расходов. Поэтому чтобы определить нормальную стоимость начального обучения, нужно, прежде всего, найти средний оклад жалованья учителя. В Пруссии в первой четверти настоящего столетия он был в средней сложности не выше 85 тал., в новейшее время в Берлине считали среднее жалованье в 515 тал., в других городах в 294 тал., в селениях в 185 тал.
В Америке оно доходит в приатлантических штатах до 56 руб. в месяц; в центральных и западных штатах от 25 до 33 руб. Но если принять в расчет, что учебный сезон продолжается не более 5-6 месяцев и что большая часть учительских должностей замещены женщинами, получающими от 7 до 24 руб. в месяц, то в средней сложности жалованье наставника или наставницы обходится в год от 120 до 200 руб.
Во Франции нормальное жалованье полагается в 600 фр. (150 руб.) и возвышается по усмотрению правительства до 900 фр.
В Англии штатные оклады совершенно различны, смотря потому, принадлежат ли учители к числу аттестованных (certificated) или неаттестованных (uncertificated).
Первые получали жалованья и содержания от 78 до 122 фн. с. (546 до 854 руб.), вторые в средней сложности по 62 фн. ст.(434 р.); учительницы первого разряда тоже 62 фн. ст., второго разряда (неаттестованные) 35 фун. ст. (245 руб.).
Откинув пример Англии, который по дороговизне всех жизненных продуктов к нашему быту не подходит, мы находим, что средний оклад учителей в Пруссии, Америке и Франции колеблется между 120 и 200 руб. в год. Но при этом следует заметить, что за исключением Пруссии, где сельские учителя показаны особо от городских, в прочих странах эта средняя стоимость выведена из общей сложности городских и сельских школ, между тем как жалованье первых почти на 50 % выше последних.
По сличении наших житейских обстоятельств с иностранными и принимая за масштаб хлебные цены около 7-8 руб. за четверть ржи в Пруссии и 4-5 в России, мы полагаем, что из среднего жалованья прусского учителя 185 тал. можно откинуть соответствующий процент и принять в России нормальное жалованье сельского учителя в 120 рублей.
Прочие расходы: наем квартиры или ремонт строений, отопление и учебные пособия — составляют в Пруссии на 25,120 училищ около 2.900,000 т. (в 1864 г. 2.860,847 т.), или на 1 училище около 114 тал. или рублей. Но здесь мы должны заметить, что точно так как при расчете жалованья средняя сумма содержания училища значительно возвышается от дорогого содержания городских школ. В России надо принять в расчет, что городское население относится к сельскому как 57 млн к 547 млн, между тем как в Пруссии пропорция как 5,25 к 12,48. Это должно, по нашему мнению, удешевить среднюю стоимость содержания училища против прусских цен, и можно примерно считать, что нормальные суммы расходов на школу в России будут следующие:
Наем квартиры двужилой избы — от 25 до 40 руб.
На отопление 3 куб. саж. дров по цене от 2 до 7 руб. — 6 до 21 руб.
На школьные принадлежности и учебные пособия — 25 руб.
Итого — от 56 до 86 руб.
Расходы эти могли бы быть еще значительно сокращены, если бы земство нашло средство вместо найма квартир отпускать заимообразно суммы на покупку или постройку вновь домов для сельских школ. В Америке, где эта система принята повсеместно, постройка зданий под училища обошлась в штате Иова 224 руб., в штате Висконсин 226 руб.; в Пруссии на новые постройки и ремонт старых строений издерживается в год на 25,120 школ около 1.800,000 руб. или на одну — 71 руб.
В России можно положить на постройку дву жилой избы с помещением для учителя в средней сложности не более 300—400 руб., считая проценты и погашения в 8 %, что составило бы ежегодных расходов от 16 до 24 руб.
Принимая по средним выводам жалованье учителя в 120 руб., прочие расходы в 80 руб., мы определяем общую стоимость содержания 1 начальной (сельской) школы с 1 учителем и более 70 учениками в 200 руб. [12]
По расчету на учеников, всех расходов приходится на 1 ученика в Пруссии в городских школах 6 тал., в сельских 3 тал.
В Америке от 3-4 долларов, 472 до 6 руб.
По этому примеру и на основании вышеприведенного расчета мы считаем в России на 1 ученика всех расходов около 3 руб.
Полагая, как выше исчислено, всех учеников в европейской России 4.200,000 и всех школ 60,000, на покрытие расходов нужно 12.600,000 руб.
Этими итогами заканчиваем мы наши исследования о начальном образовании.
Для того чтобы подвинуть дело народного просвещения, чтобы стать на ту степень образования, на которой стояли в начале настоящего столетия прочие европейские народы, для того чтобы перейти наконец от заявлений к начинаниям, от сочувствия к содействию, от бесплодных сетований о невежестве русского народа к его обучению нужно найти 12.600,000 руб.
Найдем ли мы их?
Вот вопрос!!
Уже довольно лет и веков прошло в притворном оплакивании варварства русского народа, в изъявлениях притворного сочувствия к народному образованию и в обманчивых указаниях, будто бы на этот предмет высшей пользы, крайней нужды нет средств.
Средства, наверно, найдутся, и трудно поверить, чтобы Россия не нашла в своем бюджете благоразумных сбережений или новых источников дохода на 12.600,000 руб. в год.
Несравненно труднее найти людей, искренно проникнутых духом цивилизации, признающих образование народных масс высшим благом страны и высшим долгом правительства, предпочитающих временные уклонения и увлечения общественного мнения непробудному застою невежества, людей, довольно настойчивых, чтобы заявить высшим властям, что народное образование есть вопрос жизни или смерти для народов нашего века и что величие современных держав зависит еще более от числа грамотных, чем от числа солдат.
Люди приказные, не находя своих выгод в сокращении расходов, поступающих в их пользу в виде жалований, пенсий, аренд, отстаивают с неодолимым упорством громадные сметы расходов, предназначенных почти исключительно на содержание и награждение гражданских и военных чинов.
Их последовательным и непрерывным усилиям наконец удалось вселить убеждение и провести через все слои русского общества смутное и горькое сознание, что Россия, страна в 100 тысяч квадр. млн и 70 млн жителей, содержащая армию в 1 млн и тратящая на нее 130 млн, великая держава, собирающая и покоряющая все окольные земли и племена, что Россия, говорим, слишком бедна, чтобы содержать народные школы, слишком груба, чтобы выучиться читать и писать.
Гнейст в своем последнем сочинении о самоуправлении народных школ высказывает, между прочим, истину, которая еще более относится к России, чем к Пруссии.
Es giebt nur eine Probe für den ernsten Willen der Volksschule zu helfen. Diese Probe liegt in dem Entschlüsse Geld für die Volksschule zu schaffen.
И мы скажем, передавая эти слова вольным переводом, что искреннее содействие начальному образованию должно быть оказано не уставами, не чувствами, не речами, а деньгами и что нужные суммы найдутся, если только захотят их искать в сокращении излишних расходов.
Глава XXIV
правитьОбщественное призрение и народное продовольствие в России. Связь этих двух ведомств. — Единственный их предмет есть пособие неимущим. — Различные условия, требуемые для призрения в городском и сельском быту. — Влияние общинного землевладения на устройство общественного призрения и народного продовольствия. Значение русской поземельной общины и различие ее от рабочих ассоциаций в Европе. Нынешнее устройство общественного призрения в России. Обязанности сельских обществ. Порядок приема неимущих в заведениях приказов общественного призрения. — Кто признается неимущим в России? Семейное и мирское призрение в наших законах не определено. — Вредное действие семейных разделов на расположение нищенства. Призрение и продовольствие неимущих должны быть распределены: а) между семьями и родственниками, b) обществом или волостью и с) земством уездным и губернским. Право на призрение. — Обязанность призрения. — Способы призрения. — Домашние пособия должны составлять главный предмет общественного призрения; содержание неимущих в заведениях обходится несравненно дороже. Постепенность пособий семейных, общественных, земских. Необходимо стеснить и определить точнее круг действий обоих этих ведомств, призрения и продовольствия. Два разряда мер для предупреждения нищенства: 1) меры вспомогательные, частная благотворительность и обязательные налоги в пользу бедных. 2) мера предупредительные — взаимный кредит и взаимное страхование.
правитьНародное продовольствие и общественное призрение — эти два важнейших предмета народного благосостояния по прежнему порядку управления разделены были на два ведомства: первым заведывали комиссии народного продовольствия, вторым — приказы общественного призрения.
По Положению о земских учреждениях эти две части поручены совокупно ведению управ; но раздельность их сохранена и в новых уставах, капиталы продовольственные строго отделяются от капиталов призрения, отчетность ведется особо, и вообще все управление устроено так, как будто продовольствие и призрение имеют совершенно особенные цели и предметы.
Мы соединили их в одну главу потому, собственно, что считаем этот взгляд нашего законодательства ошибочным и что, по нашему разумению, оба эти ведомства имеют в виду один предмет — неимущество и одну общую цель — дать помощь неимущим; ошибка нашего законодательства состоит именно в том, что под именем общественного призрения разумеются пособия беднейшим обывателям, больным, увечным, умалишенным, между тем как народное продовольствие имеет как будто в виду обеспечение всего населения, всего народа, не одних бедных и нуждающихся, но и всей массы местных жителей.
Мы не смеем утверждать, чтобы эта мысль коренилась в духе наших законов, но положительно можем заявить, что она укоренилась в сознании народа и самих властей земских и административных. На попечение разных начальств по русским понятиям возлагается не только призрение и пропитание неимущих, но и общие меры, обеспечивающие целым уездам и губерниям продовольствие всех сословий в случае неурожаев и голода.
Из самого названия «народное продовольствие» народ вывел понемногу заключение, что продовольствие его должно быть обеспечено хлебными магазинами, особыми капиталами и что эти запасы принадлежат всем и каждому из обывателей, бедному и богатому, имущему и неимущему, по той причине, что все они ссыпают хлеб и вносят плату на составление этих запасных фондов.
Последствия этого взгляда весьма важны и могут быть весьма опасны.
Государство и общество, без всякого сомнения, подлежат высшей и священной обязанности давать пособие, приют, призрение всем тем подданным государства или членам обществ, которые лишены средств пропитания и способа зарабатывать себе продовольствие. Из этого вытекает обязанность призрения вдов, сирот, убогих, больных, увечных, не имеющих своего собственного приюта и в тех странах, где низшие сословия не наделены домами и землями, где временная случайная болезнь главы семейства подвергает внезапной нищете всю семью, лишая ее не только пропитания, но и наемного своего жилища, там общественное призрение разрастается, как видим в Англии, до громадных размеров — и все-таки не покрывает действительной, еще быстрее растущей народной нужды.
В России народное продовольствие и призрение принимаются в совершенно другом смысле. Крестьяне, наделенные землей и поэтому до некоторой степени обеспеченные продовольствием, сохраняют, однако, право в случае неурожая просить пособия сначала из собственных своих запасов и при истощении их — из общего государственного продовольственного капитала. Вместе с тем и все прочие сословия, например, купцы, мещане, имеющие недвижимую собственность, пользуются при известных условиях правом призрения на счет общих земских сумм и принимаются в больницы и богадельни, состоящие в ведомстве приказов, бесплатно или за весьма умеренную плату (Устав общественного призрения, ст. 586, п. 3) {Помещичьи крестьяне, как известно, до издания Положения 19 февраля состояли на призрении своих господ. По ст. 179 п. 6. Общего Положения о крестьянах, повинность эта перенесена на общество и признается отныне мирскою. «На крестьянские общества возлагается обязательное отправление следующих мирских повинностей: п. 6. Призрение дряхлых, увечных и престарелых членов общества, не могущих трудом приобретать пропитание, у которых нет родственников или же у которых родственники не в состоянии содержать их; призрение круглых сирот».
Эти четыре строчки составляют весь Устав общественного призрения для 20 миллионов крестьян. Основания, изложенные в этой статье, совершенно верны: призрение относится, действительно, только к тем лицам, которые не могут себя пропитывать собственным трудом, не имеют родственников или принадлежат к бедным семьям, не имеющим средств их содержать. Но из этих 4 строчек сколько возникает вопросов:
Если мирская повинность призрения относится только к членам общества, то спрашивается, какая помощь дается посторонним лицам, не приписанным к миру, если они внезапно заболевают и впадают в нищету? Кто определяет способность трудом приобретать пропитание?
Что разумеется под словом «родственники»? Наконец, кто судит и решает вопрос, в состоянии ли родственники содержать неимущего или нет?
Если все эти суждения и решения предоставляются тому же обществу на которое возлагается и обязательная повинность мирского призрения, то очевидно, что, оберегая собственные свои интересы, оно будет принуждать к работе или к содержанию родственников таких людей и такие семьи, которые обязанности этой исполнить не могут. Так действительно и оказывается: мирская повинность призрения неимущих вовсе не существует; она взвалена на родственников, которые в свою очередь от нее отпираются, и время проходит в безвыходных хождениях от волостных старшин к посредникам с просьбами о призрении вдов, сирот, больных и дряхлых.
Повторяем сказанное выше: Положение 19 февраля очень ясно установило главные основания мирского призрения и последовательность мер, принимаемых для бедных: содержание у родственников, пособия от мира. Последующими узаконениями надо определить точные правила этой повинности.}.
Таким образом, попечение о продовольствии и призрении распространяется у нас не на одних бедных, но на весь народ, в том числе и на такие лица, которые владеют недвижимым имуществом — земельными угодьями для пропитания, собственным домом для приюта и полными рабочими силами. Пособия хлебные и денежные выдаются не одним нуждающимся, но целым обществам — и по уравнительной душевой раскладке достаются и таким домохозяевам, которые продают хлеб, торгуют им и наживаются приростами от своих соседей-бедняков.
Очевидно, что в таких размерах никакие запасы хлебные и денежные не могут покрыть мгновенно возникающего недостатка в продовольствие и что для общего блага надо привести всю эту часть нашего внутреннего управления к настоящей ее цели, то есть пособию действительно нуждающимся и только в крайней их нужде.
Общественное призрение в России не должно бы, по-видимому, иметь таких размеров, как в других странах, где класс неимущих составляет огромное большинство народа.
Казалось бы, что, наделив все сельские сословия усадебной оседлостью и полевыми угодьями, обеспечив всему населению кров и насущное пропитание, мы через это ограничили до известной степени размер нищенства и облегчили задачу призрения неимущих.
Действительно, этот вопрос о пауперизме, всеобъемлющий в Англии, многосложный в Германии, грозный во Франции, у нас с одной стороны упрощается, и с другой принимает совершенно иной вид, чем у прочих европейских народов. Он упрощается в том отношении, что мы имеем дело не с постоянной и нормальной нищетой целого сословия неимущих, но со случайными и временными явлениями неурожая и голода или с отдельными лицами и семействами, впавшими в бедность по исключительному несчастию или по закоснелой порочности; у нас нет этого класса бездомных поденщиков, которых болезнь или отказ в работе приводит в мгновенную нищету.
В сельском быту так, как он устроен в России, при общинном землевладении, оседлости и домовитости всех семей, бедность проявляется в других признаках, чем в сословиях городских и фабричных. Для людей, проживающих личным трудом, требуется временная и мгновенная помощь на случай болезни или недостатка заработков, и если эта помощь дана своевременно, то по выздоровлении или возобновлении запроса на работу неимущий возвращается к своему промыслу, не потерпев значительных убытков в своем быту, основанном и рассчитанном на рабочей его силе.
В земледельческом крестьянском сословии, наделенном землей, бедность наступает не так внезапно. Она может быть предвидена, предусмотрена. Она проявляется или при неурожае и недостатке продовольствия и в этом случае может быть указана задолго вперед, или при внезапной смерти и долгой болезни. В этом последнем случае все-таки в самом бедном хозяйстве находятся запасы на первые дни; нужда удовлетворяется помощью соседей при полевых работах, ссудами под залог движимого имущества или будущего урожая.
Крайность, нищета, голод приходят, можно сказать, шаг за шагом, с неумолимою последовательностью, но не врываются одним ударом, как в дом городского поденщика, которому хозяин отказывает в работе и квартире. Из этого следует, что и меры для призрения сельских сословий должны быть несколько иначе соображены, чем для городских; для них требуется не столько внезапная помощь, сколько предупредительные пособия, не устройства богаделен и больниц, а своевременные ссуды, денежные и хлебные, на вспомоществование на случай прекращения работ и средств пропитания, а предупреждение этих случаев по возможности. Возможность эта представляется в особенности в мерах к поддержанию рабочих сил, как-то: страховании строений и скота, выдаче краткосрочных ссуд на покупку лошадей и в мерах к обсеменению полей; можно почти безошибочно принять, что, пока остается у домохозяина рабочий скот и засеянная хлебом полоса, он крайней нужде не подвергается и пользуется достаточным кредитом, чтобы, за истощением наличных запасов, найти заимообразно средства для прокормления себя до нового урожая.
Но, с другой стороны, если нужда затягивается и доходит до такой степени, что кроме недостатка в настоящем продовольствии земледелец отказывается и от видов на будущий урожай, не обсевает своей нивы, продает свой рабочий скот и таким образом заявляет о несостоятельности своего хозяйства, то уже положение его делается безвыходным, и в таком случае помочь ему несравненно труднее, чем мастеровому-ремесленнику, поденщику, промышляющим своим вольным трудом. Земледельческий труд невольный, обусловленный постоянными сроками, в наших северных губерниях самыми краткими, нуждается в помощи в эти именно сроки, весной и осенью для посева, летом для работы, и если пособие хлебом или ссудой на посев ему дано своевременно, если рабочие его силы поддержаны в рабочую пору, то зимой он прокормится даже и в случае скудного урожая, учитывая, правда за весьма высокие проценты, надежду на будущие дары природы и на милость Божию.
Из этих соображений мы выводим следующие заключения, которые, как нам кажется, должны бы быть приняты в соображение при устройстве общественного призрения и народного продовольствия в России:
Народное продовольствие не может составлять особого ведомства, особой части управления; оно должно быть слито с призрением неимущих под общим именем общественного призрения и продовольствия, и с общим капиталом, соединенным из обоих этих ведомств. Ни в одном из современных обществ мы не видим, чтобы государство или земство принимали на себя, если смеем так выразиться, оптовую ответственность за продовольствие всего народа; даже и названия, соответствующего нашему, «народное продовольствие», не встречается ни в одном из иностранных законодательств. Единственная инициатива, которую принимают на себя другие правительства в деле продовольствия, состоит в мерах к облегчению доставки хлебных запасов, удешевлению провозных цен, в надзоре за хлебопечением и вообще хлебной торговлей, но таких колоссальных предприятий, как мы в новейшее время видели в России, закупки хлеба сотнями тысяч четвертей, распродажи его по нормальным ценам, установленным земскими управами, закон трактования целых караванов — таких предприятий не отважилось предложить, сколько нам известно, ни одно из правительств богатейших европейских народов.
Не оспаривая относительной пользы этих мер, ибо всякое даяние есть благо, можно, однако, усомниться, распределяются ли подобные вспомоществования сообразно и пропорционально действительной нужде, не достаются ли они исключительно или, по крайней мере, преимущественно тем городам и селениям, которые лежат вблизи пристаней, станций железных дорог и складочных пунктов, и пользуются ли ими отдаленные глухие местности, то есть именно беднейшая часть сельского населения.
Как бы то ни было, но едва ли можно допустить, чтобы в стране, где правительство уже наделило всех сельских обывателей земельным наделом для обеспечения их быта, оно еще обязано было пещись о продовольствии этих домохозяев. Обязанность эта сама собой падает на семейства и общества; земству и правительству подлежит другая обязанность — заботиться о призрении и продовольствии неимущих, то есть того разряда обывателей, которые не наделены землей или случайно по особенным несчастным обстоятельствам -- вдовству, сиротству — лишены возможности ею пользоваться, ее обрабатывать.
Итак, попечение о продовольствии, по нашему предположению, должно иметь предметом не народ, а только неимущих, не всех нуждающихся, а только тех, которые при крайней нужде не имеют средств, то есть достаточных рабочих сил для пропитания себя и своих семей, и поэтому оно должно быть слито в одно ведомство с общественным призрением, так как цель и предмет их, субъект и объект одни и те же. Из этого, однако, не следует выводить абсолютного заключения, что земские и правительственные учреждения вовсе не обязаны заботиться о продовольствии народа: признавая эти заботы одним из важнейших предметов внутреннего управления, мы, напротив, полагаем, что им должно быть посвящено все внимание современных правителей. Но эта часть, по нашему мнению, вовсе отдельна от призрения и пропитания неимущих, она не может быть организована в виде ведомства или управления, она требует таких многосложных и разнородных соображений и усилий, что не может быть изложена в виде проекта, устава, положения.
Мы уже выше заметили, что в нашем сельском быту и при общинном землевладении нужда, бедность проявляется в ином виде, с иными признаками, чем в других странах, где преобладает городское население и участковое землевладение, и если в Европе все внимание новейших экономистов обращено на ассоциации рабочих, союзы, стачки фабричных, — то мы смеем думать, что в России открывается подобное же широкое и благодетельное поприще действий для обеспечения народа от случайных нужд и стеснений посредством таких же союзов, с тою разницею, что у нас эти союзы уже искони организованы и не требуют никаких новых выдумок и устройств.
Мы говорим о сельской общине.
Пользуясь ею и началом взаимности, круговой поруки, мы полагаем, что в России, легче чем в других странах, можно ввести целый ряд учреждений, обеспечивающих народ от крайних бедствий неурожая, голода или, по крайней мере, до известной степени отклоняющих их последствия.
Общий наш взгляд на народное призрение и продовольствие имеет, если позволено так выразиться, двоякое направление: с одной стороны, усилить, обобщить, дать наиболее возможно большее развитие мерам предупредительным, так, чтобы при первоначальном расстройстве или временном упадке домохозяин мог найти посильную и законную помощь в денежных и страховых ссудах и находил бы их беспрепятственно по праву, не из милости и не в форме подаяния.
С другой стороны, стеснить до известных размеров нынешний всеобъемлющий круг действий ведомств общественного призрения и народного продовольствия и привести их к тому, чтобы они служили для призрения и продовольствия неимущих, а именно частных лиц, отдельных домохозяев, а не целых обществ и всего населения.
Меры первой категории могут быть названы предупредительными, второй — вспомогательными.
К первым мы причисляем ссудные товарищества, рабочие ассоциации, взаимное страхование и вообще всякие учреждения, открывающие, на основании взаимного поручительства, дешевый, краткосрочный кредит мелким собственниками.
Ко вторым относятся общественное призрение и продовольствие в тесном смысле слова, а именно: пособия хлебом и работой неимущим, призрение их, в случае крайней нужды, в богадельнях, воспитательных домах, домах умалишенных и проч.
В этой главе мы изложим только последний разряд мер; но так как они находятся в тесной связи с первыми и, по нашему предположению, должны служить им только дополнениями, вспомоществованием, то мы должны объяснить и взаимное их соотношение.
Здесь да позволено нам будет сделать несколько длинное отступление от предмета и объяснить ту главную роль, которую должна играть община на этой организации.
Во введении к первой части этого сочинения, говоря об общинном землевладении, мы сказали, что, признавая за этой формой владения много неудобств и невыгод, мы вместе находим в ней же и значительные преимущества перед участковым подворным расселением отдельных домохозяев.
Мы дошли в наших исследованиях, именно в этой главе, до того предмета и того разряда дел, где это преимущество, эта относительная польза общины высказывается всего ярче, и потому считаем здесь уместным изложить наш взгляд на этот существенный орган русского общественного строя, обсуждение которого возбуждает столько пристрастных и с обеих сторон преувеличенных, натянутых похвал и порицаний.
В предыдущих главах объясняя порядки, принятые в других странах для призрения и помощи неимущим, мы везде подметили следующий ход этого дела, видоизменяющегося, смотря по обстоятельствам, но непреложно следующего по одному главному направлению. Сначала вопрос о неимуществе принимается как частное дело, препорученное духовной и светской благотворительности, и только в Англии облеченное в форму обязательной повинности.
Затем по примеру Англии тот же вопрос переходит и в область гражданского устроения, но исключительно в круг действий местных обществ сельских и городских, parish в Англии, Gemeinden в Пруссии, communes во Франции. Государства, правительства формально отклоняют от себя попечение о бедных, возлагая всю ответственность и все расходы по этому предмету на общественные союзы низшего разряда. То же самое явление представляется и в России: призрение и продовольствие крестьян поручается заведыванию самих крестьянских обществ и их непосредственному начальству.
Но в половине настоящего столетия во всей Европе происходит постепенная перемена образа мыслей в деле общественного призрения: мелкие общества оказываются несостоятельными для заведывания этою частью внутреннего управления, усложняющейся по мере развития благосостояния средних и высших классов; несостоятельность их обнаруживается как в материальном отношении, так и в нравственном.
В Англии и Германии приступают к образованию крупных округов, unions, Tandarmenverbande, Sammtgemeinden; во Франции предлагают перенести все дела общественного призрения из commune в canton.
Но и на этом фазисе преобразования остановились очень недолго, не более того, сколько нужно было, чтобы испытать эти новые формы и убедиться в их слабом действии. Крупные общества, как и мелкие, оказались очень тупыми орудиями для пресечения и предупреждения неимущества; им не доставало жизненного значения, внутренней связи; основанные на одном территориальном делении, на административном размежевании (circonscription), связанные одними интересами сожительства и соседства, они действовали не сами собой, а только под руководством высшей администрации.
Тогда-то администрация и рассчитала, наконец, что хотя это руководство и очень лестно для высшего начальства, но имеет и свои опасные стороны, приучая бедные классы уповать на правительство и испрашивать от него всякие милости, льготы, пособия и подаяния.
Тогда-то в половине настоящего столетия возбужден был новый вопрос, разрешение которого и составляет новейшую, современную задачу народного призрения и продовольствия: вопрос об ассоциации самих рабочих на началах взаимной поруки и взаимного страха. Friendly-societies и trades-unions в Англии, sociétés de secours mutuel во Франции, Vorschuss-Vereine в Германии суть выражения, еще очень грубые, но, однако, уже ясные, этого нового направления, стремящегося создать новую общину, уже не административную, но хозяйственную, основанную на общем владении известной суммой капиталов и денежных рент для пособия нуждающимся.
От этого воззрения, как нам кажется, переход к нашему русскому понятию о сельской общине не так далек, как обыкновенно мы себе представляем, и разница между ними состоит только в двух главных чертах: а) что нашу общину называют невольною, крепостною, а европейскую ассоциацию вольною; но вникая во внутренний быт этих обоих союзов, мы, кажется, найдем, что первый из них не так связан, а второй не так свободен, как думают, и что индивидуальное соглашение ни в том, ни другом не играет главной роли.
Главною связью, высшим понуждением является в них не воля, а нужда, и она держит русского крестьянина и европейского чернорабочего в одних и тех же узах взаимной поруки, взаимного кредита, взаимного страхования, при которых добровольное соглашение имеет точно такое же значение, как согласие голодного человека на прием предлагаемой ему пищи, b) во-вторых, основой европейской ассоциации полагается денежный капитал; русской общины -- недвижимое имущество, земля. Это радикальное различие и составляет главное отличие нашего гражданского строя от западноевропейского, отличие, кажущееся одним преимуществом, другим — пагубным пороком нашего народного быта, во всяком случае, проводящее резкую, глубокую черту, различие между Россией и другими странами.
В этом отношении мы и считаем нужным исследовать главные как дурные, так и хорошие свойства общинного землевладения со всевозможным беспристрастием.
Общинное владение имеет два бесспорно вредные действия -- это чересполосность и срочные переделы. Стесняя земледельческие работы, отнимая у хозяина плоды его усилий, они становятся в известной степени преградами к улучшению культуры, к удобрению, углублению, осушению почвы, ко всякому труду, требующему затраты капитала и рабочих сил. Но спрашивается, эти неудобства присущи ли собственно и исключительно общинному землевладению? не представляются ли они и при другом виде землевладения — участковом, при котором в известные неопределенные, но, однако, непреложные сроки целые имения и участки подвергаются разделу по наследству? не завязалась ли такая же чересполосность в России и в помещичьем владении, на размежевании которого употреблено было слишком 30 лет? Наконец, не представляются ли те же самые неудобства чересполосности во Франции, где вся территория поделена на 126.210,194 участка в средней сложности по 1/3 десятины пространства, распределенных между 11.053,702 собственниками.
В сущности, общинное землевладение представляет только ту особенность, что при нем предполагаются срочные, слишком частые переделы. Но этот вред, происходящий от перехода земли из одних рук в другие, не избегается вполне и при участковом или поместном владении; разделы по наследству и другим случайностям могут повторяться также часто; краткосрочные передачи земель в оброчное содержание и в аренду имеют такое же вредное действие на улучшение земледельческой культуры.
По всем этим соображениям обнаруживается, что вопрос поставлен неправильно между общинным и участковым владением; что существенное различие и полный антагонизм оказывается не между ними, а между общинным и вотчинным, т. е. майоратным, заповедным правом собственности, что только при этом последнем могут быть избегнуты чересполосность и переделы (или разделы) — два явления, на которые противники общины указывают как на исключительные ее свойства, что, напротив, подворное участковое землевладение, если оно мелкопоместное и раздельное, приводит государственную территорию в такое же положение, как и общинное, чересполосное, дробное, — одним словом, что неудобства переделов и чересполосности могут быть предотвращены только введением права первородства и неотчуждаемости, если после безуспешной попытки Петра Великого это введение признается еще возможным в России.
Итак, регулировать срочные переделы пахотных угодий, дать свободный выход отдельным домохозяевам из общих запашек, устроить правильное, нормальное размежевание крестьянских полей для избегания излишней дробности — таковы, по нашему разумению, главные средства, которыми может быть до известной степени предотвращено вредное влияние общинного владения на земледельческую культуру.
Но затем представляются в той же общине другие стороны, дающие ей решительный перевес над мелкопоместным участковым владением и искупающие отчасти и именно в отношении хозяйственного благосостояния народных масс тяжкий грех, ей приписываемый по влиянию на земледелие. Здесь мы возвращаемся к нашему предмету и рассмотрим, какое место может занять русская община в деле общественного призрения и народного продовольствия в сравнении с союзами и ассоциациями, учреждаемыми в Западной Европе на основании личного труда и денежных капиталов.
