Всеобщее избирательное право на Западе (Водовозов 1905)
В старое время в некоторых государствах всеми общественными делами страны заведовало народное собрание, на которое сходились все полноправные граждане государства; они выбирали должностных лиц, они назначали налоги и вырабатывали законы. Так было в древних Афинах, так было тысячу лет тому назад и у нас в Новгороде, Пскове и других древнерусских республиках. Но такое непосредственное пользование своими политическими правами совершенно не соответствует ни громадным размерам современных государств, ни другим условиям их жизни. Непосредственно всенародным собранием утверждаются законы, налагаются подати и избираются должностные лица в настоящее время лишь в четырех маленьких государствах (кантонах): Ури, Гларусе, Аппенцеле, Унтервальдене, входящих в состав Швейцарской республики [1]), которые по численности своего населения и по своей географической протяженности не превосходят нашу волость. Во всех остальных современных государствах Зап. Европы и Америки, не исключая и других швейцарских кантонов и всего Швейцарского Союза в целом, на смену непосредственности явилось представительство. Не имея практической возможности сходиться вместе для обсуждения общих дел, граждане выбирают из своей среды особых лиц, — делегатов или депутатов, — которые, являясь представителями их интересов и убеждений, вместо них обсуждают и решают общественные дела.
Прежде, в средние века за человеком признавались какие бы то ни было права не как за человеком, а лишь как за членом известного сословия. Тогда выработалось представительство сословное. В представительных собраниях того времени, заведовавших делами страны, как то: польском сейме, французских генеральных штатах, германских ландтагах заседали исключительно представители сословий, как таковых. Такие сословные сеймы процветали вплоть до великой революции, и последние французские генеральные штаты, обратившиеся в учредительное собрание, были выбраны в 1789 г. на той же сословной основе.
В настоящее время сословное представительство доживает свои последние дни. Оно еще сохраняется во многих верхних палатах западно-европейских парламентов (напр., в английской палате лордов), доныне представляющих принцип сословности, но в нижних палатах или в парламентах однопалатных оно почти совершенно исчезло, и только ландтаги некоторых германских государств, да еще сейм Финляндии, являются доныне в большей или меньшей степени сословными [2]). Так, напр., ландтаг (парламент) Мекленбурга состоит из старших членов всех дворянских семейств страны, каковых в ней числится более 1000, и они следовательно заседают в нём не по праву избрания, а исключительно по праву рождения; только 48 депутатов, избранных некоторыми привилегированными городами, пробивают слабую, едва заметную брешь в этой старинной, совсем не соответствующей духу времени организации. Во время великой революции в конце XVIII века возникла и окрепла новая идея прав человека и гражданина. Сообразно с нею определенные права принадлежат человеку, не как члену определенного сословия, а просто как человеку, и в число этих прав входит право участия в управлении тем государством, к которому они принадлежат. Однако из этой идеи вывод о всеобщем голосовании, как единственно правильной основе избирательной системы, был сделан не сразу. Напротив, законодательное собрание, сменившее в 1791 г. учредительное, было избрано на основе имущественного ценза, хотя и невысокого. Лишены права голоса были лишь совсем круглые бедняки, число которых было невелико, но всё-таки следовательно не личность человека, а лишь доход или платеж податей признан основанием для участия в управлении государства. Система имущественного ценза, издавна существовавшая в Англии, оттуда перешедшая в Америку, привилась во Франции и из неё распространилась по всей Зап. Европе, где и поныне играет видную роль. Однако с конца того же века у неё явился сильный враг в лице всеобщего голосования, признававшего не имущество или доход, а человека, и только его одного носителем политических прав.
В Соединенных Штатах и других государствах Америки, в Швейцарии, во Франции, в Норвегии, в Испании окончательно восторжествовало всеобщее голосование; германский парламент (рейхстаг) тоже выбирается на основе всеобщего избирательного права; но парламенты (ландтаги) большинства отдельных государств, входящих в состав союзной Германской Империи, как то: Саксонии, Баварии и других, доныне строятся на основе имущественного ценза. Промежуточное место между всеобщим голосованием и имущественным цензом занимает избирательная система Бельгии. Каждый взрослый (старше 25 лет) бельгиец имеет право (и даже обязан) участвовать в выборах в бельгийский парламент, но собственники недвижимого имущества или сбережений в сберегательных кассах имеют по 2 голоса, а некоторые категории граждан даже по 3. В Пруссии право голоса принадлежит тоже всем взрослым пруссакам, но подают его они не все вместе, а по классам. Самые богатые составляют первый класс, зажиточные второй, беднейшие третий. Каждый класс избирателей в каждом округе выбирает равное число выборщиков, а выборщики выбирают депутата. В округе человек 100 принадлежит обыкновенно к первому классу, человек 1000 ко второму, тысяч 10 к третьему, и таким образом, хотя в теории все пользуются правом голоса, но в действительности голос богатых совершенно заглушал голос беднейших классов. На основе умеренного имущественного ценза до сих пор еще держится избирательное право Англии и на его же основе, только в гораздо более грубой форме, построена избирательная система Венгрии и Австрии.
Всеобщее избирательное право там, где его еще нет, является теперь главным требованием всех тех партий Европы, которые отстаивают интересы народа (демократии). Чем более развиваются народные массы, тем громче и громче требует она права на участие в управлении страною. Последнее десятилетие XIX века видело распространение всеобщего голосования на Испанию и Норвегию; в это же десятилетие в 1896 г. была пересмотрена конституция в Австрии, и к 353 депутатам австрийского рейхсрата (парламента), по-прежнему избираемым состоятельными классами населения, прибавлено 72 депутата, избираемых всеобщим голосованием. 72 народных представителя, конечно, тонут в парламенте, состоящем из 425 депутатов. Тем не менее избирательная реформа 1896 г. ввела новый принцип в чисто и грубо классовый австрийский парламент и окрылила надежды сторонников всеобщего голосования.
