Господа члены Государственного совета!
Из текста предъявленного мне запроса я усматриваю, что от меня требуется разъяснение, почему я представил на Высочайшее утверждение во время перерыва занятий законодательных учреждений, перерыва, к тому же созданного самим правительством, обширный закон, только что перед этим отклоненный Государственным советом.
Я начну с того, что если в этом деянии правительства была бы найдена какая-либо незакономерность, какое-либо нарушение Основных законов, то ответственность за это всецело лежит на мне как на лице, представившем этот акт от имени Совета министров на утверждение Государя Императора и утаившем уклонение его от истинного смысла закона. Поэтому я не могу не чувствовать признательности к авторам запроса, которые взяли на себя инициативу в этом деле, инициативу, дающую мне возможность представить вам ответ. Причем, как бы ни был принят этот ответ, я прошу Государственный совет верить, что правительство в этом случае руководилось только государственной необходимостью так, как оно ее понимало, а ничуть не чувством небрежения или неуважения к правам и к мнению того Высокого учреждения, перед которым я имею честь давать свои объяснения.
Читая речи господ членов Государственного совета, я пришел к убеждению, что высказанные ими доводы могут быть разделены на три категории. Во-первых – доводы юридического свойства. Эти доводы в вопросе о незакономерности имеют, по-моему, преобладающее и даже единственное значение. Затем идут замечания о создании прецедента и об оскорбительном, даже небрежительном отношении правительства к Верхней или даже к обеим палатам, против чего я в свое время буду самым решительным и энергичным образом возражать. И, наконец, указания по существу о том, что в данном деле не было тех признаков чрезвычайности, которые одни только могут обусловить, оправдать применение статьи 87 Основных законов.
Решение вопроса о наличии чрезвычайных обстоятельств принадлежит не законодательным учреждениям и предметом их запросов быть не может. Они представляют предмет доклада Совета министров одному Монарху. Если я остановлюсь в дальнейшем изложении на этих обстоятельствах, то для того только, чтобы осветить внешнюю сторону прошедшего. Таким образом, на первом месте в данном деле стоит юридическая сторона. Я совершенно обойду формальную юридическую сторону, хотя я твердо убежден, что законодательные учреждения не вправе предъявлять запросов Совету министров, как учреждению, не подчиненному Правительствующему сенату. Тем более не вправе они этого делать по вопросам не управления, а по вопросам законодательства.
Но переходя к внутренней юридической стороне, я готов для упрощения вопроса, для скорейшего выяснения самой сути разногласия, сразу, с самого начала признать, что я во многом разделяю те принципы, которые высказаны были здесь господами членами Государственного совета во время прений о принятии запроса. Конечно, статья 86 Основных законов не может быть рассчитана па то, чтобы парализовать статью 87. Конечно, совершенно недопустимо введение в обычай перерыва сессий законодательных учреждений для того, чтобы признавать законы, только что отклоненные законодательными учреждениями, имеющими силу и святость законодательной нормы, хотя бы и временного характера. Конечно, статья 87 может быть применяема только в случаях чрезвычайных и исключительных.
Основное разногласие между Государственным советом и правительством, если вчитаться в текст запроса, заключается в другом. Оно заключается в том, что Государственный совет считает непременным, законным условием для применения статьи 87 возникновение чрезвычайных обстоятельств после роспуска или перерыва занятий законодательных учреждений. Правительство толкует эту статью иначе и считает, что чрезвычайные обстоятельства могут возникнуть и до роспуска и вызвать роспуск или перерыв занятий законодательных учреждений с целью принятия чрезвычайных мер. Я нарочито так резко подчеркиваю это обстоятельство, так как оно имеет принципиальное значение. Я совершенно пока оставляю в стороне вопрос по существу, вопрос о целесообразности, вопрос о правильности или неправильности, ошибочности или даже злоупотреблении в оценке правительством чрезвычайных обстоятельств. Я в настоящую минуту стою на принципиальной теоретической стороне вопроса.
