V. Советы и национальность. С самого начала революции Советы поставили одной из своих задач национальное освобождение угнетенных народностей. Это имело особый смысл на территории бывшей Российской империи, где проводилась не только политика преобладания господствующей русской народности, но и беспощадная денационализация „западных и восточных инородцев“ путем их насильственного и подчас безмерно грубого обрусения. Отсюда вытекает политика Советов, построенная „на полном разрыве с варварской политикой буржуазной цивилизации, строившей благосостояние эксплоататоров в немногих избранных нациях на порабощении сотен миллионов трудящегося населения в Азии, в колониях вообще и в малых странах“. На этом основании Республика Советов была превозглашена не только классовым государством трудящихся, но объединением освобожденных наций: „Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик“. Так сказано в декларации прав. И там же постановлено: „Стремясь создать действительно свободный и добровольный, a следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся наций России“, предлагается „рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение… желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях“ (ст. 2, 4, 5, 8 К.).
В самом тексте К. о национальном самоопределении упомянуто в двух местах: 1) в статье 22-й отменяются „какие-либо привилегии или преимущества“ в зависимости „от расовой и национальной принадлежности“, „а равно какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств и ограничение их равноправия“; 2) в статье 11-й Советам областей, „отличающихся особым бытом и национальным составом“, предоставлено „объединяться в автономные областные союзы“. Более подробно права национальностей были превозглашены в особой декларации прав народов России (от 2 ноября 1917 года), где установлены: 1) равенство и суверенность народов России, 2) право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; 3) отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, 4) свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России. Только таким путем предполагалось привлечь доверие к российским Советам, в результате чего „может сложиться честный и прочный Союз народов России“, „только в результате такого Союза могут быть спаяны рабочие и крестьяне народов России в одну революционную силу“.
1. Российская федерация Советов. Воплощение национального федерализма не представлялось особенно затруднительным при советском строе, так как в нем самом уже воплощено некоторое союзное начало, хотя и совершенно иного типа, нежели обычная федерация государств, как она развилась в истории буржуазной демократии. Соотношения Советов меньше всего могут быть сравнены со взаимоотношениями кантонов Швейцарии, Штатов Северной Америки или департаментов (провинций) Австралии. Как мы видели выше, представительство в Советах основано на делегации отдельных классовых социально-производственных единиц. Высшие союзы Советов точно также построены на основе делегации от местных городских и сельских Советов. Сверху донизу проходит принцип делегации определенных хозяйственно-территориальных единиц, которые завершаются делегацией Советов и Съездов на Всероссийском Съезде, представляющем собою Союз Советов, говоря термином К. — „Республику Советов“. Установление национальной автономии при таких условиях сводится, прежде всего, к использованию существующей союзной структуры Советов и обращению ее в автономию национального характера. Такая возможность и необходимость обосновывается общим и высшим характером пролетарской диктатуры, так как при советском строе признается не национальность вообще, a лишь национальные интересы представленных в Советах трудящихся. Речь идет, следовательно, о национальной автономии Советов и их объединений. Практика показала, что такое соединение союзного начала и национальной автономии вполне осуществимо. Воплощением этой формы явилась так называемая автономная область, представляющая собой губернскую организацию Советов, которой присвоены права известного национального языка, культуры и национального представительства. Первым образцом такой автономной области была немецкая колония Поволжья (9-го октября 1918 г.). Впоследствии за ней последовала автономная Чувашская область (24-го июня 1920 г.), Карельская трудовая коммуна (6-го августа того же года), автономная область Марийского народа (25-го ноября того же года), автономная область Калмыцкого народа (25-го ноября того же года); в 1921 г. были утверждены: автономная область Вотского народа, автономная область Коми (Зырян); в 1922 г.: Монголо-Бурятская область, объединенная Карачаево-Черкесская область, объединенная Кабардино-Балкарская область, автономная область Ойратского народа, Черкесская (Адыгейская) автономная область, a в последнее время Кара-Киргизская автономная область и т. п. Такие области обнимают в своей территории по возможности все местности, населенные данной народностью, a ее Съезд Советов получает права губернского Съезда, который в свою очередь избирает губернский Исполнительный Комитет. Более многочисленные народности, обладающие известной национальной культурой, выделяются соответственно в более крупные объединения, получающие название автономных социалистических советских республик. С точки зрения государственно-правовой, название: „автономный“ здесь совершенно излишне, так как само собой разумеется, что всякая республика, как особое государственное образование, уже в силу этого „автономна“. В советском праве слово „автономный“ здесь имеет тот смысл, что этим термином отделяются неполноправные члены федерации, обладающие, так сказать, полунезависимостью от других, более крупных и независимых образований. Характерными чертами таких автономных республик являются: 1) наличность высших органов власти в виде Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров; 2) наличность автономно-выработанной конституции; 3) право автономного законодательства в определенных пределах, которые обыкновенно сводятся к ведомствам внутренных дел, юстиции, народного просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и земледелия.