Окрылила надежды, — говорим мы. — Действительно, 15 лет тому назад борьба за всеобщее голосование в Австрии еще только выходила на улицу, встречая даже не противодействие, а лишь насмешки. Теперь же под знаменем, на котором написано требование всеобщего избирательного права, идет могущественная социал-демократическая партия и не она одна; даже младочехи, еще недавно враждебные или по крайней мере индифферентные к этому принципу, требуют его. Ни манифестации в рейхсрате и ландтагах, ни массовые уличные демонстрации, ни полная невозможность для австрийского правительства принудить рейхсрат к правильной законодательной работе не дают возможности противникам всеобщего голосования относиться к этому требованию с прежним пренебрежением. Нет, оно уже входит в соображения практических политиков и может быть не очень далек тот день, когда оно будет осуществлено в действительности.
В Германской империи, как мы уже сказали, всеобщее избирательное право в полном объеме осуществлено лишь для общегерманского парламента (рейхстага). Благодаря этому мы видим странное явление. Одни и те же округа, напр., Берлин, посылают в рейхстаг одних депутатов (социал-демократов) и совершенно других (свободомыслящих) в ландтаг (парламент) прусского королевства. Более трех десятков социал-демократов посылает Пруссия в германский рейхстаг и не имеет ни одного в своем собственном ландтаге. 22 из 23 избирательных округов, на которые разделена Саксония для выборов в германский рейхстаг, посылают в него социал-демократов и один — антисемита; между тем собственный ландтаг саксонского королевства состоит по преимуществу из консерваторов, антисемитов и национал-либералов, лишь в небольшом числе из свободомыслящих; социал-демократов в нём не имеется вовсе. Такое положение вызывает недовольство не только социал-демократов. Южно-германская народная партия и свободомыслящие протестуют против него, как против позорного и печального явления, указывая, что законодательные собрания таким образом вовсе не выражают настроения и нужд страны. Под влиянием общественного движения в текущем 1904 г. произведена избирательная реформа в великом герцогстве Баденском, где введено всеобщее прямое голосование, и такая же реформа стоит на очереди в Гессене.
Сторонники всеобщего избирательного права основывают свое требование на неотъемлемом праве человека, как такового, решать свою судьбу. С первого же взгляда видно однако, что под всеобщим избирательным правом нельзя разуметь права всех и каждого, включая сюда и новорожденных младенцев, и сумасшедших, и людей, совершивших уголовное преступление и лишенных за него гражданских прав. Таковые нигде избирательными правами не пользуются и пользоваться не могут, и всеобщее голосование распространяется лишь на лиц, граждански правоспособных. Но категории лиц, лишенных, таким образом, права голоса, различны в различных государствах и иногда расширение их круга дает возможность противникам народных интересов фактически отменять или по крайней мере искажать всеобщее избирательное право. Вообще осуществление и организация его во многих случаях представляет значительные трудности.
Когда его враги говорят, что прежде применения его на практике необходимо доразвить всех будущих активных граждан государства до понимания его задач и нужд, то история на это отвечает напоминанием о таких же заявлениях противников освобождения рабов в Америке. «Нужно дать развитие рабам раньше, чем их освобождать; теперешние рабы не сумеют пользоваться благами свободы». Рабы освобождены и благами свободы сумели воспользоваться прекрасно. Всегда и везде, где право голоса давалось народным массам, эти массы быстро доразвивались до сознания общности своих интересов и умели пользоваться своим правом голоса не хуже аристократии или буржуазии. Еще лучше пользовались они им там, где они сами завоевывали его посредством упорной борьбы. Существует предположение, что, когда Людовик XVI, перед выборами генеральных штатов 1789 г., расширил избирательное право 3-го сословия так, что оно было почти всеобщим голосованием, то им руководила идея «прибегнуть к всеобщей подаче голосов для противодействия буржуазной оппозиции, к невежеству для борьбы с просвещением» [3]). Расчёт этот, если он и был, оказался глубоко ошибочным: народные массы прекрасно освоились с положением вещей и избранные ими в первый же раз представители оказались вполне на высоте своей задачи.
Несмотря на этот яркий пример до сих пор еще кое-где высказывается мысль о необходимости связать право голоса если не с образованием, то с грамотностью. «Дайте народу сперва грамотность, а потом уже давайте ему право голоса», такова формула, поразительно напоминающая соответственную ей формулу крепостников перед 1861 г. На это сторонники всеобщего голосования отвечают; безграмотными массами столетия управляли грамотные, — и не позаботились дать им грамотности; не скорее ли пойдет дело, если безграмотные получат свою долю законодательной власти? Не связана ли теперь грамотность с известным экономически привилегированным положением и не явится ли образовательный ценз замаскированным имущественным? Так возражают его противники в Италии, где он существует наряду и в дополнение к цензу имущественному, и возражали в Австрии, где он входил в проект избирательной реформы гр. Тааффе 1893 г. В Италии ценз образовательный обнаружил впрочем еще одно свое очень важное свойство: он дает легкую возможность злоупотреблений. Избирательные бюро (т. е. учреждения, заведующие производством самых выборов) нередко имеют возможность не включить неприятных им лиц в избирательный список, на том основании, что в его распоряжении не было доказательств грамотности этих лиц, или наоборот, включить в него приятных им в действительности безграмотных лиц (последнее еще легче). Так в 1900 г. в Италии в избирательный список не был включен писатель с всемирной известностью Амичис, потому что избирательное бюро не имело в руках диплома.