Ни одна из этих форм новейших ассоциаций не достигла еще своей полной зрелости, и лучшие умы в Европе заняты ныне тяжелой задачей — правильного развития этого грубого очерка, признания и законного утверждения этих могущественных союзов, стоявших доселе вне закона.
В России община, мир издавна вошли в гражданский строй и всегда были признаваемы одним из главнейших органов общественного управления; но под влиянием крепостного права и гражданской бесправности это учреждение, подобно всем другим, закабалилось и связало себя в такой крепкий узел, что до сих пор не может распутать свои отношения, личные и имущественные. Принцип ассоциаций был слишком поколеблен и расторгнут в Западной Европе и слишком закреплен в России, и в настоящее время дело идет о том, чтобы утвердить его в Европе и несколько развязать в России.
Мы смеем думать, что, несмотря на все недостатки нашего мирского управления, несмотря на грубую, часто пристрастную расправу нашей сельской общины в деле общественного призрения и продовольствия, эта организация дает нам над другими современными обществами положительное преимущество.
В то время как в других странах разрешаются с непомерными усилиями вопросы об ассоциации рабочих сил, складочных капиталов, взаимном страховании — в России эти ассоциации уже организованы; правда, в настоящей своей форме, вылитой и в крепостной зависимости, и векового порабощения, наша община еще очень груба, невежественна, своенравна, но и в этом виде она дает нам твердое основание для введения мер, требующих союза рабочих сил и частных имуществ, дает нам готовую опору для устройства внутреннего управления на началах взаимности и круговой поруки, то есть на тех же самых началах, которые ныне провозглашаются в Европе среди всеобщего страха и смущения высших классов, и потому нам, казалось бы, по крайней мере, преждевременным отвергать этого союзника, лишать себя этой помощи в то самое время, когда на Западе строятся и выдумываются одна теория за другой, одни учреждения за другими для взаимного застрахования жизни, здоровья, заработков, капиталов, для призрения неимущих, пропитания голодных — одним словом, для всех тех предметов ведомства, которые у нас входят в круг действий общины — мира.
Эти соображения, основанные на внимательном изучении социального положения других стран, привели нас к убеждению, что при устройстве внутреннего хозяйственного управления мы можем выработать легче и полнее, чем другие народы, собственную систему предупреждения и пересечения нищенства.
Не скрывая от себя, что неимущество, пролетариат должны неминуемо зародиться и в России, мы можем, однако, иметь в виду то важное облегчение, что у нас они будут проявляться постепенно, по естественному и непреложному ходу обстоятельств, лишающих известную часть рабочего населения средств пропитания, но не насильственно и огульно, как в Западной Европе, где вся масса сельских жителей была обращена в безземельных бобылей и батраков.
Из этого следует, что мы имеем перед другими народами два весьма важные преимущества: во-первых, время и опыт других стран, уже испытавших все возможные формы ассоциаций, во-вторых, собственную природную общину, очень твердую в своем составе.
К этой общине и могут быть, но нашему мнению, применены новые виды вольной ассоциации труда и капиталов; с ее помощью, на ее основании могут быть введены в России несравненно легче, чем в других государствах, учреждения, предупреждающие разорение и нищету низших классов, — взаимный кредит -- взаимное страхование.
Предмет этот столь важен и сложен, что мы не осмелились ввести его в кадры, уже и без того слишком широкие, этого сочинения.
Нам следовало только указать взаимную связь этих предупредительных мер со вспомогательным, составляющими, в тесном и буквальном смысле, предмет ведомства общественного призрения.
Эта взаимная связь есть общинное землевладение: как и всякое другое учреждение мира сего, оно имеет свои хорошие и дурные стороны и не заслуживает ни восторженных восхвалений, ни озлобленных порицаний. Оно, несомненно, задерживает земледельческую производительность, препятствует личной инициативе и в стране высокообразованной и вполне свободной должно само собой придти к постепенному расторжению, мы говорим «само собой» и подчеркиваем эти слова. Но пока организация народов находится в таком смутном положении, как ныне, не в одной России, но и во всем Старом Свете, до тех пор община представляет наилучшую и прочнейшую основу именно для этого организационного труда.
Неудобства и вред этого вида владения не отнимают у него и некоторых бесспорных его достоинств.
Безрассудно бы было ожидать от общины, что она оградит на вечные времена наше крестьянство от пролетариата, что она водворит в селах и деревнях образцовое самоуправление, что сознание общих польз и нужд введет в крестьянский быт чувство правды, стремление к прогрессу.
Но несправедливо также отвергать, что общинное землевладение дает низшему классу народа более самостоятельности, чем подворное — более средств к устройству учреждений, требующих взаимных сил, взаимной помощи, — что при сомкнутом сожительстве в крупных селениях земледельцам представляется более возможности заводить школы, запасные магазины, общие выгоны, больницы, богадельни — и, взвесив все эти выгоды и неудобства, сбережения и утраты, можно признать, что наша обязательная поземельная община дает нам очень пригодную почву для этой организации, последнее слово коей есть вольная ассоциация.
Но, к сожалению, это глубокое различие между русским сельским бытом и иностранным не было принято во внимание при организации ведомства общественного призрения в России, и, позаимствовав из чужих краев все формы нашего внутреннего управления, мы выписали оттуда же и устав нашего общественного призрения. Так как в столицах и больших городах низшие классы находятся в положении, несколько похожем на быт иноземных чернорабочих, и нищета в этих сгруппированных населениях действительно проявляется в таком же виде, как и на Западе, то законодательство наше преимущественно занялось призрением неимущих этого разряда, устройством приказов в губернских городах, богаделен, домов умалишенных, великолепных больниц и всякого рода благотворительных заведений в главных пунктах, состоящих на виду, на проезде высшего начальства. О призрении бедных на местах там, где нищета зарождается и где с меньшими затратами и с большею пользой можно бы ей помочь, — об этом скромном призрении в наших уставах упоминается только вскользь, как об обязанности и повинности; никаких наставлений и руководств к устройству этой части в законе не дается и никаких сумм не ассигнуется ни из государственной росписи, ни из земских смет, ни из общественных сборов.
Мы здесь представляем краткое, по возможности сжатое описание этого управления в России, придерживаясь не столько законом установленного порядка, сколько действительного положения.
Общественное призрение начинается у нас, как и должно быть, с обязанности, возложенной на родственников и селения, но по какой-то сбивчивости изложения эти — первоначальные правила призрения, которые составляют все основание этого ведомства, — в объемистом уставе, занимающем половину XIII т. Св. законов, поставлены в самом конце: ст. 1631—1647 излагают с совершенною точностью, определительностью и ясностью порядок призрения в селениях казенного и удельного ведомств; порядок этот следующий:
«Сельские начальства наблюдают, дабы жители, проводя время в трудах, нигде и никогда милостыни не просили (1631, 1638).
Лица, не могущие приобретать трудом пропитания, содержатся родственниками (1632—1639).
Те из них, у которых нет родственников или у кого и сами родственники бедны, призреваются в богадельнях (1633—1641).
Для таких богаделен строятся в селах две избы: одна для женского, другая для мужского пола (1634—1642).
Призреваемые пользуются содержанием на счет общественного сбора (1635)».
Лучше и полнее этого порядка никакого придумать нельзя. В этих 16 статьях на двух страницах изложены все основания общественного призрения, которые в других государствах составляют предмет столь сложных регламентов.
В них заключается в самой сжатой редакции полный курс пауперизма: понуждение к труду, охранение родственных связей и обязанностей, определение бедности и неспособности к работе, соблюдение приличий посредством разделения полов на две избы, и наконец, установление общего принципа призрения на счет общественных сумм.
Но, как известно, ничего из этого порядка нигде и никогда в России применено не было.
Он и не мог быть применяем по той причине, что за этими общими указаниями не последовало никаких практических объяснений; все осталось и остается темно.
Какая власть дана сельским начальникам для наблюдения за тем, чтобы жители «проводили время в трудах и нигде и никогда милостыни не просили», и что им делать с нищим, которого они признают способным к труду! Кем и каким порядком определяется эта возможность «трудом приобретать пропитание» — самое высшее условие и самая тяжелая задача общественного призрения? Кто этиродствен-ники, которые обязаны содержать бедных? до какого колена родства распространяется эта обязанность, в какой последовательности и очереди? Наконец, что остается делать, когда общественных сборов не имеется, когда родственники и селения от своих бедных отпираются и когда закон об отводе двух изб для богаделен применяется к такой деревне, где всего жилых изб тоже две!
Подобные уставы писались в свое время и пишутся поныне для того только, чтобы блеснуть цивилизованным направлением попечительного правительства, и вряд ли сами сочинители этих законоположений имели в виду их приспособление к действительному, черствому быту нашего простонародья.
Чтобы основать призрение на прочных началах, не нужно их изменять; но необходимо их дополнить положительными, твердыми указаниями. Попечение о бедных, то есть людях, не могущих трудом приобретать пропитание, без сомнения, должно лежать:
Во-первых, на ближайших родственниках до третьего или четвертого колена.
Во-вторых, на сельском и городском обществе, если родных нет или сами родственники признаются бедными.
В-третьих, на уездном или губернском земстве, если общество несостоятельно и тоже бедно.
Но весь вопрос здесь заключается не в голословном тексте закона, а в том соображении, кем и каким порядком признается, во-первых, неспособность к труду, лишающая человека пропитания, и, во-вторых, относительная бедность родственников или общества, переносящая на высшую инстанцию, земскую или государственную, призрение некоторых больных и неимущих.
Повторяем, весь вопрос в этом, и на него наше законодательство отвечает молчанием; между тем как в Англии и Пруссии все законы о бедных состоят в определении прав на пособия и обязанности призрения, и эти права и обязанности обставляются самыми подробными правилами для того, чтобы пререкания между ведомствами не лишали бедных пособий. У нас, напротив, пререканиям дано такое широкое, необъятное поле, что больной непременно успеет или выздороветь, или умереть, прежде чем отыщется то ведомство или то общество, которое обязано его призреть.
Между английским и прусским законодательствами существует в этом отношении весьма важное разногласие. По английским законам право общественного призрения уподобляется всем прочим гражданским правам и на общем основании в случае нарушения со стороны обществ, или родственников, или начальства подлежит судебному рассмотрению. Бедный, коему отказывается в пособии, имеет право жаловаться мировому судье, судьи могут дать приказ о назначении пособия нуждающемуся, о принятии его в рабочий дом или о назначении ему хлебного пайка; смотрители и все служащие по ведомству о бедных за нарушения своих обязанностей хотя и подлежат дисциплинарным взысканиям своего начальства, но пользуются правом апелляции мировым судьям при штрафах до 35 руб. и мировым съездам, если штраф выше.
Таким образом, обоюдные права и обязанности призреваемых и начальств или обществ (unions) или призревающих подведены в Англии под одну общую подсудность, ближайшую, местную, непосредственную.
Глава XXVI
правитьО дорожной и подводной повинностях в России.
правитьРазряды дорог, установленные уставом путей сообщений. — Различие их: а) по способам содержания, b) по ведомствам управления. — Правила содержания дорог по уставу. Действительный порядок их содержания, устройства и исправления. Новое распределение дорожного управления, введенное Положением о земских учреждениях, — смешение ведомств губернских и уездных управ и земского управления вообще с ведомством путей сообщений. — О подводной повинности. Порядок исправления этой повинности в Англии, Пруссии и России. Обывательские станции; расписание местных жителей по стойкам; наряд подвод; открытые листы. Необходимость общего пересмотра устава путей сообщений.
правитьМы соединяем в одну главу собственно дорожную повинность, то есть содержание самих путей, и подводную, то есть содержание земских сообщений на этих дорогах. В действительности, они ныне заведываются не только одними и теми же присутствиями, управами, но и поручаются обыкновенно одному и тому же члену управы, служба коего состоит в постоянных разъездах для надзора за дорогами и стойщиками обывательских станций.
Дорожная повинность. Сухопутные сообщения в России разделяются по уставу путей сообщений ст. 10 на пять классов:
1) Государственные или главные пути сообщений.
2) Дороги больших сообщений.
3) Дороги почтовых сообщений из губерний в губернии.
4) Дороги почтовых и торговых сообщений между уездами.
5) Дороги сельские и полевые.
Дороги первых двух категорий перечислены в том же уставе ст. 11 и 13. Расписание дорог 3 и 4 разрядов составляется по губерниям; но это официальное распределение не имеет, собственно, никакого значения, и на местах, в губерниях и уездах, едва ли кому известно, к какому разряду должна быть отнесена та или другая дорога. Поэтому вернее будет разделить все сухопутные сообщения по ведомствам и по способу их содержания; в таком случае можно принять 5 разрядов дорог:
1) Государственные и губернские шоссе. Содержание первых производится из государственного казначейства; на губернские шоссе отпускаются в некоторых губерниях суммы земских сборов. Те и другие состоят в ведении и распоряжении главного управления путей сообщения и переходят в оное по мере того, как обращаются из грунтовых дорог в шоссе; поэтому главное отличие их заключается не в роде сообщений, а единственно в том, шоссированы дороги или нет.
2) Ко второму разряду следует отнести дороги, содержащиеся из губернского денежного сбора.
3) К третьему — пути сообщений, лежащие на натуральной повинности уездов.
4) К четвертому — дороги сельские, коих содержание лежит на обязанности сельских обществ и землевладельцев.
5) и наконец, к пятому — дороги полевые, то есть частные, содержание коих необязательно.
В строгом смысле, на земской повинности лежат только дороги второго и третьего разрядов или, по расписанию устава, дороги второго, третьего и четвертого разрядов — грунтовые, почтовые, торговые и военные (ст. 13); но так как ни административным, ни земским властям на самих местах неизвестно, какие дороги следует признавать торговыми и военными, и так как, с другой стороны закон ничем не определяет значения дорог последнего разряда, сельских, то в действительности выходит, что все дороги за исключением шоссе устраиваются и исполняются на счет земских повинностей.
Различие состоит только в том, что некоторые участки содержатся губернским денежным сбором, другие — на счет пособий, отпускаемых из губернского сбора в уезды, третьи — непосредственно от уездов по общей раскладке на всех жителей и натурой, четвертые — отдельными обществами, городами и ведомствами тоже натурой, но без всякой раскладки, по приказам полиции и по наряду сельских начальников; наконец, пятые — вовсе никем не чинятся и не содержатся, потому что они не записаны в расписание дорожных комиссий и с незапамятных времен признаются проселочными, хотя торговое движение на них и значительнее, чем на всех прочих трактах уезда.
Также различны и разнообразны ведомства и начальства, заведывающие дорожным управлением: государственные и губернские шоссе находятся в непосредственном ведении главного управления путей сообщений, прочие дороги состояли доселе под управлением дорожных комиссий губернских и уездных; с упразднением их переходят отчасти в распоряжение губернских, отчасти в ведение уездных управ. Содержание сельских дорог (по ст. 15 уст. п. с.) относится к обязанности селений и владельцев, через дачи которых пролегают, и лежит на ответственности сельских обществ и их начальств.
Главные правила для содержания дорог, законом установленные, но в действительном быту существенно измененные, суть следующие:
Устроение дорог 2, 3 и 4 разрядов, то есть всех, кроме шоссированных и сельских, производится или на счет денежных земских сборов, или личною работою (ст. 752 Уст. п. с); в действительности же, так как порядок причисления проселочных дорог к разряду уездных законом не установлен, то личной работой устраиваются не только дороги этих трех разрядов, но и все дороги, сколько их ни есть, за исключением шоссе.
Общим правилом установлено, что дорожная повинность, во всяком случае, исправляется обывателями в натуре (ст. 754) и что на счет денежных повинностей она обращается только при совершенной невозможности исправить дороги без денежного сбора (753), но в примечании к ст. 754 объяснено: «само собой разумеется (?), что правило это относится только до казенных крестьян и не стесняет помещиков в замене наймом дорожной повинности, на крестьянах их лежащей». Удельным крестьянам дозволяется такой же замен по собственным их мирским приговорам. В уставе о земских повинностях (ст. 196, 197), кроме того, допускается для всех обществ и поместий право отправлять свою долю дорожных работ посредством временного найма с утверждения того начальства, которое разрешает мирские сборы; если же общества разных ведомств пожелают содержать участок таковым же наймом, то он допускается с разрешения присутствия о земских повинностях, а в случае его несогласия представляется министру внутренних дел.
Итак, по смыслу этих статей закона, переложение натуральной дорожной повинности в денежный сбор хотя и запрещалось формально, но в действительности зависело от желания обывателей и разрешения начальства; стеснение заключалось только в том, что несмотря на разрешение и утверждение и на то, что наем должен был заключаться формальным контрактом, ответственность за исправность дороги на контрагенте не лежала и оставалась на селении или волости, приписанных к участку (ст. 768 Уст. пут. сооб.). Это обстоятельство, ограждая неисправных подрядчиков, обременяло крестьян и весьма часто заставляло их, заплатив деньги, исправлять вторично ту же повинность личной работой по наряду становых приставов, деливших с дорожными подрядчиками денежные сборы неосторожных крестьян.
Раскладка натуральной дорожной повинности производилась по постановлению губернской дорожной комиссии; все дороги разбивались на участки, и к каждому участку приписывалась часть окрестных селений; при всякой новой ревизии делалось новое расписание дорог (766, 769).
В некоторых губерниях, преимущественно в северных, где по разнообразию почв и многочисленности канав, труб и мостов уравнение повинности представляло особенные затруднения, дорожные комиссии, уездные, вынуждены были делать описания дорог и съемку их посредством землемеров; выводили пропорцию между равными грунтами, суходолом, низкодолом, фашинной настилкой мостовой, и, приводя их к одному общему знаменателю, разлагали дорожные участки не по погонному протяжению, но по приблизительному расчету стоимости их содержания. Но, к сожалению, при недостаточности средств эти благонамеренные начинания остались почти во всех уездах недоконченными. Уездные комиссии не имели никаких штатных сумм в своем распоряжении; губернские, занятые многосложной перепиской, составлением смет и планов, не имели возможности вникнуть в это важное дело, требовавшее внимательных местных распоряжений.
Внутренняя раскладка, то есть самый наряд рабочих конных и пеших, который и составляет всю сущность натуральной повинности, в нашем законодательстве не определена никакими правилами, не ограничена никакой нормой.
В законе (ст. 771) сказано, что селения наряжают рабочих по мере надобности, что установление очередей и нарядов принадлежит распоряжениям обществ, утверждение очередных списков — городским, волостным и сельским начальствам, наблюдение — земской полиции и губернской дорожной комиссии, разрешение спорных случаев — присутствию земских повинностей.
Но при всем этом многосложном порядке, при установлении четырех или пяти инстанций для рассмотрений, утверждений и наблюдений самый размер повинности, нормальное ее отношение к предмету обложения предоставлены полному произволу самих обществ и усмотрению местных начальств.
Относительно поставок строительных материалов для дорог у нас существуют следующие правила, также весьма неопределенные: песок, фашины и прочие предметы должны быть поставляемы от тех селений, к участку коих дорога принадлежит (ст. 774). А если в том селении этих предметов не находится?
Лес отпускается из казенных дач для государственных крестьян безденежно; для помещичьих (по неимению леса у самого помещика) с взысканием попенных денег (ст. 775, 777). А если казенных лесов в близости не имеется?
Для содержания дорог последнего разряда, проселочных и полевых, особого порядка не установлено, хотя им и посвящен особый отдел Устава пут. сооб. (ст. 802 и поел.). В ст. 198 Уст. о земск. пов. предписаны правила о перечислении этих дорог в высший разряд торговых и военных; — правила эти применялись только в петербургской губернии, где для передвижения войск при маневрах многие сельские дороги признаны военными; в прочих губерниях эта статья закона осталась мертвой буквой, так как, собственно, не представляет никакой пользы для самой дороги и никакого различие в порядке содержания от перечисления какой бы ни было дороги в какой бы ни было разряд.
Правда, дорогам сельским дано особое место в уставе — они отнесены к обязанностям обществ, но так как на обязанности тех же обществ лежит и раскладка всех прочих дорог, то на практике все дорожные работы смешиваются и распределяются вместе и земские раскладки сливаются с общественными. Далее смешение это еще усиливается от сбивчивости и противоречий законоположений: в ст. 802 сказано, что сельские дороги исправляются по мере совершенной необходимости, но в ст. 804 исчислены те дороги из числа проселочных, на которые губернатор обращает особое внимание, и редакция этой статьи такова, что под это определение подходят все сухопутные сообщения без исключения; наконец, в ст. 806 приписывается категорически местным начальствам наблюдать, чтобы проселочные дороги, «как и большие», были исправны и безопасны.
Из этого следует, что власть губернаторов и местных начальников (каких?) по проселочным дорогам еще полнее, чем права их над прочими, ибо по высшим разрядам путей сообщений, причисленным к земским повинностям, они должны придерживаться раскладки, по последнему же разряду действуют полновластно, выгоняя жителей по мере необходимости на все дороги, прилегающие через их дачи. Понятно, что при этом порядке начальники не находили никакого удобства в перечислении сельских дорог в губернские и уездные и в действительности большая часть сухопутных сообщений, по многим важнейшим торговым трактам, остаются доселе на иждивении отдельных сельских обществ и землевладельцев, не входят в раскладки дорожных повинностей и по совершенной невозможности осилить подобные египетские работы частными усилиями селений и помещиков, обретаются в том непроездимом состоянии, на которое так горько сетует русское общество.
В это смутное положение дорожного управления введен Положением о земских учреждениях новый элемент. К предметам ведомства этих учреждений, между прочим, отнесено: разделение путей сообщения на губернские и уездные, представление о перечислении дорог в разряд государственных, — отнесение проселочных дорог в разряд уездных, а также уездных — в разряд проселочных, изменение направлений дорог, содержание бечевников — и наконец, местные распоряжения по указаниям губернской управы по устройству в уезде губернских путей сообщений (ст. 62). Эти правила, весьма либеральные, переносящие на местных жителей все права и обязанности администрации, вместе с тем, однако, усложняют управление новыми, совершенно непредвиденными соображениями; вводятся новые разряды дорог, губернские и уездные, которые нигде законодательным порядком не установлены, не различены ни по способу содержания, ни по их значению, и вместе с тем учреждается два различных ведомства для этих двух неразличных дорог, — губернские заведываются губернскими управами, уездные уездными; самое разделение путей на губернские, уездные и проселочные поручается земским собраниям по их усмотрению без всяких указаний, так что может случиться, что в одной губернии все дороги будут зачислены в губернские и приняты на денежный сбор, а в другой — все будут переведены в проселочные и возложены на личную работу крестьянских обществ.
Устройство дорожной части в России требует радикального всестороннего пересмотра. Настоящее ее положение может быть представлено в следующих главных чертах:
Все грунтовые дороги, начиная от почтовых трактов до проселочных, лежат на повинности сельских обществ; на города приходятся самые незначительные участки, пролегающие через городские и пригородные земли. Землевладельцы в раскладке не участвуют.
Содержание дорог распределяется между бесчисленными ведомствами, слагающими друг на друга ответственность за неисправность сообщений. На одном и том же тракте мы находим одни шоссированные участки, заведываемые офицерами путей сообщений, другие — чинимые на счет губернского земского сбора, третьи — исправляемые натурой по уездным раскладкам, четвертые — состоящие на повинности городов, и в каждом из этих участков мосты, плотины, опять подразделяемые на подобные же разряды, одни принятые на губернский сбор будто бы по сложности их конструкции, другие, гораздо сложнейшие, исправляемые топорной работой местных крестьян.
Главный недостаток всего этого управления есть неопределительность. Ни разряды дорог, ни пределы власти многоразличных ведомств, их исправляющих и над ними надзирающих, не различены ясными чертами; сравнивая наши дорожные уставы с французскими и английскими, нельзя не быть пораженным, с одной стороны, широким произволом, предоставленным земским учреждениям, с другой стороны — отсутствием всяких гарантий, всяких нормальных правил обложения, ограждающих обывателей от обременительных сборов и работ. Им не предоставлено даже права жалобы и иска против неправильного обложения, этого последнего права угнетенного меньшинства.
О подводной повинности. Обязанность ставить породы под проходящие войска и для проезда служащих лиц во всех государствах до новейших времен лежала на личной повинности местных жителей.
Но в Англии уже с давних лет принято правило вознаграждении за подводную повинность. По известному закону Mutiny-Act, определяющему ежегодным постановлением парламента состав и содержание армии, установлен и порядок истребования подвод для войск. Требование предъявляется мировому судье или канцелярии мирового съезда; наряд делается по очереди в пределах мирового участка; прогонная плата уплачивается наличными деньгами по 15 и до 30 коп. за англ. милю (10-20 коп. за версту).
В Пруссии прежняя бесплатная поставка подвод отменена законом 1810 г., но повинность сохранена на том же основании, как в Англии, с поверстной платой за каждую лошадь, по 6 зильбергрошей за миллион (около 3 коп. за версту); изъятия, коими пользовалось дворянство, тем же законом отменены; раскладка подводной повинности производится по числу упряжных лошадей и волов, причем 3 вола считаются за 1 лошадь. Желающие могут выкупаться от повинности годовой платой по 3 руб. за лошадь.
В России подводная повинность имеет два главных вида: а) для воинских потребностей при движении войск, разных команд, ремонтов, для перевозки больных и т. п., b) для земских сообщений, разъездов полиции и губернских чиновников.
По первому отделу у нас принята система, подобная прусской, и плата, соответствующая прусской таксе, а именно: за одну станцию в 25 верст 75 коп. на лошадь (ст. 434 Уст. о з. п.). Плату эту надо признать достаточной, и эта часть породной повинности почти окупается, не составляя для жителей значительного обременения. По крайней мере, так следовало быть, если б выдача контрамарок делалась правильно и если б на одну конную подводу не наваливали таких грузов, каких и пара лошадей не тронет с места.
По второму отделу подводы назначаются: а) без платежа прогонов для земской полиции, b) за прогоны для всех прочих лиц губернского управления по открытым билетам начальника губернии, с) для перевозки больных арестантов.
В действительности же, повинности эти, воинская и гражданская, хотя и различены по закону, но смешаны в одну, и хотя они причислены к натуральным, но в большей части губерний и тех именно, где по многочисленности войск тягость подвод наиболее чувствительна, исправляются наймом.
Устройство этой части земских повинностей следующее:
По соображению главных пунктов земских сообщений, выбираются селения для обывательских станций. К ним приписываются окольные общества и волости. Это расписание и составляет главную, весьма трудную задачу всего этого управления: нужно, во-первых, уровнять число прописанных жителей со значением станций, так как по разгону они очень различны, и, во-вторых, уравнять селения между собой по дальности расстояний; так, например: если в уезде на 40,000 жителей 10 обывательских станций, то на каждую в средней сложности приходилось бы по 4,000 обывателей; но так как на одних разгон бывает ежедневный, на других очень редкий, то для равномерного обложения к одним станциям приписывается более, к другим менее селений: затем общее число жителей, приписанных к одной станции, разделяется на число дней в году, и когда таким образом выведена единица обложения, то каждое общество облагается по числу душ столькими-то днями стойки. Натурой на стойку выходят только ближайшие селения; прочие нанимают за себя стойщиков. Но так как эти частные наймы обходятся дорого и при частой смене разных стойщиков крайне неудобны для сообщений, то во многих губерниях введены были уже с давних лет общие наймы по ведомствам государственных, удельных, помещичьих крестьян или даже по целому уезду с тех пор, как крестьяне сведены в одно общее управление.
До какой степени эта повинность, лежавшая на одних крестьянах, была обременительна для них, видно из того, что в некоторых северных и северо-западных губерниях она еще в 50-х годах обходилась в 30 и 40 коп. с души.
В Новгородской она составляла налог для целой губернии не менее 100,000 рублей, в то время как все денежные земские сборы, взимаемые со всех сословий, простирались на 348,000 руб. (в 1862—1863 гг.). В настоящее время при всех усилиях земских управ она обходится, однако, не менее 20-25 коп. на душу.
Если принять в соображение, что за все воинские подводы казна выплачивает контрамарками, что разъезды гражданских чиновников тоже оплачиваются прогонами и что, собственно, по закону на бесплатной повинности земства лежат, или должны бы лежать, только проезды земской полиции, то нельзя себе и вообразить, чтобы разъезды 5,10 лиц, составляющих штат уездной полиции, обходились уезду в 10-15 тысяч рублей в год.
Причины, искусственно и насильственно возвышающие стоимость этой повинности в России, суть следующие:
Во-первых, порядок выдачи билетов на проезд: губернаторы, коим одним по закону она предоставлена, высылают бланки за своей подписью в уезды, и уездные начальники ссужают открытыми листами всех своих приятелей и знакомых.
Во-вторых, расположение так называемых обывательских станций и порядок их содержания, отдельный от почтовой гоньбы. Это последнее обстоятельство особенно важно. В каждом уезде мы находим два порядка сообщений, а) почтовый, пролегающий через главные тракты, и b) обывательский, рассеянный по всем направлениям.
Почтосодержатели не имеют права возить проезжих в сторону и не обязаны даже по почтовым трактам возить полицию, так что на самых этих трактах рядом с почтовыми станциями устраиваются на счет земства особые обывательские.
Запрещение возить в сторону заставляет также наряжать особых стойщиков на таких пунктах, куда без малейшего затруднения могли бы приезжать почтовые лошади.
Таким образом, от отдельного содержания этих двух видов сообщений повинность в некоторых местностях отправляется вдвойне.
В заключение мы считаем нужным указать те главные недостатки и пороки, которые, по общему сознанию всех местных жителей, в разных полосах России уже с давних лет препятствуют устроению этих двух повинностей, дорожной и подводной, составляющих в совокупности совершенно бесплодную трату сил, равную налогу в 6 или 8 млн руб. в год.
1) Классификации дорог у нас, собственно, не существует. Прежняя обветшала; к новой еще не приступлено. Нет даже ясного указания на то, что признается дорогой, вообще открытой для сообщения, и чем таковая отличается от полевой частной дороги или от прогона, тропинки, улицы или даже садовой дорожки.