Список автономных ведомств несколько разнообразится, смотря по обстоятельствам. Что же касается остальных ведомств, то они, по общему правилу, разделяются на централизованные и объединенные. Разница между ними в том, что первые остаются целиком в руках центральной власти и в автономной республике управляются ее представителями, a вторые состоят в ведении национальных народных комиссариатов, которые в свою очередь „остаются в непосредственном подчинении соответствующих народных комиссариатов“ федеральной власти. Связь между автономными ведомствами и федеральной властью поддерживается тем, что национальные наркоматы, работающие в пределах автономной компетенции, считаются „ответственными непосредственно“ перед федеральным ЦИК’ом, т.-е. сначала Всероссийским ЦИК’ом, a впоследствии Союзным. В общем и целом отношение советского аппарата такой национальной автономной республики к центральной власти федерации построено аналогично отношениям губернской или областной власти, лишь с тою разницей, что здесь мы имеем строго определенную автономию в известных кругах ведомства, a в области так называемого объединенного управления значительно большую зависимость национальных наркомов от местного ЦИК’а и Съезда, нежели это мы наблюдаем в обыкновенной советской провинции. Хронологически развитие автономных Советских Социалистических Республик шло следующим путем: в 1920 г. были организованы автономная Советская Башкирская Республика, автономная Татарская Соц. Сов. Республика, автономная Киргизская Соц. Сов. Республика; в 1921 году — автономная Дагестанская Соц. Сов. Республика, автономная Горская Соц. Сов. Республика, автономная Туркестанская Соц. Сов. Республика, автономная Крымская Соц. Сов. Республика; в 1922 г. — автономная Якутская Соц. Сов. Республика; в 1923 г. — Бурято-Монгольская область сливается с одноименной областью бывшей Дальне-Восточной Республики и преобразуется в автономную Бурято-Монгольскую Соц. Сов. Республику. Подобным же образом преобразуется Карельская трудовая коммуна в автономную Карельскую Соц. Сов. Республику; в 1924 году создается автономная Молдавская Соц. Сов. Республика и, в виду национального разделения территорий бывшей Бухары, Хорезма (Хивы) и Туркестана, образовывается автономная Таджикская Соц. Сов. Республика и т. п.
Значительно большую степень автономии представляют собой республики, которые не носят наименования „автономных“, но подобно Российской федерации именуются лишь Советскими и Социалистическими. Такие республики с самого начала получили большую долю самостоятельности, но вместе с тем стремились к сохранению общей союзной или федеративной связи. Так, еще в 1919 г. был издан декрет ВЦИК’а, который провозглашал „объединение Советских республик: России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии для борьбы с мировым империализмом“. В этом декрете, „стоя вполне на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии и Крыма и исходя, как из резолюции Украинского ЦИК’а,… так и предложения Советских правительств Латвии, Литвы и Белоруссии“, ВЦИК счел необходимым „провести тесное объединение: 1) военной организации и военного командования, 2) советов народного хозяйства, 3) железно-дорожного управления и хозяйства, 4) финансов и 5) комиссариатов труда… с тем, чтобы руководство указанными отраслями народной жизни было сосредоточено в руках единых коллегий. Объединение должно быть проведено путем соглашения с Центральными Комитетами и Советами Народных Комиссаров указанных Советских республик“. Фактически такое соглашение оказалось в то время невозможным, так как этому препятствовали военные обстоятельства, a из указанных республик Латвия и Литва совершенно отделились от федерации, так как подпали под власть буржуазии и были превращены в обычные буржуазно-демократические республики. Часть Белоруссии отошла к Польше вследствие неудачного исхода Польско-Советской войны. Что же касается упомянутых здесь республик, a также других советских социалистических республик, образовавшихся благодаря постепенному освобождению из-под власти Антанты и белых армий, бывших частей царской России, то с ними по мере их освобождения и перехода к советскому строю был заключен ряд отдельных договоров. Главной особенностью этих соглашений было сохранение за такими республиками, особенно же расположенными на советских рубежах, права международной независимости и дипломатических сношений. Подобный внешний суверенитет или международное верховенство имели особое значение в виду европейской интервенции и блокады, вплоть до окончания гражданской войны, так как этим путем прерывалась блокада, a независимые государства, в роде Белоруссии, Украины, Грузии или Азербейджана, получали возможность путем заключения особых торговых договоров и вообще дипломатических соглашений с иностранными державами установить известную экономическую связь с внешним миром и тем способствовать импорту (ввозу) необходимых для нас иностранных товаров, также как экспорту (вывозу) нашего сырья. Такого рода политика внешней независимости оказалась не только излишней, но вредной в тот момент, когда блокада была вообще покончена, и Советская Россия, сначала путем фактического признания и торговых отношений, a затем и полного юридического признания, вошла в круг европейских держав. При таком положении вещей сепаратные соглашения пограничных советских республик с иностранными государствами, во-первых, легко вели к нарушению интересов всей федерации в целом, а, во-вторых, являлись орудием для частичного прорыва принципов социалистического хозяйства, в особенности же монополии внешней торговли. Международная независимость социалистических советских республик поддерживалась поэтому до вступления их в общий союз и нормировалась отдельными договорами с РСФСР. Их публично-правовое положение определялось поэтому двумя моментами. Во-первых, наличностью конституции, которая устанавливалась этими республиками на их Съездах Советов, и, во-вторых, договорами не столько международного, сколько государственно-правового характера, согласно которым они входили в состав союза, носившего общее наименование РСФСР. Остановимся прежде всего на их конституциях.