Конечно, для правительства совершенно недопустимо не только нарушение законов, особенно Основных, но и обход их. Правительство должно уважать себя и требовать к себе уважения. Но превыше всего правительство должно ограждать прерогативы Короны и не допускать таких прецедентов, которые могут их в будущем умалить или уменьшить. Между тем, данный вопрос – вопрос не новый, он создал целую литературу в Западной Европе. На Западе при каждом перерыве или роспуске палат для проведения какой-либо законодательной меры поднимались горячие споры, горячие прения как относительно существа, так и относительно закономерности принятой меры. Однако главное, я скажу, почти преобладающее течение в западной литературе выражается в учении тех юристов и ученых, для которых совершенно ясны и бесспорны следующее основные положения: во-первых, что Монарх вправе во всякое время прервать занятия законодательных учреждений, причем цель этого перерыва не подлежит никакому контролю и всякий перерыв открывает возможность, открывает право издания чрезвычайных законов. Этого мнения держится самый компетентный юрист в этой области, Шпигель. Это мнение служит основой для всех последующих работ таких ученых, как Глатцер, Нейгер, Жолгер, и целой плеяды германских и австрийских ученых. Это мнение проходит в большинство руководств, большинство юридических энциклопедий.
Второе основное положение, которое тоже получило преобладающее значение на Западе, заключается в том, что обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства. Законодательные учреждения не могут входить в оценку этих обстоятельств, не выходя сами за пределы своих законных прав, поэтому заявление, сделанное в Государственном совете одним из господ членов Совета о том, что и оценка этих событий подлежит некоторому контролю законодательных учреждений, безусловно, противоречит как духу наших Основных законов, так и указной практике западноевропейских государств. Контролю законодательных учреждений эти исключительные меры подлежат лишь тогда, когда меры эти внесутся на уважение законодательных учреждений в определенный законом срок, по нашим законам – через два месяца. Тогда, конечно, законодательные учреждения могут отвергнуть принятые исключительные меры даже без всякой мотивировки.
По поводу моего второго основания, второго моего положения известный юрист Жолгер говорит: "Имеется ли налицо крайняя необходимость, есть quaestio facti, для ответа на которые нет правовых правил. Разрешение его есть результат субъективной оценки всей совокупности данных фактических отношений". Третье мое основное положение прямо относится уже до предмета запроса Государственного совета и заключается в том, что момент чрезвычайности может определиться и до, и после роспуска законодательных палат. Австрийский параграф 14 в этом отношении, по своей конструкции, по своей редакции, мог бы вызвать гораздо больше сомнений, чем наша статья 87, но, однако, и австрийские юристы не решаются стать на точку зрения запроса Государственного совета. Цитированный мною уже известный юрист Шпигель говорит по этому поводу, что ни перерыв, ни роспуск палат не может быть сделан in fraudem legis, потому что речь идет о правах Монарха, в этом смысле полных. Не бывает хороших или дурных мотивов при пользовании этими правами Монархом; тут дело идет о политических целях. Далее: "Я думаю, что центр тяжести вопроса (о моменте, когда образовалась необходимость) – не в моменте, когда узнали, что мера будет нужна, сколько в том, когда фактически необходимость определилась. Решающим является не то, что мера была ранее не предвидена, а то, что далее она откладываться не может". Поэтому совершенно понятно, почему в Австрии и обструкция палат, и непринятие бюджета, то есть события, которые совершались во время занятий законодательных учреждений, служат поводом к роспуску палат и применению параграфа 14.
Мне скажут, что я привожу только мнение австрийских ученых, ссылаясь только па австрийскую практику. Нет, господа, это не так. По поводу прав Короны издавать указы в случаях, когда чрезвычайные обстоятельства обнаруживались до роспуска палат и послужили поводом к роспуску, совершенно солидарно громадное большинство германских ученых, начиная Борнгаком, кончая Гельдом; с этим мнением согласен и известный ученый Глатцер. Но интересно, любопытно, господа, что история повторяется. В прусской палате, при пересмотре конституции 1848 г., вокруг параграфа 63, который соответствует нашей статье 87, возгорелись весьма интересные и даже поучительные прения. Докладчик по этому параграфу, некто Венцель, стал буквально на точку зрения запроса Государственного совета. Он даже предложил свою новую редакцию статьи 63, которая подчеркивала мнение, что если после перерыва занятий палаты окажутся какие-либо обстоятельства чрезвычайного значения, то для Короны открывается право к изданию чрезвычайных мер. Тут поднялись горячие, интересные прения. Венцель и сочувствующие ему депутаты, главным образом, внесшие эту поправку Фубель и Гроддек, энергично отстаивали свою точку зрения и настаивали на том, что право Короны в отношении издания чрезвычайных указов должно быть сокращено, сужено. Но, господа, поправка эта была отвергнута как делающая право Короны по изданию чрезвычайных указов совершенно иллюзорным!