В иностранных законодательствах мы видим, что всякий путь, проложенный по земле частного владения, считается первоначально, пока не последовало постановление о признании его открытой дорогой, частною собственностью. Для отнесения ее в разряд путей сообщений требуется в Англии постановление присяжных и мирового съезда, во Франции приказ префекта; но в обеих этих странах полагается общим правилом, что самый факт сообщения, проезда и провоза по известному направлению, как скоро таковое движение посторонних лиц допускается землевладельцем, придает дороге значение открытого пути сообщения. По английскому обычаю, по истечению 4-5 лет такого свободного пропуска владелец дороги имеет право просить отнести дорогу на общественное содержание, и дело решается приговором понятых (присяжных).
Во Франции всякая сельская дорога (cheminnval) открыта для публики, хотя бы содержание ее лежало и на частной повинности землевладельца, если мэр признает ее нужной для сообщений; но землевладельцу предоставляется в таком случае искать судебным порядком против распоряжения мэра, и решение кассационного суда ввело правило, что только давность пользования (la prescription) может служить достаточным поводом для перенесения дороги из разряда сельских в общественные (chemin vicinale).
В России никакого положительного различия между сельскими или полевыми дорогами и другими, в действительности, не делается и для проездов губернаторов, архиереев и других ревизующих чиновников и сановников ежегодно чинятся общим нарядом от крестьян такие дороги, которые в расписаниях не значатся и должны быть по закону исправляемы владельцами земель, через которые пролегают. Первым делом дорожного управления должно быть ясное указание тех путей, которые составляют обязательную повинность, и того порядка, какой требуется для признания частной (сельской или полевой) дороги открытым путем сообщений.
2) Классификация дорог сама собой определяется трояким их назначением и способом содержания: государственные, губернские и уездные дороги. Все прочие разряды — военные, почтовые, торговые пути сообщения — сливаются в трех упомянутых выше классах. Но перечисление их из одного разряда в другой, ныне предоставленное безотчетному распоряжению земских собраний, должно бы быть обусловлено некоторыми положительными указаниями. Так, например, нельзя допустить, чтобы дороги, служащие для сообщения уездных городов с новооткрытыми станциями железных дорог, не были принимаемы на обязательную повинность губернии или уезда или чтобы дороги, соединяющие волости и мировые участки, оставались в разряде сельских и полевых.
Закон должен оградить меньшинство и предоставить, по крайней мере, местным обывателям право требовать отнесения дороги в разряд уездных, если она служит для общих сообщений, а именно: а) для соединения волостей между собою, b) для сообщения их с уездным городом, полицейскими станами и мировыми участками, с) для провозов к пристаням и рынкам.
3) Последний разряд дорог, который мы в классификацию не вносим, суть полевые и сельские, по нашему закону именуемые проселочными, во Франции chemins ruraux, в Германии Privat-Wege. Нам кажется, что возлагать их на повинность тех крестьян или владельцев, через земли коих они пролегают, есть крайняя несправедливость, порождающая и такую же крайнюю неисправность этих дорог. Сельское общество в 10 рев. душ или владелец 10 десятин по этой раскладке обязываются весьма часто содержать такое же расстояние, как и другое общество в 1000 душ или владелец 1000 десятин, если в первом случае дорога проходит вдоль, а во втором — поперек их дач.
Для этих проселочных дорог мы бы полагали лучшим способом разложить их содержание на всех домохозяев и владельцев волости по числу содержимых ими лошадей, облагая упряжных и верховых лошадей вдвое против рабочих[13].
4) Климатические условия нашего отечества вводят в дорожное наше управление предмет, вовсе незнакомый другим государствам, — это зимние дороги. Если принять в соображение, что в большей части России зимний путь есть главное время всех подвозов и поставок материала и товара и что для устройства этих зимних сообщений мы располагаем, можно сказать, почти всей рабочей силой сельского населения, проводящего весь этот длинный шестимесячный период в полной праздности, то нельзя не пожалеть о небрежности, с коей мы относимся к этой важнейшей части наших сообщений. Зимние дороги, как известно, делаются непроездимыми от снежных наносов и сугробов и опасными от вьюг, заметающих дороги и оставляющих их на несколько дней без всякого следа, если дорога не провешена. От этих бедствий, которые испытал каждый русский человек, было бы не так трудно оберечься до известной степени принятием некоторых общих мер. Наносы и сугробы делаются ежегодно на известных местах, в перелесках и выемках, при полевых изгородях и деревенских воротах, и местные жители могут почти безошибочно определить после продолжительной метели, какие части дороги занесены и требуют расчистки.
Строгий надзор над этими расчистками и над соблюдением правил о провешивании зимних дорог спас бы много тысяч русских людей от замерзания и смерти и миллионы пудов разного товара от просрочек при доставке.
Работы эти несравненно легче для обывателей, чем починка грунтовых дорог, ибо производятся в такое время года, когда полевых работ нет, а для сообщений, в особенности для подвоза хлебного товара и разных сельских продуктов к железным дорогам и пристаням, зимние пути несравненно важнее и нужнее чем летние.
Таковы, по нашему мнению, главные предварительные условия, требуемые для устройства дорожного управления в России. Нужно, чтобы закон дал общие, точные указания:
Какие дороги вообще разлагаются на обязательную повинность обществ, волостей, уездов и губерний.
На какие лица и предметы падает раскладка повинности натуральной и денежной.
В пределах этих указаний земские учреждения могут действовать самостоятельно, но очевидно, что местные собрания превышают свою власть, когда в одной губернии относят все дороги на денежный губернский сбор, а в другой — на уездную натуральную повинность или в одном уезде разлагают дорожный сбор на имущества, в другом — на ревизские души, в третьем — на одни земли.
В этом отношении полновластию, предоставленному земскими собраниям (по ст. 64 п. 5 и 68 п. 6), соответствует самовластие, предоставляемое администрации по ст. 90 и 92, так что по постановлению губернского собрания, утвержденному губернатором и министром, любая проселочная дорога может быть отнесена в разряд губернских, и наоборот, губернская возложена на частную повинность сельского общества или землевладельца. Закон никаких указаний не дает, устав путей сообщений вовсе не сходится с положением о земских учреждениях, расписание дорог не имеет более никакого смысла, с тех пор как устраивается сеть железных дорог и неуравнительность раскладки дорожной и подводной повинности достигла крайних пределов.
Поэтому мы считаем пересмотр устава путей сообщений одной из тех мер, которая не может быть отлагаема далее. Указания других законодательств по этой части могут нам служить полезным руководством, и из сличения их мы выводим для нашего отечества следующие заключения:
I. Классификация дорог по разрядам должна быть отменена или, по крайней мере, упрощена; так как главные тракты ныне уже большею частью снабжены железными путями, то этот разряд дорог сам собой отпадает. Остаются дороги губернские и уездные, содержимые земством, и сельские или проселочные, лежавшие по сие время на повинности обществ и землевладельцев.
Мы полагаем, что только эти два разряда и должны быть сохранены: земские и сельские (или волостные).
II. Земскими дорогами признаются те, которые служат для сообщений городов, пристаней, станций железных дорог и волостей между собою. Они признаются таковыми и поступают в разряд земских не иначе, как по предложению начальника губернии и по постановлению губернского земского собрания, в случае же их разногласия по решению высшего — правительства. Все земские дороги лежат на денежной повинности губернии и заведываются губернскими управами под ближайшим надзором смотрителей, ею назначаемых по уездам.
III. Сельскими или волостными дорогами признаются те, которые соединяют селения с волостными правлениями и церковными приходами, причем полагается, что если селение уже соединено одним путем с волостью, то оно не может требовать отнесения другой дороги в разряд сельских, а должно содержать ее на свой счет, если пожелает. Сельские дороги лежат на натуральной повинности волости, то есть сельских обществ и землевладельцев, земли коих состоят в пределах волости, по уравнительной раскладке на всех обывателей; — они заведываются волостными правлениями под надзором уездных управ. Если селение или землевладелец пожелают, чтобы какая-либо дорога была принята на счет волости, то они должны ходатайствовать о том через уездную управу; — если между волостью и управой возникает пререкание, то дело решается окончательно губернским собранием.
IV. Раскладка натуральной дорожной повинности делается по числу лошадей и рабочих волов. Упряжные и верховые лошади облагаются вдвойне против рабочих. Землевладельцы, имеющие на 100 десят. земли менее 10 лошадей или 20 рабочих волов, облагаются сверх того за каждые 100 десятин известным числом рабочих дней, по пропорции, выводимой земскими собраниями. От натуральной повинности все обыватели могут выкупаться по таксе, установленной земскими собраниями. Крестьяне, имеющие при 1 душевом наделе не более 1 лошади, освобождаются от половины конных дней, причитающихся на них по раскладке, и эту половину отбывают пешком.
V. Все прочие дороги, служащие только для сообщений отдельных селений или усадеб с полями и прочими угодьями, к ним приписанными, признаются частными, называются полевыми и чинятся на собственный счет землевладельцев. Если они пожелают, чтобы такая дорога принята была в разряд сельских или земских, то они должны подать о том прошение в уездную управу, которая в своем решении придерживается общего правила, что на повинность земства или волости принимаются те дороги, по коим сообщаются: или а) волости или церковные приходы между собой и с уездным городом (земские дороги), или b) отдельные селения с волостью или приходом (сельские дороги).
VI. За неисправное содержание дорог и мостов виновные по жалобе истца или полицейского начальства подвергаются штрафу по решению мирового судьи. Если виновные не найдутся, то, во всяком случае, штраф разлагается на ту волость, к коей приписана дорога, а если дорога состоит на земском счете, то на смотрителя дороги или на подрядчиков, взявшихся за ее исправление. Если по решению мирового судьи упущение и неисправность будут признаны, то на исправление дается по тону же постановление известный срок, по истечении коего работы производятся управой на счет виновных.
VII. Подводная повинность разлагается точно так, как и дорожная натурой на лошадей с правом выкупаться от нее по норме, установленной собранием {Мы не упомянули о почтовой повинности, которая, как известно, была в России земская и не исправлялась натурой до новейших времен. Перевод ее в денежную повинность, начавшийся в сороковых годах, был одним из примеров мнимого прогресса, причинившего более вреда, чем пользы. Почтовая повинность при таком внезапном ее преобразовании вздорожала непомерно, попала в руки монополистам и спекуляторам, имена коих прославились во всей России, как типы лихоимства и лиходательства, и земство получило от этой реформы только убыток, выразившийся в огромной приплате подрядчикам за содержание почтовых лошадей.
Впоследствии, в 1866-67 гг., правительство, убедившись в громадных растратах, причиняемых казне этими оптовыми подрядчиками, передало земству в виде опыта в 3 губерниях (Херсонской, Саратовской и Новгородской) содержание почтовых станций. В первой, если не ошибаемся, дело не пошло и между почтовым начальством и земскими учреждениями возникли пререкания; в двух других, где земские деятели лучше постигли свою роль и глубже вникли в почтовое дело, в свои обязанности в отношении начальства, от коего зависит исправность почт, в этих губерниях земство выгадало: в Саратовской около 25 т., в Новгородской около 40 т. рублей в год. Опыт этот, по нашему мнению, доказывает только ту бесспорную истину, что земское содержание обходится всегда дешевле казенного и что этим путем можно реализировать значительные сбережения не только по почтовому, но и по всем прочим ведомствам.
Впрочем, многие справедливо возражают, что мера эта не совсем правильна в том отношении, что почтовые станции содержатся из государственного сбора, который таким образом поступает от всей России в пользу трех губерний. Но из этого следует только заключить, что ее надо распространить на все губернии и экономно, какая окажется, распределять пропорционально между ними. Во всяком случае, если строгие блюстители народной нравственности осуждают это барышничество земства, то они, однако, должны согласиться, что барыши эти приносят более пользы, если достаются всему земскому населению и употребляются на дело народного образования (как в Новгородской губернии), чем если бы служили только для обогащения крупных промышленников и почтовых чиновников. Из двух зол выбирай меньшее — эта печальная пословица еще должна служить очень часто в России руководством для обсуждения и оценки общественных мероприятий.}.
Глава XXVII
правитьО народном здравии. <…> Россия. Настоящая организация врачебного управления. Район действий одного врача. Различие между медицинским и санитарным ведомствами. Предметы, входящие в круг действий земских учреждений. Пределы их власти; право частного иска. Отношения медицинских чинов к народному здравию. Связь между санитарным управлением и другими частями внутреннего управления.
правитьРоссия
правитьВрачебный устав, ныне действующий в России, соображаясь с указаниями современной науки, очень ясно различает медицинскую техническую часть от санитарной и на этом основании подразделяется на две части или книги: в книге I изложены учреждения врачебные, в главе коих стоят медицинский департамент и врачебные управы, в книге II под заглавием «Устав медицинской полиции» излагаются правила об ограждении народного здравия (ст. 833) и учреждаются для заведывания этими делами губернские и уездные комитеты народного здравия. Состав этих комитетов довольно сложный: в губернском под председательством губернатора заседают все начальники отдельных частей в числе 9 членов, в уездных под председательством предводителя дворянства — 8 членов.
По Положению о земских учреждениях управам и земским собраниям также предоставлено «участие в попечении о народном здравии» (ст. 2 п. 7) и «содействие к предупреждению падежей» (ст. 2 п. 8). Никаких дальнейших указаний в означенном положении не дается, так что по буквальному смыслу закона губернские и уездные управы и собрания имеют все равное и поэтому очень неопределенное участие в мерах к охранению народного здравия.
Таким образом, полагая в губернии от 10-15 уездов, мы получим для охранения народного здравия три центральные учреждения — губернский комитет, губернскую управу и губернское земское собрание и в каждом уезде по стольку же уездных инстанций, всего же по губернии, не считая врачебной управы, от 33 до 48 присутствий и собраний, пекущихся о благосостоянии и безопасности местных жителей.
Предметы, входящие в круг этого попечения, исчислены в ст. 843 врач, уст.: 1) чистота воздуха, 2) безвредность жизненных припасов, 3) ядовитые вещества, 4) врачебные пособия, 5) погребение мертвых. Сюда же причислены и все меры к предотвращению повальных болезней и падежей (ст. 833).
Переходя затем к исполнительным мерам, врачебный устав возлагает на полицию надзор и распоряжения по всем частям санитарного управления (ст. 844, 854, 867).
Наконец, по судебным уставам проступки против народного здравия признаются подсудными мировым учреждениям (Устав о наказ, мир. суд., ст. 102 и поел.).
Из этого оказывается, что санитарное управление в России распределяется следующим образом: техническою частию заведывает врачебная управа, совещательной (?) — комитеты народного здравия, хозяйственной — земские учреждения, исполнительной — полиция и судебной — мировые учреждения.
Также оказывается, что расходы по ведомству народного здравия, за исключением оспопрививания, не причислены к повинностям, обязательным для земства, и что поэтому может случиться и действительно случается, что на все это многосложное управление, на все пособия, предотвращения и пресечения, предписанные по уставу, не ассигнуется никаких сумм.
Правила для охранения народного здравия изложены в том же уставе (ст. 844 и посл.) с подробностию и отчетливостию, которые оставляют только желать, чтобы они были применены к делу; вообще организация и регламентация этого ведомства в России полная, правильная, точная. А между тем, как известно, ни одна из многочисленных отраслей общественного благоустройства не находится в таком грубом и первобытном запущении, как народное здравие, нигде не обнаруживается такого глубокого разлада между народным бытом и законодательством, между предписанными установленными порядками и действительным, повсеместным беспорядком.
В чем же заключаются слабые стороны этой организации, взятой целиком из лучших уставов других стран? Отчего эти порядки, вполне удавшиеся в Германии, Франции, у нас не принимаются? Мы постараемся проследить эти вопросы и ответить на них не по умозрениям или личным нашим соображениям, а по фактам и опытам других государств и нашего отечества.
I. Немецкие ученые, выводя принципы врачебного управления, во главе их ставят следующую аксиому: «что организация врачебных учреждений находится в прямой зависимости от пропорции между густотой населения и медицинским образованием в данной местности» или, другими словами, что она может быть успешна только там, где число медиков соответствует в известном районе числу жителей. Вопрос этот в Германии и центральной Европе можно назвать праздным и чисто теоретическим, потому что из двух членов означенной пропорции первый, т. е. число врачей, значительно превышает второй — т. е. требования населения; не народ нуждается в медиках, а медики в практике[14].
В России, наоборот, этот вопрос чисто практический, и прежде всего нужно сообразить и определить, в каком районе могут действовать врачи и вообще могут приносить пользу врачебные пособия.
Мы полагаем, что радиус круга действий одного врача не может быть больше 25 верст, т. е. расстояние, какое может пройти без изнурения рабочая лошадь или пешеход. За этой линией всякое полезное действие врачебных учреждений прекращается; ни силы больного, ни земледельческие работы не позволяют нашим простолюдинам отлучаться на такие расстояния, где требуется ночлег, корм лошади или даже перемена упряжи; скорее чем подвергнуть себя таким случайностям, русский крестьянин будет переносить с свойственным ему долготерпением самые мучительные боли.
В Пруссии, как мы видели, на каждый округ (Kreis) полагается врач, хирург и ветеринар. Прусский округ имеет в средней сложности 50,000 жителей и 16 кв. миль; он подразделяется еще на Armenverbände, при коих состоят Armenärzte. Во Франции кантон, который принят в новейшее время за единицу врачебного управления и в каждом из коих состоит médecin cantonal, имеет 14,000 жителей и 3 кв. мили. В Англии санитарные округа (districts) простираются по среднему их объему на 4 кв. мили с 27,000 жителей.
В России, принимая даже для сравнения одни центральные губернии, уезды имеют от 50-100 кв. миль и населения около 100,000; на уезд полагается 1 врач и 1 ветеринар.
Когда в некоторых губерниях земские собрания приступили к набору врачей и устройству медицинской части и встретили большею частью сопротивление со стороны гласных от крестьян, то это было единогласно приписано их невежеству и отсталости. Но нужно принять во внимание и другие их соображения: всякое усиление врачебных средств есть благодетельная мера — это бесспорно; но за благодеяния должны бы платить только те, кто ими пользуется, когда же, устраивая лечебницы или определяя медиков в уездных городах или в центральных пунктах уезда, сборы на содержание их разлагают в виде общей повинности на все селения, то очень понятно, что жители отдаленных местностей протестуют против мер, не приносящих им никакой пользы. Также совершенно естественно, что врачи, обязанные действовать в таких обширных округах, проводя время в разъездах, не имея нигде и никогда настоящего пребывания, не успевая следить за больными, скоро теряют всякое доверие и принимаются населением за тунеядцев, живущих на общественный счет; сами же они при скудном жалованье рассчитывают для дополнения его на прогонные деньги и потому разъезжают, как известно с особенной охотой, не столько для лечения больных, сколько для поверстного счета разъездных денег.
Поэтому нам кажется необходимым в основании всего санитарного управления положить общее правило: «что медицинские члены не обязаны подавать пособия далее известного расстояния и что местные обыватели не должны быть принуждаемы к сборам на содержание таких медиков или врачебных учреждений, которые отдалены от места жительства более 25 верст». Такое определение законодательным порядком нормального района санитарных округов должно служить основанием для организации врачебного управления.
//. Ведомство народного здравия должно быть а) в точности отличено от медицинского управления и b) определено по своему кругу действий и предметам ведомства.
Отличие его от собственно медицинской технической части состоит в том, что санитарное управление, как сказано в ст. 833 врачебного устава, имеет в виду «сохранение народного здравия от всего, что может иметь вредное на оное действие»; оно предназначается для предотвращения болезней или в случае их появления — для предупреждения дальнейшего их развития. Медицинское ведомство имеет предметом лечение болезней, пресечение их средствами, указанными наукой и практикой. Но применение этого теоретического различия к народному быту представляет, однако, большую трудность; медицинские пособия, особенно в сельском быту, никогда не могут быть распределены так уравнительно, чтобы поспевать своевременно, и потому первоначальная помощь и призрение заболевающих должны все-таки падать на общества или земство, по крайней мере для того разряда беднейших жителей, которые не могут выписать доктора на собственный счет.
В Пруссии и Франции эта часть общественного управления причислена к общественному призрению и поручена особым врачам, Armenarzt, médecin des pauvres; они пользуют и притом бесплатно неимущих, признанных таковыми по формальному свидетельству, выдаваемому приказами общественного призрения (Armenverband, bureaux de bienfaisance). У нас хотя эта часть еще не организована, но общее направление земских учреждений при составлении проектов санитарной организации таково, что предполагается иметь врачей на земском жалованье, которые обязаны бы были, довольствуясь этим жалованьем, лечить все окружное население бесплатно или за самую умеренную плату, и не только бедных, неимущих, но и всех обывателей без различия. В этом, как нам кажется, заключается главнейшее и едва ли преодолимое затруднение к устройству врачебной части; оно проистекает из шаткого и смутного понятия, которое вкралось в России во все ведомства народного продовольствия, общественного призрения, народного здравия, что всякий расход, производимый обществом или земством, дает и каждому члену общества и земства право пользоваться предметом, на который расход ассигновал. При этом не допускается различия между зажиточным крестьянином и бездомным бобылем, не дается никакого преимущества нуждающемуся; предполагается, что всякие пособия — хлебные, денежные, врачебные — развёрстываются по той же норме, как и повинности, коими они удовлетворяются, — одним словом, что всякие общественные мероприятия имеют в виду не помощь бедным и неимущим, не благотворительность, а общее и даровое пользование всего местного населения.
Весьма трудно найти выход из этого ошибочного круга; в других странах врачебные пособия устраиваются собственно для беднейшего класса в том предположении, что прочие жители сами приищут себе медицинскую помощь в случае нужды. У нас же от правительственных и земских учреждений требуется, чтобы они организовали всенародное бесплатное врачевание; от этого, разумеется, расходы возвышаются чрезмерно и за недостатком средств ничего не предпринимается. Мы полагаем, что собственно к ведомству народного здравия относится не общее устройство врачебной части, а только бесплатные пособия тем вольным, которые не имеют средств прибегнуть к врачу или случайно, внезапно, подвергаются несчастным случаям.
Французская система врачей для бедных (médecin cantonal или médecin des pauvres) всего лучше и главное всего дешевле достигает этой цели: они обязываются объезжать волости, к их округу приписанные, в срочные дни по 1 разу в неделю, давать у себя на дому консультации тоже в срочные приемные дни, посещать труднобольных на дому, наконец, отпускать медикаменты по уменьшенной таксе (во Франции по 33 % действительной стоимости). Но обязанности их относятся только к неимущим (indigents); ко всему прочему населению они относятся как вольнопрактикующие медики и получают плату по соглашению. При таковой комбинации земство обязано б было вознаграждать их только за ту часть расходов, которая падает на них за объезд волостей, приемные дни и отпуск медикаментов в пользу неимущих.
Итак, медицинская часть, заведываемая правительственным учреждением, врачебной управой, отличается от ведомства народного здравия или санитарного, порученного земским учреждениям, тем, что первая имеет в виду пресечение болезней, или врачевание их, между тем как второе предназначено, собственно, для предотвращения вредных для здоровья действий; но они близко соприкасаются в том отношении, что в некоторых случаях, именно в крайней бедности, медицинские пособия, как бы они ни были организованы, остаются все-таки недоступными для заболевающих и эту-то часть врачебного содействия должно принять на себя общество или земство, предоставляя правительству и вольной практике все остальное попечение о здоровье частных лиц.
Этот принцип доведен в Англии до такой крайности, что правительство вовсе не принимает никакого участия в медицинском управлении, допускает к врачеванию и торговле медикаментами всякого практиканта и вообще не признает за собой обязанности пещись о пользовании тех больных, которые имеют средства и возможность выбирать медика и снабжаться лекарствами.
По нашему предположению, медицинская часть должна подлежать общему надзору правительства и губернских учреждений, но она не относится к кругу действий земства и обществ, кроме вышеупомянутого случая крайней бедности.
III. Предмет ведомства земских учреждений «есть охранение народного здравия от всего, что может иметь на него вредное действие», и к этим действиям отнесены по ст. 843 врач, устава: а) воздух, b) пища и напитки, с) ядовитые вещества, d) погребение мертвых и е) по ст. 833 повальные болезни и падежи скота. За этим перечнем следует в том же уставе самое изложение правил об охранении народного здравия по тем же статьям чистоты воздуха (ст. 844—853), безвредности съестных припасов (854—866), безвредности воды и разных напитков (867—875), о продаже ядовитых веществ (879—905), о погребении мертвых (909—934), о повальных болезнях (935 и посл.).
Мы последуем тому же порядку:
Охранение чистоты воздуха есть главнейшее правило общественной гигиены, и на этот предмет обращено особенное внимание в городских положениях иностранных государств; в Англии особенно новейшие законоположения, health и local acts, предположили себе главною целию надзор за свозом и стоком нечистот, опрятностью жилых покоев, устройством подземных труб, отхожих мест и т. п. Для усиления надзора в Англии вся строительная часть причислена к ведомству управ народного здравия; у нас, напротив, она вовсе отделена и подведомственна не только другой комиссии (строительной), но и другому министерству — путей сообщений. Впрочем, подробные правила большею частию технические, изложенные в строительном уставе, относятся преимущественно к наружному фасаду строений и к предосторожностям от пожара; в гигиеническом отношении очень мало указаний. Вся эта часть, охранение чистоты воздуха, поручена полиции в общих и неопределительных выражениях, и эта неопределительность и составляет одну из главнейших статей дохода полицейских чинов, пользующихся каждой кучей навоза для своих незаконных вымогательств. Итак, если, с одной стороны, все строительные предосторожности от порчи воздуха указываются строительными комиссиями, если с другой — надзор за чистотой принадлежит полиции, то спрашивается, чем должны заведовать с третьей и четвертой стороны комитеты народного здравия и управы для охранения чистоты воздуха?
По этим соображениям нам кажется необходимым выбрать из устава строительного и устава о благоустройстве подлежащие статьи и перевести их в устав о народном здравии.
Охранение свежести съестных припасов поручено точно так же полиции; какого рода надзор должны иметь по этому предмету комитеты и управы, не сказано; в других законодательствах, в прусском и английском, составление особых правил о хлебопечении, мясной и рыбной торговле принадлежат местным начальствам, и это оказывается необходимым, потому что в каждой местности имеются особые приемы для примеси разных вредных веществ, для подделок и окраски разных припасов и вообще для скрытия недоброкачественных продуктов.
О чистоте и доброкачественности воды наше законодательство имеет особое попечение; во всяком селе и деревне предписывается иметь достаточное количество здоровой воды (ст. 868), делать в небольших речках запруды (ст. 869), для мочки конопли и льна иметь ямы, наполненные водою (870). Колодези и фонтаны устраивать по правилам строительного устава (871 и пр. и пр.), но, к сожалению, не сказано, что делать, когда здоровой воды не оказывается? Когда в мочилах, выкопанных для мочки льна, вода высыхает? Не подвозить ли воду в бочках по наряду?
Продажа ядовитых веществ поручена совместному надзору полиции и медицинских чинов; этот предмет по своей специальности скорее относится к медицинскому управлению, чем к народному здравию; по прусским законам он за-ведывается в каждой провинции советом, соответствующим нашим врачебным управам.
О погребении мертвых в уставе врачебном предписано только не устраивать кладбищ в городах ближе 100 сажень, а в деревнях ближе 250 саж. от последнего городского или сельского строения; правила о порядке зарытия трупов, а равно и палого скота не помещены в числе мер охранения здравия, между тем как этот предмет есть одна из главных причин распространения всяких зараз.
Предотвращение и пресечение повальных болезней; меры, изложенные в уставе, составляют, можно сказать, только механизм этого дела. В действительности же организация этой важнейшей части санитарного управления следующая: местная полиция или сельское начальство при появлении повальных болезней, пропустив приличный срок для собирания сведений и разных проволочек и удостоверившись, что действительно на них падет ответственность, если они не донесут по команде, наконец сочиняет рапорт и просит высылки врача.
Уездный врач, обождав, сколько нужно, чтобы на походе исполнить и другие поручения, едет, свидетельствует больных, оставляет им инструкцию и представляет, кому следует, свое донесение. В то же время уездные власти, каждая со своей стороны посылают самонужнейшие рапорты и отношения, исправник — губернатору, уездная управа — губернской, уездный врач — врачебной управе одинакового содержания о том, что в таком-то месте свирепствует (непременно свирепствует) тиф, холера, сибирская язва, что уездный врач, имея экстренные служебные поручения, не может оказать нужной помощи и поэтому просят начальника губернии, губернскую управу или врачебную управу командировать врачей и ветеринаров, снабдив их нужными суммами и медикаментами, так как ни тех, ни других в распоряжении вышеупомянутых властей не имеется. Тогда в губернском городе разыгрывается третье и последнее действие этой прискорбной драмы: врачебная управа делает постановление о командировании врача, которого налицо нет, потому что он находится в другой командировке, и, разумеется, об отпуске ему прогонных денег, которых также у ней в наличности не имеется; губернатор созывает комитет народного здравия, озабоченный народным бедствием, составляет журнал о принятии самых экстренных мер, но так как всякие мероприятия, а тем более экстренные, требуют и экстренных расходов, на покрытие коих комитет имеет столько же средств, как и врачебная управа, то есть никаких, то совещание всех начальников губернских ведомств разрешается тем, чтоб отнестись к земской управе об ассигновании нужных сумм. Если губернская управа по личному своему предвидению, по благоразумной предусмотрительности озаботилась испросить себе кредит на этот непредвиденный случай, приключающийся в некоторых губерниях периодически в известные времена года, если земское собрание этот кредит открыло и если, наконец, он не истрачен на предыдущие расходы, в таком случае мероприятия попечительного начальства могут быть еще удовлетворены; мы говорим «могут», потому что управа никаким законом не обязана удовлетворить требования начальства, поверить на слово донесению полиции. Может случиться, что, в то время как уездный исправник доносит о свирепствующей заразе, уездная управа пишет, что она вовсе не свирепа, что слухи эти преувеличены, и наоборот, может быть и так, что, ассигнуя деньги, управа выговаривает себе и право распоряжаться этими суммами, так как по закону ей предоставлено «участие в попечении о народном здравии».