а) Государственное устройство союзных республик РСФСР. Ближайшее знакомство с конституциями советских социалистических республик, связанных по договорам с общей федерацией РСФСР, дает впечатление, что все эти основные законы составлены точнейшим образом по образцу К. РСФСР и по большей части почти буквально повторяют ее положения. Лишь в очень незначительных пунктах они отличаются от своего стереотипного образца. Так, К. Белорусской Соц. Сов. Республики, принятая первым Белорусским Съездом Советов 4-го февраля 1919 г., заключает в себе лишь часть общего состава К. РСФСР, a именно — декларацию прав трудящегося и эксплоатируемого народа с некоторыми сокращениями, вызванными окончанием империалистской войны, и общие положения К. с перечислением прав „действительной свободы“ трудящихся и с положением о Белорусском Съезде Советов и Центральном Исполнительном Комитете; этот последний путем создания малого и большого президиумов заменял Совнарком, роль которого играл большой президиум ЦИК’а. Впоследствии, на втором Белорусском съезде 1920 года, в качестве дополнений К. была завершена организация съезда ЦИК’а и Совнаркома по образцу РСФСР с тем лишь отличием, что председатель ЦИК’а является здесь одновременно и председателем Совнаркома. Заслуживает упоминания положение о связи членов ЦИК’а и Совнаркома с местами, которое носит инструкционный и порою мелочный характер, так как принимает особые меры к тому, чтобы члены ЦИК’а не вносили „изменений в постановку работы на местах“, если она протекает в нормальном порядке. К. Украинской Соц. Сов. Республики, утвержденная Всеукраинским Съездом в заседании 10 марта 1919 года и принятая в окончательной редакции Всеукраинским ЦИК’ом 14 марта 1919 года, представляет собой несколько более литературную обработку К. РСФСР с незначительными уклонениями. Так, здесь мы находим заявление о „твердой решимости войти в состав единой международной Социалистической Советской Республики, как только создадутся условия для ее возникновения“, a вместе о „решении вступить“ с другими братскими республиками „в теснейшее политическое объединение для совместной борьбы“, a также „в теснейшее сотрудничество“ с ними „в области коммунистического строительства, мыслимого только в международном масштабе“.
Положение Совнаркома на Украине тем отличается от его положения в РСФСР, что Совнарком „в праве разрешать собственной властью те или иные вопросы или дела лишь по общему или специальному полномочию Всеукраинского ЦИК’а Советов; при отсутствии такого полномочия решения Совнаркома представляются на утверждение Всеукраинского ЦИК’а Советов“. Вопросы, относящиеся к компетенции Съезда Советов и Всеукраинского ЦИК’а, совершенно исключаются из компетенции Совнаркома. Ограничено и право свободного вероисповедания в том смысле, что признается лишь то „право пропаганды религиозных учений“, которые не преследуют „никаких социальных и политических целей“, a также право пропаганды „антирелигиозных учений“, которые „по духу своему“ не противоречат „коммунистическому мировоззрению“. К. Азербейджанской Соц. Сов. Республики опять-таки целиком следует указанному образцу почти буквально. Никаких достопримечательных уклонений здесь не имеется. К. Соц. Сов. Республики Армении от 3 февраля 1922 г. представляет собой только редакционную переработку К. РСФСР с некоторыми отличиями. Так, в самой К. провозглашается „источником рабоче-крестьянского права советское законодательство, социалистическое правовоззрение и революционная совесть“. „Основою же юстиции признается единый народный суд“.
