Государственные долги. В настоящее время одной из наиболее характерных черт всякого государственного хозяйства является наличность Г. д. Государства разной культуры, различных форм правления, мирные и военные, старые и новые, великие и малые, все имеют общий знаменатель — задолженность, часто достигающую огромных размеров. Г. д. прочной цепью соединяют настоящее с далеким прошлым и в значительной мере предопределяют развитие г. хозяйства в будущем. Если мы обратим внимание на состав задолженности любого государства, то заметим другую не менее характерную черту: задолженность явилась результатом частого, во многих странах чуть-ли не ежегодного, обращения государства на путь кредита. Можно говорить о постоянном росте Г. д., как закономерном процессе. Государство обращалось на путь займов во все эпохи, но те Г. д., которые обременяют бюджеты в наше время, появились в новейшую эпоху. Они являются результатом обращения государства на путь публичного кредита, т. е. они накоплены государством, a не государем. Кроме того, современные Г. д. отмечают действие системы г. кредита, в то время как в старые эпохи королевские займы были случайным явлением. В старую эпоху заем был одним из многих чрезвычайных средств добыть нужные деньги; в новое время заем является одной из двух основных форм обращения государства к народному хозяйству. Заем и налог — вот формула современных отношений государства и народного хозяйства. Собственные доходы государственного хозяйства, игравшие исключительную роль в домениальную эпоху, теперь давно уже заняли скромную бюджетную позицию. Долги государства имеют еще ту особенность по сравнению с долгами короля, что они в своей массе долгосрочны, в наиболее устроенных странах — бессрочны, вечны. Краткосрочные долги, этот основной тип займов старой эпохи, в наше время или являются техническим средством пользования текущими средствами казначейства, или служат подготовкой долгосрочных займов. Вечная рента — основная форма Г. д. современного могущественного государства; долгосрочный заем — форма долга всех других государств.
Всеобщность Г. д. и их постоянный рост предполагает наличность общих и местных причин. Одной из общих причин систематического роста Г. д. является война и приготовление к ней. Для некоторых стран, как Англия, Германия, отчасти Франция, эта причина является исключительной. Война и в былые эпохи вызывала займы, но только в наше время война органически связана с ростом Г. д. Боевая организация современного государства и ведение войны с экономической точки зрения представляют из себя затрату огромных масс капиталов. Можно говорить о капитале г. обороны и нападения, можно говорить о военной „индустрии“. Стратегические ж. дороги, крепости, броненосцы, дорогие орудия, другие технические элементы военного дела, все это — основной капитал обороны, исчисляемый во многих странах миллиардными цифрами. Этот капитал, обыкновенно, добывается займами. Вот почему Германия, до сих пор еще не ведшая ни одной крупной войны, имеет огромный Г. д., обязанный своим происхождением заботам о боевой готовности. Война, в былые времена являвшаяся поединком мужчин, в наше время общим строем народного хозяйства превращена в борьбу машин и капиталов. „Основной“ капитал военной организации предполагает наличность в соответствующей пропорции „оборотного“ капитала. Вот почему в большинстве современных бюджетов около 50% всех средств уходит на ежегодные расходы по войску и на оплату военных займов, т. е. половина всех бюджетов уходит на оплату старых и будущих войн.
