Английская конституция представляет чрезвычайно сложное целое, с трудом поддающееся описанию, особенно краткому. В ней уживаются друг с другом элементы из многих и частью очень далеких друг от друга эпох. Трудно отделить отжившее от живого. Многие думают, что английская конституция есть конституция не писанная. Это мнение не совсем точно. Очень важные части конституции нашли себе ясную юридическую формулировку в парламентских актах. Другие части опираются на точно запротоколированные судебные решения. Но, действительно, многие весьма существенные правила нигде не записаны, т. е. не опираются на общеобязательную запись права. А в некоторых важных вопросах трудно установить какое бы то ни было обязательное правило поведения. Вот почему английская конституция толковалась и толкуется столь различно, смотря по тому, описывает ли ее юрист-догматик, социолог, историк, политический деятель. Последующее изложение есть попытка описать не отжившие части государственного порядка — и те, что опираются на статуты и судебные решения, и те, что восходят к конституционным соглашениям, и те, что являются предметом спора между политическими партиями.
Юридическая теория все еще утверждает, что верховная власть принадлежит „королю в парламенте“. На деле почти полновластным правительством является кабинет, который, по мнению многих, из слуги парламента становится хозяином его, а судьба кабинета определяется голосованием избирателей, которые таким образом выступают в роли господствующего политического фактора. С избирателей и следует начать изложение. Они подают голос не часто. Акт 1716 г. о 7-летнем сроке полномочий парламента оставался в силе до 1911 г.[1], но на деле министерства распускали парламент через 5—6 лет даже тогда, когда сохраняли за собою большинство в нижней палате. Некоторые парламенты, например, парламент 1910 г., не выживают и года. В среднем избиратель подает свой голос на общих выборах раз в четыре года. Но эти редкие дни выборов определяют весь ход политической жизни, а иногда, как в 1831, 1886, 1906, являются настоящими водоразделами английской истории. Никакая правовая норма не мешает парламенту провести билль, не подвергшийся обсуждению в последнюю предвыборную кампанию. Но фактически все крупные политические деятели теперь соглашаются, что даже очень сильное министерство может внести билль большой важности лишь при условии, если он был достаточно обсужден на общих выборах. Огромное значение общих выборов находится в теснейшей связи с наличностью двух больших чередующихся у власти политических партий. За стоящим у власти кабинетом зорко следят кандидаты в министры из соперничающей партии, которые часто являются бывшими министрами. Программе и тактике кабинета они все время противопоставляют свою программу и тактику, которую они всячески расхваливают перед страною. Менее значительные партии могут проводить свою программу лишь путем соглашения с одною из двух главных партий или с ними обеими. Английскую политическую жизнь можно сравнивать с непрерывною борьбою двух противников, источником силы которых является одобрение многочисленных зрителей. Значение общих выборов вовсе не ограничивается тем, что избиратели посылают в нижнюю палату 670 излюбленных людей. Каждый депутат (исключения очень редки) принадлежит к какой-нибудь партии и обязуется поддерживать партийных вождей. Отдавая известной партии большинство депутатских полномочий, избиратели создают правительство из точно определенных лиц и дают ему возможность в течение нескольких лет осуществлять партийную программу и тактику. При референдуме избиратель отвечает „да“ или „нет“ на один точно поставленный вопрос. На английских общих выборах избирателю приходится выбирать между двумя возможными кабинетами и несколькими (в сущности тоже двумя) часто сложными партийными программами. Повидимому, значение общих выборов росло вместе с расширением избирательного права. При узком избирательном праве возможны глубокие различия между настроением избирателей и настроением взрослого населения; от избирателей недовольные легко могут апеллировать к стране, ко всему народу. В Англии нет всеобщего избирательного права. Действующее право (48 Vict. с. 3) очень сложно и заключает в себе не мало старинных черт, например, оно все еще тесно связано со сложною системою держаний, прав на недвижимость. Я излагаю это право в очень упрощенном и потому не совсем точном виде. Чтобы иметь голос на парламентских выборах, надо быть взрослым мужчиною (21 г.), но сверх того надо иметь недвижимую собственность (property), либо занимать держание известной доходности (occupation), либо жить в помещении определенной стоимости (residence). Достаточно получать от