Но когда противники всеобщего голосования указывают на наличность в некоторых культурных государствах диких и полудиких, преимущественно кочевых народов, не сливающихся с остальным населением ни этнографически, ни культурно, ни политически, то возражение это не так легко обойти. Таковы индейцы в Соединенных Штатах, эскимосы в Канаде, лапландцы в Норвегии, цыгане в Венгрии и на Балканском полуострове. Совершенно очевидно, что эти народы не могут правильно пользоваться правом голоса: они будут либо продавать свои голоса за деньги и водку, либо вовсе не пойдут к избирательным урнам. В Болгарии цыгане до недавнего времени имели право голоса по букве закона и пользовались им в действительности, но так, что каждое министерство умело обращать их в свою верную армию и направлять её, куда ему было угодно, пока несколько лет тому назад они не были лишены права голоса. В остальных из перечисленных государств трудность обходится разными способами. В Канаде нет всеобщего избирательного права и потому там нет и этой задачи. В Норвегии всеобщее голосование ограничено сроком оседлости, дающим право голоса. В Соединенных Штатах дикие индейцы живут на определенной территории, которая не является штатом, в состав союза не входит и участия в общей парламентской жизни страны не принимает. Такое решение вопроса было возможно, так как Соединенные Штаты строились постепенно, именно как союз уже ранее живших самостоятельною политическою жизнью государств. Одна область присоединялась к союзу за другой и при каждом новом присоединении можно было выработать определенные его условия. Очевидно, однако, что это решение обусловленное исключительными обстоятельствами истории Соединенных Штатов. Труднее было бы решение задачи, если бы Канада или Норвегия решили перейти к всеобщему праву в его чистом виде, без ограничений и искажений. Нетрудно видеть однако, что ничтожная относительно численность подобных диких народов во всех культурных государствах делает задачу, при всей её теоретической трудности, в действительности совершенно не важной: пусть несколько лишних тысяч людей на миллионы избирателей, не воспользуется своим правом, пусть даже они продадут свои голоса, от этого ничто в сущности не изменится.
Теоретически легче, но практически труднее разрешаются другие подробности организации всеобщего голосования. Труднее именно потому, что их необходимо решить, а не обойти, как можно сделать с вопросом о голосовании дикарей.
О признании права голоса за лицами малолетними, конечно, не может быть и речи. Естественно, что лицо, участвующее в политической жизни страны и законно влияющее на её законодательство, должно быть зрелым; вопрос состоит только в том, как определить возраст, с которого человек становится зрелым. Но эта же трудность существует и для гражданского совершеннолетия. Почему человек, которому завтра исполнится 21 год, подлежит одному наказанию за совершенное им преступление, человек, которому оно исполнилось вчера, другому, гораздо более суровому? Почему вексель, подписанный накануне совершеннолетия, недействителен, а такой же вексель, подписанный на следующий день, действителен? Тем не менее необходимость условной возрастной границы не подлежит ни малейшему сомнению; с ней примирилось гражданское и уголовное право, определив её в большей части стран в 21 год (в Швейцарии в 20 лет); с нею примиряется и право государственное.
Во многих странах оно различает совершеннолетие политическое от совершеннолетия гражданского. В 21 год, говорят сторонники такого различения, человек уже достаточно зрел, чтобы сознательно исполнять свои гражданские обязанности и защищать свои гражданские права, но недостаточно зрел, чтобы возвыситься до понимания нужд и интересов целого государства. В силу этого соображения конституции германская, бельгийская, испанская и другие требуют для права участия в выборах в парламенты или их нижние палаты достижения 25-тилетнего возраста (в верхние палаты некоторые из них повышают возраст еще значительнее), а конституция датская — даже 30-тилетнего. В Германии 25-летний возраст проведен только в имперском законодательстве; прусский избирательный закон (так же как и австрийский) устанавливает право участия в выборах в прусский ландтаг в 24 года, а баварский и саксен-веймарский в 21 год.
Этот последний возрастной ценз или, другими словами, тождество политического и гражданского совершеннолетия признают также страны с наиболее старым парламентским строем, как Великобритания, и страны наиболее демократические, как Соединенные Штаты и Франция, также Италия. Швейцария и Венгрия занимают в этом отношении несколько особое место, так как гражданское совершеннолетие признается у них уже в 20 лет, и с ним у них совпадает совершеннолетие политическое, а Швейцария представляет в этом отношении еще одну замечательную особенность. В ней в XVIII веке совершеннолетие падало в разных кантонах на возраст от 14-ти до 16-ти лет; в Ури уже 14-тилетние мальчики признавались граждански и политически полноправными членами общины и принимали участие в народных собраниях. В течение XIX века возраст совершеннолетия обнаружил в Швейцарии наклонность к повышению и в настоящее время не может быть и речи о совершеннолетии в 14 или 16 лет. С 1848 г. возраст политического совершеннолетия при выборах в общешвейцарский парламент признается в 20 лет. Но в отдельных кантонах для выборов в местные парламенты сохранились нормы более древние и следовательно более низкие; так, в Швице уже 18-летние юноши имеют право голоса.
Против признания двух различных сроков совершеннолетия в Германии и других странах, где оно утверждено, давно уже поднимаются сильные возражения. Требование понижения слишком высокой возрастной нормы политической зрелости входит в программу демократических партий. В молодые годы, говорят они, человек в большей степени руководится альтруистическими чувствами и общественными стремлениями, чем в возрасте более зрелом, когда заботы о домашнем уголке, о куске хлеба для себя и семьи, заставляют его скорее уступать всяким соблазнам, поддаваться всевозможным личным соображениям или по крайней мере индифферентно относиться к своим общественным обязанностям.
Некоторые конституции, назначая один возраст для активного права голоса, т. е. для права выбирать, повышают его для права пассивного, т. е. для права быть избранным. Основанием для этого является несомненный факт, что исполнение депутатских обязанностей требует гораздо более высокого уровня развития, чем простая подача голоса. Против этого однако приводится то возражение, что право быть избранным в 21 год далеко не есть еще обязанность для избирателей выбирать именно юношей. Помимо всяких конституционных ограничений, — быть избранным может только человек, пользующийся некоторою известностью, а следовательно, по общему правилу, не очень молодой. Но из этого общего правила могут быть блестящие исключения. Гладстон был членом палаты общин и притом выдающимся уже в 22 года. Питт младший был избран в неё же, когда ему не было еще 22 лет и уже через несколько недель после его вступления в нее считался в ней первым человеком. Высокий возрастной ценз для пассивного избирательного права, совершенно бесполезно стесняя свободу избирателей, в большинстве случаев иногда может, таким образом, заградить доступ в парламент молодому гению. Поэтому-то английская, французская северо-американская и многие другие конституции не считают нужным назначать особенного возраста для пассивного избирательного права.