Таков нормальный, законный ход дел в предотвращении повальных болезней: ведомство, располагающее суммами, не имеет распорядительной власти; ведомство, распоряжающееся действиями, не имеет денежных сумм.
Всего поразительнее то обстоятельство, что в некоторых губерниях, именно в северных, где сибирская язва свила себе гнездо, эти губернские сюрпризы повторяются ежегодно в известные и неизменные сроки, почти в урочные дни и числа месяца, и что всякий раз, всякий год повторяется то же всеобщее недоумение, оцепенение и бездействие всех местных властей[15].
IV. Пределы власти земских учреждений по ведомству народного здравия, как видно из вышеприведенных узаконений, означены только общими словами, которые мы уже несколько раз цитировали: «земские учреждения имеют участие преимущественно в хозяйственном отношении в попечении о народном здравии». Это изречение, которое мы уже анализировали в главе о народном образовании, замечательно тем, что в каждом слове заключает двусмыслие; оно еще усугубляется тем, что и главный предмет, о коем идет речь, — народное здравие — не имеет у нас точно определенного смысла, так что эта статья, единственная в Положении о земских учреждениях, относящаяся до народного здравия, может быть переведена так: «земским учреждениям предоставляется вмешиваться, насколько они пожелают и преимущественно при ассигновании сумм, в дела врачебной управы и комитета народного здравия, а этим последним вменяется в обязанность пещись, сколько они со своей стороны признают возможным при недостатке денежных средств, о чистоте воздуха, безвредности воды, съестных припасов и проч.»
Санитарное управление приобрело в последнее десятилетие такое значение в Европе, что относительно этого ведомства мы имеем богатый запас опытов других народов и к ним, я полагаю, должны обратиться.
Эти опыты указывают: а) что санитарная часть везде поручена общественным или земским властям в первой нижней инстанции, даже во Франции, где она заведывается разными комиссиями, назначаемыми из местных обывателей, b) что во всех государствах признано было нужным подчинить ее надзору центрального правительства, учредить высшую и общую инстанцию даже в Англии, где это ведомство до 50-х годов настоящего столетия поручено было исключительному попечению отдельных общин, приходов.
Эти две инстанции положительно должны быть организованы и у нас: медицинский департамент Мин. вн. дел — как центральное учреждение, губернские и уездные управы -- как местные. Но желательно избегнуть промежуточных инстанций, комитетов народного здравия, строительных комиссий и вообще вмешательства разных губернских начальств в дела этого рода, требующие непосредственных распоряжений на самих местах.
Чтобы определить пределы власти, нужно прежде определить самую власть: предоставить управам с утверждения Мин. вн. дел издавать правила об охранении народного здравия — уполномочить их производить взыскания и налагать штрафы до известной суммы за проступки против народного здравия, с правом апелляции мировому съезду на решения управ — установить поденную пеню за медленность при исполнении таковых распоряжений, наконец, дать местным жителям право иска и жалобы на упущения сельских и волостных начальств или на бездействия самой управы в делах о здравии народном или о безопасности частных лиц.
Пределы власти земских учреждений определились бы сами собой, если б, во-первых, их постановления и инструкции подлежали утверждению правительства и, во-вторых, круг их действий был определен по уставу, изданному законодательным порядком.
V. Это последнее соображение — издание полного устава о народном здравии — представляется ныне крайнею, жизненною необходимостию. Как мы выше сказали, правила об охранении чистоты воздуха, строений, улиц рассеяны в уставах врачебном, строительном и о благоустройстве в городах и селениях; они поручены надзору пяти или шести учреждений. Между тем ни одна из частей внутреннего управления не требует таких ясных и точных определений, как эта в отношении подведомственности и подсудности частных действий. Наблюдение за опрятностию жилищ, устранение всех вредных причин, влияющих на здоровье, требует вмешательства в самые сокровенные, интимные подробности обыденного, домашнего быта, и поэтому крайне опасно оставлять эти служебные действия на произвол служащих лиц. Этот надзор был в прежнее время неиссякаемым источником поборов полиции с мелких торговцев, домовладельцев и крестьян, и одно правило о немочении льна и конопли в проточной воде приносило в некоторых странах местному приставу более дохода, чем весь казенный оклад его жалованья.
Произвол этот столько же опасен, если будет предоставлен и земским властям вместо полицейских. Он может быть остановлен или, по крайней мере, ограничен только строжайшим определением ответственности и не только виновных частных лиц, но и самого начальства, сельского или административного, коему поручен надзор.
В странах, где самоуправление принялось, в Англии и Соединенных Штатах, распорядительная власть по всем делам о благоустройстве, безопасности и безвредности хотя и поручена непосредственно местным начальникам, но состоит под высшим надзором всех и каждого из обывателей; в Англии по жалобе или простому заявлению 2 домохозяев о замеченном ими беспорядке управа обязана произвести исследование, и взыскание падает не только на виновного, но и на то общество или тот округ, на повинности коего лежит эта часть, или на должностное лицо (comissioner, inspector), допустившее зловредное действие и не устранившее его в срок, установленный по закону. В Соединенных Штатах ответственность должностных лиц еще строже и права местных жителей еще шире; например, если местные обыватели узнают, что в их волость (township) прибыли люди или пригнан скот из местности, зараженной повальной болезнью или падежом скота, то они могут потребовать их удаления и по решению 2 мировых судей местный полицейский служитель, selectman, обязан исполнить такое требование.
В случае повреждений здоровья или ушибов от неисправности мостов, дорог иск вчиняется прямо против дорожного смотрителя (surveyor of highways) или против общества (township), на повинности коего лежит дорога.
Смотрителю (и точно так же и другому должностному лицу) предоставляется в таком случае право встречного иска; он может доказать перед судом, что истощил все средства, законом ему предоставленные, для понуждения и взыскания, и тогда наказание слагается с него и переходит на виновных. Но первым, непосредственным ответчиком является то должностное лицо, коему поручен надзор за исправно-стию вверенной ему части.
Сличая эти порядки, англо-саксонские с нашими русскими, мы замечаем следующие главные различия:
В Англии и Америке блюстителями народного здравия является не только полицейское или общественное начальство, но и сами обыватели; дела этого рода вчиняются по жалобе частных лиц и не только лиц, потерпевших вред, но и всякого жителя, заинтересованного в охранении народного здравия в данной местности.
У нас, напротив, по прежним законоположениям и по новейшему Уставу уголовного судопр. (ст. 42, 43), обвинителем может быть только лицо, потерпевшее вред или его поверенный; и в истолкованиях, приложенных к ст. 42, объяснено, что хотя всякий гражданин обязан заботиться о благосостоянии общества, но он должен свои сведения передавать полиции, от которой зависит сообщить их мировому судье. Это различие хотя с первого взгляда и кажется только оттенком, но в действительности совершенно изменяет ход дел: частная жалоба допускается только от лица, потерпевшего вред; значит, для преследования нарушения надо, чтобы вред уже был причинен, чтобы самый факт со всеми его последствиями совершился, чтобы кто-либо от него пострадал, и тогда только право частной жалобы входит в свою силу. Прочие обыватели, замечая, например, зловонную нечистоту около своего жилища, продажу порченых припасов, должны обратиться к полиции, а сами от себя не могут искать против виновного, потому что не могут доказать, что потерпели вред.
Другое существенное различие состоит в том, что по нашему уставу мирового судопроизводства частная жалоба допускается только против лица, причинившего вред (ст. 47, 48), если же обвиняемого не имеется в виду, то дело передается для исследовании местной полиции. По англоамериканскому судопроизводству ответчиком является не только лицо, непосредственно причинившее вред, но и местное начальство, допустившее нарушение, и общество, отвечающее по круговой поруке за соблюдение гигиенических и других правил общественного благоустройства.
Мы обращаем особое внимание на эти черты английского законодательства, перешедшие еще с большею резкостью в американское, потому что в них, гораздо более чем в формах selfgoverment-a, проявляется существенное значение, дух и разум самоуправления. Оно основывается не столько на порядке назначения или выбора в должности, сколько нестрогой ответственности должностных лиц перед обществом и частным лицом, не столько на попечении начальства и участии земства в этом попечении, сколько на самодеятельности народа, на живом интересе, принимаемом каждым обывателем в деле общего благоустройства, и еще более на законном праве, принадлежащем каждому частному лицу преследовать каждое нарушение непосредственно от себя. Это-то непосредственное право обвинять начальство и признается в континентальной Европе орудием слишком опасным в руках сословий, враждебно расположенных к правительственным властям вообще, и поэтому в санитарном управлении Пруссии и других стран принято другое правило преследования таковых нарушений административным порядком (im administrativen Wege). В России мы не впали в эту крайность: большая часть проступков против благоустройства и народного здравия подсудны мировым учреждениям, но право частного иска недостаточно обеспечено и ответственность должностных лиц не довольно определена.
Подобные предложения об усилении ответственности должностных лиц обыкновенно возбуждают опасение, что при таких условиях, особенно при зависимости служащих от самих обывателей, служба становится невыносимой и желающих поступить на нее не окажется. Но эта угроза еще нигде и никогда не подтвердилась на опыте; напротив, искательство должностей достигло высшей степени в северной Америке, где местные начальники (selectmen) поставлены в самую строгую зависимость от своих избирателей и от всех местных жителей и контролируются ими на каждом шагу.
VI. Нам остается рассмотреть положение медицинских чинов в ведомстве народного здравия.
Здесь мы должны еще раз напомнить о принципе, выводимом немцами, что «организация санитарного ведомства находится в прямой зависимости от среднего уровня медицинского образования и отношения его к средней густоте населения в данной местности» — этими двумя факторами действительно определяется возможность улучшений санитарной части. Поэтому она достигла сама собой, без особых регламентации, высшей степени совершенства в Германии; она слабее во Франции и еще несовершеннее в Англии, где, как известно, медицинская наука никогда не процветала и не привлекает учащуюся молодежь.
Россия стоит в этом отношении еще гораздо ниже всех этих стран, и если б даже первое условие — уровень медицинского образования — у нас и возвысился, то все-таки второе — малонаселенность — останется трудноодолимою преградою к усовершенствованию врачебного управления.
Из этого следует, что мы всего менее можем заимствовать примеры медицинской организации из Германии. Положение медицинских чинов совершенно противоположно в Англии и Пруссии. В Пруссии они составляют, как в центральных, так и в губернских учреждениях, особый орган, имеющий, правда, только совещательный голос, но силою вещей и высокого образования влияющий на весь ход санитарного управления; они организованы по всем инстанциям в особые присутствия при Министерстве народного просвещения Deputation fur das Medizinalwesen — в каждой провинции Medizinal-Collegium — в каждой губернии (Bezirk) Medizinal-Rath — в округах (Kreise) окружные врач, хирург и ветеринар. Высший надзор по всему врачебному управлению принадлежит этим специальным учреждениям: общественные власти не имеют, собственно, участия в попечении о народном здравии, а обязаны только оказывать содействие (Unterstützung) администрации, действующей полновластно посредством медицинских своих агентов. Для подкрепления этого официального значения медики в Пруссии подвергаются, независимо от своего научного экзамена и докторского диплома, еще особому правительственному испытанию (Staatsprüfung).
В Англии недостаток образованных медиков заставил принять совершенно другую систему врачебного управления; откинув по необходимости, по причине именно этого недостатка всю специально техническую часть, англичане старались устроить санитарное управление независимо от медицинского на началах общественного самоуправления. Медики в этой организации не имеют никакого определенного круга действий, не имеют ни места, ни голоса в комиссиях и управах народного здравия (boards of health); они призываются только в качестве экспертов для освидетельствования зловредности некоторых действий.
Обе эти системы нам кажутся несколько односторонними: с одной стороны, трудно себе объяснить, по каким причинам в Пруссии нашли нужным устроить целую иерархию медицинского управления и учредить 4 инстанции врачебных чинов — центральную, провинциальную, губернскую и уездную или окружную; не говоря уже о том, что подобная сложность затрудняет и замедляет всякие распоряжения, мы даже не видим, какую пользу могут принести особые совещательные присутствия врачей в областных или губернских городах; точно так как и все прочие специальные комиссии строительные, дорожные, учебные, продовольственные, так и врачебные управы неизбежно превращаются в простые передаточные инстанции, где распоряжения высшего начальства переписываются для сообщения их низшим исполнительным властям. Врач точно так, как и всякий специалист или техник, инженер, архитектор, учитель, приносит пользу только при непосредственных своих действиях, на местах исполнения, при постройке, преподавании или лечении; но при общих обсуждениях и надзоре за управлением люди с специальными сведениями имеют большею частью такое одностороннее направление, такие пристрастные мнения, что весьма часто сбиваются с пути практичных общеполезных мероприятий и стремятся к неисполнимым усовершенствованиям, пренебрегая насущными нуждами. Поэтому нам бы казалось, что вся деятельность медицинских чинов должна быть обращена к непосредственной подаче медицинских пособий, что они должны быть распределены по округам в районах, где они могут оказывать помощь наибольшему числу жителей, и что в этих скромных, но полезнейших должностях необходимо дать медикам по возможности большую самостоятельность, лучшее обеспечение и вообще всякие преимущества служебные, какими правительство может располагать. Подчинять их медициналь-коллегиям и медициналь-ратам точно так же излишне, как отдавать строителей под надзор строительных комиссий, потому что заочный надзор в деле врачевания точно так же бесполезен, как и в деле строительном, и если общее руководство признается необходимым, то совершенно достаточно поручить его центральным правительственным учреждениям, медицинскому департаменту или совету.
С другой стороны, нельзя не заметить, что английские порядки, не дающие никакого голоса, ни даже официального положения врачам, ставят их в униженное положение частных служителей; этот недостаток вполне уже сознается в Англии и составляет предмет особого внимания правительства — внимания, уже отчасти выразившегося в реформах настоящего царствования.
Соображения эти приводят нас к следующим заключениям: Распределив уезды на санитарные округа и определив в каждый округ врача, нужно им дать в некоторых местностях, где население особенно редко, некоторую субсидию из общих государственных сумм; всем же окружным врачам обеспечить служебные права и голос в делах санитарного управления. Для этого установить, что по важнейшим делам народного здравия уездные управы обязаны приглашать не менее двух из окружных врачей с правом голоса и что в случае разногласия между членами управы и медиками первые, исполняя под личною своею ответственностию свои распоряжения, обязаны довести о возникшем разногласии медицинскому департаменту, коим постановление управы может быть кассировано.
В делах народного здравия упразднить все промежуточные инстанции медицинского ведомства, как-то: врачебные управы и комитеты губернские и уездные, подчинив окружных врачей непосредственно Министерству внутренних дел, с утверждением коего они определяются и увольняются по представлениям губернских и уездных управ.
Для назначения субсидий окружным врачам принять норму, по коей давать их тем уездам, где на квадратную милю приходится жителей менее 1,000. Учредить общие съезды окружных врачей, по 1 от каждого уезда в губернском городе и в сроки, совпадающие с губернскими земскими собраниями, с тем, чтобы на таковых съездах обсуждались общие санитарные меры и предлагались от врачебных съездов земским собраниям.
Обязанности губернских земских учреждений должны состоять, во-первых, в составлении и обнародовании правил и инструкций, обязательных для уездных управ и окружных врачей, об охранении здравия и безопасности местных жителей и, во-вторых, в мероприятиях для предотвращения и пресечения повальных болезней и падежей.
По первым из этих предметов ведомства им может быть предоставлено также право устанавливать и взыскивать штрафы до известного размера (например, до 15 руб.) за нарушение ими установленных правил, если эти нарушения не предвидены в общих узаконениях.
По вторым губернские управы должны действовать самостоятельно и с полною распорядительною властию. В делах о повальных болезнях и заразах в особенности необходимо избегнуть излишних инстанций и голословных совещаний; разделение и распределение мер между губернскими, врачебными, полицейскими и земскими начальствами в этих делах пагубно. В этих случаях надо допустить временную диктатуру местных властей, разумеется, однако, под надзором центрального правительства и под строгою ответственностию самих управ.
Последнее соображение, которое мы предлагаем на обсуждение, не смея его разрешить, есть следующее: санитарное управление подразумевает в себе гораздо более предметов, чем обыкновенно ему приписывают, и оно принимает в наше время совершенно иное значение, чем то, которое имело до настоящего столетия. Быстрое передвижение населения по линиям железных дорог, скопление народа на пристанях, на станциях и при постройках рельсовых путей делают прежние санитарные правила, как, например, оцепление зараженных местностей, надзор за приезжающими, совершенно немыслимыми. С другой стороны, и вследствие той же легкости и свободы передвижения, народные массы все более стремятся к известным пунктам и, скопляясь в тесные помещения, заражают воздух и разносят всякие болезни — тиф, сифилис, сибирскую язву из известных местностей и постоянно из одних и тех же. Из этого следует, что народное здравие в наше время обусловливается всего более устройством и содержанием помещений, строений, заезжих домов и что строительная часть никаким образом не может быть выделена из круга действий учреждений, заведывающих санитаркою частию.
Это новое ее значение положительно уже признается в Европе, в Германии по теории, в Англии на практике.
По прусскому законодательству (Allg. Landrechtcl, 8. § С66) уже издавна установлено, что строительное ведомство (die Bau-Polizei) имеет предметом устранение таких повреждений или беспорядков, которые могут иметь вредное действие на здоровье и безопасность жителей, и немецкие публицисты из этого выводят общее правило, что строительная часть входит в предметы ведомства санитарного управления (Sanitätswesen). Но в Германии эти умозрительные истины всегда останавливаются на заявлениях и до сих пор еще в законодательство не перешли; единственное практическое применение их состояло в том, что учрежден был полицейский надзор за строениями (Ober-Bau-Deputation) и особые патенты, свидетельства и цехи для строителей (Baumeister); эта цеховая организация доведена в Пруссии до такой крайности, что сам Baumeister подвергается штрафу, если употребляет для строения рабочих, не принадлежащих к цеху (nicht qualificirte Bauhandwerker). Тем не менее в учебных и ученых сочинениях строительная часть (Baupolizei) излагается большею частью в виде приложения к врачебной части (Sanitätswesen).
В Англии, как мы видели, строительное ведомство (Sewers, rath and washhouses, Scavenging and Cleansing) составляет существо санитарного управления; устройство здоровых и опрятных помещений, очищение улиц и домов признаются главными условиями народного здравия, и все предметы, прямо или косвенно влияющие на здоровье и безопасность жителей, входят в круг действий управ народного здравия (boards of health): освещение, мощение улиц, поверка планов и смет на новые постройки, надзор за торговыми банями, за кладбищами, за проводом водосточных труб — одним словом, за всеми статьями общественного благоустройства.
Если этот взгляд на предмет санитарного управления верен, то оно должно получить совершенно иную организацию, чем та, которая доселе существовала, как в России, так и в других государствах. Оно должно принять название народного здравия и благоустройства и обнимать все те меры и правила, которые имеют в виду предотвратить, устранить или пресечь действия, угрожающие здравию и безопасности жителей.
Этими соображениями, опасностию и зловредностию, и должно быть обусловлено все это управление; оно не должно вмешиваться в частные распоряжения домовладельцев и жильцов, пока они не угрожают другим лицам или обществу, не может требовать, чтобы они вопреки своим нуждам и вкусам строили фасады по утвержденным планам или освещали свои черные лестницы по приказу полиции; но если фасад выведен так несообразно, что угрожает разрушением, если жильцы требуют для своей безопасности освещения лестниц и это требование признается справедливым, в таких случаях учреждение, заведывающее народным здравием и благоустройством, имеет право обязать и принудить хозяина срыть строение, осветить внутреннее помещение, потому собственно и единственно, что от этих упущений предвидится опасность и вред для других лиц. По этому предположению следовало бы составить общий свод из узаконений об общественном благоустройстве — строительных и пожарных, об охранении народного здравия и личной безопасности и, выбрав из них все то, что относится специально к предмету охранения лиц от вредных действий, составить общий устав общественного здравия и благоустройства[16].
Глава XXXI
правитьО земских сметах и раскладках в России. Часть I. Об устройстве земских повинностей до реформы 1864 г. и о главных основаниях, введенных положением о земских учреждениях. — Прежний порядок управления; правило о зачете остатков земских сборов. — Устав о земских повинностях 13 июня 1851 г.; введение поземельного сбора. — Тягловая раскладка и значение ее в податной системе. — Указ Петра I о подушной подати. — Движение прямых налогов в XIX столетии; распределение их по сословиям и предметам обложения. — Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г. — Задача, предложенная земству, состояла в том, чтобы найти новые основания для раскладки земских сборов. — Первые действия земских учреждений: стремление их к уравнению повинностей; недоразумения. — Новые основания, преподанные законом 21 ноября 1866 г. — Влияние этого законоположения на дальнейшее развитие податной системы. — Настоящее положение земского хозяйственного управления. — Постоянное возвышение государственных и губернских сборов. — Обложение крестьянских земель по казенным податям и по земским повинностям. — Разница между процентом обложения по этим двум налогам. — Обременение крестьянских земель. — Причиной хозяйственного расстройства должна быть признана неравномерная раскладка податей и повинностей. — Земские учреждения исправили отчасти эту неуравнительность. — Сравнительная таблица раскладок по государственным податям и по земским сборам. — Предметы земских сборов. — Стоимость содержания земских управ. Обвинение, что земское самоуправление стоит слишком дорого.
правитьЗемские повинности разделяются в России, как известно, на государственные, губернские и частные. Первые суть собственно казенные подати, которые названы земскими потому только, что раскладка их производится на местах, по предметам или лицам, предуказанными общими узаконениями, и с некоторым участием земских чинов.
Губернские (в коих подразумеваются и уездные) составляют, в строгом смысле слова, предмет ведомства земских учреждений.
Наконец, частные — суть повинности общественные, дворянские, городские, волостные.
Из этого следует, что вопрос о земских повинностях обнимает все отрасли хозяйственного управления и касается всей нашей податной системы; мы должны поэтому изложить этот предмет в некоторой связи с общим финансовым управлением и показать соотношение земских сборов и прочих прямых налогов — государственных и общественных.
Мы подразделяем эту главу на три отдела:
в первом — представим краткий очерк положения дел до издания устава о земских учреждениях 1864 г. и порядков, установленных этим положением; во втором — сделаем общие выводы из систем земских повинностей, принятых в Англии, Франции и Пруссии, с применением их к нашему быту; в третьем — постараемся указать главные основания, какие могут быть приняты для смет и раскладок земских сборов в России.
I. Об устройстве земских повинностей до реформы 1864 г. и о главных основаниях, введенных Положением о земских учреждениях.
Историю земских повинностей в России за последнее пятидесятилетие можно подразделить на три периода:
Первый идет до издания устава 13 июля 1851 г., по коему последовало радикальное преобразование земских повинностей.
Второй от 1851 г. до издания положения 1 ноября 1864 г.
Третий от 1864 г. до настоящего времени.
Положение земского управления до 1851 г. так малоизвестно, оно даже в свое время возбуждало так мало интереса, что мы считаем нужным напомнить о нем, чтобы определить ту исходную точку, откуда отправились наши реформы; мы считаем этот возвратный взгляд еще поучительным и в том отношении, чтобы отвечать на возражения многих людей, недовольных настоящим ходом земского дела и изъявляющих сожаление о прежних дешевых и простых порядках.
Слушая эти отзывы, новые поколения могли бы действительно подумать, что и при прежних порядках были какие-либо порядки, что кому-либо — правительству и народу — были известны суммы окладных сборов, размеры обложения, предметы расходов, правила взимания.
Это была бы грубейшая ошибка.
Пишущий эти строки поступил, в 1847 г., в звание предводителя дворянства в одной из северных губерний и застал еще в полном цвете это патриархальное управление. По молодости лет, он на первых порах увлекся мечтой общественной пользы и, изучив уставы, в то время действовавшие, принялся с патриотическим и простосердечным рвением за исследование земских и общественных дел — открылось следующее:
Земские повинности управлялись на основании разных уставов, разновременно изданных, но сведенных в т. IV общего Свода Законов в одно будто бы общее положение.
Некоторые из статей этого положения были составлены в духе очень либеральном; сметы, раскладки, отчеты хотя и сочинялись губернскими властями, но предъявлялись собраниям депутатов от дворянства и городов, даже вносились в дворянские собрания, даже могли быть обжалованы министру внутренних дел; правила отчетности были в особенности строги и в ст. 106 и посл. т. IV (издание 1842 г.) излагались с полною последовательностью.
Эта статья могла действительно внушить неопытным деятелям того времени дерзкое помышление, что они могут проникнуть в тайны приходо-расходного управления губернии и требовать от начальства, на основании закона, сведений, ведомостей и отчетов.
В ней, в этой 106-й статье, в семи пунктах прописан был весь порядок так называемой хозяйственной отчетности: как обязывается казенная палата доставлять вернейшие сведения о приходе и расходе земских сумм; как из этих сведений составляется начальником губернии хозяйственный отчет в перечневом виде; как этот отчет рассматривается в полном собрании всевозможных начальников, предводителей, управляющих, председателей и депутатов; какие особые перечневые ведомости и в какой форме должны быть к отчету приложены; как начальнику губернии постановляется в непременную обязанность приготовлять отчеты настолько заблаговременно, чтобы они могли быть предъявлены собраниям и депутатам немедленно по их открытии и как, наконец, министру внутренних дел следует иметь строжайший надзор именно за этим порядком, чтобы отчеты были предъявлены собраниям депутатов и дворянским.
Так гласил закон.
На деле выходило иначе.
Про какого-то прусского коменданта рассказывают анекдот, что, встречая Фридриха Великого [1] в командуемой им крепости и забыв отсалютовать обычными выстрелами, он оправдывался длинною речью, в коей объяснял, что упущение это произошло по трем причинам, из коих первая та, что в крепости не имелось пороха; на что Король, прервав речь коменданта, отвечал, что он довольствуется этой первой причиной и от объяснения других просит избавить.
Нечто подобное происходило во времена оные и с отчетами о земских повинностях. Они никогда не могли быть ревизованы по многим причинам, из коих первая была та, что они никогда не могли быть сведены самим начальством: губернаторы встречали депутатов обыкновенным приветствием, что отчеты не готовы и что они просят их погостить в губернском городе, пока канцелярия окончательно их перебелит и поверит.
Те из депутатов, которые знали дело, отправлялись прямо к начальнику губернаторской канцелярии и, подписав лист бумаги, где свидетельствовалось о рассмотрении отчета, отправлялись в обратный путь.
Но бывали и ретивые депутаты, которые, принимая свои обязанности к сердцу, непременно желали проникнуть в эти канцелярские тайны, и с ними разыгрывалось длинное представление; после многих дней и недель, наконец, вносились письменные или даже печатные сметы и отчеты в собрание, приведенное эмиграцией большей части членов в самый тесный состав.
Смета обыкновенно начиналась статьей о зачете остатков прежнего трехлетия; затем следовали сметные исчисления, всегда по примеру прежних лет, и в конце выводился, опять по тому же примеру, такой же точно остаток, какой показан был в начале трехлетия.
Этот оборот и зачет остатков составлял, можно сказать, всю суть губернаторского хозяйственного управления по следующим соображениям:
В Уставе о земских повин. (т. IV, изд. 1842 г.) была ст. 24, по коей губернскому начальству предоставлено было право удерживать часть остатков в запасе, если оно сочтет это необходимым, и эта необходимость сделалась постоянной, нормальной. Только этими остатками, разумеется значащимися только на бумаге, и покрывался дефицит земских сумм, из коих черпали все ведомства, все начальства; только посредством этого искусственного подведения итогов и могли быть сведены вымышленные балансы земского кредита и дебета.
Сумма остатков весьма часто превышала сумму текущих расходов и сборов, и поэтому само собой и совершенно естественно представлялся вопрос: нельзя ли, приняв к зачету хотя известную часть этих будто бы наличных экономии, сбавить на соразмерную сумму податные, текущие оклады на предстоящее трехлетие.
Но это предложение считалось одною из самых дерзких попыток к потрясению правительственной власти, и действительно, оно могло бы потрясти кредит администрации по той простой причине, что этих остатков нигде и никогда не было налицо. Таким образом, выходило, что сметные расходы исчислялись всякий раз в полную сумму потребностей, а остатки по мере их накопления поступали в какую-то негласную экономию, недоступную ни губернскому начальству, ни земским присутствиям и собраниям.
Сами сметные исчисления представляли хаос, из коего никто не мог и подумать выйти, и всего менее те второстепенные чиновники, коим поручался неблагодарный труд составления этих однообразных перечней. Это были обыкновенно ловкие и сметливые люди, набившие себе руку в счетоводстве, умевшие сводить итоги по ошибочным и примерным счетам и прятать концы там, где они слишком ярко выходили наружу.
Были статьи невообразимые:
В Новгородской губернии, в течение 20 лет, платилось по 3 или 4 тысячи рублей на ремонт упраздненной парусной фабрики, которая во все это время чинилась и ремонтировалась из сумм военных поселений.
В один из Высочайших проездов, в сороковых годах, велено было разбить почтовые станции на более короткие перегоны и выстроить промежуточную станцию в селе Вишере на московском шоссе; на постройку исчислено было около 16,000 руб., и эта сумма, ассигнованная единовременно, взыскивалась в течение 6-ти или 9-ти лет ежегодно, а самая постройка, вследствие открытия железной дороги, была отменена и никогда не производилась.
Многие посты, на содержание коих отпускались суммы, никогда не могли быть отысканы и давно уже не существовали.
Целые тракты состояли, можно сказать, в откупном содержании местных исправников или строительных комиссий, которые получали на исправление их по нескольку тысяч рублей и, с ведома всех начальств и всех местных жителей, чинили их всегда натурой, нарядом обывателей, и то только перед проездом губернаторов или других сановников.
Земские сметы были действительно невысоки. В губерниях, где ныне введены земские учреждения, они простирались на сумму 5.186,302 руб. И если сообразить, что большая часть расходов, на которые деньги ассигновались, вовсе на деньги не производились, а исправлялись натурой крестьянами и мещанами, по нарядам грозных исправников, по снисхождению сметливых инженеров, больше для вида, чем для дела, то нельзя не согласиться, что для всех сословий, кроме податных, эти прежние порядки земского хозяйства были самые дешевые, какие только можно себе представить.
