Победоносцев К. П. Государство и Церковь
М.: Институт русской цивилизации, 2011 — Т. II.
О ЖАЛОБАХ НА ДЕЙСТВИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ АДМИНИСТРАТИВНОГО ВЕДОМСТВА
правитьВ настоящее время и у нас в России, и повсюду слышатся и в публике, и со стороны ученых юристов голоса, требующие постановить общим правилом, что всякое пререкание, имеющее вид спора о праве, каком бы то ни было, подлежит рассмотрению суда, что судебная власть имеет право привлечь к ответственности судебным порядком всякого, на кого только предъявлен иск или подана жалоба о нарушении права.
Это требование, соответствуя вполне идеальному представлению судебной власти, не может, однако, до сих пор почти нигде безусловно осуществиться, ибо в действительности сталкивается с такими условиями быта общественного и общественной организации, которые никак его не выдерживают.
Суду принадлежит юрисдикция, т[о] е[сть] разрешение спора о праве. Приговоры свои суд основывает на законе; но возле суда стоит власть правительственная и административная, имеющая другое отправление, также основанное на законе.
Когда спор о праве возникает между частными лицами, единственным авторитетным толкователем закона между сторонами является суд, и это совершенно естественно: над частными людьми стоит власть судебная. Но когда по поводу действия административных властей возникает сомнение о праве и противодействие частного лица административной власти или обратно, поставить суд и в этом случае единственным истолкователем закона значило бы признать, что органы власти правительственной неспособны иметь авторитет в своей деятельности, опирающейся на законе, значило бы фактически поставить суд выше всех властей в государстве, ибо тогда одному суду принадлежало бы право поверять действия всех властей и определять исходную точку для каждого действия административной власти.
Во многих случаях суд был бы и неспособен поставить себя на место администрации и определить нормальный характер ее деятельности при тех условиях, при которых она действовала; не в состоянии был бы восстановить всю фактическую обстановку данной минуты, в которую действовало или может действовать административное лицо; не в состоянии был бы усвоить себе тот процесс усмотрения, которым по характеру администрации определяется иногда деятельность ее органов. В администрации есть своего рода техника, совсем отдельная от техники судебной.
Поставленная в такое положение судебная власть, по закону тяготения всякой власти к насилию, перешла бы в господство и произвол, т[о] е[сть] уронила бы себя, выйдя из своей нормальной сферы.
Коренной характер судьи состоит в том, что он не отвечает за свои приговоры, напротив, сущность администрации состоит в том, что она отвечает за свои действия.
При такой разнице в основном принципе положение судьи, когда бы ему принадлежал контроль над действиями администрации, контроль безотчетный, было бы слишком соблазнительно для человеческой природы. Нельзя же себе представить отвлеченно всех судей мудрыми, беспристрастными, независящими от сторонних влияний, от взгляда партий, от увлечений минуты и проч[ее], и нельзя, наоборот, смотреть подозрительно на всякую деятельность администрации.
Мы можем быть уверены, что где администрация не пользуется авторитетом и уважением, там не пользуется ими и суд, может быть в других отношениях, может быть при иной технике производства. И потому там, где суд получил бы фактически такую преимущественную власть в государстве, непременно возник бы антагонизм между властями, от которого ничего, кроме вреда, быть не может. И этот антагонизм привел бы непременно к унижению и падению судебной власти, ибо она вышла из своей сферы на арену борьбы политической.
В самом деле, каково должно быть положение лица, принадлежащего к администрации, если по каждому своему действию оно может быть привлечено к суду, так же как всякий человек, только волею истца. Когда мы говорим о суде, здесь не может быть середины и сделки, здесь каждое лицо, привлекаемое к суду, становится ответчиком. Это значит: оно должно явиться на суд, оправдываться, быть при суде, подчиняться формам судебного производства. Администрация, при том же, действиями своими в отношении к частным лицам возбуждает недовольство; недовольный всегда считает себя правым и может просто из досады на действие вполне законное привлечь деятеля к суду. Поставить администрацию в такое положение — значит сделать невозможным нормальное и спокойное отправление администрации.