недвижимости 40 шилл. годового дохода, если это наследственный фригольд; надо иметь от нее 5 фунтов дохода, если это не наследственный фригольд, если это лизгольд (аренда) не короче 60 лет или копигольд; надо иметь от нее 50 фунтов, если это лизгольд короче 60, но не короче 20 лет. Достаточно в течение года занимать для каких бы то ни было собственных надобностей недвижимость доходностью в 10 фунтов. Достаточно жить в любом особняке или в такой части дома, с которой в последний год в каком бы то ни было размере отдельно уплачивались или могли уплачиваться местные налоги (householder franchise). Достаточно жить в течение года в любом помещении, если только оно стоит не меньше 10 фунтов в год без мебели (lodger franchise), но при этом необходимо ежегодно просить о своем внесении в избирательный список, к чему не обязаны избиратели других разрядов. В 1910 г. в Англии и Уэльсе в круглых числах на 36 миллионов населения и на 9 миллионов взрослых мужчин приходилось 6.200.000 избирателей, при чем главную массу их (около 5.400.000) составляли „заниматели“. И в то время, как почти у 3 милл. взрослых мужчин нет ни одного голоса, многие богатые люди имеют больше чем по одному голосу, иногда имеют по многу голосов. Равенство нарушается еще условиями разграничения избирательных округов, которое опирается на акт 1885 г. Этот акт сильно уменьшил прежнее неравенство избирательных округов, но до полного равенства еще далеко. В Соединенном Королевстве 670 избирательных округов (495 — Англия и Уэльс, 72 Шотландия, 103 Ирландия). В Ирландии довольно много очень малолюдных округов. В Килькенни по списку 1910 г. было 1742 избирателя. В Англии самый малолюдный округ — Дергем (Durham), в 1910 г. — 2601 избиратель, а самый многолюдный Ромфорд (52.984). В Англии, сверх того, нет перебаллотировок; если соперничают три или четыре кандидата, то избранным считается получивший наибольшее число голосов, хотя бы оно было меньше половины всех поданных голосов. Числа депутатов, принадлежащих к разным партиям, обычно вовсе не пропорциональны числам голосов, поданных за эти партии. В общем, числа голосов, подаваемых за 2 главных партии, бывают близки друг к другу. Но небольшой перевес в числе избирательских голосов дает партии значительный перевес в числе депутатских полномочий. Возможно даже, что большинство депутатских полномочий достается той партии или той коалиции, которая получила меньшинство избирательских голосов. Однако, и после всех этих оговорок избирательное право нужно признать широким, а всеобщее преклонение пред результатами выборов наиболее ярким проявлением демократизации политического быта. Избиратели составляют более ⅔ числа взрослых мужчин; общие выборы — прямые, тайные, охраняются специальными судами от грубого подкупа и являются для масс хорошею политическою школою, потому что растягиваются на несколько недель и сопровождаются напряженною, может быть, даже чрезмерною агитациею, высоким паводком воззваний, афиш, брошюр, речей.
Фактически избиратели сохраняют очень большое и все растущее значение и вне предвыборной кампании. Велика зависимость отдельного депутата от своих избирателей. Представители местных партийных организаций зорко следят за его политическим поведением; от своего депутата все население округа ждет внимания к местным нуждам. Желающий переизбрания депутат старательно поддерживает связи с избирателями и считает своим долгом от времени до времени осведомлять их о своей и чужой парламентской работе. Еще более красноречивым признаком демократизации являются старания политических вождей с ответственным, официальным положением привлечь на свою сторону широкие круги избирателей путем непосредственного к ним обращения. Отдельные выступления руководящих министров и бывших министров на больших митингах восходят к дням Каннинга. Но долгое время они считались предосудительными. Еще в 1886 г. королева была недовольна Гладстоном за то, что в предвыборной кампании он часто говорил перед чужими избирателями, а Гладстон оправдывался примером Солсбери. В настоящее время нравы резко изменились. Политические вожди часто выступают с первыми решающими заявлениями по острым и важным вопросам не в парламенте, а на больших партийных митингах, перед многотысячною толпою сочувственно, иногда восторженно настроенных слушателей. Вожди соперничающей партии нередко отвечают на ближайших больших митингах своей партии. Уже в первую шотландскую ораторскую кампанию Гладстона (1879) слышались жалобы на то, что речами на митингах интересуются больше, чем прениями в парламенте. В настоящее время подобные жалобы еще более справедливы. Растет значение избирателей и партийных вождей, умаляется важность парламента.
