IV. Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 10 июля 1918 г. Сравнение советской конституции, принятой V-м Съездом Советов, с конституциями буржуазных демократий показывает прежде всего, что действительно Советам была совершенно чужда мысль о конституционном акте, как высшем проявлении правового закона, обладающего характером верховности, неизменности и общественной справедливости. Наоборот, этот акт, в который была включена уже упомянутая выше „декларация прав трудящегося и эксплоатируемого народа“, определенно проникнут началами цели и целесообразности. Сам закон является лишь средством для выполнения „основной задачи“, рассчитанной на „настоящий переходный момент“ (ст. 9-я К.). Основная цель такого переходного строя намечается следующим образом: „Уничтожение всякой эксплоатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплоататоров, установление социалистической организации общества и победа социализма во всех странах“ (ст. 3-я К.). Эта же цель высказывается и в другом месте, где к задачам „полного подавления буржуазии, уничтожения эксплоатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет… деления на классы“, присоединяется еще уничтожение „государственной власти“, ибо она признается несовместимой с „водворением социализма“ (ст. 9-я К.). Зa этими общими целями следуют задачи более частного характера; к ним принадлежат „установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти“ (там же). Перечисляются отдельные цели, установленные республикой по отношению к ее гражданам, при чем почти все положения, говорящие о правах граждан, начинаются с характерных слов: „в целях“, за которыми уже следует указание и самой цели и различных прав, направленных в качестве средств к выполнению поставленной цели (ст. ст. 13, 14, 15, 16 и 17 К.).
Что же касается, „Декларации прав трудящегося и эксплоатируемого народа“, то здесь прямо отмечаются отдельные задачи, выполнение которых служит лишь средством для осуществления выше поставленной общей цели. Таковы: национализация земли, фабрик, заводов, рудников и т. п., аннулирование займов старого режима, национализация банков, введение всеобщей трудовой повинности, вооружение трудящихся и полное разоружение имущих и т. п. (ст. 3-я, п.п. а, б, в, г, д, е, ж К). Насколько К. имеет декларативно-целевой характер показывает то обстоятельство, что в ней весьма часто описывается и то, что уже сделано для осуществления поставленных целей (см. указанные выше пункты ст. 3-й). B К. вошли и такие частные цели, как уничтожение „варварской политики буржуазной цивилизации, строившей благосостояние эксплоататоров в немногих избранных нациях на порабощении сотен миллионов трудящегося населения Азии, в колониях вообще и в малых странах“, и, с другой стороны, провозглашение независимости Финляндии, вывод войск из Персии, объявление самоопределения и независимости Армении и т. д. (ст. ст. 5-я, 6-я К.). B К. оказались указанными даже те задачи, которые имели временный характер и относились целиком к империалистской войне. Таково указание на необходимость „организации самого широкого братания с рабочими и крестьянами воюющих ныне между собою армий и достижение, во чтобы то ни стало, революционными мерами демократического мира трудящихся без аннексий и контрибуций, на основе свободного самоопределения наций“ (ст. 4-я К.).
Ha ряду с таким характером целесообразности важно отметить и другую черту конституции. Как уже видно из приведенных положений, она отнюдь не расчитывает на вечность и неизменность. Она организует власть лишь на время социалистического переходного периода, при чем высшей целью ее остается совершенное устранение государственной власти путем перехода к коммунистическому обществу с его отсутствием классов и аппарата политического принуждения. Вот почему самое понятие власти в отличие от формального понятия „суверенитета“ или даже народного суверенитета буржуазно-демократических республик здесь заменяется различными, иногда весьма конкретными определениями. Так, в одном месте говорится специально о „диктатуре городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства“ (ст. 9-я К.), в другом она описывается в виде „мощной всероссийский Советской власти“ (там же), или же обозначается по общему образцу, как „верховная власть“ (ст. 12-я К.), или как „высшая власть“ (ст. 24-я К.), или, наконец, в согласии с революционными лозунгами, как „вся власть“ (ст. 1-я К.) и т. п. Носитель такой, хотя и временной, но тем не менее государственной власти, определяется вполне точно: „Вся власть в пределах… республики принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах“ (ст. 10-я К., ее 11-я часть), или, как сказано в другом месте: „Россия объявляется республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам“ (ст. 1-я К.). Этими положениями определяется весьма важная сторона советского строя. И хотя в К. упоминается о специальных носителях „верховной власти“ или „высшей власти“ в РСФСР, a именно о Всероссийском Съезде Советов и его Центральном Исполнительном Комитете (ст. 12-я, 24-я, 30-я К.), но в последнем случае мы имеем дело лишь с непосредственными органами Советов, и на первый план выдвигается именно то положение, которое формулировано выше, и которое было провозглашено еще во время революции в лозунге: „Вся власть Советам“.
Этим определяется то свойство советского строя, что здесь верховная власть принадлежит не народу или нации, как таковым. Она принадлежит непосредственно всей совокупности Советов, как органов диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства. С этой стороны каждый местный Совет признается не только органом самоуправления в определенных территориальных рамках, но прежде всего носителем верховной власти, образующим путем делегации все здание высших органов, начиная с волостного Съезда и кончая Съездом Всероссийским, a впоследствии и союзным. Место отдельного индивида, снабженного по буржуазным конституциям полнотою политических и гражданских прав, занимает в советской стране коллективная организация господствующего класса, объединенного в Советы. Народ или нация индивидов буржуазного общества здесь поэтому вполне логично заменяется „республикой Советов“ (ст. 1-я К.), a сами Советы являются „высшей в пределах данной территории властью“ (ст. 60-я К.). Логическим выводом отсюда является положение, по которому: „Советы областей, отличающихся особым опытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всех могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы (ст. 11-я К.). Такая формулировка „высшей власти Советов“ вполне отвечает историческому их происхождению и дает объяснение весьма своеобразной союзной природе советского строя. Ибо на подобие того, как в Соединенных Штатах Америки отдельные штаты, a в Швейцарском союзе кантоны, не превосходящие подчас по размеру нашей волости, объединились впоследствии в союзное государство, так и у нас различные Советы с их более или менее значительной территорией слились сначала в единую Российскую Социалистическую Федеративную и Советскую Республику, a впоследствии в целый Союз Советских Социалистических Республик. Что такое объединение совершилось не без труда, об этом свидетельствуют многие работники советского строительства (Владимирский), которые след. обр. характеризуют действия местных властей, вплоть до 1919 года: „Областные учреждения до сих пор еще продолжают издавать свои законы и декреты, нередко противоречащие декретам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики. Создается на местах и в областях ряд преград и запретов… стесняющих передвижение продуктов и людей в пределах Республики. Издается на местах и в областях ряд постановлений, тормозящих работу центра по распоряжению имуществом Республики: таможней, заводами, эвакуированными грузами, запасами всякого рода. Наконец, непомерно разрастающаяся ведомственная переписка… грозит утопить живую работу Советской власти в море ненужной бумаги“. Многие Советы и республики защищали „полную, абсолютную, в ущерб интересам других Советов, власть Советов у себя на месте“. Нет сомнения, что весь раздел К. РСФСР, посвященный характеристике власти на местах, в значительной степени является данью такой первоначальной независимости Советов, т. к. действительно не устанавливает точных отношений власти и подчинения, пределов действия центральных органов Республики и местных Советов.
Ст. 61-я К. след. обр. определяет компетенцию местных Советов: „Областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, a также советы депутатов имеют предметом своей деятельности: а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти; б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном стношениях; в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории“. Это определение страдает рядом недостатков, которые объясняются вполне не только спешностью работ конституционной комиссии, но и условиями времени. Характерно, что здесь идет речь не об исполнении постановлений высших органов, но только о „проведении их в жизнь“. Этим как бы признается право за местными Советами своего рода пересмотра постановлений высшей власти, которые при проведении в жизнь могут быть так или иначе видоизменены. Такому пониманию содействует задача „объединения всей Советской деятельности“ на местах, a следовательно, как бы отказ центральной власти от такого объединения в пользу местных Советов.