Другой всеобщей причиной роста Г. д. является предпринимательская деятельность современного государства. В составе Г. д. таких стран, как Россия, Канада, Пруссия, Швейцария, имеются долги, которым присвоено не особенно точное название производительных. Иногда эти Г. д. называют рентабельными, так как занятые суммы потрачены на предприятия, способные приносить доход. Государство с давних пор было энергичным предпринимателем, оно учреждало различные предприятия, заводило свои промыслы, накапливало промысловый капитал. Особенно кипучая промысловая деятельность государства наблюдалась в переходную эпоху, когда домениальный доход перестал удовлетворять быстро растущие г. расходы, а податная система только что зарождалась (эпоха регалий). Но в это время еще не были известны производительные Г. д., хотя публичный кредит существовал. Этот факт объясняется тем, что г. предприятия старой эпохи были мелкими промыслами, часто в виде монополий, отдававшихся на откуп. И только в условиях капиталистического хозяйства государственные предприятия потребовали затраты капиталов, добытых займами. Государство сокращает объем своей промысловой деятельности, оставляя в своих руках немногие монополии и железные дороги. Но это немногое приводит к стремительному росту Г. д. Г. предприятия по существу дела должны быть крупными предприятиями. И если в условиях нашего времени всякое крупное предприятие является результатом затраты капитала, то и г. предприятия в этом отношении не только не составляют исключения, но являются наиболее показательными. Государство берет в свои руки такие предприятия, где по природе вещей преобладает основной капитал (ж. дороги), или где приходится выкупать частные права и имущества (фискальные монополии). Поэтому гос. облигация часто играет роль промышленной акции.
К этим двум основным причинам роста Г. д. присоединяются другие, порожденные в условиях нашего же времени, но проявляющие свою силу с меньшей интенсивностью. Г. хозяйство и г. деятельность в старые эпохи развивались в медленно изменявшихся условиях экономического быта и социальной среды. Назревавшие противоречия разрешались силою обстоятельств, иногда облекаясь в форму стихийных революций. В наше время государство следит за быстрым темпом жизни и выступает в роли реформатора. Реформами ускоряются естественные процессы экономической и политической жизни, архаические остатки и болезненные наросты удаляются без крови, при помощи денег (выкуп), деньгами укрепляются молодые побеги жизни. Экономическая реформа, всегда имеющая социальную подкладку, в условиях нового времени часто, помимо издания закона, нуждается в затрате больших денег. Можно указать на миллиардные размеры операции по выкупу частных ж. дорог, на колоссальные размеры выкупа при русской крестьянской реформе. Молодая Япония была вынуждена заключать займы для ликвидации феодального строя. Старая Англия колоссальным займом решает аграрный вопрос в Ирландии. Ряд экономических реформ в таких странах, как Канада, Бавария, Венгрия и т. д., могли быть проведены только при помощи занятых денег. На ряду с этой причиной накопления Г. д. необходимо указать и другую, коренящуюся в условиях и существе деятельности нового государства. Современное государство обыкновенно выступает с помощью при различных общественных бедствиях, как, напр., голод, наводнение, обширные землетрясения. Иногда эти бедствия, в старину лечившиеся временем, в наше время вызывают колоссальные затраты денег, легко приводящие государство на путь займов.
Иногда причина накопления Г. д. лежит вне пределов г. хозяйства. В странах, бедных капиталами и поэтому нуждающихся в постоянном притоке иностранных капиталов, г. займы служат одним из главных средств такого привлечения. В странах, где помещение иностранного капитала не считается особенно прочным, гарантия, присущая г. займу, является необходимым условием обильного притока чужих капиталов. Кроме того, г. заем в качестве средства привлечения иностранных капиталов необходим в тех случаях, когда считают полезным привлечь капитал не туда, куда он идет по собственной инициативе капиталистов, руководящихся несомненными выгодами, а туда, где этот приток, не обещая особых выгод, тем не менее полезен для страны и народного хозяйства. Эти общие причины всегда преломляются в призме местных условий.
