Господа члены Государственной думы!
Время, протекшее со времени внесения в Государственную думу запроса о незакономерном применении правительством статьи 87 Основных законов, закрепило ходячее мнение о причинах, руководивших действиями правительства в этом деле, и придало им в глазах многих характер совершенной бесспорности. Моя задача – противопоставить этим суждениям совершенно откровенное изложение всего хода взволновавшего вас дела и, насколько возможно, полное и точное разъяснение побудительных причин, вынудивших правительство прибегнуть в данном случае к неожиданной и чрезвычайной мере.
Понятно, что речь моя, какой бы летописный характер она ни носила, все же ввиду сложившегося в различных политических кругах понимания правительственной политики будет восприниматься с некоторой неприязнью моими слушателями. Это первое и большое затруднение, с которым мне придется считаться в моих объяснениях. Но оно не единственное. Другое неблагоприятное для меня обстоятельство то, что мне приходится отвечать Государственной думе после того, как мною уже даны разъяснения по тому же предмету Государственному совету как стороне, наиболее заинтересованной в этом деле. А так как доводы правительства уже значительно исчерпаны, то мне не избежать некоторых повторений, хотя повторить я постараюсь лишь то, что, может быть, повторять и небесполезно. Повторения эти будут касаться, главным образом, формальной стороны дела, несмотря на то что я огораживаться формальным правом не намерен. Но обойти эту сторону вопроса я не могу, так как мне в дальнейшем изложении придется опираться как на установленный факт на то, что в данном случае при других необходимых условиях не было со стороны правительства ни нарушения, ни обхода закона. Это необходимо мне и для более ясного освещения статьи 87, значение которой определяет права Короны и не может быть умалено без создания нежелательного прецедента.
Какие же формальные права присущи нашим законодательным учреждениям?
Государственная дума, так же как и Государственный совет, вправе, конечно, предъявлять правительству запросы из области управления, но весьма сомнительно, чтобы эти же учреждения вправе были запрашивать правительство по предметам свойства законодательного, хотя бы законодательные функции временно осуществлялись через Совет министров. Права наших палат в этом отношении твердо и ясно выражены в самом законе. Они заключаются в праве последующего обсуждения временных законов и отказа в последующей им санкции. Все возражения по этому поводу основаны, по моему мнению, на смешении двух понятий, двух моментов: права палат после того, как закон уже внесен в законодательные учреждения, и права палат предварительно контролировать формальную закономерность правительственного акта до этого.
Первое право – право отвергнуть закон по всевозможным мотивам и даже без всяких мотивов – совершенно бесспорно, а второго права просто не существует, оно представляло бы из себя юридический нонсенс. Первым обширнейшим полномочием поглощается право запроса; им определяются права законодательных палат, которые не могут стать цензором формальной правильности акта Верховной власти. Я знаю в практике западных государств случаи отклонения временных законов, проведенных в чрезвычайном порядке, но я не знаю случаев запроса о незакономерности таких актов, так как субъективная оценка и момента чрезвычайности, и момента целесообразности принадлежит во всяком случае не палатам. Это логично и понятно: законодательные учреждения не могут сделаться судьей закономерности законодательного акта другого учреждения. Обязанность эта по нашим законам принадлежит исключительно Правительствующему сенату, который не имеет права опубликовать или обнародовать незаконный, незакономерный акт.
Точно так же законодательные учреждения вправе запрашивать и председателя Совета министров, и отдельных министров, и главноуправляющих о незакономерных их действиях, но едва ли они вправе запрашивать о том же Совет министров как учреждение, не подчиненное Правительствующему сенату, в котором, когда Ему это благоугодно, председательствует Его Императорское Величество. Единственный раз, когда мне был предъявлен запрос о незакономерных действиях Совета министров как учреждения, а именно по изданию правил 24 августа 1909 г., я сделал оговорку о том, что существо этого запроса не соответствует природе запросного права.