С другой стороны, таким функциям противополагается специально деятельность „в культурном и хозяйственном отношениях“ и „вопросы, имеющие чисто местное значение“. Здесь выясняется двойственное значение местных Советов, которые в этот период выступают в качестве своего рода заместителей высших органов Советской власти и в то же время в виде органов местного самоуправления. Отсутствие строгого и точного разграничения между той и другой категорией дел в первое время служило решительно на пользу местных Советов, тем более, что в отличие от неопределенности компетенции местной власти предел ведомства центральных органов — Всеросс. Съезда и Всеросс. же Центрального Исполнит. Комитета был определен довольно точно и, следовательно, давал впечатление, что все прочие дела тем самым относились к компетенции местных органов. Так, к предметам ведомства Всероссийского Съезда и его Исполнительного Комитета были отнесены: „Все вопросы общегосударственного значения, как то: а) утверждение, изменение и дополнение конституции РСФСР, б) общее руководство всей внешней и внутренней политикой РСФСР, в) установление и изменение границ, a равно отчуждение частей территории РСФСР или принадлежащих ей прав, г) установление границ и компетенции областных Советских союзов, входящих в состав РСФСР, a также разрешение споров между ними, д) принятие в состав РСФСР новых сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее, е) общее административное разделение территории РСФСР и утверждение областных объединений, ж) установление и изменение систем мер, весов и денег на территории РСФСР, з) сношения с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира, и) заключение займов, таможенных и торговых договоров, a равно финансовых соглашений, к) установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории РСФСР, л) утверждение бюджета РСФСР, м) установление общегосударственных налогов и повинностей, н) установление основ организации вооруженных сил РСФСР, о) общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство и пр., п) назначение и смещение как отдельных членов СНК, так и всего СНК в целом, а также утверждение председателя СНК, р) издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории Республики, с) право амнистии, общей и частичной. Сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского ЦИК подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению“ (ст. ст. 49, 50 К.).
Значительные изменения в структуре Советов принесла с собой дальнейшая эпоха в развитии советского строя, получившая в истории наименование „военного коммунизма“. Этот период, как известно, заключал в себе усиленную деятельность по экспроприации земли и средств производства у буржуазии, энергичное подавление этой последней при помощи мер террора, ведение войны с державами стран согласия, вооруженных мерами интервенции и блокады, и в то же самое время ведение гражданской войны против белых армий, образованных буржуазией, поместным классом и их союзниками среди населения. Военный коммунизм сводился к введению режима осажденной крепости, при чем в руках государства было сосредоточено производство и потребление, была введена трудовая повинность, и все силы страны сосредоточены для целей борьбы. Такое положение необходимо вызвало крайнее напряжение государственной власти и привело к крайней централизации, выдвинувшей на первый план не местные Советы, a центр с его военным, финансовым и продовольственным аппаратом. Неопределенность компетенции местных Советов послужила к тому, что фактически господствующее значение получил пункт „а“ ст. 61 К., при чем „проведение в жизнь“ превратилось в самое настоящее, беспрекословное и немедленное исполнение. Под влиянием такой централизации, которая поддерживалась при помощи совершенно непредусмотренных конституцией чрезвычайных комиссаров и полномочных представителей центральной власти на местах, развился порядок, который в общем и целом сводился к след. отношениям.
1. Местные Советы попрежнему остались носителями всей полноты государственной власти. Их компетенция и впоследствии ни разу не была ограничена в том смысле, чтобы у них отнималось право обсуждать все вообще государственные дела и принимать по ним те или иные резолюции. Однако, осуществление таких решений на подобие деятельности Советов первого периода от них отошло. Для этого был отныне открыт исключительно путь делегирования депутатов на высшие Съезды вплоть до Всероссийского, где эти делегаты могли поставить любой вопрос общегосударственного характера на обсуждение Съезда. В этом отношении решения Советов, как носителей всей полноты власти, концентрировались исключительно в Всероссийском Съезде и его Исполнительном Комитете. Можно сказать, следовательно, что верховная власть Советов образуется путем ее восхождения снизу вверх и при помощи избрания делегатов, посылаемых в центр. При этом надо отметить, что не только не имеется запрещения императивных мандатов, но что делегаты весьма часто привозят с собой разные местные наказы для обсуждения и голосования. Местные Советы, т. обр., являются не только носителями власти, но и участниками в обще-государственной работе, но не столько непосредственно, сколько через свои высшие представительные органы. Этим осуществляется принцип так называемого „демократического централизма“, сложившегося первоначально лишь в рядах коммунистической партии, a затем и государства Советов.
2. Благодаря централизации эпохи военного коммунизма особенно развилась чисто административная связь между местными органами и центром. На местах выросли в большом числе учреждения, непосредственно не подведомственные Советам, но подчиненные различным ведомствам, центрам и главным управлениям (главкам). Особенно развилась такая сеть ведомственных органов на местах в области военного, финансового, производственного и продовольственного дела. Рядом с этим отделы местных исполнительных комитетов при советах или съездах были почти оторваны от местной организации и прямо подчинены центральным органам. Пункт „г“ 61-й ст. К. этим был совершенно нарушен в целом ряде отдельных областей активной администрации. Вопросы местного значения, так же, как культурного и хозяйственного, отошли на задний план.
3. Лишь в самых незначительных размерах поэтому уцелела связь между отдельными местными органами — Советами, их Исполнительными Комитетами или Исполкомами и отделами Исполкомов, которые лишь с окончанием гражданской войны и блокады, с началом хозяйственного возрождения и строительства стали опять теснее связываться друг с другом. Таким образом, лишь параллельно с зависимостью отделов от центра стала складываться более или менее прочная связь и ответственность тех же отделов от местного Исполкома, a с тем вместе и от соответственного Совета или Съезда Советов. Здесь стала выясняться возможность параллельного использования одного и того же органа, который, с одной стороны и в одном отношении, оказывался в подчинении центру, a с другой, в известном круге дел в подчиненности у местной Советской власти. Благодаря такому развитию намеченные конституцией органы советской власти получили впоследствии следующую форму.
1) Система Советов. За исключением некоторых сельских местностей, где вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей, Советы образуются во всех деревнях, селах, станицах, фабрично-заводских поселках, местечках, городах, аулах, хуторах и т. п. Советы посылали первоначально делегатов на Съезды таким образом, что волостн. Съезд образовался из представителей всех сельских Советов. Уездные Съезды образовались из делегатов как сельских, так и городских Советов. Губернские Съезды создавались из депутатов от городских Советов и Советов фабрично-заводских поселков с населением свыше 5.000 жителей, а также из депутатов от волостных Съездов, проходящих, таким образом, две ступени выборов. Областные Съезды образовались из городских депутатов и депутатов уездных Съездов. Наконец, на Всероссийском Съезде мы имели депутатов городских Советов и депутатов от губернских Съездов. Только тогда губернский Съезд мог заменить уездный при посылке делегатов, a уездный — волостной, если первые произошли позднее, a следовательно более правильно выражают интересы избирателей. Впоследствии, однако, т. к. все выборы стали производиться почти одновременно, то исключение стало общим правилом, и сельские депутаты стали образовывать лишь волостной Съезд, волостные — уездный, уездные — губернский и т. д. Положение городских депутатов при этом осталось неизменным.