Совершенно иначе ставится вопрос о связи права голоса с полом. До сих пор лишь некоторые штаты Северной Америки и Австралии, а также Новая Зеландия признали право политического голоса за женщинами. Во всех остальных государствах Европы и Америки, не исключая и значит. большинства североамериканских и австралийских штатов, право голоса при выборах в законодат. собрания признается исключительно за мужчинами. Около полустолетия тому назад среди женщин появилось движение в пользу завоевания избирательного права. В лице известного писателя Дж. Ст. Милля это течение нашло себе сильного защитника. В последние десятилетия требования равноправия мужчины и женщины как в гражданской, так и в политической сфере, а следовательно признание права женщины на участие в голосованиях является одним из главных требований социал-демократической программы, по крайней мере, в Германии и в Австро-Венгрии, отчасти во Франции. Но это требование встречает решительное противодействие среди большинства общественных групп, которые ныне господствуют в современных государствах Западной Европы и Америки; благодаря им женское голосование до сих пор не осуществлено нигде или почти нигде; однако, не только благодаря им. Против женского голосования выставляются два противоположных аргумента.
«Мужчина, говорит покойный государствовед Георг Мейер, принадлежит обществу, женщина — семье и дому; вовлечение её в политическое движение сделало бы её чуждой её собственному призванию. Говорят, что привлечение женщины к общественной жизни может смягчить нашу партийную борьбу, но это неверно. Женщина в гораздо большей степени руководится чувством, чем рассудком, а потому партийная борьба при её участии могла бы стать разве лишь еще более страстной; в этой борьбе могла бы погибнуть вся её женственность» [4]).
С другой стороны, говорят, что женщина гораздо менее развита умственно и в особенности политически, и что участие её в политической борьбе привело бы к понижению уровня депутатов, а во многих случаях, в особенности католических странах, к усилению клерикализма, так как женщины в гораздо большей степени, чем мужчины, находятся под влиянием католических патеров.
Если первый аргумент влияет преимущественно на консервативные и умеренные элементы буржуазного общества, то последний не остается без влияния на самые крайние элементы современного общества. Его выставляют нередко радикалы и даже социалисты во Франции, а когда несколько лет назад клерикальное правительство в Бельгии готово было распространить избирательное право и на женщин, то вся бельгийская социал-демократическая партия именно на этом основании решительно высказалась против этого, как против меры преждевременной. Германские социал-демократы устами Бебеля выразили ей свое порицание, утверждая, что нельзя действовать на основании подобных минутных соображений, когда дело идет о завоевании элементарных человеческих прав. Но дело было сделано и женщины до сих пор не имеют права голоса в Бельгии, как и в других местах.
И для взрослых мужчин имеются некоторые ограничения. Само собою разумеется, что голосовать могут только лица правоспособные. На этом основании германский избирательный закон лишает права как активного, так и пассивного голоса лиц следующих категорий:
1) Лиц, состоящих под опекою или попечительством.
2) Лиц, признанных по суду банкротами.
3) Лиц, которые живут или жили в последний перед выборами год на счет общественной благотворительности.
4) Лиц, лишенных или ограниченных в правах состояния судебным приговором на всё время, пока они не будут восстановлены в этих правах. К последнему пункту сделана оговорка, что он не распространяется на лишенных прав состояния вследствие преступления политического; они получают обратно свое право голоса, как только отбудут наказание.
Подобные ограничения заключаются и в других конституциях или избирательных законах, отличаясь лишь в несущественных частностях. Они настолько сами собой разумеются, что не нуждаются ни в каком особом объяснении.
Но бывают и более важные ограничения. Так, германский избирательный закон 1869 г. гласит: «Лица военного звания, служащие в армии или флоте, не имеют права участвовать в выборах, пока состоят на действительной службе».
К лицам военного звания германское право причисляет и полицейских.
При этом лица военного звания лишаются права только активно участвовать в выборах, пассивного же права голоса, т. е. права быть выбранными в депутаты, они не лишены. Интересно однако, что за всё время существования германского рейхстага в него был выбран только один военный, и это был фельдмаршал Мольтке.
Германскому праву такое ограничение, лишающее голоса многочисленную корпорацию, кажется настолько естественным и само собою разумеющимся, настолько не противоречащим общему принципу, что оно сделано только в избирательном законе; а в конституции нет даже никакого соответственного ему примечания к статье, гласящей: «Рейхстаг избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием» (статья 20).
То же самое постановление имеется в конституциях или избирательных законах Франции, Австрии и Венгрии, Голландии, Италии, большей части штатов Северной Америки и др. И это совершенно естественно. Политические выборы никогда не проходят спокойно; они раздражают общественные страсти и вызывают обостренную борьбу. Армия, как таковая, пока она существует в своем настоящем виде, должна быть чужда политической борьбы, — и сами военные и защитники современного военного строя всего более настаивают на этом: избирательная агитация, которая проникнет и в армию, когда она будет допущена до избирательных урн, неизбежно подорвет военную дисциплину. Там, где постоянную армию заменяет милиция (напр., в Швейцарии), там нет места для подобного ограничения; в других же странах без него обойтись трудно.
Из другого лагеря идет другое возражение против участия армии в выборах. Избирательная агитация, говорят в радикальном и демократическом лагере, введенная в армии, может дать повод к пользованию ею для избирательных целей; можно опасаться, что вооруженная сила будет употребляема на то, чтобы производить давление на избирателей.
В Германии, как мы видели, военные могут быть избираемы. Французская конституция идет дальше и лишает их также и этого права. Очевидно, что в данном случае творцами французской конституции руководил не второй, а первый мотив, не стремление охранить свободу избирателей от внешнего давления, а стремление охранить дисциплину в армии, на которую может вредно повлиять участие офицеров в парламенте, с которым неизбежно связано право заниматься политикой и вступать в борьбу со своим непосредственным начальством.