Таким образом, основные причины накопления огромной массы Г. д. лежат в общих условиях развития г. хозяйства, т. е. главным образом в условиях народнохозяйственной эволюции. Проявляясь в обстановке г. хозяйства, эти причины получают форму так называемых бюджетных дефицитов. Г. хозяйство нашего времени имеет бюджетную форму, несоответствие между доходами и расходами в сторону превышения последних называется дефицитом. Дефициты могут покрываться займами и налогами. Опыт XIX века показал, что займы играли огромную роль в борьбе с дефицитами. Но отсюда вряд ли можно сделать тот вывод, что дефициты являются причинами накопления Г. д. Это — только поводы обращения государства на путь займа, так как сам дефицит обусловлен более глубокими и общими причинами: или войной, приготовлением к войне, или необходимостью затрат на организацию государственных предприятий, реформ, продовольственной и иной помощи. Только в тех случаях, когда бюджетный дефицит появляется без участия указанных причин, когда естественный рост расходов опережает рост доходов, можно говорить о дефиците, как самостоятельной причине накопления Г. д. Но дефицит этого порядка вызывает различные последствия: или введение новых налогов, или сокращение расходов, или усиление существующих налогов. Если же эти меры не действуют на бюджет и он продолжает страдать дефицитом указанного характера, то покрытие его займами ведет к финансовому расстройству и может привести к г. банкротству. Но в конце концов и этот дефицит, финансовый по своему существу, в большинстве случаев имеет социально-экономические основания: он порождается народною бедностью, нежеланием состоятельных классов взять на себя часть податного бремени, несоответствием финансовой системы и общего уклада хозяйственной жизни народа.
Действие указанных причин к нашему времени сказалось в том, что все страны имеют задолженность, в несколько раз превышающую размеры годовых бюджетов и отнимающую значительную часть годового дохода на уплату процентов по займам и погашение. Цифры, в которых определяется к данному моменту капитал г. задолженности, не дают представления о всех Г. д., так как многие займы были уже погашены и исключены со счетов. Момент, с которого в каждой стране начинается история Г. д., обыкновенно выбран совершенно случайно, и для многих стран первые страницы истории Г. д. остаются или неясными, или спорными. В России история Г. д. обыкновенно начинается с первого внешнего займа, заключенного Екатериною II в 1769 г. В Англии отправным пунктом для истории Г. д. считают год основания Bank of England (1694 г.). Но и в России, и в Англии это — совершенно условные даты.
Не раз предпринимались попытки определить размер Г. д. во всем мире. Но в виду резких различий в валюте и, главным образом, вследствие несовершенства материала для международной финансовой статистики, эти попытки приводили к спорным результатам. Но некоторое представление о росте мировой публичной задолженности эти попытки все-таки дают. В 1825 г. мировую задолженность определяли в 38 миллиардов фр., в 1850 г. — 47 м., 1860 г. — 56 м., в 1867 г. — 66 м., в 1885 г. — 108 м., 1895 г. — 136 м., в начале XX века — 250 миллиардов фр. О росте публичной задолженности в мире некоторое представление можно получить из эмиссионной статистики. Каждый год из общей массы выпускаемых на рынок новых бумажных ценностей значительная часть приходится на государственные займы. За последние годы цифра ежегодных эмиссий определяется в колоссальных размерах: от 14 до 26 миллиардов фр. Из этих масс около 40% приходится, обыкновенно, на публичные займы. Иногда г. займы поглощали до 87% всей эмиссии (1894 г.).