Конституционное право не знает никаких постоянных организаций среди избирателей. На деле огромные по числу членов и крепко сплоченные партии — душа и жизнь английского политического порядка. Без изучения партий нельзя понять конституции. Обе главных партии — консервативная, или унионистская, и либеральная, или радикальная, — похожи друг на друга многими чертами. Ячейкою обеих являются мелкие общества политических единомышленников, приуроченные к большому деревенскому приходу или к группе приходов, к небольшому городу или к части большого города. Если, как это нередко бывает в деревне, в первичной партийной организации членов немного, они вершат все дела на своих собраниях. Если членов много, они вынуждены избирать исполнительный комитет для текущих дел. Вторую ступень составляют „ассоциации“, приуроченные к парламентским избирательным округам. В округе почти всегда членов партии так много и в деревне они так разбросаны, что не могут собираться все в одно место. Собираются на „совет“ выборные представители первичных ассоциаций, которые выбирают окружной исполнительный комитет; в комитете, впрочем, часто бывают почетные и кооптированные члены. Эти окружные организации особенно важны. Цель обеих партий — достижение политической власти путем торжества на общих выборах, которые приурочены к избирательным округам. В окружных организациях сосредоточивается поэтому и партийная работа. Главными работниками в них бывают платные секретари, обычно люди с юридическою подготовкою, неудачливые солиситоры, искусившиеся в тонкостях избирательного права. Они же обычно нанимаются и в избирательные агенты партийного кандидата на парламентских выборах. Юридическая подготовка нужна секретарю для регистрации избирателей, ибо контроль над составлением избирательных списков находится главным образом в руках политических партий. Списки составляются ежегодно приходскими смотрителями бедных, а жалобы на них рассматриваются в состязательном порядке перед специальными избирательными судьями (revising barrister), при чем интересы избирателя защищаются обычно платными партийными секретарями; при большой сложности избирательного права списки подают повод к множеству споров, в которых выступают друг против друга секретари соперничающих партий. Окружные партийные организации руководят и столь характерною для Англии предвыборною агитациею на дому (canvassing), т. е. обходом избирательских квартир с целью выведать политические симпатии и в случае надобности изменить их в свою пользу. Окружная организация устраивает партийные митинги и распространяет партийную литературу. И, наконец, она же выбирает партийного кандидата в члены парламента. Как ни велика централизация партийной жизни, центральные организации не решаются навязывать округам своих кандидатов и рекомендуют людей из своего списка лишь тогда, когда окружная организация сама обратится в центр с подобною просьбою.