Предъявленный в настоящее время Государственной думой запрос составлен с формальной стороны более осторожно, чем запрос Государственного совета, так как в нем отсутствует один довод, который лег в основу запроса Совета. Но довода этого касались во время прений о принятии запроса некоторые ораторы, и поэтому мне в двух-трех словах придется коснуться и его. Я подразумеваю опорочение права Верховной власти применять статью 87 при чрезвычайных обстоятельствах, возникших до роспуска палат. Но это право неопровержимо, оно зиждется, основано на жизненных условиях, и как бы наши жизненные и наши законодательные условия ни были различны от таких же условий в западных государствах, но и там, на западе, это право понимается именно так, а не иначе, и авторитетное мнение науки признает правильность обращения к указанному праву во время перерыва занятий палат, вызванного действиями самих палат. Всякое другое толкование этого права неприемлемо, оно нарушало бы смысл и разум закона, оно сводило бы и право Монарха применять чрезвычайные указы на нет.
Чтобы покончить с формальной стороной вопроса, я отмечу еще по поводу указного права, как права чисто политического, что и в Западной Европе не существует норм, так сказать, конституционного его применения. Если вы не хотите обратиться к примеру Австрии, то возьмите пример Пруссии. Все чрезвычайные указы, изданные за последнее полстолетие в порядке параграфа 63 прусской конституции, подвергались оспариванию в прусских палатах, и хотя большинство из них были в конце концов приняты палатами, но многие из них вызывали сильные сомнения, как, например, касавшиеся натуральных повинностей, нового обложения, таможенных сборов и т. д. То, что пытаются представить у нас нарушением законов, незакономерностью, и в Пруссии, и в Австрии никогда не признавалось нарушением конституции.
Но если формальная сторона этого дела настолько безукоризненна, то чем же объяснить, господа, тот шум, который поднялся вокруг последних действий правительства: возбуждение в политических кругах, негодование одних, недоумение других? Конечно, наивно было бы со стороны правительства объяснять это непременным желанием сделать ему во что бы то ни стало неприятность. Несомненно, причины лежат гораздо глубже; чтобы исчерпать вопросы до дна, надо обратиться к ним, и я попытаюсь совершенно спокойно и беспристрастно разобраться в происшедшем, но, ввиду только что высказанных мною соображений, я в дальнейших своих объяснениях буду опираться не на статью 58 Учреждения Государственной думы, а на статью 40 и просто, добросовестно, насколько это мне доступно, изложу вам сведения по делу, которое, согласно этой статье 40, будет в будущем подлежать вашему рассмотрению. Я считаю это совершенно необходимым, так как Государственная дума не судебное учреждение, разрешающее уже законченный, совершившийся факт, анатомирующее мертвое тело; Государственная дума имеет дело с событиями длящимися, с жизнью страны, а жизненные явления требуют объяснения.
В дальнейшем мне, к сожалению, придется подчеркивать пункты и поводы к разногласию между мыслью, заложенной в основании запроса Государственной думы, и мыслью правительственной. Но ранее этого я мимоходом отмечу одно положение, которое не вызывает и не вызовет между нами разногласий. Правительство точно так же, как и Дума, понимает и признает применимость статьи 87 только в самых исключительных обстоятельствах, и статью эту оно не может, конечно, считать обычным оружием своего арсенала. Что же касается разногласий, о которых я только что упомянул, особенно тех, которые ведут в конце концов к применению чрезвычайных мер, то я охотно признаю, что всякое правительство должно их предвидеть и должно сообразовать свои действия с ожидаемыми последствиями.
Gouverner – c'est prevoir – говаривала еще Великая Екатерина, и, конечно, правительство, действующее не в безвоздушном пространстве, должно было знать, что придет час и оно столкнется с двумя самостоятельными духовными мирами – Государственной думой и Государственным советом. Но так как эти два духовных мира весьма между собой различны, то люди, искушенные опытом, находили, находят и теперь, что правительство должно было мириться с политикой, скажем, некоторого оппортунизма, с политикой сведения на нет всех крупных, более острых вопросов, между прочим и рассматриваемого нами теперь, с политикой, так сказать, защитного цвета. Эта политика, конечно, не может вести страну ни к чему большому, во она не приводит и к конфликтам. Очевидно во всяком случае, что ключ к разъяснению возникшего недоразумения – в оценке и сопоставлении психологии Государственного совета, Государственной думы и правительства, а в правильности их анализа и заключается разъяснение, требуемое от меня Государственной думой.