Я обращаю внимание ваше, господа, на то, что те юристы и ученые, которые не разделяют этой моей точки зрения, а такие, конечно, имеются и, вероятно, будут тут цитированы, совершенно открыто, не скрываясь, стоят на точке зрения необходимости развития жизни страны в сторону парламентаризма и даже более, я скажу – народоправства и народовластия; они говорят, что право Короны прерывать сессии законодательных учреждений с целью издания закона нарушает права народа. Вот, господа, теоретическая, научная сторона вопроса. Я не буду вам приводить ряд примеров из практики применения на Западе статей, однородных с нашей статьей 87, они бесчисленны. Всем известно, что в Австрии в течение целого ряда лет по параграфу 14 проводился и контингент новобранцев, и бюджет, но интересно, что в том же порядке проводились и более существенные законы, как, например, реформа контроля, реформа судебных пошлин и других налогов, введение австрийской кроны в Венгрии.
Но я думаю, что интереснее заграничных примеров – наша русская жизнь, и наша непродолжительная практика все же дает указание на то, что она признает применение статьи 87 по обстоятельствам, возникшим до роспуска палат. Вспомните, господа, издание в этом порядке, порядке статьи 87, закона о штатах Министерства путей сообщения. Тут момент чрезвычайности возник с той минуты, когда Государственная дума приняла предложение, неприемлемое для правительства. Правительство тотчас же, впервые со времени учреждения Государственной думы, испросило разрешение Монарха прервать указом занятия Государственной думы и Государственного совета на Рождественские каникулы и в этот перерыв провело этот закон по статье 87. Но интересно, что немедленно после возобновления сессии палат конституционно-демократическая партия предъявила в Государственной думе правительству запрос, очень, по мотивировке своей, сходный с запросом Государственного совета и указывающий на то, что исключительные меры могут быть приняты, если к тому встретятся чрезвычайные обстоятельства в такое время, когда нет заседаний Государственной думы.
Этот запрос в Государственной думе не был совершенно обсуждаем, так как он был взят обратно путем снятия своей подписи первым (членом Думы), подписавшим этот запрос. А первым подписавшимся оказался член конституционно-демократической партии господин Шингарев.
Меньше года тому назад в этом же порядке проведен был другой закон, закон о содержании чрезвычайных пароходных рейсов в Черном и Средиземном морях. Тут чрезвычайные обстоятельства возникли во время заседания Государственной думы от 4 июня минувшего года, когда Государственная дума отказала в том размере пособия, которое испрашивало правительство для русского общества пароходства и торговли, а так как известно было, что общество на такой размер пособия согласиться не может, то 1 июля пароходные рейсы в двух морях должны были прекратиться. Когда закон этот был внесен на обсуждение Государственного совета, здесь раздались голоса о том, что правительство обязано принять меры к тому, чтобы эти рейсы после 1 июля все же не прекращались.
Таким образом, господа, еще несколько месяцев тому назад здесь существовало, если не преобладало, мнение, что правительство вправе принимать меры в чрезвычайном порядке по таким обстоятельствам, которые возникают во время заседаний, во время сессий государственных учреждений. Конечно, в данном случае чрезвычайные обстоятельства не могли возникнуть после перерыва сессий, так как Государственная дума была распущена 17 июня, а журнал Совета министров о принятии меры по статье 87 был подписан 18 июня, а в эти сутки ничего не произошло чрезвычайного. В то время события как раз пришлись перед естественным перерывом законодательных учреждений на летние каникулы, почему и не мог быть поднят вопрос об искусственном перерыве по этому важному и срочному делу. Из-за трений, из-за несогласий между палатами не могут во всяком случае страдать интересы страны. Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона, а должно, по живописному выражению, которое тут было упомянуто членом Государственного совета Н. С. Таганцевым, "разуметь закон", то есть, конечно, ясный, прямой смысл закона, руководствуясь той могучей волей, которая в нем заключается.