Право местного исполкома на приостановку распоряжений народных комиссаров обусловлено, кроме судебной ответственности, единогласным решением, да к числу лиц, лишенных избирательного права, причислены члены свергнутых правительств и начальники дашнакских дружин. К. Соц. Сов. Республики Грузии, включающей автономную Соц. Республику Аджарии, Соц. Сов. Республику Абхазии и автономную область Южной Осетии, принята на первом Съезде Советов Соц. Сов. Республики Грузии. На этой К. отразился период новой экономической политики в целом ряде положений, которые значительно смягчают суровые требования декларации прав третьего Всероссийского Съезда. Подчеркивается вместе с тем тот момент, что „государственным языком ССР Грузии является язык грузинский“ на ряду с признанием права свободного развития и употребления родного языка для национальных меньшинств. Религиозная пропаганда обусловливается отсутствием „политических и социальных задач“. В главе об экономической и финансовой политике изложены основы новой экономической политики, как она была принята в РСФСР. Треть населения республики имеет право созвать Чрезвычайный Грузинский Съезд Советов. Президиум ЦИК’а имеет право приостанавливать постановления Совнаркома и переносить их на разрешение пленума Всегрузинского ЦИК’а. Внесены в К. также и те изменения в положении местных органов, которые для России были установлены 7 и 8 Всероссийскими Съездами. В перечисленные К. были внесены существенные изменения, благодаря отмеченным выше договорам, при посредстве коих эти независимые республики вступали в весьма тесную связь федеративного характера с РСФСР. Типичными здесь являются отношения между Украинской ССР и РСФСР.
Об объединении деятельности этих двух республик сначала выносит постановление Всеукраинский Революционный Комитет, затем (25 мая 1920 г.) делает соответственное постановление четвертый Всеукраинский Съезд Советов, где он заявляет, что „УССР, сохраняя свою самостоятельную государственную К., является членом РСФСР, объединенной общностью политического и социального строя“. Согласно этому постановлению делегируются специально 30 представителей Советской Украины в состав Всероссийского ЦИК’а. 28 декабря 1920 г. был заключен и на следующий день ратифицирован союзный договор между РСФСР и УССР. Согласно этому договору взаимно признается „независимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон“ и вместе с тем заключается „военный и хозяйственный союз“. „Для лучшего осуществления“ указанной цели оба правительства объявляют объединенными следующие ведомства: военное и морское, высший совет народного хозяйства, внешней торговли, финансов, труда, путей сообщения, почт и телеграфов. Соответственные народные комиссариаты входят в состав Совнаркома РСФСР и в Совнаркоме УССР имеют своих уполномоченных, утверждаемых и контролируемых Украинскими ЦИК’ом и Съездом Советов. Со своей стороны УССР посылает своих представителей в состав Всероссийского Съезда и ВЦИК’а. Этот договор послужил своего рода образцом, по примеру которого затем были заключены договоры между РСФСР и Азербейджаном (1920 г.), где было заключено несколько соглашений, установивших союзные ведомства. За этим последовал договор с Белорусской Соц. Сов. Республикой (1921 г.), тождественный с договором, заключенным между РСФСР и УССР. Затем к Союзу Советских Республик присоединились ССР Армении (1920 г.) и ССР Грузии (1921 г.). На особом положении оказались те республики, которые, не имея возможности установить у себя советский и социалистический строй, до времени должны были оставаться при К. народно-демократического характера. Таковыми были, с одной стороны: республика Дальне-Восточная, a с другой, бывшие ханства Бухары и Хивы, установившие у себя республиканский порядок.