Психологию Государственного совета предвидеть было не трудно. Законопроекту правительства, внесенному в Государственный совет, придавалось уже заранее значение неудачной затеи, и, конечно, трудно было ждать от Государственного совета отождествления его же отказа в принятии этого закона с чрезвычайным обстоятельством. Признавая правительство по-прежнему лишь высшим административным местом, не считая его политическим фактором, Государственный совет должен был увидеть и увидел в совершившемся лишь борьбу между двумя началами – началом административным и началом законодательным, а в действиях правительства усмотрел лишь ущерб, нанесенный второму началу, законодательному, высшей правящей бюрократией.
Психология Государственной думы несколько сложнее, так как авторы запроса приписывают правительству нечто другое, и значительно худшее. Я, конечно, не касаюсь и не буду впредь касаться личных против меня нападок, личных выпадов; я остановлюсь на более существенной аргументации: правительство, господа, попросту заподозрено в том, что, пренебрегая всеми законами, даже и Основными, желает править страной по собственному усмотрению, собственному произволу (голос слева: верно), и для того, чтобы легче этого достигнуть, желает приобщить к этому законоубийственному делу и самую Государственную думу (голос слева: правильно; голоса справа: тише); поэтому отношение правительства к Государственной думе понималось тут как яркая провокация или, как оратор Государственной думы более мягко выражался, как вызов. А так как закон был опубликован в думской редакции, то этому придавалось значение искушения, введения в соблазн Государственной думы с целью поссорить се с Государственным советом, с целью уронить авторитет Государственной думы и воскресить эру административного засилья. (Шум слева; звонок председателя.)
Кроме этого, в попутных замечаниях обращает на себя внимание еще упрек в крайнем искажении смысла статьи 87 путем создания искусственного перерыва и обвинение правительства в нарушении избирательного закона. Вот приблизительно что думали, чувствовали и выражали авторы запроса Государственной думы. Мне, конечно, придется дольше остановиться на этих мыслях, но раньше я попытаюсь отстранить одно привходящее обвинение, на которое я только что сослался; попрек в нарушении избирательного закона. Я думаю, господа, нет ли тут недоразумения? Указ 14 марта ни одним словом не касается этого вопроса; наоборот, если в указе была бы сделана оговорка о сохранении прежнего порядка выборов, то этим самым были бы изменены правила выборов в Государственный совет и нарушена была бы статья 87 Основных законов. Конечно, несомненно, с введением в западной России земства отпадает статья 5 этих правил, но не указ 14 марта поражает эту статью, а она сама определяет себя как меру временную, подлежащую уничтожению при наступлении известных обстоятельств, ожидаемых законодателем.
Само собой, что полномочия нынешних членов Государственного совета остаются в силе и с введением земства до окончания срока их выбора, а за это время, очевидно, выяснится, окончательно определится судьба временной меры, проведенной в порядке статьи 87.
Покончив с этим эпизодическим обстоятельством, я возвращаюсь к основному вопросу. Из суждений господ членов Государственной думы ясно, что корень вопроса, то есть отклонение законопроекта о западном земстве, до настоящего времени не рассматривался Думой как нечто необычайное, как обстоятельство чрезвычайное. Если видели нечто чрезвычайное в последних событиях, то исключительно только в наружном, бьющем, бросающемся в глаза действии правительства, то есть в способе, а не в причине. Словом, решительность меры затмила ее цель, и чрезвычайность была признана не в существе вопроса, а лишь в применении статьи 87 как в доказательстве возвращения к худшему, что ли, из абсолютизмов – к абсолютизму зарвавшихся чиновников. (Голоса слева: верно.) Правительство, со своей стороны, видело корень вопроса в исключительности политического момента и статью 87 понимало лишь как совершенно, конечно, исключительное средство, но как законный способ выйти из ненормального положения.