Исходя из того же соображения, французская конституция лишила всех вообще чиновников права быть избираемыми в парламент, сделав ограничение только для некоторых категорий как то: министров, посланников, префектов полиции, президентов (но не членов) судов, архиепископов и епископов, профессоров и некоторых других.
В пользу запрещения чиновникам доступа в парламент в различные исторические моменты и в разных странах приводили разные мотивы. С одной стороны выставлялось опасение, что наличность в них большого числа чиновников может лишить парламент необходимой самостоятельности и поставить его в чрезмерную зависимость от правительства; говорят также, что чиновник, делающийся членом политической партии и принужденный, добиваясь избрания в парламент, участвовать в политической борьбе, не в состоянии сохранять беспристрастие в своей служебной деятельности по отношению к разным классам населения. С другой стороны выставляют как раз противоположный аргумент. Говорят, что если чиновник сохраняет в парламенте свою независимость и, являясь членом оппозиции, выступает против своего прямого начальства, то это может дурно отразиться на интересах служебной дисциплины. В зависимости от исторических и от местных условий, лишение чиновников пассивного избирательного права является то популярным требованием радикалов, то мерой, на которой настаивает консервативное правительство. Исключение чиновников из английской палаты общин было совершено в свое время, чтобы ослабить влияние правительства на парламент; в настоящее время оно удерживается потому, что министры не желают дозволить подчиненным им чиновникам говорить и действовать против них в парламенте.
Стремление ограничить доступ чиновников в парламент особенно сильно в таких странах, как Болгария, где правительство охотно проводит их туда; чтобы потом при помощи самого грубого давления на их совесть находить в парламенте необходимую поддержку. Однако в той же Болгарии всего более силы имеет и возражение противников этой меры.
— Если вы исключите чиновников, — говорят они, — то где вы, при нашей бедности в интеллигентных людях, найдете необходимое число людей, которые могли бы достойно исполнять обязанности депутатов?
Если верно, что в странах, вроде Болгарии, запрещение чиновникам доступа в парламент могло бы понизить общий уровень интеллигентности парламента, то во всех странах без исключения такое ограничение может вредно отражаться на уровне некоторых специальных знаний, которыми может и должен располагать парламент. Так, напр., запрещение доступа в него профессорам и учителям может вредно отразиться на ходе парламентских занятий при обсуждении вопросов народного просвещения. Лишение доступа в парламент судей могло бы понизить уровень знаний парламента по юридическим вопросам. Поэтому даже французская конституция, при составлении которой крупную роль играли чисто бюрократические соображения о чиновничьей дисциплине, даже она сочла нужным сделать некоторые исключения при проведении этого принципа.
Против него всего более восстают те, кто, питая доверие к здравому смыслу и политическому развитию масс избирателей, считает ненужным какие бы то ни было стеснения свободы избирателей в выборе своих кандидатов. При свободной избирательной борьбе, при неограниченном праве для каждого в печати и на народных собраниях критически освещать личность борющихся кандидатов, избиратели никогда не пошлют в парламент человека, в твердости убеждений которого они имеют основание сомневаться. Зачем же нужна им указка, заранее опорочивающая целые категории людей, признанием их лишенными гражданского мужества? Есть необходимость позаботиться о защите избирателей от давления на них при выборах; но если имеется налицо главное условие правильности выборов, т. е. свобода печати и избирательных собраний, то избиратели почти всегда сумеют разобраться в достоинстве кандидатов. А если они оказываются не доросшими до своей задачи, то никакие конституционные стеснения свободы выборов не смогут принудить их действовать разумнее.
Что же касается вредного влияния присутствия в парламенте чиновников на служебную дисциплину, то есть ли нужда проводить и на гражданской службе дисциплину чисто военную? Неужели на ходе дел в каком-нибудь учреждении может отразиться дурно, что чиновник сохраняет независимость убеждений по отношению к своему начальству?
Такие соображения руководили германским учредительным рейхстагом (1867 г.), вырабатывавшим конституцию, и он решительно отверг требование правительства, настаивавшего на запрещении чиновникам быть депутатами. В германской конституции нет поэтому никаких ограничений для чиновников в их правах голоса активного или пассивного, и даже военные, как мы видели, лишенные права участвовать в выборах, всё же могут быть избраны депутатами.
Но также германская конституция сочла нужным принять одну существенную меру против подкупа правительством депутатов. «Если какой-либо член парламента, — гласит она, — получит платное место на государственной службе или повышение на ней, то он теряет свое место в рейхстаге; однако он может быть избран вновь» (ст. 21). Таким образом необходимо, чтобы избиратели одобрили каждое принятие новой должности их избранником. Подобный же принцип установлен долголетним обычаем в Великобритании и прямым предписанием конституции нидерландской (ст. 96), бельгийской (ст. 36), испанской (ст. 31) и многих др. Во всех этих странах депутат, сделавшийся министром, подлежит обязательно переизбранию. Во Франции существует такое же постановление для тех категорий чиновников, имеющих право быть депутатами, и только (по исключению) министры переизбранию не подлежат.
Некоторые конституции, даже из признающих всеобщее избирательное право или приближающихся к нему, сохраняют один остаток старины, очень существенным образом ограничивающий избирательное право, причем это ограничение получает характер чисто классовый. Мы говорим об определенном сроке проживания в одной местности, как условии, без которого никто не может быть занесен в избирательный список. Постановление о годичном сроке оседлости в английском конституционном праве, причем этот срок фактически увеличивается еще на несколько месяцев, иногда почти на целый год, временем составления избирательных списков, лишает избирательных прав не одну сотню тысяч человек, и притом почти исключительно рабочих. Лицо, принадлежащее к средним и высшим классам общества, этому ограничению подвергается очень редко, так как даже в том случае, когда оно всю жизнь путешествует по Англии или заграницею, оно обыкновенно сохраняет за собой свою квартиру, наличность которой и определяет его оседлость. Рабочий, гоняемый нуждою из одного конца страны в другой, или даже из одного участка Лондона в другой, квартиры за собой, конечно, не оставляет, и потому не имеет возможности попасть в избирательный список какого бы то ни было избирательного округа. Шестимесячный срок, установленный для муниципальных, а следовательно и законодательных выборов, 14 статьёю французского закона 1884 г. об организации муниципалитетов, имеет, благодаря своей сравнительной краткости, менее вредное значение, однако, и он вызывает недовольство французской демократии.