Дальне-Восточная Народная Республика является лишь временным эпизодом в истории РСФСР. Под давлением международных обстоятельств и необходимости создать буферное государство между РСФСР, с одной стороны, Японией и Китаем, с другой, из территории Восточной Сибири, начиная от Байкала и кончая Тихим океаном, была образована демократическая Дальне-Восточная Народная Республика, которая пользовалась правами независимого государства и управлялась при помощи парламента (народное собрание) и соответственных министерств. Немедленно после вывода с территории Дальне-Восточной Республики японских войск и разгрома белых Красной армией, Дальне-Восточная Республика установила у себя советский строй и вошла непосредственно в состав РСФСР (1922 г.). Более длительное существование имели Республики Бухары и Хорезма. По К. Бухарской Народной Советской Республики там вся власть принадлежала „всему бухарскому народу“ и его представительству в лице „Всебухарского Курултая“, или Съезда Советов народных депутатов. Здесь были установлены обще-демократические права свободы и специальные гарантии права частной собственности. Управление осуществлялось при посредстве Всебухарского Центрального Исполнительного Комитета и избираемого им Совета Народных Назиров, подчиненного Всебухарскому ЦИК’у. На местах были установлены общие собрания кишлака, или селения, волостные, или кентские, Советы, уездно-городские Съезды и областно-городские Съезды с их Исполнительными Комитетами. В 1924 г. эта народная республика приняла общий социалистический строй, следовательно превратилась в Бухарскую Социалистическую и Советскую Республику, a затем покончила свое существование в виду нового национального распределения государств ближнего Востока. К. Хорезмской Советской Народной Республики (быв. Хива) устанавливала порядок, более приближающийся к социализму, чем это было в Бухаре. В Хорезме мы встречаем и передачу власти Советам трудящихся и определенный фонд народного достояния из национализированного имущества, имеющего обще-государственное значение. Во главе здесь стоял Всехорезмский Курултай Советов трудящихся со своим ЦИК’ом и Советом Народных Назиров, при чем организация этих установлений построена по общему типу советской власти. В 1924 г. Хорезмская республика также перешла в состав советских и социалистических республик, a затем уступила свое место, на ряду с Бухарской Советской Социалистической Республикой, новым образованиям. Эти последние были созданы из общей территории Туркестана, Хорезма и Бухары, образовали Узбекскую Советскую Социалистическую Республику, включающую в свой состав автономную Таджикскую Соц. Сов. Республику, затем Туркменскую Соц. Сов. Республику и, наконец, Кара-Киргизскую автономную область, входящую в состав РСФСР, при чем киргизская часть Туркестана отошла к Киргизской автономной Сов. Соц. Республике, входящей в состав РСФСР. Вновь образованные соц. сов. республики должны войти на договорных началах в общий Союз ССР.
б) Национальная федерация Советов. До образования СССР центром федеративного устройства сначала была исключительно РСФСР. Путем договоров с перечисленными выше Советскими Социалистическими Республиками, Украиной, Белоруссией, Грузией, Арменией и Азербейджаном, федеративное объединение создавалось таким образом, что, с одной стороны, известные предметы ведомства изымались из компетенции входящей в состав федерации республики и передавались федеративным органам для непосредственного управления или же управления совместного. Взамен этого входящая в федерацию республика вводила своих депутатов в состав общих федеративных органов. Этим путем высшие органы РСФСР становились в то же самое время и органами всей федерации. Такое положение вещей вызывало известные неудобства, ощутимые особенно со времени установления гражданского мира и прекращения блокады со стороны иностранных держав. Международная независимость окраинных республик представлялась и бесцельной и в некоторых отношениях вредной, ощущалась вместе с тем все большая потребность в объединении военного аппарата и хозяйственной политики, a на ряду с этим чувствовалась потребность в дальнейшем шаге национального равноправия, которое могло выразиться лишь в уравнении всех членов федерации перед общесоюзною властью, лишенной какого бы то ни было национального характера. Ступенью к созданию такого союза является образование Закавказской Федерации, возникшей благодаря объединению трех республик Закавказья, a именно — Грузии, Армении и Азербейджана. Это объединение было организовано при помощи заключения союзного договора на подобие приведенных выше образцов, но с тою разницей, что здесь было соблюдено возможное равноправие, a органы Союза не только не совпадали с учреждениями одной из республик, но возвышались над нею в качестве особой высшей надстройки. Само союзное образование получило имя „Федеративного Союза Социалистических Советских Республик Закавказья“ и было принято полномочной конференцией ЦИК’ов Закавказских республик 12-го марта 1922 года. Указанный „тесный военный, политический и экономический союз“ был заключен на след. основаниях: высшая власть Союза была передана полномочной конференции представителей, делегируемых ЦИК’ами Азербейджана, Армении и Грузии в количестве 25 от каждой из республик. Исполнительным органом был признан Союзный Совет, члены которого подлежат избранию и отзыву со стороны конференции. Союзный Совет в данном случае заменяет собою Совнарком, с тою лишь разницей, что его председателем является особый президиум из трех лиц, поочередно исполняющих обязанности председателя союзного совета. В ведение Союза переходят ведомства: по военным делам, финансов, почт и телеграфа, внешней торговли, труда, рабоче-крестьянской инспекции, путей сообщения, председателя чрезвычайной комиссии по борьбе с контр-революцией. Соответствующие наркоматы в договаривающихся республиках упразднены, за исключением наркомвоенмор, чрезвычайных комиссий и рабоче-крестьянской инспекции, которые сохраняются в республике с подчинением их соответствующим союзным органам. Что же касается наркоматов труда, финансов, почт и телеграфов, то они имеют в республиках своих уполномоченных, входящих на правах членов правительства этих республик. Особое значение по К. Союза получает высший экономический совет, который устанавливает единый хозяйственный план Союза, направляет работу экономических комиссаров и наблюдает за его осуществлением.