Над окружными организациями стоят организации третьей степени, обнимающие несколько округов одного большого города, одного графства или нескольких соседних графств. Наибольшую славу из таких организаций приобрела себе Бирмингемская (the Birmingham caucus), тесно связанная с именами Чемберлена, Шнадгорста и Гарриса. Убежденные демократы и сторонники широких социально-политических реформ, они решили после избирательной реформы 1867 г. создать сложную сеть партийных учреждений, с помощью которых демократически настроенные и сильные числом новые избиратели могли бы торжествовать на всех выборах и давать направление местной, бирмингемской, и национальной, английской, политике. В основу положили чисто-демократическое начало, участие всех желающих записаться в организацию в первичных собраниях по 16 кварталам (wards); несостоятельных освобождали от ничтожного членского взноса в шиллинг. Первичные собрания выбирали комитет, численность которого определялась собранием, но, сверх того, комитет мог сам выбрать в свою среду столько членов, сколько он хотел. Шестнадцать первичных собраний выбирали еще по 5 человек в общегородской исполнительный комитет, и эти 80 выборных могли сами выбрать в свою среду 30 человек. Шестнадцать первичных собраний выбирали еще по 30 человек в общегородской генеральный комитет, в который входили, сверх того, 110 членов общегородского исполнительного комитета. И, наконец, общее руководство всею сетью этих учреждений вверялось правлению из одиннадцати членов, при чем четверых выбирал генеральный комитет не из своей среды, а семерых из своей среды выбирал исполнительный комитет. Эти 594 человека, знаменитые шесть сотен Бирмингема, по мысли творцов организации, должны были стать и послушными приказчиками и властными вождями самодержавного бирмингемского народа. В своей деятельности они постоянно ссылались на волю своих избирателей, но раз избранные они пополняли свою среду по собственному выбору и строго требовали, чтобы избиратель голосовал так, как ему укажут или прикажут они, народные избранники (vote as you are told). Эта организация имела в Бирмингеме огромный успех; стоявший во главе ее Чемберлен, несмотря на свои многочисленные превращения, остается (правда, со времени его последней болезни его именем говорят другие) властным хозяином Бирмингема. Политические враги объясняли успех организации техническим совершенством ее механизма и бессовестностью ее вождей, ловко фабриковавших общественное мнение и переносивших в Англию дурные политические нравы Северной Америки, почему и вся эта странная смесь хитроумной выборной механики, кооптации, народовластия и олигархического деспотизма стала знаменита под американским именем caucus. Это объяснение было очень односторонне. Оно забывало о больших личных талантах вождей организации, об их огромных заслугах в области бирмингемского самоуправления и о том, что их программа глубоких социально-политических реформ отвечала взглядам и чувствам широких и влиятельных кругов населения в Бирмингеме и во всей Англии. Но техническое совершенство партийной организации, несомненно, было очень существенным условием успеха бирмингемских радикалов, которые быстро стали вести воодушевленную агитацию в пользу распространения „бирмингемского плана“ на всю либеральную партию и оказали огромное влияние на историю обеих партий. В разных городах либералы заводят организации, похожие на бирмингемскую. А в 1877 г. в Бирмингеме собирается съезд этих организаций, из которого вышла существующая и теперь центральная организация либеральной партии Национальная либеральная федерация. Но на первых порах во главе федерации стояли представители левого крыла партии, бирмингемские радикалы (Чемберлен — председатель, Шнадгорст — секретарь), которые открыто заявили о своем намерении создать на основе всеобщего голосования „либеральный парламент“, который бы диктовал свою волю имперскому парламенту и определял бы парламентскую тактику всей либеральной партии. В известном, но грубом соответствии с численностью местного населения вошедшие в национальную федерацию либеральные организации выбирали от 5 до 20 человек в сходившийся ежегодно совет федерации и от 2 до 5 в генеральный комитет, имевший право кооптировать 25 членов. Умеренные либералы не сочувствовали федерации и не вступали в нее, а влиятельные руководители федерации не скрывали своего желания подчинить вигов воле радикального большинства. Лишь после 1886 г., после великого либерального раскола из-за гомруля, федерация стала органом всей гладстонианской либеральной партии. Каждая окружная организация получила по 3 голоса в генеральном комитете, а все остальные по одному. Трения между федерацией