Благодаря этому сохранившемуся пережитку эпохи имущественного ценза, Франция может обходиться с одним избирательным списком для законодательных выборов и для выборов в органы местного самоуправления (муниципальные и генеральные советы). Но там, где принцип всеобщего голосования проведён последовательнее, там неизбежны двоякие избирательные списки. Их мы видим в Швейцарии, государстве с наиболее демократической конституцией во всей Европе и даже на всём земном шаре. Ни одно условие (кроме гражданской неправоспособности и некоторых других категорий лиц, лишенных права голоса) не ограничивает избирательного права швейцарского гражданина; ни имущественного ценза, ни периода оседлости. Но уже для выборов в кантональные советы, которые являются даже не органами местного самоуправления, а парламентами, хотя и очень маленьких государств, пришлось установить определенный срок оседлости, начиная от 3 месяцев и выше. Те же самые сроки, а в некоторых кантонах и более высокие, установлены для общинных советов, являющихся уже настоящими органами местного самоуправления. Таким образом, в Швейцарии существуют двоякие, а в некоторых кантонах и тройные избирательные списки, в которые заносятся избиратели: 1) в общешвейцарский национальный совет; 2) в кантональные советы; 3) в общинные советы [5]). Никакого противоречия демократизму швейцарцы в этом не усматривают и даже наиболее крайние партии (социал-демократическая) не требуют изменения этого принципа; точно также составление различных избирательных списков не представляет, как оказывается, никаких практических затруднений для общинных управлений, на обязанности которых оно лежит.
Для того, чтобы быть последовательно демократичным, избирательное право должно быть не только всеобщим: оно должно быть также равным, тайным и прямым. Равенство права голоса требует, чтобы каждый избиратель пользовался таким же голосом как и всякий другой; один человек — один голос; так этот принцип формулируется в Англии, где граждане включаются в избирательные списки на основании обладания собственностью или найма квартиры и где поэтому лица, имеющие собственность в разных частях страны, получают право голоса сразу в нескольких округах, иногда в 10, 12 и более. Такие «плуралисты», как их когда-то назвал Чемберлен, сам принадлежащий к их числу, но в былые годы ведший горячую борьбу против этого уродливого явления, насчитываются в Англии многими тысячами и во многих округах дают перевес представителям интересов крупной буржуазии. То же самое явление, только в еще более грубой форме, существует, как мы видели, в Бельгии, где часть избирателей, удовлетворяющая требованиям известного ценза, пользуется двойным или даже тройным голосом. Система множественных вотумов явственным образом искажает принцип всеобщности голосования.
Другой поправкой к всеобщему избирательному праву, которую стараются отстоять его явные или скрытые противники, но которая в действительности есть её искажение, является система открытой подачи голосов. В былые годы защитником таковой являлся, между прочим, один несомненный и искренний демократ, именно Дж. Ст. Милль в своей книге «О представительном правлении». Милль исходил из убеждения, что человек, принимающий участие в политической жизни страны, должен иметь мужество открыто высказывать свои убеждения; раз он им не обладает, то лучше ему оставаться дома, чем идти к избирательной урне. Все реакционные элементы общества английского и континентального поддерживали Милля и защищают до сих пор это его требование гражданского мужества от избирателей; но в своем собственном лагере Милль остался почти совершенно одиноким, и та либеральная партия, к которой он принадлежал, находясь во главе правительства (первое министерство Гладстона), провела систему закрытой баллотировки (в 1872 г.), взамен ранее существовавшей системы открытой подачи голосов. Все конституции [6]), построенные на принципе всеобщего голосования (германская, французская, швейцарская, североамериканская), признают в настоящее время закрытую баллотировку, и только такие конституции, как прусская и отчасти австрийская с их нескрываемым стремлением покровительствовать интересам богатых и влиятельных классов, держатся системы открытой подачи голосов.
Есть еще одна поправка к всеобщему избирательному праву, отстаиваемая его противниками. Мы говорим о двухстепенной системе подачи голосов. Принцип прямого голосования требует, чтобы каждый избиратель голосовал непосредственно за того депутата, которого он желает. При системе двухстепенных выборов избиратели вотируют за выборщиков, причем один выборщик приходится на небольшое число избирателей. Депутата выбирают уже эти выборщики. Система двухстепенных выборов проведена для парламентских выборов в Пруссии, в Австрии, недавно еще (до мая 1905 г.) в Норвегии, а также в Соединенных Штатах при выборах президента республики; она же действовала в 1789 г. во Франции, во время выборов Генеральных Штатов. В защиту её приводят то, что избиратели недостаточно развиты, чтобы решать политические вопросы; но, говорят, они могут наметить более развитых людей в своей среде, а небольшое число выбранных таким образом выдающихся местных людей с бо́льшим политическим развитием, чем народная масса, может уже с бо́льшим благоразумием остановить свой выбор на той или иной политической программе, на том или ином её представителе. Такие соображения руководили и творцами американской конституции, когда они вырабатывали систему избрания президента; соображения эти оказывались совершенно ошибочными.