Раскладка земского сбора простиралась, как известно, до 1851 г. только на лица, платящие подушную подать (ст. 25, т. IV, изд. 1842 г.); — он причислялся к казенным податям, взыскивался вместе с ними и вносился в казначейство в обыкновенные сроки (ст. 68).
С купцов взимался только ничтожный сбор, по 1/4 процента с объявленного капитала.
Все прочие лица и имущества вовсе не облагались.
Раскладка поэтому производилась исключительно по душам на крестьян и мещан; но денежный сбор составлял самую малую часть обложения и натуральные повинности простирались на сумму вдвое или втрое высшую; в Новгородской губернии большая часть селений нанимала частным образом стойщиков и подрядчиков для исправления подводной и подорожной повинности и платила им по первой около 30-40 коп. сер. с души, по второй — от 20-30; по квартирной повинности ценность была приблизительно известна по тому обстоятельству, что некоторые деревни и отдельные домохозяева, наиболее зажиточные, откупались у становых приставов от постоя, платя им от 3-5 коп. с души.
В некоторых центральных и восточных губерниях подводная и квартирная повинности были легче, но в степных и юго-восточных губерниях они простирались до 1-2 руб. с ревизской души, и мы едва ли ошибаемся, если примем за среднюю стоимость натуральных повинностей 50 коп. с ревизской души, что составит на 30 губерний с 24 млн ревизских душ около 12 миллионов.
Денежный оклад этот был подушный, взимался вместе с казенными податями и расходовался администрацией. Земские сборы ничем и никем не отличались от прочих налогов; городские и сельские общества раскидывали их совокупно с подушною податью и сдавали в казначейства. Казначейства расписывали поступающие суммы по произволу и в действительности смешивали их в приходе и расходе, так что в конце трехлетия не было никакой возможности отделить земские суммы от других.
В 1851 г., 13 июля, издан был новый Устав о земских повинностях, который ввел радикальное изменение в порядок раскладок и установил сбор поземельный.
Главное улучшение состояло в том, что приказано: все остатки от земского сбора, оказавшиеся за действительными расходами, а равно и начеты, открытые при ревизии, где бы и по какому ведомству они не оказались, всегда причислять к массам того же сбора и обращать в зачет и уменьшение сборов нового трехлетия.
Относительно поземельного сбора приняты были четыре категории: а) первая для земель, находящихся при населенных имениях сверх 15-десятинной пропорции, а равно и с лесов и оброчных статей частного владения; с них полагается по 1/2 коп. с десятины; b) вторая — удобные земли, принадлежащие к населенным имениям, если количество их не превышает пропорции 15 дес. на душу, по 1 коп. с десятины; с) третья — со всех незаселенных и не принадлежащих к солениям земель, состоящих во владении частных лиц, по 1 1/2 коп., d) четвертая — с таковых же земель (незаселенных) казенных и удельных по 2 коп. с рубля валового дохода.
Несмотря на сбивчивость и неясность этого законоположения можно было ожидать от него значительных улучшений, если бы… если бы оно было введено в действие с должным вниманием и последовательностию.
Но это было в 1851 г., и поколение, прожившее эти тяжкие годы с 1849 по 1856-й, может легко себе представить, была ли возможность провести действительную реформу в это время, когда всякий шаг к изменению существовавших неурядиц заподозривался революционными тенденциями. Начеты, открывавшиеся по разным ведомствам, которые по буквальному смыслу вышеприведенной статьи должны были быть возвращены в общую массу земских сборов — не возвращались.
Остатки от действительных расходов по смешению счетов и неисправности в отчетах равных начальств — не выводились.
Строительные и дорожные комиссии, подведомственные особому и всемогущему главному управляющему путей сообщений, прямо и без всяких уловок отвергали право ревизии земских присутствий и представляли им отчеты, ни с чем несообразные и как будто в насмешку.
Частные землевладельцы пользовались неясностью определения закона, чтобы относить большую часть земель в разряд неудобных, так как по приложению к ст. 55-й, § 4, Устава о земских повинностях, т. IV, дозволено было: «в случае неимения актов основываться при исчислении земель на частных сведениях, представленных владельцами и их поверенными». Но всех более воспользовались новыми правилами для разумных сбережений (?) казна и уделы; рассчитывая и показывая сами валовой доход, с коего велено было взимать по 2 %, эти два ведомства довели свои сбережения по этой части до замечательной цифры. В 1862 г. процентный сбор с удобных земель казны и уделов (более 100 млн десятин) составлял только по всей империи 48,787 руб., а в 1863 г. еще уменьшился и сошел на 36,329 руб. (Стат. врем., с. 84-87).
Несколько лет спустя, при введении крестьянских учреждений, поземельная раскладка, установленная в 1851 г., была распространена и на расходы по этому ведомству; крестьянские земли обложены подесятинным сбором, высший размер коего не должен превышать 5 коп. с десятины.
Таково было положение земских дел, когда издано было положение 1864 г.
Чтобы представить себе, какое глубокое, всеобъемлющее значение имела эта реформа для хозяйственного быта нашей страны, надо еще раз вспомнить и несколько разъяснить экономически фискальные условия, среди коих нас застали преобразования новейших времен.
Сравнение их с настоящими условиями доказывает, по нашему мнению, что мы слишком строги к самим себе, когда требуем, чтобы эти новые порядки так внезапно с первых дней и принялись на почве, вовсе не подготовленной к их принятию.
Переход этот был слишком крут, чтобы быть полным, и надо много лет и много усилий, дружных и согласных усилий правителей и народа, чтобы вывести нас на тот широкий путь, который только что просвещен положением о земских учреждениях, но еще не проложен.
Прежде всего, надо вникнуть в тот порядок обложения, который доселе существовал в России и назывался подушным.
В большой части России он никогда не раскладывался по душам, и это недоразумение между официально фискальным управлением и народным бытом есть главный коренной порок всего нашего податного, земского и казенного управления.
Раскладки всяких сборов и повинностей действительно происходили так:
Начальство губернское, казенное и уездное делали все свои расчеты по числу ревизских душ; так они вносились в росписи и сметы, переписывались в разные ведомости, препровождались в станы, волости, приказы, конторы. Но тут, достигая самих мест исполнения, подушная раскладка приостанавливалась, и общий казенный счет по числу душ принимался только к сведению. Общество справлялось только по этим казенным ведомостям об огульной сумме денежных податей и повинностей, падающих на селение, на мир. Оно даже не давало себе труда поверять подушный расчет, произведенный начальством, зная наперед, что это был бы труд напрасный.
Но действительную разверстку, самую раскладку внутри общества, мир производил по своему, вовсе не по числу ревизских душ, а по другому счету, искони принятому в земском управлении русской земли и получившему разные местные названия, но всего более известному под именем тягла.
Тягло в тесном смысле слова, образовавшемся при крепостном праве, означает собственно взрослого, рабочего крестьянина, женатого и наделенного землей. В селении считается столько тягол, сколько имеется пар рабочих мужиков и баб, пользующихся земельными угодьями.
Молодой парень, женившись и приняв землю, вступает в тягло; старик, выживая из рабочих лет и сдавая землю, сдает и тягло. В случае тяжкой, неизлечимой болезни или другого несчастия крестьянин испрашивает у мира увольнения от тягла, то есть позволения сдать свою полосу или часть полосы и пользоваться другою частью для прокормления.
В северной полосе России, где мирской быт развился самостоятельнее, чем под Москвою, многие крестьянские общества, сознавая неудобства переделов пахотных угодий, устраивали свои тягловые разверстки так, что наделяли новых хозяев ровно столько, сколько увольняли стариков, и таким образом удерживали одно и то же число тягол в продолжение многих лет.
Эти тягловые раскладки обыкновенно принимаются как налог на рабочую силу и с первого взгляда действительно имеют этот вид.
Но вникая глубже, мы в них находим совершенно иное значение, то именно, что ни душа, ни рабочие руки сами по себе не подлежат обложению, а только земля, недвижимое имущество в связи с рабочею силою.
Ни крестьянин, пока он не держит земли, ни земля, пока она не сдана в пользование и содержание, не несут тягла.
Бобыли и пустые земли не облагаются.
Коль скоро же совершается сочетание поземельного имущества с рабочею силою, то непосредственно возникает и тягло, то есть обязанность участвовать в тягостях земского и государственного устроения.
Мы не уверены, чтобы эта тягловая организация была именно такова, как мы ее описали, в центральных и южных губерниях, но можем поручиться, что она была повсеместно введена в северной и восточной полосе, где мир откупался оброком от вмешательства помещичьей власти и защищался непроходимыми лесами от попечительства начальства и где поэтому мирские порядки росли вольнее и самобытнее.
Из этого видно, какая глубокая рознь разделяла правительственные уставы от народных обычаев и как мало первые проникали во вторые.
Министры, губернаторы, исправники, становые вели свой счет по душам, то есть считали обложенными податями и повинностями всех людей малолетних и взрослых, живых и мертвых, записанных в ревизию.
Народ здравым своим смыслом отвергал эту вопиющую несправедливость и исправлял податную систему самовольной раскладкой всех налогов по земельному владению.
Между тем в действительности это разногласие не было так существенно, как оно оказалось или, вернее сказать, оно только тогда оказалось существенным, непримиримым, когда по ложному направлению всей нашей внутренней политики после Петра I, по иноземным тенденциям немецких выходцев XVIII столетия наша податная система, вместе со всеми прочими системами, сбилась с народного пути и последовала за примерами немецких и французских экономических и финансовых учений.
Мы здесь должны сделать несколько длинное отступление для объяснения нашей мысли, которая состоит в том, что при введении так называемого подушного оклада Петр Великий вовсе не имел в виду личного налога и разумел свою реформу вовсе не так, как ее исполнили его преемники.
Когда для удобства управления он повелел произвести перепись и установить подушную подать, то в том же указе, 18 ноября 1718 г., спешил объяснить: 1) что все сословия делятся на две категории: одни — обязанные личной службой (поместное дворянство), другие — платящие налоги; 2) что к последней категории относятся только те лица, которые или «пашут пашню», или «производят промыслы и торговлю»; 3) что «люди гулящие», не имевшие земли или торговых заведений, должны записаться на «землю» или «в города», и к этим гулящим людям отнесены:
Дворяне, не явившиеся в полки;
Духовные лица, не занимавшие штатных должностей;
Вольноотпущенные;
Выходцы из разных стран;
Беглые, не помнящие родства.
4) От оклада увольнялись слуги, кормившиеся жалованьем своих господ, люди неспособные к работе, неизлечимо больные и увечные.
Из этого можно положительно заключить, что под именем подушной подати Петр Великий разумел не налог на лицо и еще менее на рабочую силу, иначе он не уволил бы от подушного оклада дворовых служителей и не счел бы нужным приказать людям гулящим записываться на землю.
Русский царь понимал верно русский быт, видел ясно главную черту всего русского общественного строя, что человек не подлежит гражданским обязанностям и не пользуется гражданскими правами, если он не держит земли и не исправляет промысла или торговли, и только из этих двух совокупных условий — лица и земли или лица и промысла — выводил он право облагать обывателя. Этому праву государства взимать оклад он противополагал не только право, но и обязанность держать землю и повелел всем людям записываться на землю.
Но эти высокие предначертания великого преобразователя были немедленно искажены его простодушными преемниками и иноземными правителями. Уже в 1727 г. Екатерина I [2], составив верховный совет «из шляхетства, знатных особ и других персон», велела рассмотреть, «почему впредь с крестьян с душ, так, как ныне, или по примеру других государств с одних работников, а особенно как обычай в Швеции, платеж положить».
Пример других государств и решил дело податного обложения в России; указ 1718 года был исполнен только наполовину, то есть что обыватели были записаны в ревизию и оклад, но не были записаны на землю. Екатерина II пробовала было возобновить этот многознаменательный указ Петра I и в межевой инструкции 25 мая 1766 г. постановила: «чтобы все лица, положенные в подушный оклад, были наделены землей по 15 дес. на душу в губерниях многоземельных и по 8 дес. в малоземельных».
Но и эта высочайшая воля не была приведена в исполнение. Правительство, то же самое правительство, которое громило Царьград, делило Польшу, не было довольно могущественно, чтобы провести эту аграрную меру и не только в частных имениях, но и в казенных, где земли были в полном распоряжении казны. Указы 1718 и 1766 г. остались мертвыми буквами.
После смерти великого, но сурового императора люди гулящие загуляли пуще прежнего: дворяне не являлись в полки и не платили податей; вольноотпущенные и дворовые люди — предпочитали домашнюю службу в должностях псарей, стремянных, дворецких, певчих и музыкантов, службу, увольнявшую их от оклада, и не записывались ни на земли, ни в города; беглые — продолжали бегать и не вспоминали родства, чтобы не быть приписанными к податному сословию; выходцы из разных стран — пользовались льготами от всяких платежей и повинностей. Правители того времени, «шляхетство, знатные особы и персоны», проводили с неуклонною последовательностию первую половину податной системы, введенной Петром, то есть смотрели, чтобы все лица, которые «пахали пашню», платили и подати; но вовсе не заботились о второй, «чтобы люди, платящие подати, были наделены землей».
Таким образом, подушная подать, установленная в 1718 г., в конце этого столетия превратилась действительно в личный налог; но превращение это было противозаконное, насильственное; оно произошло от того, что высшие сословия уклонялись от личной службы, которая ора только увольняла их от денежных податей и от того, что вопреки высочайшей воле двух государей не все люди, записанные в оклад, наделены были землей.
Тем не менее мы должны, в оправдание нашего мнения
О праве на землю, которое многими обзывается коммунистическим началом, сослаться на эти два высочайшие повеления. Из коих выводим исторически, на основании авторитетов, имеющих свою силу в летописях устроения русской земли, на основании двух указов Петра I и Екатерины II [3], «что подушному окладу подлежали только лица, державшие землю и что все лица, записанные в оклад, имели право на надел от 8 до 15 десятин» [17].
Но XIX столетие открылось уже в совершенно иных обстоятельствах. Дворянская грамота уже вошла в силу и отвергла окончательно высокие начала равномерного обложения, провозглашенные Петром. По мере того как стеснялось землевладение, возвышались подушные сборы; они составляли:
В 1724 году 74 коп. с души
<…>
1867 — от 1 руб. 30 коп. до 2 руб. 14 коп.
Кроме подушной подати в тесном смысле слова, взимался совершенно подобный душевой сбор на государственные земские повинности.
<…>
В податном окладе, как известно, считались крестьяне и мещане, а с 1865 г. одни крестьяне.
Перед самым изданием нового земского положения система подушного обложения казалась окончательно установленною в России; мы говорим «казалась», потому что, в сущности, в большей части России, как мы выше объяснили, она существовала только на бумаге и заменялась, в самом деле, тягловой раскладкой. Но положение 19 февраля нанесло этому коренному обычаю русского мира чувствительный удар.
Ошибка, сделанная при обнародовании этого положения и которую, несомненно, сознавали, но не могли предотвратить составители крестьянского положения, состояла в том, что в основание наделов и всех оброчных и выкупных платежей принята была ревизская душа, в том предположении, что народ будто бы привык к этому счету, между тем как к нему привыкли не народ, а правители и начальники, канцелярии и присутствия, казначейства и казенные палаты.
Народу этот ревизский счет был навязан как повинность, и в своем внутреннем мирском быту он всегда его отвергал. Но тут произошел действительный насильственный переворот. Когда крестьяне услышали от своих освободителей, что они получают угодья по числу душ, уплачивают оброки и выкупные ссуды по тому же расчету, то они поневоле или, лучше сказать, в смутном ожидании новых благ и милостей, приняли подушную систему как основание всех будущих своих прав и обязанностей. Обаятельная сила этого нового устава была такова, что многие селения принялись делить и дворы, и усадьбы, и сады, и огороды по душам, срывали целые дома, вырубали и пересаживали старые яблони, перекапывали огороды канавами и непременно домогались, чтобы все усадебные земли и строения были уравнены между семьями по числу наличных душ.
Надо сознаться, что, приступая к отмене подушного оклада, нельзя было придумать меры более противной предполагаемому преобразованию, как переложение всех крестьянских платежей на душу и надел крестьян по душам.
Таким образом, и подготовлено то смутное состояние, в коем нас застало новое положение о земских сметах и раскладках в 1864 г.
Положение это было следующее:
По общей росписи сборов на все — земские повинности, государственные, губернские и частные, было назначено на трехлетие с 1 января 1860 г. по 1 января 1863 г.
Всего по империи 24.429,580 руб.
Действительного преступления было немного меньше:
в 1862 году 22.875,921 руб.
" 1863 " 24.013,727 "
<…>
Мы не имеем положительных данных о том, сколько из подесятинного сбора падало на земли частного и крестьянского владения; но полагаем, что на последние причиталось никак не менее 2/3, то есть около 1 млн, а на помещичьи земли — около 500,000.
<…>
К этим суммам следует еще прибавить:
1) Натуральные повинности, которые по среднему примерному расчету составляли в это время, т. е. в 1860—1862 гг., около 50 коп. с ревизской души, или с 24 млн около 12 млн {Натуральные повинности -- это terra incognita нашей податной системы. Замечательно и прискорбно видеть, что разные правительственные комиссии, сводя итоги податных окладов и рассуждая об их уравнении, как будто не ведают о натуральных повинностях и оставляют их вне расчета. Многие земские собрания между тем уже привели в известность, хотя приблизительно, стоимость этих повинностей, и из этих отрывочных сведений обнаруживается, что тягость их во многих губерниях значительно превышает общую сумму земских денежных сборов. Мы не могли ввести эту статью в самый текст, потому что все выводы по этому предмету оказываются гадательными и неполными. В одних уездах при расчете дорожной повинности имелись в виду только почтовые тракты, в других — не только губернские, но и проселочные дороги, в третьих — так называемые транспортные, то есть торговые тракты, не вошедшие в официальные расписания дорожных комиссий, в четвертых — одни дорожные сооружения, наконец, в некоторых все вместе — мосты, трубы, канавы и дорожное полотно. Точно также и по подводной повинности; она подразделяется вообще на три главные статьи: а) подводы для войск и проходящих команд; b) разъезды полиции и чиновников; с) препровождение арестантов по этапам. Первые оплачиваются контрамарками на одну подводу и станцию по 75 коп. Прочие две повинности исправляются бесплатно. В исчислении разных земских собраний представляется громадная разница потому собственно, что одни под именем подводной разумели только воинскую повинность, другие — полицейскую, третьи — ту и другую.
В своде постановлений земских собраний, изданном податной комиссией, мы нашли много "актов, из коих никакого общего вывода сделать нельзя, но которые именно по своей сбивчивости представляют живую картину неурядицы, царствующей в этой важнейшей части наших податных раскладок.
<…>}.
2) Особые общественные повинности местностей и сословий, которые по общей росписи сборов и расходов на трехлетие с 1860—1862 г. составляли 309,944 руб.[18]
3) Наконец, и так называемые дворянские пожертвования, по той же росписи 709,966 руб.
Все эти числа, за исключением расчета натуральных повинностей, позаимствованы из официальных источников, а именно: из указа правительствующего сената 8 августа 1860 г., при коем опубликованы сметы земских сборов на трехлетие 1860—1862 гг. и из «Статистического временника», изданного Министерством внутренних дел.
При этом нужно заметить, во-первых, что вышеприведенная статья (309,944 руб.) общественных сборов и означает только ту часть мирских повинностей, которая представлена была на утверждение правительства по разным соображениям городских и сельских обществ; в действительности суммы общественных повинностей и мирских расходов на содержание сельского управления, караульных магазинов, лесной стражи и на сдачу рекрут — никому и никогда не были известны и простирались на несколько миллионов.
Во-вторых, статью о дворянских пожертвованиях (709,966 руб.) не надо разуметь так, как будто сумма эта действительно вносилась из личных доходов помещиков. Дворянство, правда, жертвовало очень щедрые суммы на разные чрезвычайные расходы, приемы знатных особ, патриотические памятники, пенсионы заслуженным дворянским чиновникам, но пожертвования свои разлагало на крестьян, и вся эта сумма падала на те же податные и тягловые сословия.
Сложив эти цифры окладов, лежавших на одних податных сословиях, а именно:
государственных и земских денежных сборов 22.578,000 руб.;
натуральных повинностей около 12.000,000 руб.;
общественных сборов 309,944 руб.;
дворянских пожертвований 709,966 руб.
Мы получим итог 35.597,910 руб.
Эта цифра означает участие крестьян и мещан в земском обложении и затем на долю всех прочих сословий и ведомств остается по росписи 1863 г.:
с торговых сословий 778,328 руб.;
от казны и уделов 36,329 руб.;
с частных землевладельцев 500,000 руб.
Итого 1.314,657 руб.
Податными сословиями, как известно, считались крестьяне и мещане; но сии последние участвовали в земских сборах только по счету недоимок, ежегодно отчисляемых в особую всегда для них открытую графу «безнадежных к взысканию». В сущности, все вышеупомянутые 35 млн лежали на крестьянах.
Из них по счетам казначейств и начальств одна часть, около 18 млн, считалась на ревизских душах, другая, никому неизвестная (натуральные повинности не рассчитывались на деньги), — на крестьянских землях.
Но как мы выше старались объяснить, подушная раскладка в действительности не существовала и в самом деле переводилась на тяглы, то есть на поземельные участки, состоящие в пользовании взрослых рабочих крестьян.
По последним сведениям, помещенным в докладе податной комиссии, всех земель, состоящих в пользовании крестьян европейской России, считается ныне 109.262,664 дес.
Разделив 109 млн дес. на 35.597,910 руб., мы получим средний оклад 1 десятины крестьянской удобной земли равный 33 коп.
Остальная поземельная собственность распределялась так: у землевладельцев в личном их распоряжении считалось около 70 млн десятин, у казны 113 млн, которые уплачивали земских сборов первые около полмиллиона, вторая — 36,000!!
Мы останавливаемся на этом расчете одних земских сборов и ограничиваемся указанием этой приблизительной пропорции.
<…>
Мы знаем, что пропорция обложения земель крестьянских, большею частью производительных и обработанных, не может быть равная с землями частного и казенного владения, из коих огромное большинство состоит из пустых и бесплодных пространств. Но и числа, нами здесь приведенные, еще далеко не выражают настоящего обременения первых в сравнении с последними. Чтобы вывести настоящую пропорцию, надо еще прибавить к земским сборам, уплачиваемым с крестьянских угодий, 35.597,910 руб., еще так называемую подушную подать, взимаемую в казну, которая точно так же падала на те же земли и составляла в 1862-63 году 25.006,245 руб. и дополнительный к ней налог с поселян … 6.004,000 руб., и только тогда мы прийдем к общему заключению, что 109 млн десятин крестьянского владения уплачивали в 1863 г. — 66.608,154 руб., или 1 десятина 61 коп.
Принимая общую среднюю ценность удобных земель или угодий в 25 руб. и чистый доход или ренту в 1 руб. 50 коп., выходит, что крестьянские земли уплачивали с чистого дохода разных податей и повинностей около 40 %.
Процент этот почти тот же самый, какой взимается в Англии с недвижимых имуществ, с тою разницею, что в Англии он падает на высшие сословия, а в России — на низшие.
Вот то положение дел, какое представилось земству при открытии его действий в 1864 г. Хотя самые факты и числовые данные были очень мало известны, но тем не менее по инстинктивному, можно сказать, сознанию общественного мнения, главная задача новых учреждений должна была состоять в том, чтобы ввести некоторую уравнительность в распределении земских повинностей и подготовить сведения, опыты для постепенного преобразования всей податной системы, несостоятельность коей обнаруживалась с каждым годом очевиднее.
Задача была трудная.
Указаний дано было весьма мало.
В самом тексте основного закона, в Положении о земских учреждениях, не было даже ни малейшего намека о той новой системе податных раскладок, какую предполагалось ввести в замен старой. Главные основания открывались только при чтении разных приложений, временных правил о приведении в действие, так что многие могли усомниться, имела ли законодательная власть в виду коренное преобразование или только временный опыт, если только можно допустить, чтоб над податной системой целого народа, проникающей в хозяйственный его быт и житейские условия, производились опыты.
Когда собрания, первоначально созванные в пяти губерниях, съехались в начале 1864 г. для введения в действие нового положения, недоумения их были глубокие. Они сознавали, что время податных льгот и изъятий миновало; что правительство, призывая к земскому делу все сословия и сливая их в одни собрания, должно было иметь в виду и равномерное распределение земских повинностей; что доселе существовавшая система раскладок была крайне не уравнительная, несообразная, что поэтому надо отыскать новые основания, новую единицу обложения, новый размер податного оклада.
Но все эти сознания были только догадками или предположениями.
Перечитывая самое положение, гласные не находили в нем прямого указания, чтобы действительно надо было притянуть к земскому окладу все сословия, и представители городов заявили положительно, что этого в законе и в умысле правительства никогда не было и нет.
Но читая дальше разные приложения и правила, дополняющие некоторые статьи коренного положения, они находили, однако, ясные намеки на то, что земским учреждениям предстоит выработать новую и целую систему податей и повинностей.
Во временных правилах, в ст. 5-й, было сказано положительно, что «удовлетворение потребностей, признанных земскими, возлагается на попечение новых земских учреждений, не ожидая пересмотра устава о земских повинностях». В ст. 8 — что «назначение дополнительных сборов и раскладки существующих сборов на новых основаниях производятся впредь до издания нового устава порядком, установленным в Положении о земских учреждениях, с соблюдением особых нижеизложенных правил».
Из этого следовало заключить:
что ожидается общий пересмотр устава о земских повинностях, помещенного, как известно, в т. IV Св. Законов;
что пересмотр этот не должен приостанавливать действия земских учреждений при назначении новых сборов и новых оснований раскладки;
что при таковых их действиях, которые и составляют полную систему обложения в самом широком смысле, им следует руководствоваться единственно положением 1 января 1864 г. и правилами, изложенными в статьях, следующих за вышеупомянутой 8-й временных правил, то есть статьей 9-й и последующими.
Порядок составления смет и раскладок, вытекающий из положения и временных правил, представляется в следующих главных чертах:
Повинности разделяются на обязательные и необязательные (правила о земской росписи, § 8). Первые определяются уставами, законом, но размер их зависит от постановлений собраний и смет, составленных управами (там же § 9, 10); это значит, что хотя дорожная повинность и признана обязательною, но уездное собрание может назначить на исправление всех дорог хотя бы 100 руб. и этим исполнить свою обязанность — по точному смыслу закона.
Вторые, необязательные не только по размеру, но и по свойству, определяются постановлением земских собраний или по предположению управ (§ 11).
Назначение расхода и сбора может быть даже сделано примерно, если нельзя вперед определить размера потребности (§ 12).
Относительно раскладок земских сборов главные и единственные правила, преподанные земству, заключались в ст. 7, 9, 11, 12, 13, 14 и 15 Временных правил.
Из них следовало, что предметами обложения для дополнительных сборов, устанавливаемых вновь, должны были быть, во-первых, недвижимые имущества, а именно: земли, фабрики, заводы, промышленные и торговые заведения, и, во-вторых, свидетельства на право торговли, — что общим основанием обложения служит ценность и доходность имуществ, — что все земли казенные, удельные и принадлежащие разным обществам и компаниям облагаются наравне с частными, — наконец, что все повинности денежные и натуральные, губернские и уездные должны быть распределены правильно между крестьянами и землевладельцами (ст. 7, п. «а» Временных правил).
Можно положительно сказать, что в этом сжатом и крайне неполном очерке заключалось все руководство, данное правительством народу для преобразования всей земской податной системы. Прочие статьи относились до разных формальностей, обрядов, порядков делопроизводства, выборов счетоводства; но существо земского хозяйственного самоуправления сводилось всецело в эти краткие, но многознаменательные правила.
Впрочем, оставалось еще одно весьма важное недоразумение: вышеизложенные правила обложения, по точному смыслу ст. 9 Временных правил, относились не только к так называемым дополнительным сборам, но и распространялись, по буквальному смыслу этой статьи, на все сборы существующие. Между тем в ст. 15 правил о земской росписи было сказано, что «при составлении раскладки денежных земских сборов, а равно исчисления и расписания натуральных повинностей, земские учреждения руководствуются правилами, изложенными в Уставе о земских повинностях».
Многие гласные утверждали, что по всем повинностям, существовавшим до введения положения, остается в своей силе устав 1851 г. и что только к новым дополнительным сборам может быть применен порядок раскладки, вновь установленный. Ссылаясь на эту статью (15-ю) и на другую (30-ю), в коей сказано, что «от натуральных повинностей изымаются только лица, освобожденные от оных по прямому указанию закона». В некоторых собраниях большинство землевладельцев успело провести постановления, прямо увольнявшие частных землевладельцев от всех натуральных повинностей вопреки общему, очевидному разуму закона и в противность ст. 34 тех же Временных правил, в коей сказано, что «уездные собрания, при утверждении раскладки натуральных повинностей, могут, если найдут более удобным, освобождать частных уездных землевладельцев, не принадлежащих к составу волостных обществ, от отправления той или другой натуральной повинности с уравнительною зато заменою, возвышением размера других натуральных повинностей или денежного земского сбора с таковых землевладельцев».
Но, к счастию и чести великороссийского поместного сословия, подобные бессмысленные истолкования были почти повсеместно отвергнуты большинством самих землевладельцев, несмотря на то, что в некоторых административных сферах и, к сожалению, в тех именно, которые стояли всего ближе к земскому делу, подобные заявления принимались снисходительно, даже одобрительно.
Большинство земских собраний первого созыва стало с первого шага на законную и твердую почву. Они поняли дело так: что высшее правительство, то есть те государственные деятели, которые составили первоначальное предначертание земской реформы, имели в виду действительное уравнение тягостей между всеми сословиями, — что они доверяли земским силам и поэтому положились на земские учреждения для постепенного разрешения этой многосложной задачи, — что все повинности должны быть разложены на недвижимые имущества, а души и рабочие силы освобождены от оклада, — что Устав о земских повинностях 1851 г. и все прочие сословные льготы и изъятия отменяются сами собой, если новым учреждениям предписано облагать все имущества по ценности и доходности, — что главный, первый вопрос предстоящего обсуждения есть отыскание тех новых оснований, на коих раскладка сборов должна быть произведена, то есть найти норму, хотя бы на первое время примерную, для исчисления ценности и доходности разных имуществ.