Что же дает нам сложившаяся практика? Да то же, что и теория. Существуют два мнения, два направления. Одно – сознательно или бессознательно склоняющееся к парламентаризму и преуменьшению прав Монарха в области издания чрезвычайных указов до призрачности; и другое – основанное на точном смысле закона, который предоставляет возможность Монарху использовать статью 87 тогда, когда чрезвычайные обстоятельства возникают до роспуска законодательных учреждений и вызывают этот роспуск. Отвергать это право -– это создавать новый прецедент, могущий быть опасным, я думаю, в тяжелые, чрезвычайные минуты жизни страны. Отвергать это право – это преуменьшать права Короны в отношении издания указов до пределов, не знакомых ни одному из государств, в которых существует право издания чрезвычайных указов, подобное изложенному в нашей статье 87. Конечно, честное правительство сознательно навстречу этому идти не может. Я, господа, всегда был и буду открытым и сознательным противником нарушения прав, дарованных нашим представительным учреждениям, но не историческая ли ошибка, господа, быть может, бессознательная, разоружать Монарха от присущего ему права в обстоятельствах чрезвычайных?
На этом я мог бы и закончить свой ответ, так как этим заканчивается предмет запроса о незакономерности, все же остальное в запросе имеет скорее природу вопроса, но я уже сказал в начале своей речи, что я не уклонюсь от ответа и на эти вопросы. Прежде всего, я выделю небольшой вопрос, вопрос о создании прецедента. Конечно, нелепо, я скажу даже – преступно, было бы вводить в обычный обиход управления страной статью 87. Но хладнокровно, спокойно рассуждая, мыслимо ли это, господа? Ведь статья 87 не дает правительству права и возможности законодательствовать вне всякого контроля законодательных учреждений. Всякая мера, принятая в порядке статьи 87, через два месяца должна быть представлена на обсуждение Государственной думы и затем пройти весь цикл нашего законодательного оборота. Говорят, что боятся принятия такого рода мер в летний перерыв. Правительство, однако, должно было бы быть уже слишком легкомысленным и неосмотрительным, чтобы искусственно создавать конфликты, проводя в жизнь страны такие мероприятия, которые для законодательных учреждений неприемлемы и которые должны вызвать разрушение их через несколько времени.
Но основная гарантия, господа, не в этом. Государственная разумность принимаемых в этом порядке мер обеспечивается другим: обеспечивается она контролем Верховной власти. В государстве, которое управляется на монархических началах, более сильной, более существенной гарантии быть не может. Ею обеспечивается гораздо более опасная возможность, например, возможность объявления войны.
Кроме вопроса о прецеденте я должен еще остановиться на заявлении некоторых из господ членов Государственного совета о том, что действиями правительства Государственный совет был поставлен в унизительное, оскорбительное положение, что отмена постановления Государственного совета путем применения статьи 87 поражает право Государственного совета свободно выражать свои мысли, что от Государственного совета теперь требуется беспрекословное, без прений, подчинение предначертаниям высших административных учреждений, что от Государственного совета требуется быть оплотом злой воли. (Я не помню этой фразы, она произнесена была членом Государственного совета, представителем губерний Царства Польского; фраза очень сложная, я ее записал – позвольте ее прочесть: "Быть оплотом мстительной злобы волевых импульсов Кабинета, знобящего лихорадкой безотчетного своеволия".)
Едва ли, однако, господа, в действиях правительства можно усмотреть такой умысел, такую злую волю. Мне кажется, что главное недоразумение заключается в том, что мы недостаточно освоились еще с новыми нашими законодательными нормами. Конечно, нельзя требовать от законодательных палат, чтобы они всегда были одинакового мнения с правительством, но надо помнить, что и роль правительства в настоящее время несколько видоизменилась. Правительство не является теперь исключительно высшим административным местом, ведущим текущие дела, ему присвоены теперь п другие задачи политического свойства. Ведь на правительстве лежит важная ответственная задача в исключительные минуты представлять Верховной власти о необходимости роспуска законодательных учреждений, о необходимости принятия чрезвычайной меры.