Можно сказать без преувеличения, что вся главная деятельность Союза Республик Закавказья сводилась к работе именно высшего экономического совета, компетенция и организация которого были определены чрезвычайно подробно и внимательно. При высшем экономическом совете существовал целый ряд отдельных комиссий, при чем каждая из них образовывалась из трех лиц. Закавказский союз был, однако, лишь переходной формой к более законченному образованию. Через 9 месяцев после создания союза была организована Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика, которая и получила свою конституцию 13-го декабря 1922 года, распубликованную постановлением 1-й сессии Закавказского ЦИК’а от 16-го января 1923 года. В этом акте мы находим декларацию, которая, между прочим, провозглашает неотложным делом „образование Союза ССР — этого прообраза всемирного мощного союза всех советских стран“. Высшей государственной властью по данной К. является Закавказский Съезд депутатов, ЦИК и Совнарком. Отношения между ними установлены по общему типу К. РСФСР. В компетенцию Закавказской федерации входят ведомства или наркоматы иностранных дел, военно-морских дел, внешней торговли, путей сообщения, продовольствия, финансов, рабоче-крестьянской инспекции, труда и почт и телеграфов. В Совнарком входит также председатель закавказской чрезвычайной комиссии по борьбе с контр-революцией. Высший экономический совет сохраняет свое значение, как орган, направляющий экономическую политику Закавказья и руководящий работой республиканских советов народного хозяйства и экономических советов. На ряду с этим установлена компетенция Закавказского Съезда и ЦИК’а, которая обнимает собой сферу автономного управления федерации в деле конституционного законодательства, расширения или сужения состава федерации, установления народно-хозяйственного плана и финансового бюджета, организации землеустройства и землепользования, a также федерального верховного суда, судебного и материального права. Организованная таким образом федерация была ближайшей предшественницей Союза ССР.
2. Союз Советских Социалистических Республик. Решительные шаги к образованию СССР были предприняты в 1922 г., когда 10-м Всероссийским Съездом Советов РСФСР и 7-м Всеукраинским Съездом Советов УССР были приняты аналогичные резолюции, намечавшие основы союзного объединения. Отметим некоторые черты этих постановлений. Так, в первом было принято: „Признать своевременным объединение РСФСР, УССР, ЗСФСР и БССР в Союз Советских Социалистических Республик. В основу объединения положить принцип добровольности и равноправия республик с сохранением за каждой из них права свободного выхода из Союза республик“. Избранной на Съезде делегации, которой было поручено заключение союзного договора, было поручено отстаивать положения, в которых предполагалось образование отдельных союзных органов, „слияние“ некоторых ведомств союзного значения и „подчинение“ других республиканских ведомств „директивам соответствующих комиссариатов Союзных Республик“. При обсуждении вопроса на 7-м Всеукраинском Съезде здесь были намечены более подробные положения, где, между прочим, выставлялись требования об избрании депутатов Союзного Съезда, „национальными съездами Советов пропорционально населению при гарантиях прав меньшинства“. Такие же гарантии прав меньшинства были установлены и для Союзного ЦИК’а. Различия между „слиянием“ и „подчинением“ ведомств здесь не проводилось, зато выставлялось пожелание учреждения органа верховного судебного контроля, „верховного суда“, из республиканских наркоматов некоторые предполагалось подчинить „руководству“ союзного Совнаркома и наркоматов, и высказывалось положение о „нецелесообразности“ постоянного совместительства должностей союзных и республиканских наркомов. В общем и целом, как очевидно, пожелания Российского и Украинского Съездов тождественны, и следует отметить, что ни в том, ни в другом не высказывалось пожелания относительно образования какой-нибудь второй, исключительно национальной, палаты представителей. Речь шла только об известной пропорциональности. 30-го декабря 1922 г. был подписан договор полномочными делегациями от РСФСР, УССР, ЗСФСР и БССР, в котором были установлены, м. пр., следующие положения: новый Союз провозглашен единым государством под наименованием „Союза Советских Социалистических Республик“, определена общая компетенция верховных органов Союза, эти органы созданы по общему советскому образцу, избрание делегатов Съезда перенесено на губернские съезды, a число депутатов установлено в пропорции одного на 25.000 городских избирателей и одного депутата губернских съездов на 125.000 жителей. Число членов ЦИК’а установлено пропорционально населению каждой республики, всего в составе 371 чел., принято учреждение Верховного Суда, распределены народные комиссариаты на союзные, действующие непосредственно через своих уполномоченных в республиках, и на республиканские, подчиненные союзным. Вместе с тем принято очень важное правило, по которому „декреты и постановления Совнаркома ССР обязательны для всех Союзных Республик и приводятся в исполнение непосредственно по всей территории Союза“, чем решительно изменялась прежняя практика, согласно которой акты РСФСР, как высшей союзной инстанции, проходили через республиканские органы на местах лишь при помощи их регистрации и опубликования верховными органами отдельных республик. Этот договор был утвержден первым Съездом Советов Союза того же 30-го декабря, при чем как особая декларация, так и договор были переданы на дополнительное рассмотрение ЦИК’ов Союзных Республик, a ближайшей сессии союзного ЦИК’а поручено принять во внимание поправки и изменения, предложенные союзными республиками, утвердить в окончательном виде договор и декларацию и ввести их немедленно в действие. Во исполнение этого вторая сессия Союзного ЦИК’а объединила декларацию и договор в основной закон или К. СССР и обнародовала ее, как К. 6-го июля 1923 г. Этим актом отменялось действие К. 10-го июля 1918 года, как союзной К., объединяющей в своем представительстве отдельные национальные республики. Что касается новой К., то она сравнительно немного отличается от предшествующих ей актов.