и парламентской партией прекращаются, тем более, что верность парламентскому вождю партии, „великому старику“, становится главною связью для всех членов партии. Уже с 1888 г. председатель совета федерации запрещает вносить предложения, не стоящие на повестке заседания, а повестка составляется генеральным комитетом. А так как фактически и ход обсуждения заранее подготовляется генеральным комитетом, то совет теряет значение и в настоящее время представляет больше всего большой смотр партийных организаций, выражающий доверие парламентскому вождю партии. Скоро и генеральный комитет оказывается слишком тяжелым для управления партией. Уже к 1890 г. из него выделяется небольшой комитет, человек в 25, который с 1896 г. получает имя исполнительного и право определять порядок дня в совете и в генеральном комитете; члены исполнительного комитета избираются генеральным комитетом из кандидатов, предложенных самим исполнительным комитетом и местными партийными организациями. Повидимому, и воздействие генерального комитета на парламентскую партию идет на ущерб. В конце 1898 г. Гаркорт отказался быть лидером либеральной партии в нижней палате за 3 дня до заседания генерального комитета федерации. В генеральном комитете была сделана попытка поставить на обсуждение вопрос о новом лидере, но большинство отказалось рассматривать этот вопрос и предоставило либеральным членам нижней палаты полную свободу в выборе нового лидера партии. Связью между парламентскими вождями либеральной партии и национальной либеральной федерацией является существующая с 1861 г. центральная либеральная ассоциация; в ней несколько сот членов, платящих довольно высокий взнос и выбирающих (по указанию „кнутов“ парламентской партии) вершащий все дела комитет. Председателем центральной либеральной ассоциации является всегда главный либеральный кнут, а почетным секретарем секретарь национальной либеральной федерации, который в то же время есть и „главный агент“ либеральной партии. До 1896 г. национальная либеральная федерация считала себя вправе устанавливать программу и тактику, которой должны были держаться парламентские вожди партии. Так сложилась в 1891 г. формулированная Гладстоном на совете федерации Ньюкасльская программа, знаменитая своею сложною пестротою и сильно повредившая либералам. Наученная горьким опытом федерация предоставляет обоим либеральным кабинетам последних лет (Кембель — Баннерман и Аскит) большую свободу в порядке осуществления партийной программы. Против английских партийных организаций часто выдвигалось обвинение в том, что они подчиняют себе парламентских вождей и тем разрушают парламентарный порядок. На деле в наши дни не столько партийная организация подчиняет себе парламентских вождей, сколько парламентские вожди подчиняют себе партийную организацию и, опираясь на нее, достигают огромного политического влияния.
Консервативная центральная организация сложилась раньше либеральной. В ноябре 1867 г., сейчас же после избирательной реформы, съехались представители местных консервативных организаций и образовали национальную унию консервативных и конституционных ассоциаций; это имя осталось за организацией до наших дней. Всякая местная организация, платящая членский взнос, может выбрать 2 представителей на ежегодную конференцию. Отдельные члены партии, уплачивающие унии по 5 гиней в год, получают звание вице-президентов и право на участие в конференции с решающим голосом[2]. Конференция избирает около 30 членов совета, исполнительного органа унии; но к этим 30 присоединяются 20 человек по рекомендации провинциальных ассоциаций и желающие вице-президенты. После своего поражения на выборах 1880 г. консерваторы изменили состав партийного совета; совет состоит с этих пор из 30 избранников конференции, получивших право кооптировать 12 человек. Уния со своей конференцией и со своим советом долго жила в добром мире с парламентскими лидерами партии и даже в подчинении у них. Находившийся в распоряжении парламентского вождя главный агент партии был в то же время почетным секретарем унии. А подготовкою выборов заведывал не связанный с унией центральный комитет, учрежденный в 1880 г. и бывший в подчинении у консервативных кнутов. Но в 1883—1884 г. была сделана замечательная попытка внести в унию порядки, похожие на бирмингемский caucus. Эта попытка тесно связана с именем знаменитого вождя „четвертой партии“, Рандольфа Черчиля. На бирмингемской конференции 1883 г. Черчиль и его сторонники стали жаловаться, что судьбою консервативной партии заправляют люди, не получившие никаких полномочий от народа, что унии надо предоставить подобающее ей влияние на жизнь партии, что партия должна заслужить доверие рабочего