И на Западе, на который так любят у нас ссылаться, никогда в таких случаях не указывается на какие-нибудь личные побуждения правительства. Я не буду приводить вам очень многочисленных примеров роспуска законодательных учреждений на Западе вследствие несогласия их с правительством, я укажу на один только исторический пример, исторический случай, когда первый министр, потерявший надежду провести через верхнюю палату закон, который уже прошел через нижнюю палату, вспомнил, что закон этот имеет природу указанного характера, и представил своему Государю о необходимости, не дожидаясь даже решения верхней палаты, провести эту меру путем королевского указа. Господа, это было не в Патагонии, это было в Англии и не так давно – в царствование королевы Виктории. Министр, проведший эту меру, был не представитель грубого произвола, насилия и собственного самолюбия, это был либеральный Глад-стон, а закон, который он провел таким образом, был билль об уничтожении продажи чинов, то есть мера менее принципиальная, чем закон о западном земстве. И в этом случае никто не обвинял Гладстона в оскорблении верхней палаты.
Я привел этот пример не для сравнения теперешнего правительства или себя с великим государственным человеком, а для того, чтобы указать, что на Западе такого рода случаи понимаются не как побуждения личного свойства, а как побуждения, вызванные политической необходимостью, политическими целями. Правительство, которое имеет убеждение, имеет идеалы, не только верит в то, что делает, оно делает то, во что верит. Поэтому, господа, едва ли можно сетовать на правительство, когда и оно иногда несогласно с палатами в тех случаях, когда их политические цели расходятся. А меру, продиктованную чувством долга, едва ли правильно приписывать одному лишь злобствующему легкомыслию. Правительство, по крайней мере, сохраняя высокое уважение, которое оно питает к Государственному совету, не может завязать мертвый узел, который развязан, в путях существующих законов, может быть только сверху.
Хорош ли такой порядок, я не знаю, но думаю, что он иногда политически необходим, он иногда политически неизбежен, как трахеотомия, когда больной задыхается и ему необходимо вставить в горло трубочку для дыхания.
Он неизбежен при молодом народном представительстве, когда трения поглощают всю работу. Он, конечно, с поступательным ходом политической культуры исчезает, исчезнет и у нас. Применяться он должен крайне редко. и к нему надо относиться с крайней бережностью и осмотрительностью.
Во всяком случае, с негодованием отвергая попрек в желании принизить наши законодательные учреждения, я перехожу к последнему вопросу, который, как я уже сказал, не подлежит разрешению законодательных учреждений, вопросу о том, какие же в данном деле возникли чрезвычайные обстоятельства, требовавшие исключительных мероприятий и вызвавшие издание временного закона. Я повторяю, что говорю об этом для того, чтобы установить внешнюю связь между событиями, промелькнувшими перед вашими глазами. Я буду откровенен и прошу вас, господа, не принять в дурную сторону эту мою дань уважения к Государственному совету. Я вас прошу еще об одном: откажитесь, по крайней мере, пока не выслушали моих объяснений, от предвзятого мнения, что, повергая эту меру перед Верховной властью, правительство желало свою волю, свое мнение поставить выше воли и мнения законодательных учреждений и в частности Государственного совета. Если бы это было так, то правительство остановилось бы на своей редакции, первоначальной редакции закона. Но правительство предпочло ту редакцию, в которой этот закон впервые поступил на ваше рассмотрение. Хотя правительство и считало, что в этом законе существуют подробности, которые должны быть исправлены, но рассчитывало исправить их путем поправок во время обычного прохождения дела через законодательные учреждения. Допустите, господа, также возможность того, что правительство одушевлено, одухотворено такими мыслями, такими началами, которые, одобренные Государем, стали единственным двигателем того труда, который оно несет. Это начало настойчивого, неторопливого преобразования не в направлении радикального, но постепенного прогресса и закономерности, а над этим, сверх этого, твердая, сильная русская политическая струя. Вот двигатель. Разбейте его – остановится работа. Мы работали, не могу сказать – в обстоятельствах благоприятных. Вспомните, с какими трениями, каким колеблющимся большинством проходил закон 9 ноября 1906 г. Вспомните судьбу целого ряда законопроектов, вспомните отношение совершенно искреннее, но отрицательное отношение к ним Государственного совета. Казалось, в таких условиях преобразовательные начинания правительства не могли иметь успеха. Но мы продолжали работать, веря в конечный плодотворный перемол наших трудов; мы понимали, что законы, которые поступают сюда из Государственной думы, требуют иногда коренной переработки, требуют крупного исправления, но мы надеялись, мы искали равнодействующую...