В декларации замечательно особое подчеркивание национального начала и полное умолчание о тех конечных социалистических целях, которые так ярко были формулированы в декларации прав трудящихся и эксплоатируемых народов. В декларации Союза мы находим лишь общее упоминание о социализме, в то время как на первый план выдвигается „свободное развитие народов“, „сотрудничество народов“, „уничтожение в корне национального гнета“, „создание обстановки взаимного доверия“ и „основ братского сотрудничества народов“. Самый Союз характеризуется, как „добровольное объединение равноправных народов“, где „за каждой республикой обеспечено право свободного выхода из Союза“, при чем „доступ в Союз открыт всем Социалистическим Советским Республикам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем“. Таким образом, и социализм и диктатура пролетариата в этой декларации рассматриваются лишь как орудия для создания „мирного сожительства и братского сотрудничества народов“, которое, будучи „оплотом против мирового капитализма“, даст в конце концов „мировую социалистическую советскую республику“. О конечном же уничтожении классов и связанного с ним государства более не упоминается. По самому содержанию К. верно отражает в себе принципы, установленные в договоре. Компетенция верховных органов власти Союза определяется следующим образом: к ней отнесены а) представительство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами; б) изменение внешних границ Союза, a также урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками; в) заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик; г) объявление войны и заключение мира; д) заключение внешних и внутренних займов Союза ССР и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик; е) ратификация международных договоров; ж) руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли; з) установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик; и) руководство транспортным и почтово-телеграфным делом; к) организация и руководство вооруженными силами Союза ССР; л) утверждение единого государственного бюджета Союза ССР, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, a также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик; м) установление единой денежной и кредитной системы; н) установление общих начал землеустройства и землепользования, a равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории Союза ССР; о) общесоюзное законодательство о межреспубликанских переселениях и установление переселенческого фонда; п) установление основ судоустройства и судопроизводства, a также гражданского и уголовного законодательства Союза; р) установление основных законов о труде; с) установление общих начал в области народного просвещения; т) установление общих мер в области охраны народного здравия; у) установление системы мер и весов; ф) организация общесоюзной статистики; х) основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев; ц) право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза; ч) отмена нарушающих настоящую конституцию постановлений Съездов Советов и Центральных Исполнительных Комитетов союзных республик; ш) разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками (ст. 1 К.).
Практически эта компетенция дополняется распределением круга ведомств, как они размежеваны между союзными и республиканскими наркоматами. С этой стороны мы имеем: 1) общесоюзные наркоматы. К ним принадлежат: наркоматы по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. 2) Объединенные наркоматы, a именно: высший совет народного хозяйства, продовольствия, a с упразднением его — внутренней торговли, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Наконец, 3) наркоматы республиканские, образующие ведомства: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения. К этому необходимо дополнить еще ведомство объединенного государственного политического управления, которое принадлежит к составу общесоюзных управлений (ст. ст. 50, 51, 52, 61, 62, 67). Для осуществления союзной компетенции создаются отдельные союзные органы, состоящие из Съезда ЦИК’а с его президиумом, Совнаркома, заключающего в своем составе союзные наркоматы и высшие инстанции объединенных наркоматов, включая ОГПУ, a также верховного суда СССР. Съезд образуется на общих основаниях, путем избрания представителей от городских Советов и губернских Съездов согласно приведенного выше договора, очередные Съезды Советов созываются ЦИК’ом Союза один раз в год, чрезвычайные или по решению ЦИК’а, или образующих ЦИК союзного Совета и Совета национальностей, или по требованию двух Союзных республик. ЦИК’у принадлежит и право отсрочки созыва Съезда. К исключительной компетенции Съезда принадлежит утверждение и изменение основных начал К. ЦИК Союза в отличие от республиканских ЦИК’ов образуется Съездом в составе двух палат: во-первых, Съезд избирает Союзный Совет из представителей союзных республик в составе 371 члена, пропорционально населению. Во-вторых, Съезд утверждает общий состав Совета Национальностей, избранного