Далее, с понятием о суде соединяется понятие об определенных строгих формах последовательного производства. Применение этих форм к бесконечному разнообразию вопросов администрации и всяческих столкновений администрации с частными лицами сделало бы для суда невыполнимою главную его задачу — суд и расправу по частным столкновениям. Для разрешения всех этих случаев потребовалось бы такое размножение органов суда, что не достало бы людей и средств для правильной деятельности.
При этом следует иметь, конечно, в виду администрацию в том виде, как она у нас существует и как она организована почти повсюду в Европе, обнимая тысячи разнообразнейших предметов, по коим государство соприкасается с деятельностью и имуществом частных лиц, разветвляясь на сотни и тысячи служебных лиц, связанных между собою иерархическою сетью.
В этой области, которая так обширна, что едва можно найти ей границы, и так разнообразна, что едва можно уместить все ее предметы в общие схемы и формулы, какое должно возникать неисчислимое множество столкновений, неудовольствий и пререканий. Странно и подумать, что было бы, когда бы все эти интересы, возбуждаемые и раздражаемые действиями администрации, находили себе открытую дорогу в суд.
Этот вопрос не может быть разрешен отвлеченно. Как бы мы ни решили по разуму и по общему соображению вопрос государственной политики, решение наше будет ложно, если мы не справились с условиями действительности, с экономи-ею нашего общества, с силами и средствами, со всеми теми данными, посреди коих решение наше должно исполняться, осуществляться. Иначе дело, которое думал решить закон, внешнее правило, жизнь будет решать по-своему, и из этого столкновения между внешним правилом и действительностью ничего не может произойти, кроме неправды и соблазна.
Данные, представляемые внутреннею экономией общества, до крайности разнообразны. В одном месте вся администрация — как центральная, так и местная — устроена извне, совершается посредством органов государственной власти, поставленных и скрепленных между собою сильною централизацией власти. Чуть где возникло столкновение, оно требует для разрешения своего вмешательства правительственной власти. Всякая нужда частного лица в разрешении своем связана с правительством. Жизнь общественная и жизнь общинная не имеют инициативы и не привыкли к ней. Общество живет в массе первобытными инстинктами интереса и правды и еще не выработало себе твердых, реальных начал для деятельности, для суждения о предметах и о границах права. Само понятие о законе еще не сложилось в твердом и ясном виде. Органы администрации, особливо на низших степенях, еще не имеют ясного понятия о пределах своей власти и о круге своего действия и принуждены беспрерывно обращаться к авторитету властей, поставленных выше, так что всякое почти действие низшего органа имеет отзыв и отголосок в высших сферах управления, и самые мелкие вопросы местной администрации могут доходить до решения центральной власти.
Этими недостатками страждет в большей или меньшей степени администрация во Франции и Германии, где она сложилась иерархически; но там все еще большая разница с тем, что мы видим у себя в России.
У нас еще на очереди и в полном ходу много таких вопросов, которые там давно уже разрешила история; в экономию тамошнего общества там давно уже вошли такие статьи, которые в нашей экономии только что подняты или находятся в процессе прививки; правительство там уже разрешило многие задачи, которые у нас еще не близки к разрешению.
Там в ходу и в обороте такие формы жизни и деятельности, такие понятия и правила, которые у нас еще кажутся чуждыми и странными.
Там в обществе общее образование, общий склад, тогда как у нас и по пространствам, и по населению, и по экономическому развитию, и по местным интересам можно сказать: что город, то норов, что деревня, то обычай.