С другой стороны, принимались все меры, чтобы на Съездах Советов принимали участие „представители всех Советов, находящихся на территории данной административной единицы, a равно и тех местностей, где вопросы управлений решаются общим собранием избирателей“ (Постановление 7 Всероссийского Съезда Советов). Съезды, т. обр., должны охватывать все без исключения Советы местностей, которые обязательно должны принимать участие в выборах на Съезды и посылать своих депутатов. Система Советов заканчивается по К. 10 июля Всероссийским Съездом, и этот орган сыграл важную роль в истории советского строя. История деятельности Съездов, этих непосредственных представителей местных Советов и вместе высших органов власти, весьма замечательна. Так, 2 Съезд, первый после Октябрьской революции, создал центральное правительство в лице Совета Народных Комиссаров, издал знаменитое обращение о мире ко всем воюющим странам и к трудящимся о национализации земли и фактически установил верховную власть Советов. 3 Съезд окончательно покончил с буржуазной демократией и парламентаризмом, утвердил центральные органы Советской республики и принял „Декларацию прав“. 4 Съезд ратифицировал Брестский мир и вместе стал организатором всех дальнейших побед Советской власти. Он же перенес столицу России из бывшего императорского Петербурга в советскую Москву. 5 — закрепил продовольственную диктатуру и организацию Красной армии, a также утвердил первую Советскую Конституцию. 6 — окончательно сформировал борьбу против белых армий и обеспечил победу Советов. Начиная с 7 Съезда мы находим последовательное развитие и дополнение Советского строя рядом учредительных постановлений по вопросу Советского строительства. 8 Съезд действует в этом же духе и упорядочивает отношения центральных и местных властей. 9 Съезд закрепил переход от военного коммунизма к новой экономической политике. 10 Съезд Советов установил основы для создания Союза Советских Социалистических Республик посредством заключения особого договора с ними. И лишь 11 Всероссийский Съезд теряет свое значение высшего органа Советов, потому что в виду объединения Советских республик в Союз одновременно с ним работает первый и второй Съезды Союза, принимающие не только Конституцию Союза, образованную на основе договора четырех республик, но и ряд важнейших законоположекий, определяющих структуру Союза и его сочленов. Можно сказать без преувеличения, что высшее осуществление учредительной власти, принадлежащей Советам, сконцентрировалось сначала во Всероссийских, a затем Общесоюзных Съездах. Через них Советы осуществляют высшую государственную задачу организации власти.
2) Система Исполкомов. На ряду с системой Советов и Съездов создалась другая система, a именно исполнительных комитетов или Исполкомов. Каждый Совет депутатов „для текущей работы“ „избирает из своей среды исполнительный орган (Исполнительный Комитет)… Исполнительный Комитет всецело ответствен перед избравшим его Советом“ (ст. 58 К.). „Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) избирает свой исполнительный орган — Исполнительный Комитет“, который „всецело ответствен перед избравшим его Съездом Советов“ (ст. 55 К.). „Всероссийский Съезд Советов избирает Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, который всецело ответствен перед Всероссийским Съездом Советов“ (ст. ст. 28, 29 К.). Эти Исполнительные Комитеты меньше всего являются исполнительными органами Советов в общем смысле слова. Это невозможно уже потому, что государство Советов не знает того разделения властей, которое является основой буржуазно-демократического порядка. Здесь нет необходимости исключительных гарантий для частной собственности, a следовательно и выделения судебной власти, как самостоятельной и независимой области государственного верховенства. Здесь также отсутствует необходимость законодательного соглашения между отдельными классами, образующими диктатуру буржуазии, a следовательно нет нужды в специальном законодательном органе, который бы путем борьбы парламентских фракций создавал такой закон на основе парламентского соглашения. В республиках Советов отсутствует также специальная административная или исполнительная власть, которая бы имела своей специальной задачей охрану частной собственности и осуществление буржуазной диктатуры в рамках парламентом изданного закона и под ответственностью перед судами, оберегающими частного собственника. С самого начала Советы поэтому объединяли в своих руках исполнительную и законодательную власть, т.-е. были органами чисто делового характера. Поэтому Исполкомы при Советах являются в буквальном смысле слова комитетами, выделенными из своей среды Советами, и в виду этого осуществляют своеобразную функцию. В промежутках между сессиями Съездов они осуществляют всю полноту Советской власти в пределах той территории, в которой действует их Съезд. На местах Исполкомы работают совместно с Советами, ведя постоянную работу, подотчетную Советам (ст. 30, 56 К.).
Значение Исполкомов в центре и на местах сложилось весьма различно, благодаря различию компетенций центральных органов и местной власти. В центре до образования союзного Исполкома Всероссийский Исполнительный Комитет приобрел совершенно исключительное значение. Так как его сессии созываются значительно чаще, нежели Съезд, и состав его менее многочислен, то он получил значение „высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа РСФСР“. Он „дает общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов советской власти в стране, объединяет и согласует работу по законодательству и управлению и наблюдает за проведением в жизнь советской конституции, постановлений Всероссийских Съездов Советов и Центральных органов Советской власти“. „ВЦИК рассматривает и утверждает проекты декретов и иные предложения, вносимые Советом Народных Комиссаров или отдельными ведомствами, a также издает собственные декреты и распоряжения“. „ВЦИК созывает Всероссийский Съезд Советов, которому представляет отчеты своей деятельности и доклады по общей политике и отдельным вопросам“. Наконец, он „образует Совет Народных Комиссаров для общего управления делами РСФСР и отделы (народные комиссариаты) для руководства отдельными отраслями управления“ (ст. ст. 31, 32, 33, 34, 35 К.). Такая деятельность приводит к необходимости известного разграничения компетенции между ВЦИК’ом и съездами. Конституция определяет предметы ведения Всероссийского Съезда и ВЦИК’а, как общую сферу их деятельности в статьях 49 и 50 К., с которыми мы уже познакомились выше. Специально выделены, как подлежащие „исключительному ведению Всероссийского Съезда“ „a) установление, дополнение и изменение основных начал советской конституции и б) ратификация мирных договоров“. Однако, и здесь сделана весьма существенная оговорка относительно пункта „б“, т. к. „при невозможности созыва Всероссийского Съезда“ ВЦИК имеет право на „сношения с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира“, a также „установление и изменение границ, a равно частей“ территории РСФСР (ст. ст. 51, 52 и п. „з“ ст. 49 К.). Практика, впрочем, разрешила вопрос о пределах ведомства Съезда и ВЦИК’а следующим образом. Неоднократно изменения К. предварительно принимались и приводились в действие постановлениями ВЦИК’а, которые впоследствии вносились на утверждение Съезда. Что же касается остальной сферы компетенции ВЦИК’а, то практика установила лишь то различие между съездами и ВЦИК’ом, что на решение первого вносятся наиболее важные дела, требующие торжественной декларации или учредительного акта.
За ВЦИК’ом, т. обр., осталась важнейшая и законодательная и правительственная работа, которая приблизительно развилась в следующем направлении. 8 Съезд установил требование, чтобы „все декреты, касающиеся установления общих норм политической и экономической жизни, a также все декреты, вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов“ обязательно рассматривались во ВЦИК’е, которому также предлагается „усилить контроль“ над „работой ведомств и местных Советов“, с предварительным обследованием деятельности этих учреждений при помощи особых комиссий. Специально же на обязанность Президиума ВЦИК’а возложено разрешение „вопросов и конфликтов, касающихся взаимоотношений между наркоматами, главками и центрами, с одной стороны, и местными исполкомами, с другой“, „вопросов административн.-хозяйственного деления РСФСР, a также отмена и утверждение постановлений Совнаркома. На практике эти постановления свелись к обеспечению за ВЦИК’ом, кроме общих законодательных функций, еще высших правительственных и контрольных. Остановимся на них подробнее. Законодательная функция закреплена за ВЦИК’ом не только К., но и специально постановлениями 8 Съезда. Она сводится, т. обр., во-первых, к утверждению „всех постановлений и решений Совнаркома, имеющих обще-политическое значение“ (ст. 41 К.). ВЦИК’у здесь принадлежит право пересмотреть, изменить, дополнить, отвергнуть соответственный акт или же издать вместо него другой закон либо постановление „в порядке управления“. Во-вторых, ВЦИК издает самостоятельно, по собственной инициативе, необходимые „общие нормы“ и постановления, „вносящие коренные изменения в существующую практику“, причем „все законодательные мероприятия по делам военным и все влекущие за собой обязательства для РСФСР“ предварительно должны быть рассмотрены и утверждены Совнаркомом (по ст. 8 Съезда). Сообразно с такими задачами число членов ВЦИК’а было увеличено до 386 человек, при нем были образованы постоянные комиссии: бюджетная, федеральная, административная и т. п. На ВЦИК же возложена задача по особо тщательной подготовке как Съездов, так и сессий самого ВЦИК’а, с обязательством опубликовывать законопроекты и необходимые для них материалы за месяц до Съезда или за два до сессии. К высшей правительственной функции ВЦИК’а принадлежит далее охрана законности в Республике. Еще 6 Съезд в 1918 году призвал всех граждан и учреждения Республики „к строжайшему соблюдению законов РСФСР“. На ВЦИК возложена обязанность „наблюдать за проведением в жизнь“ постановлений законодательных органов страны. Для этой цели ВЦИК образует особые комиссии по обследованию деятельности наркоматов и губисполкомов, устанавливает точные штаты учреждений РСФСР, ставит „очередной задачей обследование целого ряда государственных отправлений“, как то: продовольственного дела, жилищного вопроса, транспорта, топливного дела и т. п., обращает особенное внимание на „усиление надзора за работой всех органов, устранение волокиты и упрощение аппарата их“, привлекает „широкие трудящиеся массы“ в органы государственного контроля Советов, т.-е. рабоче-крестьянской инспекции. В частности на ВЦИК было возложено особое наблюдение за правильным ходом и развитием деятельности местных Советов и „за выполнением постановлений 7 и 8 Съездов о советском строительстве“ (ст. 31, 32 К., пост. 8 Съезда).