союзными и автономными советскими социалистическими республиками, также как автономными областями, при чем республики посылают по 5 представителей от каждой, a области по 1 представителю. Автономные республики Аджарии и Абхазии, такие как автономная область Юго-Осетии, посылают также по одному представителю. Все постановления ЦИК’а проходят через обе палаты, пользующиеся равными правами. В случае разногласия вопрос передается или в согласительную комиссию, или в совместное заседание обоих Советов, или на разрешение Съезда. По общему правилу ЦИК заменяет собою Съезд во время его отсутствия и ответствен пред ним. Президиум ЦИК’а, включающий в себя полный состав президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, имеет четырех председателей по числу союзных республик и обладает правом приостанавливать и отменять постановления Совнаркома, отдельных наркоматов Союза, ЦИК’ов и Совнаркомов Союзных республик, a также приостанавливать постановления республиканских Съездов, но в последнем случае с внесением этих постановлений на утверждение Союзного ЦИК’а. Президиум ЦИК’а Союза ответствен пред Союзным ЦИК’ом (ст. ст. 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 36 К.). Положение Совнаркома и наркоматов Союза определяется вышеуказанной компетенцией Союза и распределением ведомств, при чем он действует в пределах, предоставленных ему ЦИК’ом Союза прав; общесоюзные наркоматы имеют на местах непосредственно своих уполномоченных, входящих в республиканские Совнаркомы с правом совещательного или решающего голоса по решению соответственных ЦИК’ов, в области же объединенных ведомств действуют через соответственных республиканских наркомов, которым дают свои „директивы“. Верховный Суд Союза играет роль официального истолкователя союзного законодательства, органа судебного надзора через прокуратуру и верховного судебного места по разрешению споров между республиками и обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности (ст. ст. 49, 50, 52, 53, 54, 60, 67, 43 К.). Что касается Союзных Республик, то в К. мы находим ряд положений, которые обеспечивают их самостоятельность и автономию. Эти права республик не совсем точно характеризуются, как права суверенитета: „Суверенитет Союзных Республик ограничен лишь в пределах, указанных настоящей К., и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая Союзная Республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно; Союз ССР охраняет суверенные права Союзных Республик“. За каждой из Союзных Республик сохраняется право свободного выхода из Союза. Территория Союзных Республик не может быть изменяема без их согласия, a равно без согласия всех республик, входящих в Союз; не может быть изменено их право на свободный выход из Союза. В Союзной К. определяются далее следующие права и обязанности этих членов Союза: „В пределах территории каждой Союзной Республики верховным органом власти последней являются: Съезды Советов, соответственные ЦИК’и и Совнаркомы с наркоматами“. Другими словами, по союзной К. отдельные республики обязаны соблюдать общий советский тип государственного устройства. Союзной К. установлен также список их наркоматов как объединенных, так и автономных. ЦИК’ам республик предоставлено право амнистии и помилования тех лиц, которые были судимы органами союзных республик. ЦИК’ам союзных республик и их президиумам предоставлено право опротестовывать декреты и постановления Союзного Совнаркома в Президиум Союзного ЦИК’а без приостановления их исполнения. Что же касается распоряжений народных комиссариатов Союза, то они при явном несоответствии данного распоряжения Союзной К., законодательству Союза или законодательству Союзной Республики могут быть останавливаемы республиканскими ЦИК’ами или их Президиумами с немедленным сообщением об этом Союзному Совнаркому и соответствующему наркомату (ст. ст. 3, 4, 6, 64, 66, 67, 68, 69, 42, 59 К.).
Для граждан союзных республик устанавливается единое союзное гражданство, но К. не дает никакого списка политических прав или прав свободы, которые были бы гарантированы Союзом. Общий характер К. дает типичные формы союзного государства или федерации, обладающей мощной централизованной властью, покоящейся на сосредоточении в руках Союза руководства не только дипломатией и военным делом, но финансами и хозяйственной жизнью страны. С формальной стороны весьма важно положение, что „взаимоотношения между верховными органами власти Союзных Республик и верховными органами власти Союза ССР устанавливаются настоящей К.“ (ст. 65 К.), a Верховному Суду дано право „заключений по требованию ЦИК’а Союза ССР о законности тех или иных постановлений Союзных Республик с точки зрения К.“ (ст. 43, п. „в“ К.), что, наконец, завершается правом Президиума ЦИК’а „приостанавливать постановления Съездов Советов Союзных Республик с последующим внесением этих постановлений на рассмотрение и утверждение ЦИК’а Союза CCP“ (ст. 32 К.). Этим устанавливается гарантия Союзной К. от нарушения ее со стороны деятельности отдельных республик.