Система двухстепенных выборов редко остается таковою в действительности; обыкновенно она очень скоро теряет свой истинный характер. В тех же самых Соединенных Штатах уже на первых выборах президента и вице президента избиратели голосовали только за тех выборщиков, которые заранее дали обещание голосовать за определенных лиц; а после отказа Вашингтона от новой кандидатуры (1796), система двухстепенного голосования окончательно обратилась в фикцию, и выборщики окончательно перестали быть лицами, играющими какую бы то ни было самостоятельную роль. С тех пор и доныне они попадают в выборную коллегию исключительно потому, что дали заранее обязательство вотировать за то или иное лицо, — Клевеленда или Гаррисона, Брайана или Мак-Кинлея, Паркера или Рузвельта; вследствие этого они являются как бы подставными лицами вместо настоящих избирателей. Политические партии, выставляющие своих кандидатов на президентский пост, во всех своих обращениях к избирателям говорят: вотируйте за Рузвельта, потому что он сделает то-то и то-то, потому что за ним есть такие-то заслуги; вотируйте за Паркера, потому что он уничтожит такие-то злоупотребления, облегчит такие-то бедствия; для того же, чтобы был выбран Паркер или Рузвельт, вы должны подать голос за таких-то выборщиков, — за сим следует список выборщиков, — в каждом месте свой, — обязавшихся подать голос за желательного кандидата. Ни одна партия не обращается к избирателям с призывом такого рода: вотируйте за Джонса, Смита или Виллиамса, потому что они умные и сведущие люди, знакомые с задачами политики, и они уже сумеют выбрать для вас достойного президента.
Раз двухстепенная система обратилась в формальность, то она вредна уже, как всякая ненужная формальность, замедляющая и затрудняющая ход государственной машины. Но вред её более значителен. Не достигая своей цели, она иногда в то же время прямо искажает народное голосование, внося в него элемент случайности. Перед нами выборщик, избранный 99 голосами против 1, и другой, избранный 51 против 49. На чашки весов, решающих окончательную судьбу выборов, один бросает 99 голосов, другой 51, и 99 весят столько же, сколько 51. В результате случается иногда избрание президента большинством голосов выборщиков, но меньшинством народных голосов. Если бы тут сказывалась хоть какая-нибудь закономерность, если бы тут проявлялось хотя бы преобладание какого-нибудь класса, то эту форму избрания можно было бы защищать хоть с какой-нибудь точки зрения. Но тут мы видим действие простой, бессмысленной случайности. В Америке её оправдывает теперь столетие существования, — и только.
В Пруссии двухстепенные выборы обратились почти в такую же фикцию, притом совершенно одинаково в политически развитых городских центрах и самых отсталых деревнях. Везде агитация ведется за кандидата на депутатское место и везде списки выборщиков составляются соответственно с тем, за кого они обещались вотировать. В Пруссии, правда, выборщикам представляется иногда задача, несколько более сложная, чем задача явиться в избирательное бюро и громко произнести имя своего кандидата. Когда голоса выборщиков разделились между несколькими кандидатами и вследствие этого предстоит перебаллотировка, то выборщикам нужно решить за избирателей, кого из не вполне симпатичных им кандидатов они считают более подходящим или, по крайней мере, «меньшим злом». Здесь уже начинается до некоторой степени самостоятельная роль выборщиков и вместе с тем здесь особенно явственным делается вся искусственность двухстепенной выборной системы. Избиратели были признаны способными (фактически) наметить своего кандидата в парламент; они поэтому нисколько в сущности не интересовались личностью посредника между ними и своим кандидатом, и выбирали без особенного разбора. И вот этому случайному человеку предстоит решать сложный вопрос за своих доверителей, не имея возможности получить от них инструкции. Предположим, что он выбран, как свободомыслящий: но его кандидат провалился, и ему надо решить вопрос, кто из двух неприятных кандидатов, социал-демократ или антисемит менее неприятен для его избирателей. Решит этот вопрос он, конечно, на основании своего убеждения, которое может не совпадать с убеждением его избирателей.
И вот тогда, когда двухстепенная система оказывается вполне или отчасти не фикцией, тогда депутат оказывается избранником не избирателей, а особенной коллегии, убеждения которой не тождественны с убеждениями избирателей. Они и не могут быть тождественны. Я могу вотировать за А, В или С, убежденный, что эти лица понимают политические вопросы и сумеют правильно исполнять депутатские обязанности; из этого, однако, никоим образом не следует, чтобы я был вполне солидарен со всеми мнениями этих лиц А, В или С, в особенности в том, что касается оценки личностей, и чтобы лица, намеченные этими А, В или С были бы и для меня излюбленными людьми.
— Но в этом-то и задача, — отвечают сторонники двухстепенных выборов [7]); — конечно, лицо, избранное коллегией выборщиков, будет не то же самое лицо, которое было бы избрано непосредственно избирателями, если только выборщики остановят свой выбор на нём после серьезного обдумывания и обсуждения, а не обратят второй стадии выборов в пустую формальность, как это, к сожалению, случилось в Соединенных Штатах и отчасти в Пруссии; но это-то и желательно. Мы не доверяем здравому политическому смыслу избирателей и потому переносим избрание в другую коллегию, состоящую из людей, более развитых: однако эта коллегия не чужда народу; нет, она находится с ними в живом общении. Каждая деревня имеет своих грамотеев, своих интеллигентов. Они-то и должны быть выборщиками и, конечно, их выбор будет сделан благоразумнее, чем выбор, произведенный серою мужицкою массою. Где гарантия, что она не поддастся на удочку красивых фраз и широких обещаний? Разве она знает биографии тех деятелей, которые добиваются её голосов? Разве она, никогда не жившая сознательной политической жизнью, сумеет разобраться в политич. задачах и оценить полит. программы? Не лучше ли избавить её от непосильной задачи и возложить её на более способных для её разрешения? И если не навсегда, то на первое время. Потом она обучится в школе политической жизни, — и тогда, конечно, не будет более надобности водить её на помочах.
Подобное рассуждение указывает на истинный мотив сторонников двухстепенных выборов: они исходят из недоверия к народным массам и из желания перенести политическое влияние с народных масс на определенные группы населения. Другими словами, двухстепенная система выборов есть замаскированное отрицание всеобщего голосования, или по крайней мере стремление исправить его несколько, согласно со своими убеждениями.