Далее земство могло и должно бы надеяться на помощь и содействие правительства.
Для всякого добросовестного общественного деятеля было понятно, что среди великих и внезапных преобразований этого периода центральные власти не могли, не успевали вникнуть в разные подробности исполнения и применения; что правительство по всей справедливости не хотело и предрешать разных вопросов, лучше известных местным жителям, чем канцелярским чиновникам, редактировавшим положение, и что разъяснения темных сторон нового законоположения, пополнение его и исправление будут производиться постепенно, по запросам и ходатайствам земских учреждений, по внимательному рассмотрению центральных властей и окончательному разрешению верховной власти.
Эти добродушные, доверчивые ожидания были более распространены в губерниях, чем в столицах, и чем далее лежали уезды от главных городов и трактов, тем самонадеяннее они выступали на это новое поприще самодеятельности в твердом уповании на содействие начальства.
Но это взаимное доверие было очень скоро поколеблено.
Первые столкновения произошли по поводу обложения казенных земель — вопрос щекотливый и важный не только в земском, но и в государственном отношении; чтобы определить ценность и доходность земель государственных имуществ, надо бы было предварительно принять меры к их оценке, чего не было сделано и на основании сведений, очевидно и заведомо ложных, казна требовала признания неудобными всех земель, показанных таковыми в частных своих планах.
На том же самом основании частные землевладельцы могли бы предъявить специальные планы, по коим все земли помещичьи были бы перечислены в разряд неудобных, и тогда оставались бы для обложения, по прежнему порядку, одни крестьянские угодья.
Вопрос этот восходил до сената и был разрешен окончательно в пользу земства.
Но семена глубокого раздора были посеяны этим первым действием казенного управления, и пример уклонения или попытки уклониться от равномерного обложения был подан всем прочим собственникам от крупнейшего из них — ведомства государственных имуществ, располагавшего 100 млн десятин.
Затем в течение первых двух лет земские собрания, можно сказать, проводили почти все время своих сессий в сочинении просьб, ходатайств и представлений о разъяснении бесчисленных своих недоразумений, просили о сокращении расходов, обязательных по закону и совершенно излишних на самом деле, но ответы получал редко, а разрешения еще реже.
21 ноября 1866 г. последовало распоряжение об изменении ст. 9 и 11 Временных правил. Так как этой мере мы приписываем роковое значение в истории земского дела в России, потому что с издания оной, по нашему мнению, приостановилось вовсе преобразование нашей податной системы на неопределенное время, то мы позволим себе рассмотреть закон 21 ноября несколько подробнее и в общей связи с основным Положением о земских учреждениях 1 января 1864 г.
Исходное наше предположение есть то, что правительство предприняло земскую реформу с тою именно целью, чтобы установить новый порядок обложения и найти другую основу для распределения тягостей; эта цель по крайней мере была главною, иначе непонятно, для чего признано было нужным созывать около 500 уездных и губернских собраний, рассуждающих о новых основаниях раскладки и распределяющих все повинности по ценности и доходности имуществ.
Также несомненно, что словами ценность и доходность означалось, что новые основания, о коих идет речь, были тою системою, которая на всех европейских языках называется подоходною (income-tax, Einkommensteuer). В этом смысле их приняли и все гласные наших земских собраний, даже и те, которые не знали европейских языков и никогда не слышали про income-tax и Einkommensteuer.
Установить и выработать окончательно систему подоходного налога местные, отдельные собрания, разумеется, не могли; но подготовить этот переход, собрать сведения о предметах обложения, исследовать их доходность, испытать разные основания раскладок — это было дело земских учреждений, и во всех странах, где вводился подоходный налог, он вводился в действие именно таким порядком.
К этим подготовительным работам приступлено было в некоторых губерниях с полным рвением, с замечательной энергией. В течение первых двух лет, 1864 и 1865, деятельность некоторых земских управ была достойна уважения. Собрано было более сведений, чем имелось при казенном управлении за все время действия комитетов земских повинностей; открыто было много тысяч десятин казенного, удельного и частного владения, уклонявшихся по сие время от поземельного сбора; вытребованы разные суммы, подлежащие к зачету в земские сборы.
Некоторые еще смутные, но довольно верные понятия о новых основаниях земских раскладок начинали проявляться, и самые существенные вопросы были поставлены на очередь.
В этот момент, в конце 1865 г. или в начале 1866 г., когда в некоторых собраниях первого созыва сметы и раскладки уже прошли через двухлетний опыт, надо было ожидать, что правительство придет на помощь земству, поставленному в самое тяжелое положение, и дополнит, разъяснит некоторые существенные вопросы, без разрешения коих дело не могло подвинуться далее.
Главная ошибка, главный пропуск Положения о земских учреждениях заключается в том, что оно не указало, какие основания должны быть приняты для определения ценности и доходности имуществ, и возложило на местные собрания решение вопроса государственного, законодательного, много сложнейшего из всех вопросов экономического быта, задачи, которая не входит в круг действий местных властей и собраний потому, собственно, что требует общих соображений о соотношении доходности земель, промыслов и торговли в разных полосах империи.
Этого указания ожидали; ропот многих землевладельцев и промышленников на высокие оклады земства был отчасти справедливы.
Но спрашивается, могло ли быть иначе, когда каждому уездному собранию предоставлялось не только определять размеры своих потребностей, но и свойство их; не только назначать дополнительные сборы, но и делать раскладку существующих сборов на новых основаниях.
Люди, недоброжелательствующие земству, по-видимому, понимали, что чем шире и неопределеннее будет поприще его действий, тем скорее оно запутается в этой сети, сплетенной из новых и старых порядков, из Положения о земских учреждениях и уставов прежних времен, из податей подушных, поземельных и подоходных. Они воздерживались от всяких мероприятий, могущих облегчить разрешение затруднений, и с неописанною радостью встречали заявления и жалобы о неправильности действий новых учреждений, в особенности о тягости неравномерности обложения.
Если не ошибаемся, непосредственным поводом к изданию закона 21 ноября 1866 года была жалоба, поданная некоторыми очень крупными лесовладельцами одного из северных уездов на высокое обложение сплавного леса. Жалоба эта, сколько нам известно, была вполне справедлива, и вообще вопрос этот об обложении леса на корню или при сплаве и продаже был одним из труднейших вопросов земского управления. Это прошение было последнею каплей в переполненном сосуде; решено было приостановить самовластие земских управ. Статья 9-я временных правил была изменена в своей редакции, и по новому тексту закона предметы обложения были следующие:
I. Недвижимые имущества, к коим отнесены: Земли.
Жилые дома.
Фабричные, заводские и торговые помещения.
Здания и сооружения всякого рода.
II. Свидетельства на право торговли.
Билеты на торговые и промышленные заведения.
Патенты на винокуренные и другие заводы.
Патенты на питейные заведения.
Ст. 10-я была также изменена, и для раскладки сбора установлены три системы:
I. Подоходная оставлена в своей силе для земель, домов и всяких зданий и сооружений.
II. Фабричные и торговые помещения велено принимать в расчет только по ценности и доходности помещений.
III. Для всех свидетельств, билетов и патентов установлен процентный сбор, добавочный к казенному налогу, по 25 и 10 % с цены, уплачиваемой в казну.
Мы имеем поэтому ныне не одно «общее основание размера обложения», о коем упоминает ст. 11, но три совершенно различные системы, из коих общей равномерной раскладки нет возможности вывести.
Эти три системы совершенно противоположны: первая, для земель и домов, приближается к общему типу английских подоходных налогов, local-taxes и income-tax; последняя, для свидетельств и патентов, позаимствована из французского законодательства и подобна добавочным сантимам (centimes additionnels); средняя, об оценке фабричных и торговых заведений по их помещению, есть совершенно новая, своеобразная и, сколько нам известно, нигде еще не примененная система, совершенно противоположная понятию о ценности и доходности имуществ.
Это понятие, как известно по элементарным правилам политической экономии, слагается из двух факторов: 1) капитала, к коему должны быть отнесены строения, помещения, и 2) труда, который может быть личный, — и в обоих случаях определяет оборот торговый, промышленный и земледельческий.
Земля, в самом первобытном и диком своем состоянии, имеет то же значение мертвого капитала, служащая единственно для помещения, и у кочующих орд Средней Азии имеет такую же ценность, как жилые дома у соседних народов, ценность, определяемую одним пространством, вместительностью; поземельный, подесятинный налог, при коем все земли принимаются в расчет по одному их пространству, по квадратной мере, может свидетельствовать системе, предложенной для оценки фабрик и заводов по их помещению.
Но у всех образованных народов принято, что земли, как и другие имущества, приобретают действительную свою ценность только тогда, когда к ним прилагается труд и денежный оборотный капитал.
Земледельческий труд есть такой же промысел, как и все другие, предполагающий такие же промышленные обороты, как, например, мелочная лавка или питейное заведение. Поэтому коль скоро допускается, что «промышленные и торговые заведения принимаются в расчет по ценности их помещения, не вводя в оценку ни находящихся в них предметов и изделий, ни торговых и промышленных оборотов», коль скоро это основание принимается для определения размеров обложения, то и земли не могут быть оценены иначе, как по пространству, по естественной их стоимости (если таковая может быть найдена?), не вводя в оценку их обработку, которая составляет промышленный оборот земледелия.
Или наоборот, если основанием обложения должна служить доходность, то спрашивается, как и из чего ее выводить, если не принимать в расчет ни изделий, ни предметов, ни торговли, ни промышленных оборотов?
Что такое доходность пустопорожней земли, недействующей фабрики, закрытого торгового заведения?
Таким образом, из этой новой редакции ст. 9 выходила очевидная несоразмерность в пользу торговли и промыслов и в ущерб земледелию; эта неравномерность еще увеличивалась от распоряжения, изложенного в ст. 11, по коему для обложения свидетельств и патентов устанавливался maximum, между тем как все прочие имущества оставались под неограниченным произволом правительства, возлагавшего на земство новые обязательные сборы, и земских собраний, устанавливавших таковые же повинности под именем необязательных и дополнительных.
В первоначальной редакции Положения о земских учреждениях было много пропусков и недоразумений, о коих мы уже несколько раз упоминали; их следовало разъяснять постепенными указаниями, тем более необходимыми, что все эти вопросы были новые, неслыханные в стране, отпущенной на волю за несколько лет перед изданием этого основного закона.
Но распоряжения 21 ноября не разъясняли, а прямо разрушали основания земских смет и раскладок, над коими немногие, но лучшие наши деятели уже около 2 лет трудились неусыпно; они расстраивали весь ход земского обложения и вводили в это дело, только что начинавшее выходить из неурядицы прежних времен, новые недоумения и разноречия.
Главным из них было то, что самый смысл законоположения окончательно затемнялся.
Что такое ценность и доходность имуществ? Следует ли рассчитывать ценность каждую особо и облагать ту и другую порознь, или ту или другую, и которую из двух?
Если закон предписывает как по новой, так и по прежней редакции ст. 11, чтобы «общим основанием размера обложения служили ценность и доходность имуществ», то это значит одно из двух: или что ценность всякого недвижимого имущества определяется по кадастру, т. е. по межеванию, описанию и таксации, произведенным правительственными властями и агентами по однообразным нормам и инвентарным правилам, как она производилась во Франции и других европейских государствах, или что доходность исчисляется самими податными обывателями, оценочными комиссиями, присяжными экспертами, выбранными от обществ и земских чинов, по их разумению и по совести, как принято в Англии и Пруссии.
Порядок обложения в виде процентов с цены, уплачиваемой в казну, предполагает, что цена эта установлена окончательно и основательно по высшим соображениям финансового управления, как это сделано во Франции, где правительство употребило все усилия на кадастрацию недвижимых имуществ.
Но у нас не было ни кадастра, ни даже предположения и возможности приступать к этой необъятной операции.
С другой стороны, оказывалось, что казенная податная система требует основных преобразований, что уже идет речь о замене подушной подати другими окладами, поземельными, подворными, промысловыми, что в особенности гильдейские пошлины за право торговли требуют радикального пересмотра. Общим сознанием всей России было то, что торговля, промышленность и денежные капиталы несут тягости несравненно меньшие, чем земля и рабочие люди.
Постепенное привлечение этих имуществ к земским тягостям было главною и высшею целью, указанною или, по крайней мере, предначертанною земским учреждениям. Для достижения его требовалась, разумеется, некоторая постепенность, которая была нарушена отдельными собраниями и управами и которую правительство, как блюститель общих интересов, обязано было оградить, указывая, каким порядком доходность торговли и промыслов должна быть исчисляема.
Вместо того эти две важнейшие отрасли народного богатства были одним почерком пера выделены из земской подсудности; доходность их была изъята из предметов ведомства земских учреждений. Она принималась так, как значилось в казенных свидетельствах и патентах, и не только сумма доходности, но и сам размер взимаемых сборов. Размер, зависящий отчасти от повинностей, налагаемых казною. Сам размер обложения был огражден высшей нормой 25 и 10 % с цены, уплачиваемой в казну, цены гадательной, произвольной, несоответствующей ни ценности капиталов, ни доходности торговли и промыслов, ни оборотам разных производств.
В этих обстоятельствах можно было предсказать, что обложение имуществ на общем основании ценности и доходности не могло быть приведено в действие, и в скором времени оказались плачевные последствия этих колебаний и недоразумений.
Они были обнаружены и соглашены в официальных изданиях, в докладе комиссии об изменении подушной системы сборов и в трудах той же комиссии о сметах и раскладках земских сборов.
Мы позаимствуем от них все нижеследующие сведения и представим общую картину настоящего положения нашей податной системы на основании этих данных, собранных администрацией.
В начале этой главы мы представили положение дел в 1860—1863 гг., т. е. перед открытием земских учреждений, а теперь постараемся описать то же положение по последним сведениям, простирающимся до 1868 г.
Первый факт, и самый крупный, есть непомерное возвышение земских сборов государственных и губернских в последние годы; оно выражается в следующих цифрах:
Государственные земские повинности, как мы выше сказали, с 1860 до 1868 г. возвысились на 26.763,000 руб.
Губернские и уездные земские сборы, простиравшиеся перед открытием новых учреждений на 5.186,302 руб., по сметам 1868 г. возросли до 14.569,567 руб., по действительным же раскладкам того же 1868 г. составляли 12.842,519 руб., более против прежних правительственных смет на 7.656,217 рублей[19].
Сложив эти две суммы, 26.763,000+7.656,000, мы получим 34.419,000 — итог, выражающий быстрое, почти внезапное возвышение земских повинностей с 1860 г. по 1868 г.
Этот крутой переворот возбудил во всех податных сословиях сильное неудовольствие, и так как он совпадает с введением новых учреждений, то общий голос приписал этим преобразованиям всю вину такого непомерного возвышения расходов.
Это обвинение мы и хотим здесь исследовать.
Из двух вышеприведенных сумм первая (26.763,000 руб.) относится к государственным повинностям всей империи и составляет по расчету податной комиссии на ревизскую душу по 1 руб. 20 коп.
Вторая (7.655,217 руб.) выражает разницу между прежними и новыми земскими сборами и относится только к 30 губерниям, где введены земские учреждения и население коих простирается на 19.978,208 душ мужеского пола, что составляет на одну душу около 38 коп.
Засвидетельствовав этот факт, мы переходим к исследованию двух важнейших вопросов: 1) на кого, на какие сословия и имущества пало это приращение сборов в той и другой категории земских повинностей и 2) на какие предметы ассигнованы были добавочные расходы, введенные по сметам земских учреждений.
Государственный земский сбор, как известно, остается поныне на подушной раскладке и разлагается на податные сословия, то есть на крестьян и мещан; поэтому вся сумма приращения (1 руб. 20 коп. на ревизскую душу) падает на эти сословия.
<…>
В то время как по государственным прямым налогам пропорция платежей между крестьянами и землевладельцами (не считая выкупных платежей) была как 79 % : 8 %, та же пропорция по земским сборам в губерниях, где введены земские учреждения, была как 37,5 % : 37,6 %.
Итак, на первый из двух вышеприведенных вопросов: на какие сословия и имущества пало возвышение сборов по государственным и земским налогам? — мы можем отвечать утвердительно, что по первым, по казенным податям, вся тягость лежала и продолжает лежать на крестьянах, между тем как по вторым, земским повинностям, большая часть прироста пала на средние и высшие сословия, на землевладельцев и городские имущества и очень незначительная -- на крестьянские земли.
Но крестьянскому сословию от этого не легче, ибо очевидно, что плательщики, особенно низших разрядов, очень мало интересуются узнать, на какие предметы и в какие именно кассы вносятся их оклады. Поэтому, чтобы выяснить вполне хозяйственное положение нашего сельского населения, чтобы узнать, в какой мере обременено наше земледелие, надо подвести общий итог всех обязательных платежей, лежащих на крестьянской земле, казенных, земских, выкупных или оброчных и натуральных повинностей.
Мы знаем, что против этого расчета, особенно против включения в него выкупных платежей, возражают, что выкуп не может быть признан налогом, что он выражает стоимость, покупную цену, рассроченную по снисхождению к покупщику на много лет, — и это возражение совершенно справедливо с экономической, отвлеченной точки зрения.
Но когда дело идет о том, чтобы сообразить, в какой степени обложен один из предметов народной производительности и может ли этот предмет вынести налог, то для полного обсуждения этого вопроса надо считать все те платежи, которые возложены на имущество или лицо и от коих он или оно освободить себя не имеет права. Так, например, если б выкупные платежи зависели от добровольного соглашения обеих сторон, то вышеприведенное возражение имело бы силу; но коль скоро обоюдности нет, коль скоро купчая операция предоставлена воле продавца и полагается обязательно на покупщика, то и самые платежи приурочиваются к обязательным платежам и принимают значение налога, повинности.
Право собственности, приобретенное посредством этих долгосрочных взносов, без сомнения, составит для будущих поколений полное вознаграждение; но при суждениях о податной системе нужно рассматривать не будущие блага, не отдаленные последствия, а непосредственное действие существующих налогов на народный быт в данный момент.
Момент этот, вследствие того что выкупная операция совпадает с возвышением поземельных окладов, оказывается крайне стеснительным для сельских обывателей в России. Мы выше объяснили постепенное приращение всех податей и повинностей и отношение между казенными и земскими платежами; для большей ясности и верности расчета мы сначала отделили первые от вторых, выкинули выкупные платежи и натуральные повинности и считали общую среднюю сложность податных окладов по всей империи.
Если же свести общий итог всех прямых налогов, лежащих на крестьянской земле, то к выше прописанной сумме податей, поступающих в общие государственные источники, 105.740,307 руб. следует прибавить:
выкупных платежей 34.412,204 руб.;
земских сборов 6.949,446 руб.;
натуральных повинностей около 12.000,000 руб.
Итого 159.101,957 руб.
Если рассчитывать этот общий итог на все количество крестьянских земель, то и тогда получится очень высокий оклад, средний по всей империи — 1 руб. 30 коп. с десятины. Но очевидно, что этот средний вывод будет совершенно обманчивый, ибо в таковой расчет входят не только многочисленные губернии европейской России, но и сибирские.
Податная комиссия рассчитывает, что платежи крестьян-собственников в великороссийских и малороссийских губерниях простираются на суммы:
от 30 руб. до 60 руб. со двора.
" 10 " " 12 " с души.
" 1 " 50 коп. до 3 руб. 50 коп. с десят.
<…>
Чтобы судить о том, может ли поземельное владение вынести такой оклад, мы обращаемся к оценкам, произведенным земскими собраниями, и находим следующее: принимая ценность в 25 руб. (по капитализации из 6 %), равную доходу в 1,5 руб. с десятины, оказывается, что только в 78 уездах доходность десятины превышает эту сумму, а в 220 она ниже.
Между тем податные оклады, по вышеприведенному расчету, везде достигают этого низшего размера 1,5 руб. с десятины и простираются до 3 руб. 50 коп. и более.
В Тверской губернии, где средний оклад крестьянской земли равен 1 руб. 84 коп. и 2 руб. 39 коп., доходность показана в одном уезде в 25 коп., в другом в 1 рубль, ценность в прочих уездах от 8 до 25 рублей.
Таковы факты, выписанные нами из официальных источников.
Остается только предположить, что оценка земских собраний слишком низка; мы и на это готовы согласиться; но возвысив, если угодно, доходность десятины на 50 или на 100 %, мы еще все приходим к тому, что сумма платежей крестьянской земли в большей части России равняется ее средней доходности и во многих местностях ее превышает.
На этом заключении мы останавливаемся.
Рассмотрев в этой главе общий ход податных раскладок в течение последнего десятилетия, мы хотели в особенности разъяснить следующее обстоятельство: с самого введения земского положения и непрестанно до настоящего года слышатся постоянные сетования о непомерном возвышении платежей. Чтобы придать этому обвинению более веса и обратить его в аргумент против земского и крестьянского самоуправления, администраторы нашего времени стараются представить дело так, во-первых — как будто земское самоуправление особенно обременяет низшие сословия, так называемую меньшую братию, и, во-вторых — как будто народный экономический быт преимущественно страдает именно от этого приращения местных расходов, от увлечения земских деятелей, от своекорыстных стремлений некоторых управ к возвышению своих штатов и окладов.
Все статьи необязательных расходов, как ниже исчислено, составляют по всем губерниям, действующим на основании положения 1864 г., всего 5.303,370 руб.
Трудно поверить, чтобы именно эти 5 млн, сопоставленные с 160 казенных налогов, могли быть причиной расстройства нашего народного хозяйства.
Но, с другой стороны, нельзя отвергать ни того, что сельское хозяйство и народный быт действительно расстроились в последнее время от быстрого приращения податных платежей, ни того, что этим расстройством преимущественно постигнуты были низшие разряды обывателей.
Только причиной этого печального явления оказывается — не крестьянское самоуправление, не земские учреждения, не разные отвлеченные, моральные и более или менее глубокомысленные экономические соображения, а факт простой, очевидный — неравномерная раскладка государственных прямых налогов.
Земские учреждения сделали или, вернее сказать, начали было делать свое дело: сначала они принялись за равномерную раскладку налогов по всем имуществам по их ценности и доходности, но были приостановлены распоряжениями, изъявшими из их ведомств одну категорию — торговые документы и предписавшими для оценки другой категории — торговых помещений и фабрик — основание вовсе несогласное ни с ценностью, ни с доходностью.
Тогда они поневоле обратились к земле как единственному предмету обложения, остающемуся в их распоряжении; но и тут вместо содействия встретили сопротивление: казна, ограждая свои фискальные интересы, старалась изъять свои земли или часть своих земель из земских раскладок или отстаивала такие исключительные для себя правила и порядки, которые понижали на значительные суммы доходность казенных имуществ в сравнении со всеми прочими предметами обложения; в некоторых губерниях, к счастью не во многих, крупные землевладельцы последовали примеру казенного ведомства и старались ввести особые правила оценки для помещичьих земель, преимущественно для лесов, или облагали сельские строения для облегчения поземельного налога.
Но частные противодействия не помешали, однако, успеху общего дела. Справедливость была соблюдена настолько, насколько можно было ее соблюсти при столь неблагоприятных обстоятельствах. Все бремя налогов пало на землю, на одну землю, потому что другого предмета обложения не оставалось в распоряжении земства; из общей суммы земских повинностей она несла 75 %. Но в этом безвыходном кругу, в коем заключены были земские учреждения, они, по крайней мере, достигли некоторой, хотя далеко еще не полной равномерности в обложении сословий и распределили поземельный оклад между крестьянским сословием и частными землевладельцами с большею справедливо-стию, чем доселе.
Государственные налоги, напротив, продолжали тяготеть на одних крестьянах и, быстро возвышаясь по мере требований казны, нарастали на одном и том же предмете обложений — на земле и податных сословиях.
Таким образом, казна, выбирая, прежде всего, из главного источника народной производительности, из земледелия, все, что оно может дать, употребляя для взимания податей с крестьян могущественные средства полицейской и губернаторской власти, ограждая прочие имущества высшим размером обложения, устанавливая для фабрик и заводов порядок оценки, лишающий их всякой ценности, исчерпывая, одним словом, до дна платежные средства низшего разряда плательщиков, — в конце концов указывает земству для покрытия его расходов тот же самый источник, который уже исчерпан предыдущими платежами — казенными, выкупными — и предает на окончательную эксплуатацию тот грубый и терпеливый предмет обложения, который спокон века выносит все тягости государственного устроения, все те же крестьянские, тяглые, черные земли.
Земские повинности представляются, таким образом, венцом всей податной системы, последней каплей в сосуде, наполненном до края. Ропот против них особенно силен, потому что они явились как последнее звено длинной цепи несправедливостей, как последнее вымогательство скудных доходов земледелия. Подбирая их остатки после того, как государственная казна и губернское начальство уже отобрали свою часть, часть в 10 раз большую, чем вся сумма земских и губернских сборов.
Но ропот этот хотя и очень понятен, однако совершенно несправедлив, потому что раскладки земских сборов несравненно уравнительное, чем раскладки прочих налогов, и отношение между ними выражается в следующей наглядной таблице[20]:
| Взимается по сословиям |
|
|
||
| 1) С крестьян | 147.102,037 | 83 % | 4 81 | 37,5 % |
| 2) С землевладельцев вместе с казной и уделом | 11.797,251 | 7 % | 4.824,623 | 37,6 % |
| 3) Без различия сословий | 18.234,910 | 10 % | 8.206,115 |
|
Нам остается рассмотреть второй вопрос: на какие предметы ассигновались земские сборы, была ли соблюдена разумная бережливость и употреблены ли эти суммы на расходы более или менее производительные?
Мы выписываем из трудов податной комиссии следующую таблицу расходов по губернским и уездным сметам в 30 губерниях, где введены земские учреждения[21]:
|
|
| ||
| 1) На содержание местного гражданского управления | 669,718 |
|
|
| 2) На мировые по крестьянским делам учреждения |
|
|
|
| 3) На судебные мировые учреждения |
|
|
|
| 4) На отправление подводной повинности |
|
87править |
17править |
| 5) На дорожную повинность |
|
|
|
| 6) На квартирную повинность |
|
77править |
|
| 7) На содержание губернских и уездных управ и на непредвиденные расходы |
|
26править |
|
| 8) На устройство медицинской части |
|
|
|
| 9) На народное образование |
|
27править |
|
| 10) На уплату долгов |
|
|
|
| 11) На разные предметы |
|
|
|
Очевидно, что расходы обязательные не могут служить ответом на эти вопросы и что круг независимых, самостоятельных действий земства определяется только необязательными расходами, исчисленными в п. 7, 8, 9, 10 и 11 и составляющим общий итог 5.303,370, или в процентах общей суммы земских сборов 36 1/2%.
Из них самая крупная статья есть 7-я, содержание губернских и уездных управ (2.797,360 руб. и 19 % всех расходов), и если рассматривать ее как издержки взимания той суммы земских сборов, которая показана в сметах, то, действительно, оказывается, что управление это слишком дорого.
Расчет этот, как известно, есть любимая тема людей, недовольных новыми порядками: они доказывают, как дважды два четыре, что безрассудно содержать управление, стоящее около 3 млн, для взимания 13 млн и что самоуправление только тогда и мыслимо, когда оно исправляется безвозмездной службой местных и крупных собственников.
Но, во-первых, нужно заметить, что так называемая безвозмездная служба никогда не обходится без приличной мзды, ассигнуемой тем второстепенным служителям, которые исправляют черновую работу ее почетных членов; в Англии по ведомству о бедных кроме 15,000 guardians, служащих без жалованья, считалось, в 1850 г., 12,853 служителей на жалованье (collectors, overseers, clerks, treasurers), получивших 548,690 фун. стерл.; в 1860 г. число их возросло до 15,000 и расходы на жалованье до 560,732 фунт., или до 4.425,124 рублей.
Итак, английская аристократическая служба обходится несравненно дороже нашей земской.
Но, кроме того, надо заметить, что цифра земского сбора никак не может быть принята за круг действий земских учреждений и что нельзя рассматривать эту статью, содержание земских управ, как расход взимания одних наличных денег, определенных по сметам.
Независимо от них управы заведуют еще натуральными повинностями и разными капиталами — продовольственным, страховым, общественного призрения и запасным; хотя мы не имеем положительных сведений о них, но можем безошибочно принять, что обороты этих сумм и натуральных повинностей много превышают суммы земских денежных сборов и принимая их в расчет, что стоимость содержания земских управ относится к сумме их оборотов никак не более, как 10:100.
Мы не считаем нужным оправдывать прочие статьи необязательных расходов: 1.204,000 на медицинскую часть, 738,000 на народное образование. Суммы эти так незначительны в сравнении с действительными потребностями, что выражают только крайний, низший предел расходов, доступных земству.
Из всего этого мы считаем себя вправе заключить, что обвинение, возводимое на земские учреждения, будто бы они, произвольно возвышая сумму повинностей и тратя их на непроизводительные расходы, были одной из причин расстройства сельского нашего быта, что обвинение это говорит несправедливо. Оно объясняется, правда, тем, что по земским раскладкам значительная часть податных тягостей переведена была на те классы, которые по казенным налогам до сего времени изъяты из оклада и которые потому приняли это новое для них бремя с особенною чувствительностию, разразившеюся яростным негодованием против самовластия земства, противополагаемого прежнему льготному положению российского дворянства. Внимательное, беспристрастное исследование, напротив, указывает, что, несмотря на крайне неблагоприятные условия, при коих действовали земские учреждения, несмотря на частные уклонения и упущения отдельных собраний и управ, система податных раскладок, выработанная земством, несравненно равномернее, чем казенная, менее обременяет земледелие, привлекает к обложению более разнообразные предметы и стоит не дороже, а дешевле казенного управления. Одним словом, составляет первый, правда, очень робкий, но верный шаг к улучшению нашей податной системы, если по этому первому следу будет проложен дальнейший путь.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
правитьI.