Деятельность ВЦИК’а по охране законности и контролю не получила специального развития, так как ни рабоче-крестьянская инспекция не установила достаточной связи со ВЦИК’ом, ни последующая реформа, объединившая ее работу с партийным контролем, не приблизила ее ко ВЦИК’у. Контроль последнего, таким образом, получил лишь обще-административный характер. Важнее инструкторская функция ВЦИК’а, которая была разработана 7-м и 8-м Съездами. Здесь особые обязанности возложены на президиум, который и „является руководящим центром по инструктированию всей работы как в центре, так и на местах“. Такие общие обязанности обыкновенно дополняются разными специальными поручениями, которые съезды дают ВЦИК’у, как, например, выработать инструкцию о порядке выборов в волостные и сельские Советы, ускорить меры по выработке советских аппаратов и определению их штатов, создать инструкцию в целях укрепления Советов и их значения, приближения их к массам трудящихся, упорядочения их производства и т. п. Судебные и судебно-административные функции ВЦИК’а, которые первоначально были довольно широки, в настоящее время значительно сократились и едва ли не ограничиваются судебно-административной деятельностью по разрешению конфликтов между разными учреждениями и изданием инструкций и постановлений относительно дисциплинарных и административных взысканий, налагаемых на служащих и членов Исполнительных Комитетов. Лишь амнистия целиком осталась в руках ВЦИК’а. Рост правительственно-административных задач ВЦИК’а привел фактически к развитию деятельности Президиума ВЦИК’а, положение которого было юридически оформлено 7-м и 8-м Съездами. Президиум стал по отношению ко ВЦИК’у своего рода малым Исполнительным Комитетом в такой связи с ним, как ВЦИК по отношению к Съезду. Президиум стал комитетом комитета, с тем лишь различием, что изданные президиумом „в порядке управления необходимые постановления от имени ВЦИК’а“ подлежат обязательному докладу в очередные сессии ВЦИК’а. Вместе с тем на Президиум перенесено и право ВЦИК’а по отмене постановлений Совета Народных Комиссаров опять-таки с последующим сообщением об этом очередным сессиям ВЦИК’а. К самостоятельной компетенции Президиума отнесены дела по надзору и контролю, о спорах между учреждениями, вопросы административно-хозяйственного деления и подготовка съездов и сессий ВЦИК’а.
Переходим к местным Исполкомам. Как мы видели выше, эпоха военного коммунизма отразилась на местных учреждениях двояким образом. С одной стороны, она дала естественное преобладание постоянно действующим органам по сравнению с собирающимися лишь периодически (в полугодичные или годичные сроки), a с другой — она привела к раздроблению самих Исполкомов на отделы, ставшие в непосредственную зависимость от органов центральной администрации. С возвращением Советов к мирному строительству были приняты меры к оживлению деятельности местного советского самоуправления. Однако, здесь опять-таки на первый план были выдвинуты не непосредственно Советы или их Съезды, но Исполкомы, так как в них был центр административно-хозяйственной работы. Постановлениями 7-го и 8-го Съездов местным Исполкомам был придан следующий вид. Прежде всего была установлена непосредственная связь между ними и центром: „Исполнительные Комитеты… подчинены выше стоящему Исполнительному Комитету, Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету и Совету Народных Комиссаров“. Это положение 7-го Съезда дополняло ст. 52-ю К., где говорилось, что „съездам Советов и их Исполнительным Комитетам принадлежит право контроля над деятельностью местных Советов (т.-е. областным — право контроля над всеми Советами данной области, губернским — над всеми Советами данной губернии, кроме городских, не входящих в состав уездных Съездов и т. д.)“. Отсюда положение 8-го Съезда о том, что „постановления Исполкомов и их президиумов могут быть отменяемы выше стоящими съездами, Исполкомами, их президиумами, ВЦИК-ом, его Президиумом и Совнаркомом“. Этим Исполкомы освобождались от непосредственного подчинения народным комиссариатам и ставились в связь с высшими органами центра. Специально оговорено, что Исполкомам и их президиумам имеют право давать предписания „только выше стоящие Исполкомы, их президиумы, ВЦИК, его Президиум и Совнарком“. Этой подчиненностью высшим органам власти (но не отдельным наркоматам) соответствует и право Исполкомов представлять выше стоящему Исполкому, Совнаркому или ВЦИК’у соображения о неудобствах выполнения распоряжения народного комиссариата или выше стоящего Исполнительного Комитета или его отдела, при чем, однако, такое оспоренное распоряжение не приостанавливается, но проводится в жизнь. В тех же случаях, когда распоряжения отдельных народных комиссариатов или выше стоящих отделов явно не соответствуют постановлениям Совнаркома или ВЦИК’а, такие распоряжения могут быть приостановлены Исполкомом с тем, что он не только представляет свои соображения о необходимости отмены данного распоряжения выше стоящим органам, но и привлекается к суду в том случае, если его соображения неправильны. Лишь выводом из такого положения Исполкомов является обязанность центра в тех случаях, когда он сносится с отделами Исполкома, вести переписку или прямо через Исполком, или, во всяком случае, если распоряжение дается непосредственно отделу, сообщать копию его Исполкому.
На ряду с этими мероприятиями, делающими местные Исполкомы центром советского управления, так как впоследствии им было дано также право издания обязательных постановлений, были приняты меры к упразднению непосредственных органов центра на местах, стоящих вне зависимости и связи от Исполкомов, так что в конце концов и всевозможные лица, командируемые на места центральными учреждениями, и различные уполномоченные были или введены в состав отделов или исчезли совершенно. В качестве общего принципа было принято, что „центральные ведомства по правилу ведут дела через местные Советы и их отделы, упраздняя неподведомственные местным Советам отделения и специальные управления“. На основании этого правила в состав Исполкомов вошли не только „все постоянные местные органы и административно-хозяйственные учреждения всех народных комиссариатов“, но и „все органы, создаваемые временно для ударных работ“ (Пост. 8-го Съезда). Завершением этой системы было, наконец, установление твердой связи и зависимости между Исполкомами и их отделами. Как мы увидим дальше, отделы были непосредственно связаны с отдельными народными комиссариатами, для которых они являлись местными органами. Для установления связи между отделами и пленумами Исполкомов, так же как их президиумами, было необходимо определить роль Исполкомов как по отношению к отделам, так и отдельным наркоматам.