Помимо практической ненужности двухстепенной подачи голосов там, где она обращается в фикцию, помимо её вредности, поскольку она подчиняет выборы случайности, помимо, наконец, её противоречия принципу демократизма, поскольку она переносит центр политической тяжести с народа в особую коллегию, не вовсе лишенную классового характера, помимо всего этого она имеет два печальных последствия, к которым она может приводить.
Прежде всего избиратели, зная, что депутат явится не их избранником, чувствуют сравнительно мало охоты участвовать в выборах. Если в Соединенных Штатах двухстепенная система не препятствует страстности и оживленности борьбы, то это объясняется только исключительной важностью борьбы (президентские, не парламентские выборы). В Пруссии двухстепенность наряду с системою открытого голосования уменьшает степень участия избирателей в выборах. В Австрии это её влияние еще сильнее.
В тех землях и городах Австрии, где выборы (в курии всеобщего голосования) производятся прямым способом (Нижняя Австрия и города, Прага, Краков и др.), в парламентских выборах 1897 г. участвовало 72% избирателей, в 1900 г. — 57%; в землях, в которых выборы происходили двухстепенным способом (Верхняя Австрия, Богемия, Моравия и др.), в 1897 г. участвовало в выборе 35% избирателей, в 1900 г. — 29%, т. е. оба раза вдвое меньше. Может быть это объясняется сравнительною отсталостью земель, в которых производятся выборы по двухстепенной системе? Нет. В Нижней Австрии в курии сельского землевладения на выборах 1891 г., происходивших по двухстепенной системе голосовали лишь 28% избирателей, а на выборах 1897 г., происходивших на основании нового закона, установившего для той же Нижней Австрии прямые выборы, уже 68%.
Таким образом двухстепенная система явно ослабляет энергию избирателей и ведет за собою усиленный абсентеизм.
Но есть еще один не менее, если не более, важный результат этой системы. Двухстепенная система чрезвычайно облегчает и подкуп, и застращивание, и иные способы давления на избирателей. Крайне трудно подкупить 10-тысячную армию избирателей. Гораздо легче подкупить нескольких выборщиков, тем более, что относительно выборщиков всегда бывает заранее известно, как они намерены голосовать. В Австрии, в особенности в Галиции, на всех выборах практикуется еще один прием. Выборщики избраны; политические убеждения их известны; нетрудно определить, что, напр., в таком-то избирательном округе 300 выборщиков будут вотировать за оппозиционного кандидата, а 250 за кандидата желательного. И вот за несколько дней до окончательных выборов против 50 оппозиционных выборщиков возбуждается обвинение в каком-нибудь уголовном преступлении: в поджоге, вызвавшем недавно случившийся в этой местности пожар, в конокрадстве и т. д. Выборщики подвергаются аресту или объявляются состоящими под следствием и лишаются права участвовать в выборах. Вследствие этого на выборах торжествует желательный кандидат и дело кончено. Через два дня арестованные освобождаются, следствие прекращается и полиция или следователь даже извиняются перед ними. Вчерашние обвиняемые счастливы, что дело обошлось так легко; полиция, доставившая торжество правительственному кандидату, тоже счастлива; дело следовательно окончилось к общему удовольствию, — и в рейхсрате заседает лишний благонамеренный депутат. При помощи подобного приема, совершенно невозможного при системе прямых выборов, на выборах в рейхстаге в 1897 г. было достигнуто забаллотирование русинского кандидата Ивана Франко и торжество его консервативно-польского противника.
- ↑ Швейцария — союзное государство, которое состоит из 22 кантонов; каждый кантон представляет из себя отдельное государство, самостоятельно ведающее свои дела. Они вместе образуют Швейцарский Союз, в ведение которого входит армия, сношения с иностранными государствами, таможня, почта, телеграф и др. общие дела. Каждый из кантонов Швейцарии есть республика, т. е. государство, в котором всеми делами страны заведуют лица, избранные народом. И Швейцарский Союз в целом есть тоже республика. Такой же республиканский союз, состоящий из 15 отдельных республиканских государств или штатов, представляют Соединенные Штаты Северной Америки. Союзным же государством является и Германская Империя, но только она является союзной монархией, с наследственным императором во главе; состоит она из 25 государств, из которых 22 (Пруссия, Бавария, Саксония и др.) — монархии, а 3 (Гамбург, Бремен, Любек) — республики.
- ↑ В большей части так называемых конституционных государств, т. е. государств, в которых вырабатываются законы, определяются подати и проч. не государем при посредстве людей, им назначенных, а парламентами, т. е. особыми собраниями людей из народа, эти парламенты делятся на две палаты: верхнюю и нижнюю. В нижней по большей части заседают депутаты или делегаты, избранные народом, верхние же составляются очень разнообразными способами. В одних государствах (Соединенные Штаты, все отдельные штаты, входящие в их состав, Швейцария, Франция и др.) они тоже избираются народом по какой-нибудь особой системе, в других (Англия, Пруссия), в них заседают либо люди по праву рождения (дворяне), либо даже лица, назначенные королем.
- ↑ Олар. «Политич. История Франц. Революции». Москва. 1902 стр. 37.
- ↑ Georg Meyer «Das parlamentarische Wahlrecht» 1901, стр. 455.
- ↑ См. для примера §§ 23—27 конституции Кантона Цуг 1873 г., где система трояких избирательных списков разработана в подробностях. Нижний Унтервальден, ст. 34 и друг. Различие списков обуславливается сверх того и различием возрастного ценза, признаваемого общешвейцарской и некоторыми кантональными конституциями.
- ↑ Или избирательные законы.
- ↑ Борьба между системами двухстепенных и прямых выборов в последнее время велась в Австрии (1896) и в Норвегии (1897—98) при пересмотре конституции. И там, и тут восторжествовали выборы двухстепенные по мотивам, приведенным в тексте.