У нас немало пустынь огромнейшего пространства, где по крайне слабому развитию местной жизни правительству приходится искусственно возбуждать ее и поддерживать, и регулировать ее отправление, и удовлетворять самым первым, основным потребностям государства и местной экономии. В таком разобщении и рассеянии понятно, что централизация властей у нас еще во многих случаях представляется необходимостью, ибо государство не может дать полной делегации нашим органам администрации, поставленным на дальних пунктах и не имеющим сдержки и регуляции ни в обществе, ни в твердости закона.
Словом сказать, на правительстве у нас лежит еще обязанность созидания, установления, воспитания в большей мере, чем где-либо на западе Европы. Понятно, что при этом частное лицо повсюду, на всех пунктах, во всех нуждах, встречается с администрацией и ощущает потребность обращаться к ней.
С другой стороны, представляется нам Англия с ее особенностями, из коих главная — издавна сложившаяся и укрепившаяся исторически привычка к самоуправлению.
В Англии нет чиновнической иерархии должностных лиц в том смысле, в каком мы ее знаем у себя, нет той крепкой централизации властей, какая у нас существует.
Местное управление происходит совершенно независимо от участия правительства королевского. Лица, платящие подати и соединенные по жительству в известном территориальном округе, собираясь от времени до времени, выбирают из среды своей или назначают по условию ответственных комиссаров; одного, например, для попечения о церковных делах, другого — для дел общественного призрения, третьего — для смотрения за дорогами, четвертого — для местной полиции.
Все эти власти действуют самостоятельно и нисколько друг от друга не зависят и не имеют общего административного центра, к которому примыкали бы. Но этого еще мало. Иерархическая администрация, по существу своему, не может обойтись без произвола и усмотрения.
В ведении нашей администрации состоит так много дел, она соприкасается с таким множеством и разнообразием интересов, требующих немедленного разрешения, что дело ее никак не может быть доведено до точности строгого правила. В этом виде администрация состоит из звеньев, состоящих во взаимной связи; низшие члены получают от высших наставления и приказания не только общие, но и по частному делу; затруднения и недоумения, возникающие на низших ступенях, восходят к разрешению на высшие ступени иерархии, так что во многих случаях бывает затруднительно определить сразу меру ответственности должностного лица, не исследовав всех отношений между ним и другими должностными лицами, от которых он зависел, и в том круге действия, который указан ему по его официальному положению, нелегко бывает определить, по каким побуждениям и в меру ли надобности он действовал.
Совсем в ином положении находится должностное лицо в Англии или в Северной Америке. Английский закон старается заранее определить в своей инструкции все случаи вмешательства должностных лиц в частные дела. Необходимо, чтобы эти правила были как можно более точны и положительны. Эти правила не оставляют ровно ничего вмешательству какой-либо высшей администрации, не предполагают никакого высшего авторитета и служат единственным неуклонным руководством для самих деятелей, которые не должны ни от кого ожидать наставлений, приказаний или подкреплений. За нарушение каждого правила положено взыскание, которое исполнитель имеет всегда в виду перед собою. Нарушено правило — по жалобе частного лица суд входит в рассмотрение этого нарушения, как всякого другого. Суду предстоит здесь только сличить действие с ясным правилом и определить взыскание. При этом и речи не может быть о каком-либо столкновении с администрацией, с приказаниями высшей власти. Такое приказание суд отрицает, ибо по сущности дела не может быть никакого приказания.
Наконец, нельзя забыть еще, кто эти представители судебной власти в Англии.
Положение их не имеет себе подобного ни в какой другой стране Европы. Такого единства власти не имеет никакой другой суд. В Англии видим всего 15 судей, и круг действия их простирается на все государство. Они все равны между собою, власть принадлежит им нераздельно, и закон не знает других судей в настоящем смысле этого слова. Они получают содержание 40 000 руб[лей] сер[ебром]. Они выбираются из лиц, которые приобрели высший авторитет по уму, знанию и нравственности, качествами в своем кругу деятельности и по своему положению, как общественному, так и политическому, стоят не ниже министров и государственного канцлера. По своему положению они независимы от влияния партий и мнений политических. Вот каковы английские судьи, принадлежащие к верховным сановникам государственным; они служат действительно представителями власти политической, не завися не только1 ни от произвола административного, ни даже от парламентских решений, ибо суд английский по своему положению не зависит даже от той силы, которую называют мнением общественным, во всех ее организованных и дезорганизованных проявлениях.