Мы здесь имеем следующие положения: „Все крупные мероприятия отделов как принципиальной, так и практической важности, равно как и сметы отделов… должны вноситься отделами на утверждение Исполнительного Комитета“. На отделы возложена обязанность исполнения всех предписаний и распоряжений и местного и вышестоящих Исполкомов, так же как соответствующего народного комиссариата. И заведующий и члены коллегии отделов избираются Исполнительным Комитетом, при чем соответствующий народный комиссар имеет лишь право отвода заведующего. Наконец, ответственность за деятельность отделов и за точность и своевременность выполнения распоряжений центральной власти возлагается не только на заведующего отделом, но и на Исполнительный Комитет. 9-м Съездом права Исполкома по отношению к отделам были расширены еще в том смысле, что первым предоставлено право закрытия существующих отделов и образование новых — при наличности, однако, соглашения с соответствующим народным комиссариатом с утверждения Совнаркома. Это развитие было завершено постановлениями ВЦИК’а 11-го созыва, которые не только дальнейшим образом разработали положение ВЦИК’а по этому поводу от 1920 года, но и обосновали известную автономию волости в лице ее Исполкомов и сельских обществ с их Советами. Волостные Исполкомы этим самым были введены в общую цепь Исполкомов и снабжены важными правами как по осуществлению прав юридического лица волости, самостоятельного бюджета, так и права издания обязательных постановлений, a также дисциплинарных взысканий с должностных лиц, подчиненных волости. Все приведенные мероприятия бесспорно выдвигают Исполкомы на положение крупных центров не только общей администрации, но также контроля, надзора, охраны законности и действительного объединения всей советской власти на местах. Исполком по отношению к отделам становится постепенно на такое место, какое занимает ВЦИК и отчасти Совет Народных Комиссаров по отношению к отдельным народным комиссариатам.
3. Система наркоматов и отделов. По К. Совет Народных Комиссаров является органом, которому „принадлежит общее управление делами РСФСР“ (ст. 37 К.). Такое определение, однако, далеко не исчерпывает пределов власти и компетенции, так как Совнарком не только издает „распоряжения, инструкции и вообще принимает все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни“, но также издает „декреты“, т.-е. акты законодательного или высшего правительственного (указного) значения. Даже крупные меры общеполитического характера, подлежащие рассмотрению ВЦИК’а, осуществляются Совнаркомом в случаях неотложности. С этой стороны Совнарком является органом верховного управления, тогда как отдельные образующие его наркоматы и отделы суть установления подчиненного управления. В настоящее время Совнарком разделяется на Большой и Малый, имеющий своего особого председателя, где рассматриваются все сметные дела отдельных наркоматов. Особенного развития при Совнаркоме достигла его комиссия — Совет Труда и Обороны, компетенция которого выросла из чисто военного совета обороны и впоследствии включила в круг своего ведомства и все важнейшие экономические задачи. В эпоху военного коммунизма Совет Обороны имел почти диктаторские полномочия, в настоящее же время он подчинен Совнаркому и в значительной степени поглотил круг дел Высшего Совета Народного Хозяйства, так как последний перешел на положение своего рода экономического ведомства в составе других наркоматов. Т. обр., Совет Труда и Обороны, или сокращенно СТО, в настоящее время имеет своею целью „согласование и усиление деятельности ведомств в области обеспечения обороны страны и хозяйственного строительства“. Для этого он „устанавливает единый хозяйственный план РСФСР“, „направляет работы экономических наркоматов“ и осуществляет хозяйственный план на практике. Постановления CTO по силе своей обязательности тем отличаются от постановлений Совнаркома, что могут быть отменены или изменены не только ВЦИК’ом, но и Совнаркомом.
Отдельные наркоматы и подчиненные им отделы местных Исполкомов образованы по общему типу бюрократических учреждений. Наркоматы, как установления подзаконные, издают постановления и делают распоряжения исключительно „в пределах своей компетенции“, „точно указанных в соответствующих декретах“. Они же ведут „текущую работу“ на местах при посредстве местных отделов и заведуют отдельными отраслями управления (ст. 35, 37, 38, 41, постановления 7-го и 8-го Съездов). И наркоматы и отделы подчинены единоличной власти народных комиссаров (наркомов) или соответственных заведующих. При них состоит коллегия, мнение которой не обязательно, но которая обладает правом протеста, при чем здесь возможны три случая. 1) Коллегия может не согласиться с решением заведующего или наркома и, не приостанавливая исполнения, доводит о своем несогласии до сведения президиума Исполкома или до сведений Совнаркома. 2) Коллегия отдела может найти распоряжение наркомата или выше стоящего Исполкома, либо его отдела, „невыполнимым“, и, не приостанавливая исполнения, представляет об этом президиуму, который принимает дальнейшие меры. 3) „При явном несоответствии данного распоряжения постановлениям Совнаркома или ВЦИК’а“, коллегия делает представление в уездный или губернский Исполком о немедленной приостановке данного распоряжения, что и может быть выполнено этими установлениями и за их судебной ответственностью. (Ст. 45 К., пост. 7-го и 8-го Съездов). Несмотря на двойную зависимость отделов — с одной стороны, от наркоматов, a с другой — от местных Исполкомов, необходимо признать, что до настоящего времени подчиненность отделов ведомственным наркоматам гораздо более сильна, нежели местная зависимость от Исполкомов. И хотя здесь приняты известные меры, a именно — у наркоматов отнято право непосредственного назначения заведующих и членов отдела, уполномоченные и комиссары центра введены в состав отдела и тем самым связаны с местными Исполкомами, у наркоматов отнято право самостоятельного декретирования, и, следовательно, подчинение им совершается лишь в рамках постановлений высших органов — Съезда, ВЦИК’а и Совнаркома — наконец, наркоматы лишены непосредственного права увольнения заведующих и членов коллегии отделов и наложения на них дисциплинарных взысканий, тем не менее приходится говорить о бесспорном перевесе ведомственного подчинения по линии выше стоящего отдела и наркомата, нежели Исполкома.
В особенности такое иерархическое подчинение нужно отметить в ведомствах, обладающих строгой централизацией, каковы военные, Высший Совет Народного Хозяйства и органы борьбы с контр-революцией. Финансовое ведомство теряет такой строго централизованный характер по мере роста союзного или федеративного начала в республике. Необходимо отметить, что сокращение числа отделов в местных исполкомах, повлекшее за собой сосредоточение в том или ином отделе дел нескольких наркоматов, естественно способствовало ослаблению их зависимости от какого-нибудь одного наркомата и укрепляло связь с местным исполкомом. Со стороны политической наркоматы и отделы сделались центром сосредоточия профессионально-технического состава и, следовательно, служащей интеллигенции. Бюрократическая система управления, которая по старому наполеоновскому образцу соединяет ответственного заведующего и совещательный голос коллегии, не принесла ничего нового в организацию административной работы. В результате — возрождение старых бюрократических навыков, развитие всех бедствий канцелярского засилия. Эти черты достигли особенного развития в эпоху военного коммунизма, так что еще в 1920 г. один из знатоков советского управления (Сапронов) след. образом рисует картину „бюрократического централизма“. Здесь мы видим, как „нелепые распоряжения, даваемые через голову Исполкомов“ на места, привели там к „оторванности“, „параллелизму“, „дезорганизации работы“, „бешеной анархии конкуренций“ и породили такие „мелочи“, как „протекционизм, прислужничество, помпадурство, буржуазные излишества, кумовство, круговую поруку“ и т. д. Так в борьбе против первоначальной анархии Советов народные Комиссариаты „решили централизовать все сверху до низу по ведомствам, ценою разодрания на куски местных Исполкомов“. Такое развитие бюрократизма первоначально парализовалось при помощи института партийных комиссаров, которые, будучи связаны с пролетариатом и происходя из пролетарской среды, должны были скреплять после просмотра каждый акт работающих в составе советских учреждений бюрократов. Впоследствии болезнь бюрократии устраняли при помощи расширения власти Исполкомов. В настоящее время, по мысли Ленина, совместно работают слитые в одно ведомство Рабоче-Крестьянская Инспекция и контрольные аппараты коммунистической партии. Наиболее действительным средством здесь является, во-первых, воспитание технической интеллигенции из рядов рабочего класса, a во-вторых, возможное усиление контроля Совета и Съездов над работой и отделов и Исполкомов и, в-третьих, рост гласности и значения прессы, особенно же института свободных рабочих и крестьянских корреспондентов („рабкоры“ и „кресткоры“).