Работа шла, пока в коренном, основном вопросе русской жизни не был, наконец, сломлен двигатель, двигатель правительственной работы. Я говорю об основном русском начале нашей внутренней политики. Я знаю, господа, что вы думаете об этом иначе, что вы в ином видите осуществление русских идеалов. Но именно разногласие с правительственной внутренней национальной политикой, которая получает одобрение и указание не в собственном, не в своем вдохновении, составляет событие не каждодневное, тем более что эта политика не узконационалистическая, не партийная, основанная на общем чувстве людей самых разнообразных политических убеждений, но однородно понимающих прошлое и будущее России. Вы сказали свое мнение, должны были его сказать откровенно, но признание правоты вашей точки зрения в вопросе о западном земстве, о национальных куриях означало не только отклонение очередного законопроекта, а знаменовало крушение целого мира понятий.
Я не знаю, ясно ли я выражаю свою мысль. Я не хочу говорить о существе отвергнутого законопроекта. Я не говорю о существе нашего разномыслия, я говорю только о последствиях вашего вотума. Я всегда откровенно заявлял, что считаю польскую культуру ценным вкладом в общую сокровищницу совершенствований человечества. Но я знаю, что эта культура на Западе веками вела борьбу с другой культурой, более мне близкой, более мне дорогой – с культурой русской. Я знаю, что конец мечты о западном земстве – это печальный звон об отказе С.-Петербурга в опасную минуту от поддержки тех, кто преемственно стоял и стоит за сохранение Западной России русской. Я знаю, что весть об этом оглушила многих и многих, всех тех, в ком вселилась уверенность, что это дело пройдет после того, как оно собрало большинство в Государственной думе и в Комиссии Государственного совета, после того, как мысль о нем взята под Высокую защиту.
Я знаю больше, господа, я знаю, что ваша возобладавшая мысль и мнение правительства в этом вопросе – это два мира, два различных понимания государства и государственности. Для обширного края это может быть поворот в его исторической судьбе, для России – это, быть может, предрешение ее национального будущего. Закон – показатель, закон – носитель, быть может, ложных с вашей точки зрения, ошибочных русских надежд и русских преданий – был похоронен навсегда, и здесь, в Государственном совете, на него надвинута была тяжелая могильная плита.
Мысль правительства, идеалы правительства были надломлены. Больше бороться было незачем. Рассчитывать на инициативу Государственной думы – иллюзия! Ведь в ваших глазах это были бы слова, пустое заклинание, которому не воскресить мертвого законопроекта. Ведь надо не уважать Государственный совет, чтобы думать, что он без особо высоких побуждений через каждые два-три месяца будет менять свое мнение, свое решение. Таким образом, силою вещей постепенно, незаметно Россия была подведена к поворотному пункту в ее внутренней национальной политике. Обыденное это явление или обстоятельство чрезвычайное – каждый, конечно, решит по своему внутреннему убеждению. Но разрешить этот вопрос для России призваны, господа, не вы и не мы! Колебаниям был положен конец, и закон был проведен в порядке статьи 87. Обнародованный в этом порядке закон был опубликован Правительствующим сенатом, который один по статье 2 своего Учреждения мог признать его издание нарушающим наши Основные законы.
Мне весьма больно, если действия правительства признаются Государственным советом для себя оскорбительными, но в сознании своей ответственности, тяжелой ответственности, правительство должно было перешагнуть и через это. То же чувство ответственности побуждает меня заявить вам, господа, что толкование статьи 87, приведенное в запросе Государственного совета, правительство почитает неправильным и неприемлемым. Наличность же чрезвычайных обстоятельств в этом деле, которую правительство не ставит на суд законодательных учреждений и о которой оно говорило лишь в ответ на заданный вопрос, правительство видит в опасности создания безвыходного для России положения в деле проведения жизненных, необходимых для России законов с одновременным поворотом нашей внутренней политики далеко в сторону от русского национального пути.