Для ясности укажем здесь хотя бы на один пример. Сравним, например, что относится к государственным повинностям и что — к местным в разных государствах, — и мы увидим великую разницу. Без сомнения, многое зависит здесь от неправильного распределения, от недостатка в практическом соображении, от господства старых привычек, от государственного неведения или от бюрократической претензии все знать лучше всех и т[ому] п[одобное]. Но кроме всех этих причин, сколько есть статей, по которым сама экономия общества не дозволяет возложить на общину или земство в известной местности попечение о таких интересах, которые для местного населения не имеют еще реального и практического значения, имея его в высшей степени для государства.
Представим себе, например, такое дело, как проведение и поддержание большой дороги с одного конца России на другой конец. Дорога проходит по разным местностям самого разнообразного свойства и для тех местностей, по коим проходит, имеет вовсе неодинаковое значение; она может проходить на несколько сот верст, например по безлюдной степи. Между тем для всего государства дорога эта имеет значение величайшей важности. Очевидно, что попечение об этой дороге не может быть распределено экономически по тем местностям, через которые она проходит, и не может быть возложено на местные общины, которые по бедности своей не могут принять этого на себя, а вследствие того управление дорогой непременно получает государственную организацию и устраивается иерархически, как правительство чиновников. Этого можно бы избежать, отдав, например, дорогу в содержание частному капиталисту, но такой способ не всегда удобен для государства, и притом что делать, когда в стране не находится таких капиталов и предпринимателей, которые могли бы взяться за это дело. Государство поневоле берет его на себя, и вот одна такая статья сколько возбуждает неизбежного соприкосновения государственных интересов с частными, сколько дает поводов чиновникам и государственным приставникам вмешиваться в свободу частных отправлений, сколько производит пререканий о нарушениях пределов власти.
Стоит только вникнуть ближе в нашу действительность, чтобы убедиться, что таких статей у нас неисчислимое количество. Легко сказать, что государство слишком много себе захватило, что гораздо лучше бы большую часть статей отнести к частной деятельности и т[ому] п[одобное], легко сказать, но трудно исполнить. Переберем все статьи казенного управления по разным ведомствам: много ли в числе их найдется таких, по которым можно было бы, не задумываясь, с государственного дела сойти на вольное дело, общественное или промышленное? Конечно, их найдется весьма немного.
В Англии, например, или во Франции государство по множеству статей своей государственной экономии, например по снабжению войск, по заготовке снарядов, орудий и т[ому] п[одобного], может не выходить из пределов гражданского отношения, оставаясь в качестве юридического лица по отношению к гражданам; внутренняя экономия общества, экономия частной промышленности до того развита, что может во всякое время удовлетворить всем потребностям, какие предъявит государство; рынок частной промышленности так обширен, что запасы его не истощаются, всегда готовы и пополняются до бесконечности, соразмерно спросу.
У нас, напротив, государство рискует остаться без оружия, без амуниции и т[ому] п[одобного], если положиться на текущие рыночные запасы, так они скудны, и так скудны предприимчивость и капитальность частных промышленников. И потому поневоле государство остается заводчиком, фабрикантом и т[ому] п[одобным], удерживая правительственную административную организацию заводского управления.
Сравним, например, во Франции или в Англии и у нас отношение населения к пространству обработанной земли и к необработанной, количество частных владений, значение общинного владения, отношение городского населения к сельскому, число бездомных работников, движение частной промышленности и пр[очее] — и мы поймем, почему государственные имущества имеют там столь слабое, а у нас столь важное значение, и почему там не требуется, а у нас требуется особое громадное управление государственными имуществами с пространной иерархической организацией.