4) Советы, Исполкомы и отделы. Взаимная связь разобранных трех систем выясняется в следующих отношениях. a) Со стороны их состава. Система Советов и Съездов дает органы, наиболее близкие к населению. Здесь действуют или непосредственно сами трудящиеся в составе собрания избирателей или их делегатов, которые по общему правилу проходят одну или две ступени выборов (в сельских Советах 1 делегат на 200 жителей). Только в некоторых случаях мы встречаемся с трехстепенной системой делегации. Исполкомы являются уже созданием Советов и Съездов, а, следовательно, по самому происхождению своего состава рождаются из двух-трех- и четырехстепенной системы выборов. Ибо Исполкомы по общему правилу избираются или Советами — сельские и городские Исполкомы, или Съездами — волостные, уездные, губернские, областные, всероссийские. Дальше всего от населения стоит состав Совнаркома и отделов, т. к. Совнарком избирается ВЦИК-ом, a заведующий и коллегия отделов — местными Исполкомами. И если эти выборы происходят из своей среды, то заведующие и коллегия отделов могут быть избраны Исполкомами из числа лиц, не принадлежащих к составу самих Исполкомов. Привлекаемые на советскую службу специалисты не имеют никакого отношения к воле первичных избирателей. Они назначаются наркоматами или Исполкомами. б) Периодичность и постоянство деятельности. В обратном отношении к связи с широкой массой трудящихся, рабочих и крестьян стоит срок продолжительности деятельности в сессиях, наркоматах и отделах. В то время как отделы, наркоматы, Совнарком и президиумы представляют собой постоянно действующие учреждения, сельские и городские Советы собираются не реже двух раз в месяц, волостные, уездные, губернские и всероссийские Съезды не менее раза в год. Такое соотношение близости состава к населению и периодичности деятельности привело Советы в последнее время к необходимости найти способы приближения населения непосредственно к деятельности Исполкомов. На этом основании, согласно постановлениям 7-го и 8-го Съездов, на обсуждение общих собраний Советов должны ставиться „все вопросы как местного, так и государственного значения“, на заседания Советов должно привлекать „возможно большее количество рабочих и крестьян, устраивая эти заседания в рабочих кварталах и по возможности на крупных фабриках и заводах“, a рядом с Исполкомами создаются особые совещания: при волостных исполкомах из представителей сельских Советов, не реже одного раза в месяц, при уездных — из представителей волостных Исполкомов, тоже не реже одного раза в месяц, a при губернских — из представителей уездных и районных Исполкомов не реже одного раза в два месяца. Проект реорганизации волостных Исполкомов, принятый ВЦИК 11-го созыва, возлагает на волостные органы власти обязанность устраивать сессионные совещания волостных Исполкомов из представителей профессиональных союзов, делегатских женских собраний, общественных организаций и имеющихся на территории волости фабрик, заводов и государственных предприятий. Сельские Советы по тому же проекту должны устраивать всякого рода собрания и сходы в целях разъяснения сущности и значения советского законодательства. Этим создаются как бы суррогаты непосредственной деятельности Советов и Съездов, оттесняемых на второй план деятельностью активной администрации и Исполкомов. в) Децентрализация и самоуправление. Сопоставление круга ведомства Советов и Съездов, с одной стороны, наркоматов и отделов, с другой, привело к особенному усилению посредствующей деятельности Исполкомов, которые и заняли центральное место в советском строительстве. Непосредственный контроль Советов над деятельностью активной администрации осуществляется лишь во время собраний и сессий и не получил подробной регламентации в законе. Напротив, усилился контроль со стороны Исполкомов, занявших по отношению к Советам и Съездам довольно независимую позицию. Непосредственное руководство Исполкомами отделов должно еще более усилить такую независимость, a выборность Исполкомов с их правом назначения личного состава отделов и правом образования и упразднения отделов, в связи с опорою во ВЦИК’е и правом протеста, укрепляет Исполкомы также по отношению к наркоматам и отчасти Совнаркому. И децентрализация и самоуправление идет по линии Исполкомов, но не непосредственной деятельности Советов и Съездов. Лишь в последнее время (1923—24 гг.) наблюдается стремление усилить значение местных Советов, как городских, так и сельских. Особенное значение должно здесь иметь предоставление известных финансовых прав и самостоятельных источников местного хозяйства, которые влекут за собой возрастающую ответственность не только отделов, но и самих Исполкомов пред Советами и Съездами.
IV. Советы и население. Организация власти Советов, как диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства, необходимо ставит вопрос о соотношении классов в таком государстве переходного периода. Исторически мы имеем здесь две эпохи. Во время господства военного коммунизма все силы пролетариата и революционного крестьянства были направлены непосредственно к подавлению и отчасти уничтожению его классовых врагов, т. е. буржуазии в виде финансовой, торговой, промышленной и землевладельческой группы капиталистов. В это время пролетариат обеспечивает полноту политических и гражданских прав лишь за собою и своими союзниками. Существенные изменения в этом порядке должна была принести с собой, так называемая, новая экономическая политика, период которой сменил господство военного коммунизма.
Эта новая политика или НЭП повлекла за собой следующие перемены. 1) Признание в известных пределах частной собственности; 2) развитие денежного обмена и 3) образование внутреннего рынка. При этих условиях оказалась необходимость заключения известного компромисса между господствующими классами пролетариата и крестьянства, с одной стороны, и мелкой, отчасти крупной, буржуазией, как классом, подвергнутым известным стеснениям и ограничениям — с другой. Окончание гражданской войны повлекло за собой и установление известного рода гражданских прав для всего населения страны безотносительно его классовой принадлежности. Политические права, a в частности право избрания в Советы, и при новом порядке остались целиком за трудящимися. Рассмотрим эти права в отдельности.
1) Избирательное право. В основе его лежит классовое разделение. „Не избирают и не могут быть избранными“ в Советы: „а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступление с имущества и т. п.; в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники“. К этим социальным категориям присоединяются политические разряды людей, лишенных избирательного права. Таковы — монахи и духовные служители, бывшие полицейские и члены царствовавшего в России дома (ст. 65-я К.). Эта категория буржуазии и ее защитников во время гражданской войны (в 1919 году) была дополнена более подробным списком, где указывались специальные признаки лиц, которые принадлежали к свергнутому революцией и воюющему против нее классу, т.-е. „бывших помещиков, капиталистов и лиц, занимавших ответственные должности в царском и буржуазном строе“. Однако, этот список не был применен при определении избирательных прав советских граждан. Понятию буржуазии противополагается понятие трудящихся. Таковы „все добывающие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, a также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые промышленностью, торговлей, сельским хозяйством и проч., крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом в целях извлечения прибыли“. К избирателям далее принадлежат солдаты советской армии или красноармейцы военные моряки флота и граждане, входящие в категории, перечисленные в указанных пунктах и „потерявшие в какой-либо мере трудоспособность“. Все эти категории могут быть обняты одним понятием „трудящихся“. На практике эти положения К. толкуются распространительно, так что лица, входящие ранее в состав буржуазии, a теперь „добывающие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом“, получили право выборов в Советы. Лишь в тех местностях, где еще сравнительно недавно свирепствовала гражданская война, практика требует ограничительного толкования, и в выборах не участвуют бывшие крупные помещики и фабриканты и бывшие царские чиновники не ниже 5-го класса, если они своей работой не доказали готовности верно служить республике. Ограничения избирательного права, вытекающие из различных естественных свойств лица или его государственной принадлежности, в конституции РСФСР сведены до минимума. Исключаются из числа избирателей лишь душевнобольные или умалишенные, граждане не достигшие гражданского совершеннолетия (18 лет), состоящие под опекой, лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором. Иностранцы допускаются к пользованию избирательным правом, если они проживают „на территории Российской республики для трудовых занятий“ и принадлежат „к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству“ (ст. 64-я, 65-я и 20-я К.). Самые выборы происходят не только на классовой основе. Но так как избиратели лишь постольку принадлежат к составу трудящихся, поскольку они действительно заняты в производстве или каким-нибудь видом общеполезного труда, и так как, с другой стороны, основой диктатуры пролетариата является господство над средствами производства, то и самые выборы происходят по „производственным единицам“ и организациям трудящихся.