Чтобы понять не только действия, но и побуждения правительства, надоисходить из предположения, что политические обстоятельства сложились не совсем обыденным образом. Припомним же, господа, положение государственных дел до мартовских событий. Всем известен, всем памятен установившийся, почти узаконенный наш законодательный обряд; внесение законопроектов в Государственную думу, признание их здесь обычно недостаточно радикальными, перелицовка их и перенесение в Государственный совет; в Государственном совете признание уже правительственных законопроектов обыкновенно слишком радикальными, отклонение их и провал закона. А в конце концов, в результате, царство так называемой вермишели, застой во всех принципиальных реформах.
Заметьте, господа, что я не ставлю вопроса на почву обвинения каких-либо политических партий в излишнем радикализме или в излишней реакционности. Я рисую положение так, как оно есть; я хотел бы правдиво изобразить вам те необычные условия, в которых приходилось действовать правительству, в которых возник и получил дальнейшее развитие закон о западном земстве. Совершенно подчиняясь безусловному праву обеих палат и изменять, и отклонять предлагаемые им законопроекты, правительство все же должно было дать себе отчет, бывают ли такие исключительные минуты, когда и само правительство должно вступать в некоторую борьбу за свои политические идеалы. Правительство должно было решить, достойно ли его продолжать корректно и машинально вертеть правительственное колесо, изготовляя проекты, которые никогда не должны увидеть света. Или же правительство, которое является выразителем и исполнителем предначертаний Верховной воли, имеет право и обязано вести определенную яркую политику? Должно ли правительство при постепенном усовершенствовании представительных учреждений параллельно ослабевать или усиливаться и не есть ли это обоюдное усиление, укрепление нашей государственности? Наконец, вправе ли правительство испрашивать у Монарха использования всех находящихся в его распоряжении законных средств или это равносильно произволу?
И, конечно, господа, правительство не могло решить этого вопроса в пользу правительственного бессилия! Причина этому не самолюбие правительства, а прочность государственных устоев. Поэтому и в данном деле, если только придавать ему крупное значение, если учитывать тот волшебный круг, в который попало наше законодательство, правительство должно было представить Верховной власти законный и благополучный из него выход.
Какой же, господа, мог быть выход из попавшего в изображенное мною только что колесо дела (Булат, с места: отставка; голоса справа: тише, тише), дела осуществления западного земства, которое имело за себя сочувствие Монарха, которое в главных основных началах прошло через Государственную думу и было отвергнуто Государственным советом?
Конечно, первый, самый естественный и законный выход заключался во вторичном внесении этого закона на обсуждение законодательных учреждений. Многие говорят: если бы правительство не отвернулось от народного представительства, если бы оно не предпочло остаться одиноким, вместо того чтобы идти рука об руку с Государственной думой, то при некотором терпении были бы достигнуты желательные результаты без нежелательных потрясений. Но ведь это, господа, не так, это было бы актом самообмана, если не лицемерия, это была бы отписка перед западной Россией, отписка тем более жестокая, что ваши полномочия, полномочия Третьей думы, в скором времени заканчиваются, и для того, чтобы покончить с западным земством, от Государственного совета не требовалось даже шумной процедуры обыкновенного погребения недоношенных законов – достаточно было сдать его в комиссию и несколько замедлить его рассмотрением. (Голоса в правом центре: браво.)
Но, говорят, в таком случае был другой, законный способ – это испрошение у Государя Императора роспуска законодательных учреждений. (Голоса слева: верно.) Но роспуск палат из-за несогласия с верховной палатой, которая является, главным образом, представительством интересов, а не представительством населения, в которой только половина членов выборных (смех и шум слева; звонок председателя), лишено было бы практического смысла и значения. Оставался третий выход – статья 87. Я уже говорил, господа, что правительство ясно отдавало себе отчет, что оценка законодательными учреждениями акта Верховной власти представляет из себя юридическую невозможность. Но, понимая вопрос именно так и зная, что законодательные учреждения снабжены гораздо более сильным средством – правом полного отклонения временного закона, правительство могло решиться на этот шаг только в полной уверенности, что акт, изданный по статье 87, по существу своему для Государственной думы приемлем.