Таких статей множество; безумно было бы думать, что можно сразу от них отделаться, сразу снять с них печать государственной власти. Дело благоразумной законодательной политики смотреть, чтобы таких статей лишних и ненужных не было, и, где только можно, сводить дело с государственного управления на общественное или частное, но в этом нужна крайняя осмотрительность, и руководствоваться в нем только теоретическими соображениями о пределах деятельности государства, применять к нему отвлеченные истины, которые проповедуют В. Гумбольт2 и Джон Стюарт Милль3, было бы безумием, недостойным государственного деятеля, и стоило бы слишком дорого существенным интересам государства.
Конечно, в высшей степени необходимо, чтобы частному лицу была управа на должностное лицо, была возможность искать убытков от неправильных действий должностного лица. Но здесь, прежде всего, следует разрешить вопрос: как это устроить, не нарушая высших государственных интересов.
Нарушение права возбуждает иск; но не все права одинаковы по своей природе. Есть право частное, где мое противополагается твоему, и здесь я без затруднения могу привлечь всякое частное лицо к ответственности перед судом за действия, нарушающие мое право, так как здесь предполагается, что нарушитель действовал от себя, своим именем, в своем интересе и на виду исключительно столкновения частных интересов.
Совсем иное дело, когда столкновение между частным лицом, с его интересом, и между должностным лицом, действующим во имя интереса государственного или общественной пользы. Здесь нельзя сказать, что должностное лицо непременно ответствует имуществом за каждое нарушение интереса частного лица, это еще вопрос.
Надо решить: в границах ли своего права действовало должное лицо относительно интересов частного лица. Положим, что тот же вопрос решается и в споре о праве гражданском, но там решение его просто, ибо всякое право есть мое частное, а здесь право должностного лица есть государственное, не свое, и в состав почти каждого права входит значительная доля усмотрения.
Итак, разрешение этого вопроса несправедливо было бы предоставить исключительно суду, ибо суд, имея свою область определительных и точных прав, не в состоянии взвесить все отношения и мотивы, по коим действует администрация, особливо по специальному управлению.
Решение этого вопроса нельзя предоставить исключительно суду, ибо суд сделается в таком случае господствующею властью, что ни с чем не сообразно, ибо все власти в государстве равны.
В решении этих вопросов администрация должна иметь свой голос, иначе произойдет антагонизм властей, крайне вредный для государственного порядка, и судебная власть на практике, конечно, увлекаясь, сама не выдержит столкновения с властью административной, и на деле выйдет унижение власти судебной.
Самый практический выход из этого положения — поручить рассмотрение всех предварительных вопросов о действиях и об ответственности должностного лица соединенному присутствию в двух инстанциях:
во-первых, общему собранию судебной палаты, к участию в коем с правом голоса приглашают местного начальника губернии, вице-губернатора и в потребных случаях — местного начальника того особого управления или ведомства, до коего дело по роду своему относится;
во-вторых, соединенному присутствию сенаторов первого и судебных департаментов.
В судебной палате председательство должно принадлежать председателю судебной палаты, а в сенате — первоприсутствующему судебного департамента.
Такого рода присутствия будут предохранительными органами, которые помогут удержать равновесие властей и поддержать достоинство власти судебной. Необходимо притом заметить, что есть множество случаев, в которых просителю, обиженному действием чиновника, совсем невыгодно будет и хлопотливо преследовать его судом, а выгодно тотчас получить себе управу и удовлетворение от начальства того чиновника. Таких случаев несть числа, особенно на низших ступенях управления, в канцеляриях присутственных мест. Например, потребовали от просителя лишнее количество гербовой бумаги, взыскали с него лишние гербовые пошлины по небрежению, например, столоначальника, показывавшего в указе число исписанных листов и т[ому] п[одобное]. Надо предоставить возможность разрешения таких случаев быстрым путем по начальству. Теперь начальство об этом не всегда заботится, но когда оно будет знать, что дело можно весть судом, то дело получит движение и действительно виновный поспешит удовлетворить обиженного.