Финансовая литература богата различными оценками Г. д. В большинстве случаев эти оценки слишком случайны и субъективны. Господствуют два направления: оптимистическое и пессимистическое. Одни думают, что Г. д. являются показателем силы нации и государства, другие утверждают, что всякий Г. д. таит в себе величайшую угрозу экономической и политической самостоятельности нации. Так как история Г. д. слишком богата фактами самого разнообразного содержания, то сторонники обоих диаметрально противоположных мнений могут привести в свою защиту какое угодно количество фактических аргументов. При оценке факта г. задолженности необходимо опираться на целый ряд показателей, которые могут привести к правильным выводам. Прежде всего необходимо иметь в виду относительное значение Г. д. Страна, имеющая громадный Г. д., может процветать, и наоборот — страна с небольшим Г. д. может испытывать от него вследствие местных условий величайшие неудобства. Часто к оценке значения Г. д. идут путем международного сравнения и при этом упускают из виду относительное значение Г. д. Поэтому размер капитала г. задолженности сам по себе не может служить основанием оценки значения накопленных долгов. Если в одной стране займы заключались по 3%, в другой — по 6%, то, при равных размерах капитала задолженности, тяжесть во второй стране Г. д. будет вдвое больше. В одной стране Г. д. может иметь рентную форму, т. е. он погашается тогда, когда у государства имеются свободные средства, в другой — форму срочных облигаций. Вследствие этого тяжесть капитальной задолженности будет совершенно различной. Для определения бюджетной тяжести Г. д. необходимо учитывать ежегодный расход по системе г. кредита. Но это — далеко не единственный критерий. При оценке ежегодного расхода нужно обращать внимание на следующее: какое место этот расход занимает в общей системе расходного бюджета, не влияет ли он на удовлетворение других неотложных нужд государства. Кроме того, ежегодный расход по системе г. кредита может состоять из двух частей: одна часть идет на уплату процентов, другая на погашение долга. Для бюджетной оценки важно оценить соотношение этих двух частей. Усиление второй части облегчает бюджет, так как сокращает первую часть. Бюджетное и экономическое значение этих расходов будет неодинаково при одинаковых размерах в странах с внутреннею задолженностью и в странах с внешним Г. д., так как в последнем случае расходы будут производиться за границей.
Для оценки Г. д. полезно установить его соотношение с общим размером г. бюджета и развитие этого соотношения. Размер Г. д. может в несколько раз превышать размер бюджета (в России, напр., в 3 раза), но с течением времени нормальный рост бюджета превысит наростание Г. д., и соотношение будет изменяться в благоприятную сторону. Некоторым показателем может служить отношение Г. д. к размеру г. имуществ; это показание ценно особенно в том случае, если часть г. имуществ, напр., ж. дороги, получилась в результате затрат занятых сумм. Напр., в Пруссии Г. долг имеет солидное экономическое покрытие. При анализе этого показателя необходимо учитывать бюджетное положение г. имуществ и предприятий, организованных на занятые деньги. В одной стране такие предприятия могут быть источником доходов, покрывающих расходы по занятому капиталу, в другой — источником расходов, вызывающим необходимость напряжения податных сил (русские казенные ж. дороги). Весьма важно установить характер размещения Г. д. Не говорим уже о том, что для страны крайне важно, находится ли Г. д. за границей, или внутри страны. Важно и то, находится ли Г. д. в твердых руках или в руках биржевой спекуляции. В последнем случае неизбежны постоянные и резкие колебания биржевой цены Г. д., что наносит вред держателям бумаг и государству, которому все время приходится обращаться на рынок за новыми капиталами. Если государство активной кредитной политикой создаст своим фондам исключительное положение на рынке, то этим оно может нанести серьезный ущерб промышленности, которая обращается на тот же рынок. Важно определить, особенно в случае преобладания внутренних займов, не исчерпана ли емкость фондового рынка. Если эта емкость исчерпана, то Г. д., небольшой по размерам, может иметь более вредное значение, нежели колоссальный Г. д., но не исчерпывающий емкости рынка. Поэтому в некоторых случаях внешний заем будет иметь огромные преимущества перед внутренним.
Одним словом, оценка Г. д. каждой страны и сравнение задолженности различных стран не может устанавливаться по готовым шаблонам и формулам, она неизбежно предполагает тщательное обследование каждого данного случая и требует точной формулировки задачи оценки: с точки зрения чьих интересов производится оценка? Оценивать Г. д. можно с точки зрения государственного хозяйства, в таком случае производится бюджетная оценка. Оценка может быть произведена с точки зрения общих интересов народного хозяйства, при чем делается экономический анализ задолженности, напр., влияние Г. д. на рассчетный баланс. Наконец, оценка Г. д. может быть произведена с точки зрения интересов отдельных общественных классов. Здесь часто вопрос сводится к решению важнейшей проблемы: налог или заем? Одним классам выгодно введение новых налогов, другим — заключение займа. Здесь ярко обрисовывается социальное значение Г. д. При помощи займов высшие классы долгое время в податном отношении могут быть польгоченными. Оценка Г. д. с разных точек зрения предполагает различные методы и может привести к различным выводам.