правитьПредметом этого сочинения было сравнение русских земских и общественных учреждений с иноземными. В «заключении» мы хотим свести эти исследования в несколько главных выводов и выяснить наиболее резкие черты сходства и различия между нашим общественным бытом и иностранным.
Но прежде чем приступить к этому окончательному своду наших суждений, мы должны оговориться, что события последних годов несколько изменили самые предметы наших исследований и что поэтому заключение наше не может быть принято как точный и строгий вывод из предыдущих суждений.
Между началом и окончанием нашего труда прошло много лет и много событий. Мы начали писать первые главы этой книги в то время, когда в России производились первые опыты самоуправления, возбудившие столько же преувеличенных ожиданий, сколько и ложных опасений.
Обстоятельства внутренние и внешние были крайне неблагоприятны для предпринятого испытания: внутри страны никто, ни правительство, ни общество, за исключением немногих провинциальных деятелей, не принимали этого дела за серьезную, сознательно предначертанную реформу. Высшие, светские сословия, русская интеллигенция во всех своих видах ожидали от земства более, чем оно могло дать; администрация же не давала ему и того, что по разуму закона ему следовало и принадлежало.
В это же время в других государствах, во всей средней Европе торжествовал и праздновал свои победы другой, противоположный принцип — принцип личного авторитета, верховными представителями коего признавались правители Франции и Пруссии.
Под их сокрушительными ударами начала народного представительства, как общего, так и местного, окончательно поникли, и система личного управления имела такие блистательные успехи, что всякое прекословие, не говоря уже о противодействии, принуждено было умолкнуть.
Пример этих двух великих держав и их правителей был соблазнителен — и действительно соблазнял государственных людей других стран; они внимательно, даже сочувственно следили за ловкими изворотами этой новой политики, прикрывавшей либеральными и даже на вид демократическими формами козни самовластия, и отряжали сведущих людей, экспертов по части администрации, для изучения этой премудрой полицейско-приказной организации, под властью коей процветала Франция и начинала уже возвышаться ее соперница Пруссия.
Эти высокие поучения, исходившие от двух держав, стоящих во главе цивилизации, не пропадали даром.
Всюду — и даже в странах менее образованных — уразумели простую истину, что надо дать внутреннему управлению наружный вид и все формы и обряды народной самодеятельности с некоторым оттенком либерализма, лишь бы удержать за собой дело по существу, то есть расходование сумм, раскладку налогов, сменяемость должностных лиц и право распускать собрания и кассировать их решения, если они оказываются, по соображениям администрации, противными «государственной пользе».
Все остальное могло быть без особенной опасности предоставлено народным массам, а именно: право словоговорения, право ходатайства, власть голосования, даже в известной обстановке свобода совещаний и свобода печати, если только над всеми этими правами, властями и свободами оставались верховными судьями администрация и полиция.
Этому направлению последовали более или менее все европейские правительства последних двадцати годов, за исключением английского. Слова decentralization, Selbstverwaltung стали даже переходить из области науки и литературы в круг действий и мероприятий; в Германии постоянно ссылались на великие начинания Штейна [1], на торжественные заветы прусских королей о введении общественного самоуправления и в последние дни перед объявлением войны отважились даже предложить на обсуждение ландтага проект нового земского положения. Во Франции при всякой либеральной попытке, в каждой программе прогрессивной партии непременно упоминалось магическое слово «децентрализация».
Но дело самоуправления нигде не подвигалось и нигде даже не принималось в настоящем, правдивом его смысле.
Везде министры продолжали истолковывать и дополнять законы «по указаниям опыта», везде должностные лица преследовались «административным порядком», везде нарушались законные права ввиду «государственной пользы».
Это двойственное направление внутренней политики -- либеральное, представительное, земское по внешней обстановке, приказное, полицейское и жандармское по внутреннему разуму -- это двусмысленное направление и составляет, по нашему мнению, главную характеристику современной политики континентальной Европы.
Единственным образцом для уразумения духа и разума самоуправления все-таки остаются англо-саксонские государства.
II.
правитьПоэтому, чтобы передать и объяснить дух и разум самоуправления, мы принуждены были постоянно и почти исключительно ссылаться на Англию.
В других странах мы, однако, находим много частных примеров, достойных подражания, много отдельных частей и ведомств, лучше организованных, чем в Англии или Соединенных Штатах, где механизм управления и редакция законов до крайности сложны и сбивчивы и потому представляют для исследования почти неодолимые трудности.
Так, между прочим, устройство дорожного управления и сельско-санитарной части во Франции, начальных школ, народного кредита и земского ополчения в Пруссии — оказываются во всех отношениях такими полными, отчетливыми организациями, каких в Англии не имеется. Вообще, как строй, как механизм, как орудие для действия оборонительного и наступательного — примеры континентальных государств могут быть признаны образцовыми.
Но если допустить, что в народном быту есть и жилы внутреннего кровообращения, интересы хозяйственные, домашние, семейные и частные, то для удовлетворения их, для охранения этих мелочных и бесчисленных нужд и польз общественного благосостояния надо вникнуть в устроение тех государств, где народ непосредственно заведует своими нуждами и пользами.
Там мы не увидим беспрестанных ссылок на циркуляры и приказы (Reskripten, edits, arrêtés) частных начальников, толкующих по своему уму-разуму о настоящем значении законодательных актов, изданных верховными властями и извращающих их смысл по соображению временных и случайных политических и династических интересов; не услышим таких странных суждений, что действие, не воспрещенное никаким законом, не нарушающее ничьих прав, признается противным какому-то отвлеченному понятию «о государственной пользе» — пользе, нигде и никем не предусмотренной и указываемой в данный момент теми властями, которые из государства извлекают свои личные или сословные пользы.
Там мы не найдем ни в тексте законов, ни в правительственной практике той особой процедуры, которая на континенте называется «административным порядком» (im administrativen Wege, d’office) и означает, по общепринятым понятиям, что должностное лицо, приставленное для исполнения закона, в известных случаях становится выше закона, облекается судебной властью, является судьей и посредником в своем собственном деле, истцом, налагающим взыскание на своего противника — ответчика, и уполномочивается по закону нарушать по своему усмотрению законный ход дел.
Глубокое значение английского self-government-а заключается именно в спокойном, ненарушимом ходе текущих дел местного управления, независимом ни от личных козней начальствующих лиц, ни от смут политических партий и собраний.
Права местных земских и общественных собраний и сходок в Англии менее обширны, чем во Франции и России; кроме выборов и ревизий отчетов им не присвоено никакого непосредственного вмешательства в дела управления. Многоразличные предметы, порученные ведению генеральных и муниципальных советов во Франции, губернских и уездных собраний в России, попечение о народном продовольствии, участие в народном образовании, содействие торговли, промышленности (encouragement, surveillance) — все это неопределенное и безграничное поприще, на коем так охотно подвизаются наши общественные деятели, в Англии вовсе не подлежит ведению местных учреждений. Они также лишены права ходатайства о нуждах и пользах и даже не пользуются высоким преимуществом заявлять правительству о своих чувствах и сочувствиях, подносить адресы и подавать мнения (émetre leur avis) о разных благодетельных предначертаниях верховной власти. По смыслу английского самоуправления мнения подаются только тогда, когда они решают дело; нужды и пользы населения удовлетворяются сами собой, обязательно, по требованию, а не по ходатайству заинтересованных лиц и обществ, если они законны и справедливы.
Круг действий земских и общественных собраний и властей в Англии не обширен, но полон. Они участвуют только в тех делах, которые решают самостоятельно. Главные должности мировых судей даже замещаются от короны, но все собрания и власти, сходки, съезды, управы, должностные лица и судьи пользуются правом несменяемости, не могут быть ни закрыты, ни оставлены без суда.
Этими-то основными порядками, по нашему разумению, обеспечиваются общественные нужды и пользы столько же, если не более чем политическими правами, и потому мы думаем, что изучение английских учреждений должно быть положено в основание общественного воспитания нашего времени. Хотя в строгом смысле едва ли какое-либо из этих учреждений может быть приспособлено слово в слово к быту других народов. Из Англии можно заимствовать только общие черты, основные начала, переводя их на другие нравы и обычаи.
III.
правитьЗатем непосредственно представляется вопрос: могут ли быть эти начала, позаимствованные из страны аристократической, с крупным землевладением, с почетной службой, с наемной милицией, быть приспособлены к обществам демократическим, с общинным землевладением, с службой на жаловании и с обязательной военной повинностью, и вообще разумно ли и благодетельно ли это начало, породившее в Англии такое социальное положение, что одна половина народа прокармливает и призревает другую и одна сотая часть населения владеет всей государственной территорией.
Этими доводами обыкновенно стараются поколебать веру в самоуправление, как будто оно в том и заключается, чтобы меньшинство управляло большинством, и как будто эти недостатки и пороки исторического развития всех феодальных обществ составляют существо английского self-government-а и его исключительную принадлежность.
Мы в самом начале этого сочинения, в его введении, оговорили, что не имущество и безземелье низших классов в Англии составляет мрачную сторону той картины полной политической и общественной свободы, которую нам являет эта классическая страна народных прав; ее надо обойти, изучая английские учреждения, но из тех тяжких испытаний, через которые прошла эта страна для исправлений этого социального порока, извлечь еще большее уважение к организму, выдержавшему эти испытания.
Высшее начало английского самоуправления остается все-таки верно, к какому бы социальному строю оно ни было применено.
Оно освящает простые и непреложные истины: что подати и повинности падают на классы имущественные, не на лица, не на труд, а на собственность и доход; что право участия во внутреннем управлении принадлежит всем без изъятия лицам, платящим прямые налоги; что право собственности само по себе, без действительного владения и пользования, не дает голоса в общественных делах и что представителями земли и общества признаются не землевладельцы и домохозяева, а обыватели (occupiers), то есть те местные жители, которые по своим промыслам, ремеслам и по месту жительства действительно принадлежат к местному обществу, к земле.
Эти основания имели, правда, в Англии ложную точку отправления; они исходили из первобытного властолюбия крупных собственников, поделивших между собою английскую землю. Но если перенести их, эти основные начала, на почву других современных обществ, то из них вытекают совершенно правильные и разумные руководства: что владением имущества и личным присутствием на месте жительства обусловливается участие в делах общественного и земского управления, а вместе с тем и повинность податному окладу, и что собственность в юридическом своем значении не дает еще права голоса, если она не совпадает с личной, непосредственной эксплуатацией имущества и с сожительством в среде общества и земства.
Таким образом, местное самоуправление и местное представительство служат в английской конституции органами хозяйственных, житейских, земских интересов, неразрывно связанных с землей, и чтобы применить те же самые начала в других странах надо вникнуть, прежде всего, в хозяйственный быт, в житейские поземельные отношения этих стран.
IV.
правитьОчевидно, что между всеми народностями есть и черты различия, и признаки сходства и что исчислять их все последовательно был бы труд бесплодный; надо выбрать из них только те, которые имеют существенное влияние на организм страны и народа.
В отношении нашего предмета, земского самоуправления, мы полагаем, что самым влиятельным органом надо признать те общественные союзы, которые составляют первое, низшее звено гражданских обществ и обозначаются названиями parish в Англии, communes во Франции, Gemeinde в Германии, сельские общества и волости в России; а так как состав этих союзов, их самостоятельность и сила непосредственно зависят от размещения жителей и распределения между ними недвижимых имуществ, то, в сущности, весь характер самоуправления в данной стране определяется этими отношениями земскими, то есть отношениями жителей в земле.
Английский приход составился из всех равноправных обывателей, прихожан, владевших поземельною собственностью, и так как низшие классы в Англии были лишены земель, то весь строй общественного самоуправления принял характер аристократический, оттенок крупного землевладения.
Французская commune образовалась из всех элементов местного населения — имущего и неимущего. Первый преобладает в сельских обществах, второй — в городских, и от этого различия в составе происходит и тот глубокий разлад, который зияет как бездна между сословиями французского народа, между крестьянами-собственниками в сельских общинах и неимущими чернорабочими в городах.
В Пруссии Landgemeinde редко отличается от города, Stadt. Первая была разбита на участковые владения и вследствие того подчинилась безусловно поместной и вотчинной власти крупных землевладельцев. Значительная часть сельского населения была изгнана с занимаемых ею земель, выкинута из общин, и от этого самого и сельская община лишилась главных своих сил, народного своего значения.
В России процесс этой общественной организации был совсем иной или, вернее сказать, процесса не было никакого; русские люди самовольно, бесправно занимали пустые земли, русское государство также самовольно налагало на людей тягло, коль скоро узнавало, что люди заняли землю; из этого родилось понятие о земстве как о совокупности не лиц, или граждан, или подданных, а просто обывателей, поселенных на русской земле, ею владеющих или ее возделывающих.
Но так как эти люди поселялись в странах диких и пустынных, где выбор пунктов населения был крайне стеснен: на севере — болотами и лесами, на юге — водопоем, то они по необходимости группировались на пустошах или нивах, выплывающих как острова из бесплодных мхов и дебрей лесной полосы, и на руслах рек и озер юго-восточной России, где вода составляет такую же редкость, как боровые места на севере.
Эти группы, стесненные самой природой на определенных пространствах, стеснялись также при стремлении своем к расселению еще и другими обстоятельствами, именно: недостатком всякой государственной защиты против грабежа, всякой внешней помощи против разорения поборов и неправд всякого рода, так что, не имея выбора в местности, не находя защиты в законе, они вынуждены были искать и пропитания, и безопасности своей в теснейшем сплочении своих мест жительства, чтобы обеспечить свое скудное продовольствие на скудных почвах и свою самостоятельность против внешних и внутренних врагов.
Из этого родилось общинное землевладение, и покуда причины, его породившие, не устранены, дотоле нельзя и предполагать, чтобы оно могло быть расторгнуто и заменено другим порядком владения, участковым.
Причины же эти двоякие: одни естественные, другие политические. Когда, с одной стороны, правда и закон водворятся на русской земле также прочно, равно и вольно, как например, в Североамериканских Штатах, когда, с другой стороны, площадь земель, пригодных для населения и культуры, уравняется и расширится посредством расчистки лесов, осушения болот, орошения степей, тогда придет время и разложения общинной связи; она не будет нужна и сама собой перейдет в вольную ассоциацию частных собственников.
Но время это еще так отдаленно и зависимость этого перехода от других вышеупомянутых условий так очевидна, что нам кажется более полезным исследовать фактическое положение настоящего времени, чем рассуждать и скорбеть о вреде, причиняемом фактами в настоящее время непреодолимыми.
Итак, общинное, мирское сожитие большей части сельского населения в России есть явление не произвольное, не зависимое от добровольного соглашения, а вынужденное обстоятельствами, наложенное на русских людей естественными и политическими свойствами русской земли. И вместе с тем этот факт есть главная, коренная черта различия между нашим отечеством и другими странами, черта, глубоко врезавшаяся в наш земский быт.
От местного устройства мира, общины зависит и весь склад нашей русской общественной жизни; большим или меньшим развитием мирского элемента, его самостоятельностью, многолюдством, внутренней силой обусловливается не только в нравственном, но и материальном, хозяйственном отношении развитие земских и общественных учреждений в России.
V.
правитьЭто влияние мы хотим здесь исследовать. Мы рассматривали в этом сочинении разные учреждения и ведомства внутреннего управления с точки зрения земской, т. е. преимущественно хозяйственной. Каждое из них — народное образование, врачебное управление, общественное призрение — может и должно быть также обсуждаемо и с другой стороны — научной, экономической, технической. Педагогика, медицина должны иметь голос в устройстве начальной школы или санитарного управления, но компетентные и сведущие в этом деле люди должны все-таки, прежде всего, иметь в виду наличные средства плательщиков и способы к приведению в исполнение необходимых улучшений.
Прогресс вообще был бы делом простым и легким, если б он не стоил денег, если б школа, дорога, лечебница строились и содержались так же дешево, как пишется журнальная статья или сочиняется речь. Но на деле это не так, и хозяйственный быт местного населения имеет роковое влияние на развитие всех учреждений образовательных и благотворительных.
Исходное наше предположение есть то, что за всякое благо и за всякую пользу должен платить только тот, кто имеет возможность участвовать в выгодах вещественных или нравственных, охраняемых известными мероприятиями. Из этого следует, что местные жители не могут быть привлечены к платежам на такие предметы, которые им недоступны по материальным, физическим или другим непреодолимым препятствиям. Так как для пользования разными житейскими удобствами главное условие есть близость расстояния, то очевидно, что за известным пределом действие всякого благого учреждения, школы, больницы, запасного магазина, сельского банка, прекращается.
Из этого также следует, что и самое размещение населения страны имеет непосредственное и существенное влияние на развитие всех таковых общественных учреждений. Чем крупнее группируется население, чем теснее и чем больше скопляется жителей в данной местности, тем легче в таких местах прививается и развивается общественность. Поэтому в Западной Европе, где общинное сожитие было расстроено, где вследствие этого расстройства все сельское население рассеялось по отдельным фермам, хуторам, общественные силы приютились в одних городах и почти исчезли в сельском населении. Муниципальная самостоятельность росла и крепла в городских населениях; в них удерживались предания прежней общинной независимости и учреждались всякие благотворительные и образовательные заведения, с помощью коих цивилизация новейших времен пробивала себе путь сквозь невежество и самоуправство средневековых вотчинников и современных администраторов.
Но зато сельское население благодаря участковому владению, которое способствует земледельческой культуре, сельское население, говорим, дорого поплатилось за мнимое благодеяние — за разрыв общинного владения.
Одна, меньшая часть этого сословия действительно приобрела возможность обрабатывать свои мелкие участки лучше, чем при общинной культуре; другая, несравненно большая половина лишилась через это и последнего своего крова; но и первые, крестьяне-собственники, потеряли при этой реформе более, чем выиграли; размявшись по отдельным участкам, они потеряли всякую связь между собой, последний оплот против притеснения высших сословий, и лишились возможности прибегать к тем учреждениям, которые способствуют развитию народных масс, — к народной школе, к взаимному кредиту, к врачебным пособиям. Все эти благие меры сосредоточились в городах и в них озаряли в известном районе подгородные селения. Но для большинства сельского населения ни школа, ни больница, ни кредит не были доступны, во-первых, по дальности расстояния, а во-вторых, потому что люди, между собой незнакомые и друг другу чуждые, не имеют возможности соглашаться и складываться на предметы, служащие для общей пользы.
Таким образом, высокая цивилизация, коей по всей справедливости гордится Западная Европа, есть, собственно, цивилизация городская; а так как население городов составляет в средней Европе около половины всего числа жителей, то эта масса просвещенных горожан своим перевесом над сельскими жителями и дает тон и цвет всему европейскому обществу.
Но сельские жители в этих благодеяниях и прогресс средних сословий участвуют так мало, что их воззрения и мнения идут в разрез с политическими и общественными стремлениями городских образованных классов, и рознь между городом, древней муниципией, и селением (das platte Land) разрастается параллельно преуспеяниям современной цивилизации.
Этот плачевный результат может быть приписан разным причинам, но всего более тому, что общественная связь была сохранена в городах и порвана в селениях, потому мы смеем думать, что, несмотря на все неудобства общинного землевладения, оно имеет то существенное преимущество, что заставляет сельских жителей скопляться в крупные группы и поддерживает, даже по принуждению, местные земские связи.
Эта связь, как мы сказали, удержалась в Западной Европе исключительно в городах, в России же преимущественно в селениях, и это различие влияет всесильно на строй общественных наших учреждений.
Но и в России это влияние совершенно различно по разным местностям и находится в прямой зависимости от одного обстоятельства, еще мало исследованного, на которое мы считаем нужным обратить особое внимание.
Это большая или меньшая сплошность сельских поселений.
Понятно, что при участковом или подворном владении домохозяева размещаются ровно, пропорционально своим земельным наделам и что сплошность поселений более или менее соответствует густоте населения, но при общинном пользовании дело представляется иначе; одна из этих пропорций совершенно не зависит от другой, и при равном числе владельцев или жителей на одинаковом пространстве поселения могут быть более или менее сплошные, крупные, или одиночные, мелкие. На одной квадратной версте при том же числе общинных собственников может быть и одно поселение, и десять, смотря по тому, как нашли они более удобным поместиться — в одном центральном пункте или в разных пунктах.
Это размещение имеет всесильное влияние на строй общественной жизни, на расходы общественного управления, на хозяйственные отношения самоуправления, и оно-то и представляет такое существенное различие между разными полосами империи, что все мероприятия по части внутреннего управления непременно должны быть соображены с этим условием, с сплошностию сельских поселений.
Так как по средней пропорции, выведенной по 31 великороссийским губерниям, на 1 селение приходится 85 ревизских душ и 28 дворов, то мы, принимая эти числа за норму, называем сплошными и крупными поселениями те, которые превышают эти средние числа; одиночными же или мелкими те, которые их не достигают.
На этом основании мы составили следующую таблицу с отделением губерний со сплошными поселениями от губерний с мелкими поселениями.
|
|
| ||
| ревизских душ | дворов | ||
| А. губернии с мелкими поселениями | |||
| Псковская | 21 | 7 | 18 |
| Олонецкая | 28 | 9 | 2,5 |
| Вологодская | 32 | 11 | 2,8 |
| Костромская | 34 | 12 | 15 |
| Архангельская | 37 |
10править |
0,4 |
| Ярославская |
37править |
14править |
32править |
| Новгородская |
38править |
15править |
9править |
| Смоленская |
39править |
11править |
23править |
| Петербургская |
48править |
18править |
26править |
| Тверская |
50править |
17править |
27править |
| Вятская |
51править |
16править |
17править |
| Владимирская |
76править |
28править |
29править |
| Московская |
83править |
30править |
53править |
| В. Губернии с крупными поселениями | |||
| Калужская |
89править |
29править |
35править |
| Пермская |
96править |
36править |
7править |
| Тульская |
101править |
28править |
42править |
| Оренбургская |
103править |
32править |
8править |
| Ни жегородская |
128править |
48править |
28править |
| Орловская |
130править |
38править |
36править |
| Казанская |
152править |
35править |
29править |
| Рязанская |
156править |
51править |
38править |
| Уфимская |
165править |
61править |
? |
| Тамбовская |
232править |
73править |
33править |
| Пензенская |
239править |
78править |
35править |
| Симбирская |
288править |
98править |
27править |
| Саратовская |
305править |
50править |
23править |
| Самарская |
315править |
101править |
12править |
| Воронежская |
348править |
115править |
33править |
| Харьковская |
376править |
141править |
33править |
| Астраханская |
541править |
156править |
1,9 |
Из этой таблицы оказываются следующие факты, которые еще мало были замечены и вовсе не исследованы, хотя они заслуживают полного внимания по их влиянию на весь общественный строй русской земли.
1) Что сплошность поселений не имеет никакого соотношения к его густоте -- факт, находящийся в прямой зависимости от общинного землевладения и представляющийся только в одной России. Так, например, в вышеприведенной таблице стоят рядом Харьковская губерния с густым населением и Астраханская с крайне редким, также Тульская и Оренбургская, Калужская и Пермская. Не число местных жителей решает вопрос о населенности края, а расположение их в крупных или мелких поселениях, так что при одинаковой густоте населения представляются следующие разницы: в Саратовской и Смоленской губ., при 33-х жит. на кв. версте, приходится на 1 милю в первой 1,4 селений, во второй 12,2; в Симбирской и Тверской, при 27 жит. на версту, селений в первой 1,8, во второй 10,1.
2) Что по образу поселения Россия разделяется на две полосы, лежащие по направлению от северо-запада к юго-востоку, так, что протянув черту в обе стороны, мы находим на крайних пунктах Псковскую губернию и Астраханскую. К первой примыкают с одной стороны Литва, с другой — Остзейские губернии, где уже преобладают исключительно одиночные поселения и подворное владение. Здесь, на рубеже великороссийского населения, на краях коренной русской земли, общинное начало как будто почувствовало свою слабость и приникло перед властью польского и немецкого землевладения, разбившего общину на мелкие, малолюдные деревни. На другой оконечности той же линии, на противоположном ее конце, упирающемся в Каспийское море и Кавказский хребет, мы находим противоположное, тоже крайнее появление общинного элемента: поселения до такой степени крупные и сплошные, что при самом редком населении (по 1,9 жител. на квадрат, версту) селения, по среднему выводу целой губернии, состоят из 541 ревизских душ и 156 дворов каждое.
Но явление это представится в чертах еще гораздо более резкого различия, если мы сравним не губернии, а уезды между собой; так, например, слабейшие общества мы находим в западных уездах Псковской губернии (в Торопецком на 1 селение 13 ревизских душ, в Холмском и Опочецком 17), и наоборот, самые крупные — в крайних восточных уездах Воронежской и Астраханской губерн. (в Павловском уезде на 1 селение 733 души, в Царевском 933).
Итак, та же самая единица обложения и управления, которая признается в России первым звеном, основанием общественного строя, сельское общество, является в одних местностях в составе 13 душ (или 3—4 домохозяев), в других — в числе 933 (282 дворов), то есть в 70 раз сильнее в одной, чем в другой.
Спрашивается, могут ли быть применены одни и те же порядки и учреждения к столь различным общественным отношениям; можно ли требовать от селения с 3-4 домохозяевами такой же инициативы, как от слободы в 282 двора; можно ли возлагать обязательные повинности, устройство школ, врачебное управление, воинскую повинность — одинаково на селения мелкие и крупные и на губернии, где жители разбиты на 13,290 поселений (Псковская губ.) или на 10,952 (Смоленская), и на те, где они сомкнуты в 177 крупных сел (Астраханская).
<…>
VI.
правитьВот эти-то условия и составляют, по нашему разумению, главнейшее различие между нашим общественным бытом и иностранным вообще, и в частности между разными губерниями, уездами и волостями внутри империи. Не густота населения, не близость расстояний, не удобство сообщений разрешают вопросы об общественном преуспеянии, а рассеянность и сплошность мест жительства. В вышеприведенном примере в Саратовской губернии половина всех селений может быть привлечена к обязательному устройству школ, к содержанию лечебницы, фельдшера; а в Тверской только одно из 35; поэтому, приписывая прочие деревни к главным крупным селам, нужно в одной губернии сообразить только расстояние двух поселений, в другой — 35. Дело простое, легкое в губерниях со сплошными поселениями становится сложным и почти неисполнимым в местностях с одиночными, мелкими поселениями. В первых принцип обязательности до известной степени применим к главным предметам общественного благоустройства; во вторых он просто невозможен, потому что большая часть этих благодетельных учреждений для большинства жителей, без особых субсидий от земства и от казны, недоступна.
К сожалению, эти простые, практические соображения никогда не были приняты во внимание ни в России, ни в других государствах. Напротив, попечение правительства, земства и благотворительность частных лиц почти исключительно посвящались учреждению возможно большего числа и наиболее роскошных заведений в самых крупных поселениях, в больших городах, то есть именно в тех местах, где местные жители наименее нуждаются в посторонней помощи. Из них, из этих центральных пунктов, где проживает современная интеллигенция, распространялись и учения об обязательном повсеместном привлечении всех сословий ко всяким повинностям. Учения действительно очень легко применимые к домохозяевам, проживающим на одной улице или в одном квартале, но крайне стеснительные для людей, которых заставляют ходить в стужу и бурю, по колеям и снежным сугробам — в школу, больницу, на починку дороги или на ротное учение.
Таким образом, централизация управления привела и весь общественный быт к таковой же централизации.
Во Франции, рядом с самыми подробными и отчетливыми описаниями парижских и лионских муниципальных, учебных и благотворительных заведений, невозможно найти сведений о ходе местного управления в отдаленных сельских департаментах. Известно только то, что по мере удаления от лучезарного светила французской цивилизации школ, лечебниц, богаделен, сельских дорог оказывается все менее и менее, покуда, наконец, и последние лучи этой цивилизации потухают у подножия Пиренеи и Альпийских гор в так называемых сельских округах (cantons ruraux), на отсталость коих так горько жалуются французские прогрессисты.
В Германии явление это менее резко. Благодаря федеральной организации немецких земель, в них не развилась такая всепоглощающая централизация, как во Франции. Но в Пруссии заметно такое же развитие общественности в городах и застой в селениях, с тою только разницею, что переход идет не из столицы, как во Франции, но с запада на восток по всей государственной территории. Прирейнские провинции, с одной стороны, и Восточная Пруссия — с другой образуют две противоположные крайности германской культуры, из коих первая относится ко второй, как студент высшего учебного заведения к ученику, читающему по складам.
Таким образом, оказывается, что высокая культура среднеевропейских народов имеет некоторый искусственный и обманчивый блеск, заслоняя просвещением средних городских сословий грубое невежество народных масс, обитающих в селениях. Демократическое равенство, о коем идет неумолкаемое многоглагольствование, претыкается прежде всего о непреодолимое препятствие дальних расстояний и трудных сообщений, и это препятствие проводит между городами и селами глубокий раскол, доходящий до того, что первые пользуются всеми удобствами современного прогресса, а последние несут все тягости и повинности этого прогресса, не имея большею частью даже физической возможности пользоваться теми благами, на устройство и содержание коих их заставляют платить и работать.
Неравенство это менее чувствительно в странах, где пропорция между городскими и сельскими жителями, между крупными и мелкими поселениями почти равная. Но если применить эти принципы обязательного обучения, обязательной военной службы, обязательного призрения и продовольствия к стране редко населенной, как Россия или Северная Америка, где сельские сословия составляют 9/10 всего народонаселения, то непременно окажется, что беднейшие жители в беднейших местностях будут нести тягость в несколько раз сильнейшую, чем обыватели городов и крупных сел, и будут пользоваться благодеяниями этих реформ во столько же раз менее, во сколько проезд или проход 10-20 верст длиннее и труднее, чем переход через улицу.
Из этого мы выводим закон, который признаем основным началом местного самоуправления в России:
Правительство и высшие сословия, государственная казна и земство, должны прежде всего придти в помощь тем местностям, где по рассеянности и одиночеству поселений жители не имеют возможностей для устройства и содержания общественных учреждений. Селения в 1,000 рев. душ не нуждаются в земских пособиях; села в 300—500 душ требуют уже некоторой помощи из казенных или земских сумм; деревни в 20-100 душ (если они не могут быть приписаны к близкому крупному селу) не имеют никакой возможности покрывать свои общественные расходы без значительных субсидий.