На этом основании следовало бы, между прочим, постановить:
1. Обиженному предоставляется искать управы или судом, или по начальству.
2. Начальство, получив жалобу, должно немедленно сообщить ее обвиняемому (для того, что он, узнав о том своевременно, мог войти в сделку с просителем и удовлетворить его добровольно).
3. Предъявление жалобы по начальству не препятствует обратиться к суду, но с начатием дела путем суда останавливается все производство, заведенное у начальства.
4. Для начатия дел судебным порядком надо положить срок. Началом срока всего проще и удобнее, кажется, положить самое совершение действия, составляющего повод к жалобе.
5. Судебное производство начинается подачи просьбы об управе, т[о] е[сть] о разрешении формального суда.
6. Просьба подается на чиновников местного управления до известной иерархической линии в соединенное присутствие областное, свыше этой линии, в соединенное присутствие сенатское.
7. От обвиняемого отбирается объяснение.
8. Соединенное присутствие, если признает требование бесспорным, ясным, может само положить взыскание убытка.
Это последнее правило необходимо именно для тех случаев, о которых сказано выше, если само начальство обвиняемого чиновника по невниманию, по нерешительности и проч[ему] не примет мер; притом само начальство, не имея судебной власти, едва ли вправе будет, например, наложить взыскание на подчиненного, хотя бы дело было весьма ясно, а соединенное присутствие может это сделать, не доводя до формального суда. Кроме того, соединенное присутствие должно обсудить:
во-первых, какого рода действие служит поводом к обвинению, и если окажется, что оно имеет характер проступка или преступления, то дать делу уголовное движение;
во-вторых, может ли чиновник подлежать за свое действие какой-либо ответственности.
Есть множество действий, которые нанесли частному лицу великий ущерб, но за которые все-таки нельзя подвергнуть чиновника ответственности. Тут есть множество оттенков. Положим, что по закону должностное лицо должно действовать в данном случае «со всею поспешностью», или «соображаясь с временем и настоятельностью нужды», или «глядя по обстоятельствам» и т[ому] п[одобное]. Закон не дает мерки для суждения о том, что в данном случае должно считаться «настоятельною необходимостью» и т[ому] п[одобное], словом сказать, о фактических условиях деятельности чиновника. Положение его в случае непосредственной и безусловной ответственности перед судом было бы крайне затруднительно. С одной стороны, он отвечает перед своим начальством за то, что не удовлетворил нуждам администрации, о которых нередко нельзя и судить иначе, как с точки зрения интересов администрации; с другой стороны, суд, невзирая ни на какие нужды, которые суд не всегда и знать может, станет требовать его на расправу. Как же надеяться, что порядочный деятель согласится стать между двумя этими огнями? Администрация составляет для общества столь же необходимую потребность, как и судебная власть, и одну не стоит унижать на счет другой, до этого не допустит и инстинкт общественной охраны.
Вот главные основания тех преобразований, к которым можно приступить теперь же, а развитие подробностей этого дела следует предоставить практике.
17 марта 1864 г.
КОММЕНТАРИИ
правитьПечатается по изданию: Победоносцев К. П. О жалобах на действия должностных лиц административного ведомства. — СПб., 1864. — 13 с.
1 Так в оригинале. — О. С.
2 Фридрих Вильгельм Кристиан Карл Фердинанд фон Гумбольдт (1767—1835) — немецкий филолог, философ, языковед, государственный деятель, дипломат. Старший брат ученого Александра фон Гумбольдта.
3 Милль Джон Стюарт (1806—1873) — английский философ-позитивист, экономист, общественный деятель.
4 От франц. arrêter — останавливать.