Г. д. в различных странах имеет различные формы и разнообразный состав. История Г. д. начинается с удивительного разнообразия в его составе. В некоторых странах в былое время (напр., в Австрии) Г. д. состоял из целой сотни отдельных форм. Затем началась консолидация и унификация этой разнообразной массы. В каждой стране стремятся выработать основную форму Г. д. В Англии такой формой является консоль, во Франции — рента и т. д. Унификация долга имеет огромные преимущества: она облегчает управление Г. д. и его размещение на рынке, она удобна и держателям фондов. Но эта унификация достижима при внутреннем Г. д. Если же страна имеет внешний Г. д., то его форма зависит часто не от воли государства-должника, а от желаний кредиторов. Поэтому Г. д. тех стран, которые до сих пор опираются на внешний кредит, и теперь поражают еще своим разнообразием. Г. д. Англии на 31/III. 1911 г.:
Г. д. Франции к 1/I. 1910 г.:
В 1912 г. Франция создала новый тип Г. д. — 4% госуд. железнодорожные облигации (на 300 милл.).
Если мы обратимся к Г. д. России, то здесь уже не встретим такого однообразия в составе г. задолженности. На 1 янв. 1911 г. русский Г. д. состоял из 69 отдельных займов, самый старый из которых был заключен в 1817—18 г. К этим займам нужно присоединить четыре категории (5%, 4½%, 4%, 3½%) вечных вкладов и три категории (4%, 3,6%, 3%) билетов Г. Казначейства. Общая сумма задолженности определялась в 9.014.141.796 руб. Все 69 займов по высоте процента делятся на семь разрядов:
Таким образом, в России основным типом Г. д. является заем в 4%-ной форме. Вследствие этого руководящей бумагой на бирже является 4% г. рента, размещенная в России, и 4%-ные золотые займы, размещенные на внешних рынках. Но тем не менее по отношению к русскому Г. д. нельзя сказать того, что он унифицирован в 7 или 9 типов и форм, так как каждый тип состоит из нескольких займов, заключенных на разнообразных условиях. Некоторые займы заключены в русской валюте, другие в иностранной, третьи — в нескольких валютах. Одни займы имеют срочные тиражи, часть долга в вечной ренте. Одни допущены на десяток бирж, другие — котируются только на русских биржах. Одни имеют облигации с купонными листами, другие — без купонов, именные. Часть займов подлежит налогу на денежный капитал, другая часть имеет податную привилегию и т. д., и т. д. Словом, в России состав Г. д. отличается крайним разнообразием, и задачей будущего является унификация нашего огромного Г. д.
К общей массе русского Г. д. следует причислить акционерные и облигационные займы обществ русских ж. дорог, гарантированные правительством. Таких гарантий на 1/I. 1911 г. было выдано (капитал) на 1.553.490.433 руб. Затем необходимо причислить 17 займов Г. Дворянского Земельного Банка на 741.285.300 руб. и 23 займа Крестьянского Поземельного Банка на 1.095.953.880 руб. Таким образом, общая сумма русской г. задолженности определится к 1/I. 1911 г. в 12.404.871.409 руб. Кроме этого, долгом государства будут вклады наличными в г. сберегательные кассы, г. банки, казенные ломбарды и ссудные казны.
Вся эта масса задолженности, выраставшая в течение целого века, образовалась, главным образом, в последние 50 лет, так как к моменту крестьянской реформы русский Г. д. равнялся всего только 1.264 милл. Если принять во внимание основной Г. д., исчисляемый в настоящее время в 9 миллиардов руб., то окажется, что 81% этой суммы было занято на общегосударственные потребности и 19% — долги по облигациям железных дорог.