Т. обр., мы получаем в качестве избирателей следующие категории: 1) рабочих и служащих фабрик и заводов, 2) крестьян, как трудовых землепользователей, 3) красноармейцев и военных моряков, 4) служащих общественных учреждений, 5) занятых домашним хозяйством членов семейств указанных групп, 6) остальные категории населения, добывающие средства к жизни общеполезным трудом (как напр., мелких ремесленников, подгородных и пригородных крестьян, учащихся и т. п.). Сравнительно с первоначальным образованием Советов здесь отпали некоторые категории, как, например, некоторые организации интеллигентных труженников (напр., учителей), представители партий, кооперативов и т. п. Для выборов указанные категории избирателей распределяются или по сельским или по городским избирательным единицам.
Что касается городов, то здесь мы встречаем несколько типов организации выборов. 1) Мы находим самую старую систему, a именно выборов по предприятиям и учреждениям, ротам, эскадронам, профессиональным союзам и т. п. В этих случаях отбор делегатов происходит в узких избирательных единицах, производственные интересы коих делегаты и представляют в Советах. Иногда такие избирательные единицы распределяются на участки, объединяющие известное их число. Так, напр., в одном городе было создано 38 единиц: 2 красноармейских, 5 для профессиональных союзов, 31 для учреждений и предприятий. Семьи избирателей причислялись к тем единицам, где голосовали сами рабочие или служащие. Уклонением от такой системы является: 2) система выборов по профессиональным союзам — производственным и иным (напр., работников просвещения, советских служащих и т. п.). 3) Следующей системой являются выборы по продовольственным районам, что имело место в эпоху военного коммунизма. 4) Имелись попытки создать „общие избирательные округа“, которые живо напоминают всенародное голосование буржуазной демократии. Вторую, третью и четвертую системы нужно считать нарушением К., так как избирательное право определяется не только классовым, но и производственным принципом, a следовательно необходимо ведет к неравномерности распределения депутатов по числу населения. В основе такой неравномерности лежит различная классовая и производственная ценность избирателей для Советов и их деятельности. Поэтому мы имеем следующее распределение депутатов между городом и деревней: на Всероссийский Съезд Советов городские Советы посылают по расчету одного депутата на 25.000 избирателей, a губернские Съезды Советов — по одному депутату на 125.000 жителей. Точно также один депутат областных Съездов приходится на 15.000 избирателей в городах и 25.000 жителей в уездах, один депутат губернских Съездов приходится на 2.000 городских избирателей и 10.000 жителей сельских, один в уездных Съездах на 200 городских избирателей и 1000 сельских жителей, один на волостных Съездах на 100 жителей, один на городских Советах на 1000 жителей (200 избирателей) и на сельских Советах один на 100 жителей. Еще более замечательна пропорция среди самих избирателей. В отдельных разрядах избирателей указанная норма отношения одного депутата на число избирателей колеблется от 50 до 500. В этих пределах обыкновенно наименьшее число мест предоставляется служащим в различных учреждениях (советской интеллигенции), которые выбирают по одному на 150 и 200 избирателей, тогда как там же рабочим предоставляется по одному на 50 избирателей. Различные нормы предоставляются красноармейцам, военным морякам, семьям рабочих, учащимся и т. д. В основе лежит не механическое равенство, a целесообразность. Именно ею определяется тот факт, что в то время, как сельские общества посылают на Всероссийские Съезды по одному на 125.000 жителей, в сельские Советы они дают по одному на 100. В результате избирательное право в РСФСР есть не прирожденное право отдельных граждан, a результат всего строя республики, построенного по классовому и производственному принципу; оно организуется по типу отбора лучших рабочих сил для советского правительства, при помощи делегатского представительства от мелких социально-хозяйственных единиц (ст. ст. 25 и 53 К.).
„Подробный порядок производства выборов, a равно участия в них профессиональных и иных рабочих организаций определяется местными Советами согласно инструкции ВЦИК’а“. „Выборы производятся согласно установившимся обычаям в дни, устанавливаемые местными Советами“, „в присутствии избирательной комиссии и представителя местного Совета“ или за отсутствием этих лиц — председателя избирательного собрания. О ходе и результате выборов составляется протокол за подписью членов избирательной комиссии и представителя Совета. Весь материал по производству выборов поступает в соответственный Совет, где избранная им мандатная комиссия проверяет выборы и докладывает о том Совету, которому и принадлежит окончательное право утверждения или неутверждения депутатов. Дела о неправильности выборов в целом и вопрос об их отмене разрешаются высшим по порядку органом советской власти, последней же инстанцией кассационного порядка является ВЦИК (ст. ст. 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77 К.). Полезно отметить, что на ряду с выборами в Советы, производимыми таким сложным путем, в коммунистической партии и профессиональных союзах, в виду равноценности их сочленов, практикуется обычный демократический порядок выборов на началах строгой пропорциональности.
2) Права граждан. Права граждан РСФСР определялись в зависимости от двух начал: во-первых, самого развития государства от первоначальной автономии Советов через военный коммунизм к новой экономической политике, a во-вторых, взаимоотношения классов в эти периоды. В период военного коммунизма гражданская война естественно привела к чрезвычайному умалению гражданских прав буржуазии. В это время лица, принадлежащие к составу нетрудового элемента находились или на положении воюющей стороны или же своего рода иностранцев, терпимых на территории Советов.
Отсюда следующие результаты. 1) Члены буржуазного класса подвергались различным репрессиям. Из их среды брались заложники, чтобы гарантировать безопасность граждан и вождей Советов. Они подвергались реквизиции и обложению чрезвычайными налогами, т. к. „городской буржуазией“ и „деревенскими кулаками“ в качестве „контр-революционных и паразитических элементов“ при помощи „хищнической спекуляции“ были приобретены „огромные денежные средства“. Реквизиции подвергались также помещения, обстановка, одежда и вообще имевшиеся в избытке предметы потребления, которые распределялись среди рабочей массы. Те же меры принимались, в крайнем случае, и для снабжения Красной армии. Известные категории лиц из среды буржуазного общества изолировались в особые концентрационные лагери, дабы этим путем устранить грозящую с их стороны опасность. 2) Даже более мирные элементы из среды воюющего класса подвергались некоторому умалению прав в области снабжения как необходимым продовольствием, так и предметами потребления. После введения карточной системы снабжения указанные слои населения снабжались в значительно меньшем размере, нежели категории трудящихся, служащих и красноармейцев. Наконец, 3) провозглашенные конституцией права трудящихся вполне последовательно, за немногими исключениями, не были распространены на нетрудящихся из состава бывших и настоящих эксплоататоров. Им были предоставлены лишь те права, которые непосредственно обнимали собой личную безопасность, также как личную честь, достоинство и т. п., поскольку это защищалось народными судами, действующими на основе революционного, a затем и социалистического правосознания.
Наоборот, как „Декларация о правах трудящегося и эксплоатируемого народа“, так и, впоследствии, Конституция, определенно говорят о правах, предоставленных исключительно в пользование „трудящихся“, „рабочих и крестьян“, „рабочего класса и крестьянской бедноты“ в противоположность „имущим классам“, экономическую и политическую власть которых предполагается „сломить“. Самая конструкция прав трудящихся сложна и недостаточно определена, т. к. и декларация и конституция предусматривают не только права личные, но и классовое право трудящихся. Вместе с тем в категорию прав здесь зачисляются и такие моменты, как самое воплощение социалистической программы. В общем и целом получаются следующие категории прав: 1) Право трудящихся, как определенного класса современного общества. К ним принадлежит право на социализацию земли и национализацию лесов, недр и вод общегосударственного значения, равно как поместий и сельскохозяйственных предприятий с живым и мертвым инвентарем; рабочий контроль, a затем и национализация фабрик, заводов, рудников, железных дорог и вообще средств производства и транспорта; национализация банков, вооружение трудящихся, овладение государственным аппаратом и осуществление национального самоопределения. Эти права осуществляются не лично трудящимися, но при посредстве их классовых и национальных организаций (ст. ст. 3 и 8 К.). 2) Права, которые в эпоху военного коммунизма были предоставлены трудящимся в соответствии с целями революции. Таковы — усиленная охрана их неприкосновенности, чести и достоинства, обеспечение в возможно большем объеме средствами продовольствия и предметами широкого потребления и, наконец, избирательное право, дающее трудящимся исключительную возможность овладения государственным аппаратом, связанной с ним верховной властью и управлением государственными средствами, также как национализированными средствами производства. Наконец, 3) права, которые могут быть вполне уподоблены личным политическим правам свободы в буржуазных демократиях и состоят из права „действительной свободы совести“ на основании чего „церковь отделяется от государства и школа от церкви, a свобода религиозной и антирелигиозной пропаганды признается за всеми гражданами“, права „действительной свободы выражения своих мнений“ с предоставлением трудящимся всех необходимых для этого „технических и материальных средств“, права действительной свободы собраний, включающего в себя и материальные средства для осуществления такой свободы, права действительной свободы союзов опять с нужным материальным обеспечением и, наконец, права „на действительный доступ к знанию“ со „всесторонним бесплатным образованием“ (ст. ст. 13, 14, 15, 16, 17 К.). Из этих прав некоторые, как право свободы совести, выходят из пределов классового права трудящихся и распространяются на всех граждан РСФСР. Остальные же права возбуждают некоторое сомнение, т. к. они являются лишь выводом из вышеуказанного права трудящихся на захват орудий производства и пользование ими государственного аппарата.