Внесение в Государственную думу на проверку закона, явно для Государственной думы неприемлемого, представляло бы из себя, конечно, верх недомыслия, и вот отсутствие этого недомыслия, тождественность акта, изданного по статье 87, с законопроектом, прошедшим через Государственную думу, опорочивается как соблазн, как искушение, как лукавство! Опорочивается также и искусственность перерыва и проведения по статье 87 закона, отвергнутого верхней палатой в порядке статьи 86. Но, господа, то, что произошло теперь в более ярком освещении, молчаливо признавалось Государственной думой при других обстоятельствах.
Я не буду касаться мелких законов, я напомню вам прохождение законопроекта о старообрядческих общинах. Вы знаете, что по этому закону не состоялось соглашения между обеими палатами и что в настоящее время требуется лишь окончательная санкция этого разногласия с Государственной думой, и закон отпадет. Ни для кого не тайна, что Государственная дума заслушает это разногласие перед одним из перерывов своих занятий, в полной уверенности, что правительство исходатайствует у Государя Императора восстановление существующего закона (Милюков, с места: что такое? Это безобразие) в порядке статьи 87. (Смех и шум слева.)
Совершенно понятно, что если бы постановление Государственной думы воспоследовало не перед естественным перерывом, то перед правительством во весь рост стал бы вопрос о необходимости искусственного перерыва, так как нельзя, господа, нельзя приводить в отчаяние более 10 миллионов русских по духу и по крови людей из-за трения в государственной машине. (В правом центре рукоплескания и голоса: браво; шиканье слева; звонок председателя.) Нельзя, господа, из-за теоретических несогласий уничтожать более полутора тысяч существующих старообрядческих общин и мешать людям творить не какое-нибудь злое дело, а открыто творить молитву, лишить их того, что было им даровано Царем. (Шум слева.) И в этом случае Государственная дума, устраняя необходимость искусственного перерыва, сама прикровенно наводит, толкает правительство на применение статьи 87!
Я в этом не вижу ничего незаконного, ничего неправильного (Милюков, с места: хорош), но я думаю, что оратор, на которого я раньше ссылался, должен был бы усмотреть тут, по его собственному выражению, "вызов", но уже со стороны Государственной думы по отношению правительства, а правительство по этой же теории должно было бы, вероятно, воздержаться от этого "искусственного предложения". Взвинтить на ненужную высоту (голос слева: на веревку) возможно, конечно, каждый вопрос, но государственно ли это?
Конечно, статья 87 – средство крайнее, средство совершенно исключительное. Но, господа, она дает по закону возможность Монарху создать выход из безвыходного положения. Если, например, в случае голода законодательные учреждения, не сойдясь между собой, скажем, на цифрах, не могли бы осуществить законопроект о помощи голодающему населению, разве провести этот закон возможно было бы иначе, как в чрезвычайном порядке? Поэтому правильно было искать в этом же порядке утоление духовного голода старообрядцев. Но отчего же менее важны культурные интересы шести западных губерний? Почему они должны быть принесены в жертву нашей гармонически законченной законодательной беспомощности? Потому, скажут мне, что эти шесть губерний жили до настоящего времени без земства, проживут без него и далее, потому что этот вопрос не касается всей России и не может быть поэтому признан первостепенным. Но ведь старообрядческие общины и неурожаи – вопросы, которые по распространению своему не касаются всей России.