Значительная масса нашего Г. д. размещена за границей. Точному учету эта часть Г. д. не поддается. Но есть данные, позволяющие судить о величине ее. По системе г. кредита Россия расходовала:
След., последнее 10-летие XIX века характеризуется необычайным ростом внешнего русского Г. д. На 1912 г. по системе г. кредита назначено обыкновенных расходов 404,5 милл. руб., что составит 15,1% обыкн. расходов. Из этой суммы 375 милл. назначено на уплату процентов и около 28 милл. на уплату капитала. Кроме того, по чрезвычайному бюджету проводят 100 милл. на уплату капитала по 4% билетам Г. Казначейства. Далее, к расходам этого же рода относится свыше 30 милл., назначенных в 1912 г. на расходы по гарантиям платежей обществ ж. дорог и крестьянского поземельного банка.
В наше время масса процентных бумаг, находящихся в частных руках, поступает на управление, хранение и по другим поводам в банки и др. кредитные учреждения. Эти бумаги поддаются учету, который дает интересные результаты. Вот данные на 1/I. 1911 г.
Так как подобные сведения имеются о каждом виде Г. д., то отсюда можно сделать вывод, какие займы размещены за границей и какие в России. В России размещена главным образом г. рента 1894 г., внутренние выигрышные займы и внутренние займы 1905 и 1908 г. Главная масса процентных бумаг находится в двух столичных губерниях: 66,5% всех учтенных бумаг. На остальные районы России приходится на каждый от 4 до 0,5% всех бумаг. Русские фонды котируются на 5 русских биржах и на всех главных биржах Западной Европы и Америки. Некоторые займы котируются на двух-трех биржах, некоторые, напр., заем 1889 г., на всех главных биржах (на 16 биржах).
Наличность во всех государствах огромной задолженности создает необходимость проведения целого ряда мер по управлению Г. д. Для этого управления имеются особые учреждения и институты. Напр., в России имеется „особенная канцелярия по кредитной части“, „комиссия погашения долгов“. Во многих странах имеется „великая книга Г. д.“, куда вписываются на различных основаниях и с различными целями Г. д. Кредитная политика каждого государства преследует две основных цели: подготовку условий и почвы для будущих займов и управление накопленными Г. д. Что касается второй задачи, то содержание кредитной политики сводится к следующему: правительство заботится о конверсии и консолидации Г. д., о его погашении, о размещении г. фондов в твердых руках, о поддержании курсов г. фондов, о переводе долга внутрь страны, о создании г. фондам привилегированного положения на фондовом рынке, о принудительном размещении г. фондов в кассы различных учреждений, в сиротские деньги и т. д. Все эти задачи вызывают необходимость весьма сложной системы различных мероприятий.
Литература: Боголепов, „Государственный долг“ (1910); его же, „Основные причины нарастания Г. д.“ (1910); Мигулин, „Русский г. кредит“ (Три тома. 1899—1904); Adams, „Public debts“ (1888); Dietzel, „Das System der Staatsanleihen im Zusammenhang der Volkswirtschaft betrachtet“ (1855). Полная библиография немецкой литературы дана проф. Шанцем в его журнале „Finanz-Archiv“, XXVI, 444; Vührer, „Histoire de la dette publique en France“ (1866. 2 t.); Кауфман, „Государственный долг Англии“ (1893); Tivaroni, „Storia del debito pubblico del regno d’ltalia“ (1910. 2 vol.). Богатейшие статистические данные о Г. д. различных стран, в том числе и России: „Denkschriftenband zur Begründung des Entwurfs eines Gesetzes betreffend Änderungen im Finanzwesen“. Theil IV (1908). Специально для России ежегодное издание кредитной канцелярии: „Справочная книжка для держателей русских государственных и гарантированных правительством процентных бумаг“.