3) Обязанности граждан РСФСР. Обязанности граждан в эпоху военного коммунизма сводились, главным образом, к воинской повинности, трудовой повинности и уплате податей и налогов. Распределение этих видов повинности было также построено на строго классовом принципе. В то время, как на рабочих была возложена подавляющая тяжесть воинской и трудовой повинности, a на крестьян — воинская повинность и податное обложение, буржуазия несла исключительный гнет в сфере податного и имущественного обложения, доходящего порой до полной экспроприации.
а) Воинская повинность. „В целях всемерной охраны завоеваний великой рабоче-крестьянской революции, РСФСР признает обязанностью всех граждан республики защиту социалистического отечества и устанавливает всеобщую воинскую повинность. Почетное право защищать революцию с оружием в руках предоставляется только трудящимся, на нетрудовые же элементы возлагается отправление иных военных обязанностей“ (ст. 19 К.). Воинская повинность, таким образом, возлагается не только на трудящихся, но и на всех граждан страны с тем, однако, различием, что из граждан, „не подлежащих призыву в рабоче-крестьянскую армию“, после „перехода от добровольческой армии ко всеобщей мобилизации“ создавалось особое „тыловое ополчение“.
б) Трудовая повинность. Во время военного коммунизма трудовая повинность имела также всеобщий характер. Труд был провозглашен „обязанностью всех граждан“, что выражено в известном лозунге „не трудящийся да не ест“. Это было подтверждено в кодексе труда: „для всех граждан РСФСР за изъятиями“, особо указанными, „устанавливается трудовая повинность“ (ст. 18 К., кодекс труда, разд. 1, ст. ст. 1 и 2). Трудовая повинность, отбываемая в рамках кодекса труда, влекла за собой в то же время и заработную плату и пользование трудовыми карточками, которые давали возможность получить материальное обеспечение, a также безвозмездное потребление различных государственных средств производства и транспорта. Граждане республики пользовались, т. обр., бесплатным помещением и квартирами, бесплатными путями сообщения, почтой, телеграфом и телефоном, бесплатной медицинской помощью, школой, театрами и некоторыми предметами комфорта. Трудовое принуждение осуществлялось, однако, далеко не последовательно и неповсеместно, и тяжесть трудовой повинности несли рабочие, служащие и лица Красной армии и флота. По отношению к буржуазным специалистам и техникам интеллигентам применялись меры усиленного их снабжения, так же, как исключительного материального обеспечения. В общем и целом связь прав и обязанностей была построена по классовому принципу, при чем наибольшие обязанности ложились на трудящихся, получивших наибольшее количество прав.
в) Податное и налогое обложение. Здесь необходимо различать два вида обложения. Первому была подвергнута буржуазия, которая мероприятиями на местах и в центре подвергалась революционно-военным налогам, вплоть до полной реквизиции и экспроприации. Второму подлежала масса крестьянства, которая была обязана отдать государству все так называемые излишки своих сборов и получений, как результат сельского хозяйства. Здесь проводился принцип пропорциональности, который при несовершенстве государственного аппарата слишком часто не получал применения. Актом 5 августа 1919 г., завершающим постановления 1918 г. о товарообмене, не только было передано органу Народного Комиссариата Продовольствия и кооперативам все снабжение всего населения предметами добывающей и обрабатывающей промышленности, a также хлебом и другими продовольственными продуктами, но вместе с тем была установлена „обязательная сдача населением продуктов сельского хозяйства и промыслов“. На основании этого акта в каждой губернии или районе устанавливалось „количество продуктов сельского хозяйства и промыслов, подлежащих обязательной сдаче“, a вместе с тем „и количество товаров, отпускаемых для снабжения сельского населения“. Как показала практика, при крайне скудном количестве распределяемых продуктов промышленности эта мера на самом деле привела к принудительно-военному обложению массы крестьянства, которая, с одной стороны, сдавала все свои так называемые излишки, a с другой — отбывала воинскую повинность на ряду с пролетариатом.
4) Гражданские права буржуазии. Переход от военного коммунизма к новой экономической политике, явившийся результатом уступки настойчивым требованиям широких кругов крестьянства, привел к необходимости не только отмены разверстки по сдаче излишков крестьянами и трудовой повинности, но также компромисса с буржуазией и обеспечения за нею известных прав.
Эти права имели целью обеспечить участие буржуазии и ее капиталов как уцелевших от прежнего, так и выросших вновь из противозаконной спекуляции в общем подъеме производительности страны. В этих целях ВЦИК’ом 9 созыва были обнародованы особые „гражданские права“, которые в отличие от прав политических присвоены всем гражданам без различия классовой принадлежности и касаются частного имущественного оборота. Эти права обнимают следующие категории: а) право организации промышленных и торговых предприятий и право свободного выбора профессий и промыслов; б) право собственности на немуниципализированные недвижимости; в) право застройки с вытекающим отсюда правом пользования; г) право собственности на движимое имущество; д) право на изобретения и авторское право; е) право наследования имущества, не превышающего ценности 10.000 золотых рублей; ж) право свободного заключения договоров и обязательств. Права эти распространены и на различные организации, общества, товарищества, которым присвоены права указанного частного оборота или, иначе, права юридических лиц. К этим правам сделана одна лишь оговорка: данное постановление „не имеет обратной силы и не дает права бывшим собственникам, имущество которых экспроприировано на основании революционного права до издания настоящего постановления, требовать возвращения имущества“.
Впоследствии гражданские права получили дальнейшее развитие и формальное завершение в гражданском кодексе, где они обозначены след. образом: „В целях развития производительных сил страны, РСФСР предоставляет гражданскую правоспособность (способность иметь гражданские права и обязанности) всем гражданам, неограниченным в своих правах“. „Каждый гражданин РСФСР и Союзных Советских Республик имеет право свободно передвигаться и селиться на территории РСФСР, избирать не воспрещенные законом занятия и профессии, приобретать и отчуждать имущество с ограничениями, указанными в законе, совершать сделки и вступать в обязательства, организовывать промышленные и торговые предприятия с соблюдением всех постановлений, регулирующих промышленную и торговую деятельность и охраняющих применение труда“. „Никто не может быть лишен гражданских прав или ограничен в правах иначе, как в случаях и порядке, определенных законом“ (Гражд. кодекс, ст. 4, 5, 6). Как очевидно, декларацией гражданских прав существенно изменены положения конституции 10 июля о правах и обязанностях граждан. На ряду с правами и обязанностями классового характера благодаря НЭП’у установлены также частные обще-гражданские права, которые по содержанию имеют в виду именно буржуазию. Этим на ряду с господствующим пролетарским правом установлены важнейшие положения буржуазного права, которые были еще предсказаны Марксом в его критике Готской программы и подтверждены Лениным в его „Государстве и революции“. В категорию таких обще-гражданских прав надо зачислить еще упомянутое выше право свободного вероисповедания.