Мы полагаем, что закон этот должен быть признан основным.
Он имеет в России гораздо более значения, чем в других странах.
Во «введении» к этому сочинению мы сказали, что для общественного преуспеяния в России надо «внести свет просвещения в низшие слои русского общества и что освещать его свыше и снаружи будет труд напрасный». Военная слава, политическое могущество, центральные учреждения, высшие школы, торговые и поземельные банки, большие дороги — это мы и называем наружным освещением, иллюминацией, которая своим блеском ослепила Западную Европу. Безрассудно бы было отрицать их значение, но еще безрассуднее жертвовать для них насущными нуждами большинства населения.
Раскол между высшими и низшими сословиями принимает в наше время новый вид, еще более грозный, чем антагонизм между собственниками и пролетариями, — вид раскола между городами и селами. Потому что первые присвоили себе все плоды цивилизации, обрекая вторые на тяжелый труд оплачивать современный прогресс не по мере своих сил и не по соотношению к своим нуждам и пользам, а по востребованию образованных классов, проживающих в городах и пользующихся почти исключительно всеми благами просвещения.
VII.
правитьЭто одностороннее направление современной цивилизации представляется нам самым крупным и резким явлением нашего времени и самым горьким исходом системы централизации, преобладавшей в правительственных и общественных учреждениях средней Европы.
Система эта выдвинула на первый план и поставила во главе государственного управления бесчисленное множество таких интересов, которые не имеют прямого соотношения с благосостоянием народа, и в то же время отодвинула на вторую степень или даже вовсе отвергла обсуждение других предметов, которые составляют насущную потребность всех стран и народов.
Величие отечества, объединение народностей, слава оружия, политическое равновесие, высшее учебное образование, торговый баланс, поземельный и коммерческий кредит — вот те вопросы первого разряда, которые признаются по сие время высшими условиями государственного благоустройства.
Но позади их остается другой длинный и сложный ряд вопросов:
Об устройстве поземельного владения. О призрении и продовольствии неимущих. О начальном образовании.
О народном кредите, взаимном страховании и рабочих артелях, — и главнейший из всех:
О раскладке податей и повинностей по имуществу и доходности податных обывателей.
Мы писали это сочинение с тою единственною целью, чтобы привлечь внимание современного русского общества к этим вопросам, к коим образованные классы других стран относились до новейших времен с непростительным легкомыслием и высокомерием.
Вопросы эти обыкновенно называются на иностранных языках и в буквальном переходе на русский социальными и под этим именем перешли в область чисто политических прений, в заведывание революционных и охранительных партий, обративших их в орудие для достижения своих властолюбивых целей. Главнейший из них, вопрос о земельном наделе, прозванный со времен римских Гракхов [2] аграрным, под этим грозным наименованием внушал панический страх всем имущественным классам древнего и нового мира и потому откладывался с поколения на поколение и с века на век, покуда, наконец, не предстал в прошедшем 1870 г. на обсуждение английского парламента в том же самом виде и с той же обстановкой, в коих заявлен был в Римской империи за 133 г. до Р. X.
В России эти вопросы могут быть названы земскими, потому, во-первых, что все они вошли в круг действий и в предметы ведомства крестьянских и земских учреждений, и, во-вторых, потому что самое выражение «земство» означает ту среду общественных, житейских, хозяйственных нужд и польз, которые противополагаются государственным и политическим интересам.
Многие из них уже предрешены исконным бытом русского народа, как-то: право на землю, общинное землевладение, призрение и продовольствие неимущих на счет обществ; другие, как, например, взаимное страхование, получили в новейшее время очень широкое применение; наконец, третьи вопросы — о народном образовании, о ссудо-сберегательных товариществах, о рабочих и производительных артелях — возбуждены во многих земских собраниях и проводятся хотя и крайне медленно, но последовательно и мирно.
По нашему разумению, главное, высшее значение земского самоуправления заключается в том именно, что оно учреждает законный порядок для обсуждения так называемых социальных вопросов, обсуждения недоступного для центрального правительства, в какую бы форму, самодержавную или представительную, оно ни облекалось, и возможного только в местных собраниях и сходках, при участии всех обывателей.
Поэтому мы думаем, что от развития этой формы управления, от простора, какой будет дан земским и общественным совещаниям, от внимания, какое посвящено будет вопросам народного благосостояния, зависит будущая участь русского и всех прочих современных обществ, зависит и разрешение грозной задачи — должны ли народные массы окончательно подпасть под руководство революционных партий и народных агитаторов, эксплуатирующих их нужды для своих властолюбивых целей, или же могут ожидать от содействия образованных классов, при правильной организации местного самоуправления, постепенного разрешения вопросов:
О начальном образовании.
О народном кредите.
Об общественном призрении.
Об уравнении податей и повинностей.
Социально-революционное движение, смутившее европейские общества, должно быть преимущественно приписано тому обстоятельству, что для обсуждения общественных интересов простого народа не было учреждено никакой инстанции, никакого компетентного суда; требования современного прогресса, государственного устроения и полицейского благоустройства везде превосходили силы и средства обывателей, в особенности сельских; правильной пропорции между этими силами и средствами, с одной стороны, и потребностями цивилизации — с другой никто не мог вывести, потому что для исследования первого члена пропорции не было принято никаких мер, между тем как второй составлял предмет неусыпных и неуклонных забот правительственных и высших классов.
От этого произошло самое печальное и многознаменательное явление современного мира, то именно, что местности отдаленные от центральных городов и учреждений, не извлекая никакой пользы от прогресса, прославляемого в речах ораторов, передовых статьях журналов и ученых трактатах профессоров, и не имея, как выше сказано, правильно установленных органов для совещания о своих пользах, что эти местности, говорим, и их жители, составляющие огромное большинство народа, вовсе отклонились от общего движения сто лично-городской цивилизации и получили не только недоверие к ней, но и отвращение от представлений либерализма и социализма, разыгрываемых на их счет, но не в их пользу, разными политическими партиями, консервативными и радикальными. За это отчуждение, за грубое свое непонимание высоких истин, проводимых передовыми людьми администрации, парламента и печати сельские сословия были наказаны горьким презрением, печатью отвержения, наложенной на них представителями цивилизации, именами les ruraux, das platte Land, деревенщина.
Итак централизационная политика, преследуемая неуклонно не только реакционерными, но и революционными партиями со времен Великой французской революции, привела среднюю Европу к тому, что создала нового рода аристократию -- не сословную, не по праву рождения, не по чину, званию или степени богатства, а по месту жительства.
На одну сторону становятся жители столиц и немногих больших городов, светские люди, сановники, чиновники, публицисты, литераторы, торговцы и банкиры, публика, пользующаяся всеми благами цивилизации, сообщающаяся в несколько дней со всеми другими столицами и городами всего света, избирающая по своему усмотрению и вкусу для воспитания детей классические, реальные, военные или технические учебные заведения, пользующаяся лечебницами, богадельнями, приютами для детей, больницами для рабочих, вдовьими, сиротскими домами, дешевыми кухнями для пропитания и надзором великосветских дам и высокопоставленных особ за соблюдением чистоты, порядка и гуманности в обращении с больными подсудимыми; хотя эта публика и подразделяется на разные партии и кружки, враждующие между собой по политическим вопросам, но, в сущности, все они сходятся в общем стремлении — создать для себя как можно более житейских удобств и выгод, заставляя все прочие местности империи уплачивать подати и нести повинности на покрытие этих расходов. К этим классам, прозывающим себя интеллигенцией, умственной аристократией, примыкают по солидарности интересов и городские чернорабочие, домогающиеся такового же привилегированного положения, чтобы для них на счет всей страны, на счет их отцов, братьев, проживающих в деревенских захолустьях, или жен, покинутых для разгульного житья, устраивались в городах, где они поселяются, всякие благотворительные и вспомогательные заведения и чтобы государство приняло на свое иждивение эту часть низшего класса народа, внушающую особый страх имущественным классам по своему буйному нраву и особый интерес народным агитаторам по своей податливости на всякие искушения и возмущения.
На другой стороне стоят в печальном недоумении сельские сословия разных наименований: отец семейства, не находящий в окружности нескольких сот верст ни учебного заведения для воспитания детей, ни врача для их лечения; бедный землевладелец, получающий свои корреспонденции из соседних уездов через столько же дней, сколько проходит письмо из Тифлиса или Иркутска в Петербург и Москву, и выписывающий из столиц семена для своего огорода и книги для чтения; сельский торговец, не имеющий возможности разменять банковый билет или учесть вексель на пространстве целой губернии; а за ними и вместе с ними масса крестьян, для которых пышные фразы современного прогресса, народное продовольствие, народный кредит, общественное призрение, отзываются горькой насмешкой и выражаются известным числом копеек, платимых с души или с десятины на каждое из таковых ведомств государственного благоустройства.
Для них магические слова «прогресс», «цивилизация» потеряли действительно свой смысл, но не по их вине, а потому что, в самом деле, они были забыты при современном движении европейских обществ и при раскладке прав и обязанностей получили на свою долю только последние — обязательное обучение, обязательную службу, обязательные повинности, между тем как права, народное представительство, высшее образование, поземельный и торговый кредит, были все перенесены в центральные города и столицы.
VIII.
правитьМы достигли конца наших исследований и желали бы передать читателю то общее впечатление, которое мы выносим из этого многолетнего нашего труда.
Общественная (или по-русски земская) организация государств латинской и германской рас представляет для нас много отдельных учреждений и ведомств, заслуживающих внимательного изучения; но очень мало таких, которые были бы достойны нашего подражания.
Примеры эти могут скорее служить предостережениями, чем наставлениями.
Цивилизация среднеевропейских народов шла слишком быстро, выгонялась мерами слишком насильственными.
Народные массы, очевидно, отстали от этого порывистого движения и, не распознавая своих друзей от врагов, относятся крайне неприветливо, враждебно к этому неумолкаемому, но доселе для них бесплодному говору политического и социального прогресса.
Таким образом, реакционерные партии приобрели себе, вследствие грубых ошибок и ложного тона своих противников — революционеров, нежданных союзников в сельских сословиях.
Англо-саксонские народы по сие время избегли этого одностороннего направления посредством широкой системы местного самоуправления. В самой Англии, старой Англии (Old-England), эта система пробивалась с большими усилиями сквозь тяжелый слой феодальных и аристократических учреждений, нанесенный в Великобританию с материка Европы; но в английских колониях, вдали от митрополии, это плодотворное начало развилось в полной силе и согласило народное благосостояние с государственным благоустройством, если и не вполне, то, по крайней мере, настолько, насколько вообще могут быть соглашены пользы и нужды, права и обязанности.
В настоящее время английский self-government проходит через последнее свое испытание; в отечестве крупного землевладения, в стране аристократической, торговой, промышленной возбужден радикальный вопрос о поземельном владении, вопрос аграрный, и, несмотря на зловещие предсказания европейских централизаторов, можно ожидать, что народ, сознавший и применивший главные права человека гораздо прежде, чем провозгласили эти права французские революционеры, — право народного представительства, суд присяжных, свободу печати, местное самоуправление, — что этот народ, говорим, сумеет разрешить и важную задачу общественного преуспеяния, завещанную римской цивилизацией цивилизации европейской.
России предстоит выбор из этих двух направлений, которые до известной степени друг друга исключают: политическое могущество, высшее образование, внешнее благоустройство не могут развиваться неограниченно без того, чтобы от этого непосильного напряжения не пострадали — внутреннее благосостояние, народное просвещение, народное хозяйство. Равновесие между этими двумя высшими интересами может быть соблюдено только посредством совокупного и совместного действия центрального правительства и представительства и местного земского самоуправления. Эти действия должны быть равноправны и подсудны одному общему суду.
Русская земля представляет для развития самоуправления почву более привольную, чем среднеевропейские страны; она имеет в сельской общине и в рабочей артели первообразный очерк той системы ассоциаций, которая вырабатывается ныне на Западе с неимоверным трудом и составляет основу народной самодеятельности.
Она имеет обильный запас земельных и лесных угодий, с помощью коих может решить мирно и без нарушения права собственности главный вопрос будущности — вопрос аграрный.
Низшие народные классы под влиянием общинного землевладения более привыкли к общежитию, к мирской расправе, к совещанию и сходке, чем сельские жители других стран, где произведена была ломка деревень (Dörfersprengung).
Эти черты русского общественного быта, которые отчасти задержали нашу цивилизацию в отношении государственного благоустройства, дают нам естественное и бесспорное преимущество для разрешения задач земского, то есть социального благосостояния.
Задачи эти следующие:
a) Пересмотр законов о вольном переходе и выходе из обществ.
b) Введение широкой системы колонизации и надела земель из государственных имуществ для сельских обывателей, вытесняемых из своих мест жительства густотой населения и малоземельем.
c) Преобразование волости в общесословное учреждение.
d) Правильное распределение субсидий из казенных и земских сумм для устройства и содержания народных школ. Передача земству известной части казенных земель и угодий в виде неприкосновенного фонда для начального образования.
e) Устройство ссудных товариществ, рабочих и производительных артелей со ссудой основного капитала от казны и от земства.
f) Точнейшее определение неимущества и права на общественное призрение и продовольствие.
g) Введение обязательного взаимного страхования от огня и падежей скота для всех сословий и имуществ.
h) Преобразование прямых податей и земских сборов в подоходный налог с правом разверстки всех таковых налогов по оценке податных сословий.
Последняя из этих задач есть, без сомнения, по существу и по важности первая.
Празднословные рассуждения о бедности русской земли, об отсталости нашего сельского хозяйства, промыслов и торговли, сетования об угнетении народного быта, распущенности нравов, застое производительных и рабочих сил — все эти вздохи и плачи, повторяемые уже столько лет на один и тот же однообразный тон, окончательно сводятся к одному общему итогу:
Русская земля бедна, потому что она, то есть земля, почва в буквальном смысле слова, платит сверх сил, сверх того, что производит; потому что она оплачивает высшие государственные пользы сборами с низших разрядов плательщиков, всего менее участвующих в выгодах государственного устроения; потому что тягло частное, земское и казенное испокон веку лежало и продолжает лежать в России на земледелии, угнетая труд и преимущественно труд хлебопашества, то есть ту самую ветвь народной производительности, которая наиболее требуется для возделывания и оплодотворения необъятной площади русской империи.
Слияние сословий, улучшение повинностей, поощрение сельского хозяйства — все эти высокопарные заглавия, которые надписываются на всех современных реформах, сводятся окончательно к тому, чтобы найти кроме земли и земледелия другие источники доходности и распределить тягости сообразно этой доходности.
Этот труд, это раскрытие может быть произведено только посредством земских и общественных учреждений, действующих на полных правах местного самоуправления.
Вот то глубокое впечатление, которое мы вынесли из всех наших исследований и которое желали бы передать нашим читателям.
ПРИМЕЧАНИЯ
правитьВ настоящее издание вошли самые известные сочинения князя А. И. Васильчикова о местном самоуправлении, землевладении и земледелии в России и других европейских государствах, сельском быте и улучшении сельского хозяйства в России, ни разу не переизданные после 1881 года.
Орфография большей частью изменена в согласии с современными правилами написания.
О САМОУПРАВЛЕНИИ
правитьПубликуется (в сокращении) по последнему прижизненному изданию: Васильчиков А. И., кн. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Изд. 3-е. — В 2 т. — СПб.: Тип. В. В. Пратца, 1872. Т. I. — 460 с; Т. II. — 543 с.
Первый том этого сочинения издавался в конце 1869 г. и осенью 1870 г.:
Васильчиков А. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — Т. I. — СПб.: Тип. г. Мюллера, 1869. — 8, XLVIII, 352 с. (Главы I—XVI).
Васильчиков А. И., кн. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб.: Тип. Эдуарда Пратца, 1870. — 368 с. (Главы I—XVI).
Впоследствии были изданы второй и третий тома:
Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. II. — СПб.: Тип. Эдуарда Праща, 1870. — VIII, 477 с. (Главы XVII—XXVII).
Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. III. — СПб.: Тип. Эдуарда Пратца, 1871. — VI, 377 с. (Главы XXVIII-XXXII).
Затем автор из трехтомника сделал собрание, состоящее из двух томов, на которых было поставлено «третье издание».
Васильчиков А. И., кн. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Изд. 3-е. В 2 т. — СПб.: Тип. В. В. Пратца, 1872.
Т. I. — 460 с. (Главы I—XX).
Т. II. — 543 с. (Главы XXI—XXXII).
Слова в разрядку заменены жирным курсивом.
Содержание глав набрано жирным шрифтом и жирным курсивом.
Концевые сноски к главам заменены постраничными (в том числе и в сокращении) или исключены.
Список источников перенесен в окончание книги.
Справки к квадратным скобкам даны в соответствующих разделах в настоящих Примечаниях (см. ниже).
Глава I
править[1] Токвиль Алексис де (фр. Alexis-Charles-Henri Clérel de Tocqueville) (1805—1859) — видный французский историк, публицист, политический деятель, лидер консервативной Партии порядка.
[2] Гнейст Генрих Рудольф Герман Фридрих фон (Heinrich Rudolf Hermann Friedrich von Gneist) (1816—1895) — прусский юрист и политик, профессор права Берлинского университета специалист в области самоуправления. В 1860—1870-е гг. им были опубликованы такие исследования, как «Историческое и современное английское общественное устройство и самоуправление», «Самоуправление, общинное устройство и административные суды в Англии», «Английское административное право», «Современное английское административное право в сравнении с германской системой управления» и др. Он принадлежал к правому крылу либералов прусской Палаты депутатов и имперского рейхстага.
Глава X
править[1] Тюдоры — королевская династия Англии в 1485—1603.
[2] Георг III (1738—1820) — король Великобритании.
[3] Петр I Алексеевич Великий (1672—1725) — сын царя Алексея Михайловича от второго брака с Н. А. Нарышкиной, царь (с 1682), первый Император Всероссийский (с 1721).
Глава XX
править[1] Гизо Франсуа Пьер Гийом (1787—1874) — французский историк и государственный деятель.
[2] Песталоцци Иоганн Генрих (нем. Johann Heinrich Pestalozzi) (1746—1827) — швейцарский педагог.
[3] Ланкастер (Lancaster) Джозеф (1778—1838) — английский педагог, один из создателей Белл-Ланкастерской системы взаимного обучения.
[4] Луиза Августа Вильгельмина Амалия (Luise Auguste Wilhelmine Amalie) (1776—1810) — принцесса Мекленбург-Стрелицкая, супруга Фридриха Вильгельма III и королева-консорт Пруссии, бабушка российского императора Александра II.
[5] Кузен Виктор (Cousin Victor) (1792—1867) — французский философ и политический деятель. В 1840 — министр просвещения.
Глава XXXI
править[1] Фридрих II (Friedrich II) (1712—1786) — прусский король из династии Гогенцоллернов, прозванный еще при жизни Фридрихом Великим.
[2] Екатерина I (Марта Самуиловна Скавронская) (1684—1727) — вторая жена Петра I, российская императрица с 1721 как супруга царствующего императора, с 1725 как правящая государыня.
[3] Екатерина II Алексеевна (1729—1796) — с 1762 российская императрица.
Заключение
[1] Штейн (Stein) Лоренц фон (1815—1890) — знаменитый немецкий юрист, государствовед и экономист.
[2] Гракхи, братья Тиберий (162—133 до н. э.) и Гай (153—121 до н. э.). Семпронии Гракхи (Tiberius et Gaius Sempronii Gracchi) — римские политические деятели.
Источники
правитьGneist. Geschichte der englischen Communalverfassung. Berlin, 1869.
Gneist. Das englische Verwaltungsrecht. Berlin, 1867.
Renne. Das Staatsrecht der Preuesischen Monarchie. Eeipzig, 1865. 2.
Stein. Die Verwaltungslehre. Stuttgart, 1865.
Stein. Dae offentliche Gesundheitswesen in Deutschland, Frankreich, England. Stuttgart, 1867.
Stein. Dm Btementarand Bildungswesen in Deutschland, Frankreich, England etc. Stuttgart, 1868.
Зарудный А. Общественный быт в Англии. Петербург, 1865.
Bilstrem. Die rechtliche Natur der Stadt und Eandgmeinde. Petersburg, 1866.
Moller. Pandgemeindeund Gutsherrschaft. Breslau, 1865.
Franz. Das preusische Armenwesen. Magdeburg, 1855.
Kletke. Die Einwohnersteuer in Preussen. Hamm, 1865.
Flettwell. Armenrecht und Armenwesen. Peipzig, 1866.
Toqueville. De la Démocratie en Amérique. Paris, 1865. — 14-me édition.
Toqueville. L’Ancien régime et la révolution. Paris, 1860. — 4-me édition.
Historié des Etats-Unis dAmerique. Paris, 1866.
Чичерин. Об областных учреждениях в XVII веке. Петербург.
Чичерин. О народном представительстве.
Haxthausen. Die landliche Verfassung Russlands. Leipzig, 1866.
Rammer. Die Grundund Gebaudesteuer in Preussen. Qued-linburg, 1866.
Recbartl. De l’administration intérieure. Paris, 1851.
Кавелин. Взгляд на русскую сельскую общину. Москва. Т. IV, с. 249.
Kries. Die englische Einkommenstener. Tubingen. Zeitschrift für Staatswissenchaft. 10. Jahrgang, 1867.
Kries. Ueber die Einkommensteuer in Preussen. Archiv der politischen Economie von Raus and Hanses. B. VIII. 1849.
Nausse. Ueber die Reformen im englischen Steuerwesen. Tubingen. Zeitschrift für Staatswissenchaft. Jahrgang X.
Des Conseils généraux en France. Paris, 1862.
Moriogier. Da Régime municipal. Paris, 1867.
Cirardot. Des administrations départementales. Paris, 1867.
Fineovi. Institutions et taxes locales du royanme-nni de la Grande-Bretagne. Paris, 1863.
Leamane. Des institutions commanales en Belgique. Bruxelles.
Bigeiow. Les États-Unis d’Amérique. Paris, 1863.
Boue he né-Lefer. Principes et notions élémentaires du droit public-administratif Paris, 1862.
Reltinger. Les sociétés coopératives en Allemagne.
Статистический временник Российской империи. Петербург.
Cherbullez. De la Démocratie en Suisse. Paris, 1643.
Гагемейстер. Государственная роспись 1866 г. Петербург, 1868.
Свод суждений и постановлений земских собраний. Петербург, 1868.
Roy. De l’administration financière des communes. Paris, 1866.
Kletke. Kleine Gesetzsammlung fur den Preussischen Staatsbürger. Brandenburg, 1861.
Franqueville. Société de secours mutuels en Angleterre. Pans, 1863.
Hock. Finanzen der Vereinigten Staaten. Berlin, 1867.
Bauer. Neuere Ständische Gesetzgebung.
Mol 1er. Kreis-- und Provinzial-- Gesetzgebung. Berlin, 1866.
Fischel. Die Verfassung Englands. Berlin, 1864.
De Fooz. Du droit administratif Belge. Bruxelles, 1866.
Градовский. История местного управления в России. Петербург, 1869.
Magnitet. De l’Assistance et de l’extinction de la Mendicité. Pans, 1861.
Saint-Hermine. Traité de l’organisation municipale. Paris, 1863.
Berquler. Le Corps municipal. Paris, 1865.
Ceusim. Rapport sur l’instruction primaire en Allemagne. Pans, 1883.
Wagner. Das Volksschulwesen in England. Stuttgart, 1864.
Reyntiens. L’Enseignement primaire en Angleterre et en Irlande. Paris, 1864.
Rendu. De l’enseignement populaire dans l’Allemagne du Nord. Pans, 1857.
Степанова. Финансовая система Англии, Франции и России. Петербург, 1868.
Lette. Die Reform der Ereisordnung. Berlin, 1867.
Schimelfenig. Die Commnnal-Abgaben des Preussischen Staates. Berlin, 1859.
Stein. Das Polizeirecht. Stuttgart, 1867.
Boehl. Die ländliche Polizeiverwaltung des preussischen Staates. Berlin, 1866.
Laveleye. De l’instruction du peuple au XIX Steele. I. L’Enseignement populaire dans les écoles américaines. Revue des deux Mondes. 1865, p. 272.
Bouthore. Les sources du Droit rural. Paris, 1865.
Лакиер. О вотчинах и поместьях. Петербург, 1848.
Шипов. Опыт изложения некоторых начал финансовой науки. Петербург, 1868.
Чичерин. Опыты истории русского права. Москва, 1858.
Schmidt. Encyclopédie des Erziehungs-- und Unterrichtswesens. Gotha, 1859. Band. I. Seite 88 und ff. Americanisches Un-terrichtswesen.
Stein. Verwaltungslehre. Die Entwährung in Frankreich, England und Deutschland. Stuttgart, 1868.
Finscher. Ueber die Volksschule in Preussen. Elberfeld, 1866.
Die Gesetzgebung des Unterrichtswesens in Preussen v. J. 1817—1868. Berlin, 1869.
Gneist. Die Selbstverwaltung nach englischen und deutschen Verhältnissen. Berlin, 1869.
Roscher. System der Volkswirthschaft. Stuttgart, 1860.
Михайлов. Пролетариат во Франции. Петербург, 1869.
Waiker. Die Selbstverwaltung des Steuerwesens in Russland. Berlin, 1869.
Мицуль. О североамериканских земледельческих школах. Журнал сельского хозяйства. 1869. Июль, август.
Emmingshaus. Das Armenwesen in Europäischen Staaten. Berlin, 1870.
Gneist. Die Selbstverwaltuug der Volksschule. Berlin, 1869.
Beer und Hochegger. Die Fortschritte des Unterrichtswesens in den Culturstaaten Europas. Wien, 1870.
Статистический обзор государственных имуществ. Петербург, 1861.
Веселовский. Обозрение законодательств главных государств Европы. Петербург, 1834.
Dupent. Dictionnaire municipal. Paris, 1870.
Statistique de l’instruction primaire en France pour l’année 1863. Pans, 1865.
Baudeuin. Rapport sur l’enseignement special et primaire en Belgique, en Allemagne et en Suisse. Édition officielle. Pans, 1865.
Pinard. Documens sux les chemins vicinaux. Édition officielle. Pans, 1868.
Vocke. Geschichte der Steuern des britischen Reichs. Leipzig, 1866.
Доклад податной комиссии об изменении подушной системы.
Руковский. О сметах и раскладках земских сборов по 30 губерниям. Петербург, 1870.
Руковский. Свод сведений о сметах и раскладках земских сборов в 30 губерниях. Петербург, 1870.
Руковский. Entwurf der Kreis-Ordnung für die Provinzen Preussen, Brandenburg, Pommern, Posen, Schlesien und Sachsen. Berlin, 1869.
- ↑ Справки к квадратным скобкам даны в соответствующих разделах в Примечаниях в конце книги — А.К.
- ↑ Toquevillé, de la Démocratie en Amérique. Tome I, page 161. Paris, 1865.
- ↑ Местным властям, общественным и земским, может быть поручен надзор за правильностию торговли и промыслов в пределах узаконений, уставов, изданных по этим предметам от высшего правительства. <…>
- ↑ При сравнении бюджетов разных государств и стоимости разных повинностей обыкновенно упускается из виду самая тяжкая из них — рекрутская. <…>
- ↑ Выписываем из Положения о крестьянах приведенные в тексте статьи: <…>
- ↑ Ст. 78. п. 5. Назначение и раскладка мирских сборов и повинностей, относящихся до целой волости.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А.К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А.К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А.К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А. К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А. К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А. К.
- ↑ Мы здесь должны прибавить, что мы этот способ раскладки поголовной по лошадям и поштучной по возам, не считаем совершенно равномерным и в статье о натуральных повинностях возражаем против этой системы, принятой во Франции, предпочитая ей смешанную систему раскладок, существующую в Англии, по коей известному числу лошадей (трем) соответствует известное пространство земли (37 дес.) или доход (в 350 руб.) Но для проселочных дорог, раскладка коих производится внутри волости сельскими начальниками, можно бы допустить этот более простой и легкий способ, не требующий никаких измерений и оценок, а только счета рабочих и прочих лошадей, число коих всегда известно в крестьянском быту. Справедливо бы также было сделать облегчение для одноконных хозяев, например, уволить их от конных дней.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А. К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А.К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А.К.
- ↑ Этот замечательный и основной закон нашей податной системы прописан в докладе комиссии об изменении подушной подати (с. 3-5). Приводя его и объясняя существенные его правила, комиссия приходит к такому заключению, «что установленная Петром I подушная система в его время имела преимущество перед подворной»! Мы усматривали в указе Петра совершенно иное, а именно: 1) что подать, введенная в 1718 г., была вовсе не подушная, а с взрослого работника, и притом только с такого, который «пашет пашню или производит промыслы и торговлю», т. е. собственно налог на имущественные классы. 2) Что сословного изъятия ни для кого не полагалось, и к одной и той же категории людей гулящих приписываются вместе и гг. дворяне — уклонившиеся от военной повинности, и их слуги — кормившиеся жалованьем, и бродяги — не помнящие родства; они как класс тунеядцев исключались из податного оклада без различия звания и происхождения. 3) Окладу подлежала не ревизская душа, а работник, и не рабочая сила сама по себе, а только такая, которая применялась к имуществу, к земле или промыслу, пашне или торговле. Комиссии следовало бы из этого заключить, что Петр I не имел в виду ни подушной, ни подворной подати, вовсе не признавал первую более удобной, чем вторую, и прямо отвергал право взимать налог с лица, ревизской души, допуская только обложение людей, наделенных землей и производящих промыслы. Как и все прочие великие предначертания Петра, так и это было искажено его преемниками; и одна только Екатерина II восстановила настоящий смысл указа 1718 г., повелев в 1766 г. наделить всех лиц, записанных в подушный оклад, 8-15 десятинами на душу. (Доклад комиссии об изменении подушной подати. С. 3-4).
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А. К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А. К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А.К.
- ↑ Примечание А. И. Васильчикова нами исключено. — А.К.