Всей России в вопросе западного земства касается нечто другое и более важное, чем географическое его распространение. Впервые в русской истории на суд народного представительства вынесен вопрос такого глубокого национального значения. До настоящего времени к решению таких вопросов народ не приобщался. Может быть, поэтому он становился к ним все более и более равнодушен; чувство, объединяющее народ, чувство единения тускнело и ослабевало! И если обернуться назад и поверх действительности взглянуть на наше прошлое, то в сумерках нашего национального блуждания ярко вырисовываются лишь два царствования, озаренные действительной верой в свое родное русское. Это царствования Екатерины Великой и Александра Третьего. Но лишь в царствование Императора Николая Второго вера в народ воплотилась в призвание его к решению народных дел; и, может быть, господа, с политической точки зрения, не было еще на обсуждении Государственной думы законопроекта более серьезного, чем вопрос о западном земстве. В этом законе проводится принцип не утеснения, не угнетения нерусских народностей, а охранения прав коренного русского населения, которому государство изменить не может, потому что оно никогда не изменяло государству и в тяжелые исторические времена всегда стояло на западной нашей границе на страже русских государственных начал. (В правом центре рукоплескания и голоса: браво.)
Если еще принять во внимание, что даже поляки в городах Царства Польского молчаливо одобряют ограждение их от подавляющего влияния еврейского населения путем выделения его в отдельные национальные курии, если того же самого в более или менее близком будущем, в той или другой форме будут требовать и немцы Прибалтийского края по отношению к эстонцам и латышам, го вы поймете, насколько скромна была попытка нашего законодательного предположения оградить права русского населения в шести западных губерниях. Не без трепета, господа, вносило правительство впервые этот законопроект в Государственную думу: восторжествует ли чувство народной сплоченности, которым так сильны наши соседи на Западе и на Востоке, или народное представительство начнет новую федеративную эру русской истории? Победил, как вы знаете, исторический смысл; брошены были семена новых русских политических начал, и если не мы, то будущие поколения должны будут увидеть их рост.
Но что же произошло после этого? Отчасти случайно, по ошибке, отчасти нарочито, эти новые побеги, новые ростки начали небрежно затаптываться людьми, или их не разглядевшими, или их убоявшимися. (Возглас слева: ох!) Кто же должен был оградить эти всходы? Неужели гибнуть тому, что было создано, в конце концов, взаимодействием Монарха и народного представительства? Тут, как в каждом вопросе, было два пути, два исхода. Первый путь – уклонение от ответственности, переложение ее на вас путем внесения вторично в Государственную думу правительственного законопроекта, зная, что у вас нет ни сил, ни средств, ни власти провести его дальше этих стен, провести его в жизнь, зная, что эта блестящая, но показная демонстрация. Второй путь – принятие на себя всей ответственности, всех ударов, лишь бы спасти основу русской политики, предмет нашей веры. (В правом центре рукоплескания и голоса: браво.)
Первый путь – это ровная дорога и шествие по ней почти торжественное под всеобщее одобрение и аплодисменты, но дорога, к сожалению, в данном случае но приводящая никуда... Второй путь — путь тяжелый и тернистый, на котором под свист насмешек, под гул угроз, в конце концов все же выход к намеченной цели. Для лиц, стоящих у власти, нет, господа, греха большего, чем малодушное уклонение от ответственности. И я признаю открыто: в том, что предложен был второй путь, второй исход, ответственны мы – в том, что мы, как умеем, как понимаем, бережем будущее нашей родины и смело вбиваем гвозди в вами же сооружаемую постройку будущей России, не стыдящейся быть русской, и эта ответственность – величайшее счастье моей жизни. {Голоса в правом центре: браво.)
И как бы вы, господа, ни отнеслись к происшедшему, а ваше постановление, быть может, по весьма сложным политическим соображениям уже предрешено, как бы придирчиво вы ни судили и ни осудили даже формы содеянного, я знаю, я верю, что многие из вас в глубине души признают, что 14 марта случилось нечто, не нарушившее, а укрепившее права молодого русского представительства. (В правом центре рукоплескания и голоса: браво; смех в левом центре и слева; голоса слева: защитники народного представительства.) Патриотический порыв Государственной думы в деле создания русского земства на западе России был понят, оценен и согрет одобрением Верховной власти. (В правом центре рукоплескания и голоса: браво; шиканье слева.)