люда и для этого предоставить рабочим прямое участие в управлении партией. Парламентский лидер партии, лорд Солсбери, холодно отклонил эти предложения. Выбранный незначительным большинством в председатели совета унии, Черчиль в ядовитом письме к Солсбери жаловался на полную устарелость партийных порядков и требовал перестройки партии на манер бирмингемского caucus, говорил об отказе от тайных олигархических махинаций и о доверии к народным массам. Солсбери должен был пойти на уступки: уничтожил центральный комитет, принял под свое высокое покровительство только что созданную четвертою партией лигу подснежника (Primrose League), принял в унию все местные консервативные организации и — last not least — дал Черчилю место в своем кабинете. Но эти „демократические“ уступки не помешали централизации партийного управления и чрезвычайному усилению влияния парламентских лидеров. В совет унии введены кнут и главный агент партии. Секретарями 10 областных организаций сделаны люди, получающие жалованье от главного агента и, следовательно, во всем от него зависящие. Прения на конференциях унии ведутся свободно, но принятые после прений резолюции не имеют большого значения. Ворочавший выборными делами центральный комитет был уничтожен в 1884 г., но на его месте сейчас же возникло существующее и теперь и еще более олигархическое центральное консервативное присутствие (office), в котором властвуют три партийных столпа — парламентский лидер, главный кнут и главный агент. Разгром консерваторов на общих выборах 1906 г. показал, что это всесильное присутствие перестало прислушиваться к общественному мнению. При присутствии создали совещательный комитет из 7 человек — главного кнута, 3 человек по выбору главного кнута и 3 человек по выбору унии. У присутствия отняли часть его функций, напр., надзор над местными организациями, и передали их унии. Но и теперь присутствие сильнее конференции и совета унии, а парламентские лидеры консервативной партии, подобно либеральным лидерам, больше господа, чем рабы своей партийной организации.
Самый любопытный плод консервативной демагогии есть, конечно, лига подснежника. Лига основана консерваторами-демократами, немногочисленными представителями „четвертой партии“, в 1883 г., накануне и в предчувствии избирательной реформы, при открытии памятника великому консерватору-демагогу Биконсфильду (лига и названа по его любимому цветку). Цель лиги — сблизить все классы в огромной всеклассовой организации, использовать консервативные инстинкты масс, пропитать живым демократическим духом застывшую консервативную партию. Творцы лиги заявляли, что она стоит вне партий и охотно принимает под свое крыло всякого, кто письменно обяжется защищать религию (в это понятие входит и защита церковной школы), „штаты государства“ (estates of the realm) и имперское преобладание (ascendency) Британской империи. На деле в первые же выборы врагами этих трех устоев „в данный момент“ были объявлены либералы, и лига отдала все свои силы в распоряжение консервативной партии. Особенность лиги не в ее программе, а в ее тактике. Хорошие психологи, творцы лиги ловко воспользовались противоречивыми и смутными, но сильными чувствами, бродившими в душах конторщиков и приказчиков, лавочников и ремесленников, мелких фермеров и некоторых рабочих: жаждою общественного равнения и подобострастием перед высшими, стремлением приблизить чванных аристократов к своему простому трудовому быту и желанием самим уйти в аристократический мир красивых и благородных переживаний. Вера в непримиримость классовых интересов была объявлена вредною выдумкою злых радикалов и социалистов. На собраниях лиги падали все классовые перегородки: герцог приветливо жмет руку самой скромной работнице, герцогиня непринужденно беседует со своим мясником, и, что главное, члены местного отделения лиги иногда получают приглашение явиться на собрание в высокоаристократический замок, посмотреть на анфиладу высоких покоев, красивую мебель, дорогой фарфор, фамильные портреты. Женщинам было отведено широкое место в лиге под покровом возрождения рыцарства. Бедные за свои 2½ шиллинга, правда, становились простыми членами (associates), но за гинею можно стать рыцарем и дамою, а прибавив еще гинею, можно попасть в имперский капитул рыцарей и в великий совет дам. Первичные организации лиги зовутся жилищами (habitations), над ними стоят окружные и областные советы, в Лондоне постоянно заседает великий совет с великим мастером во главе (обычно лидер консервативной партии), и ежегодно собирается „великое жилище“ (grand habitation). Исполненные презрения к толпе, жены, сестры и дочери творцов лиги много смеялись над вульгарностью агитационных приемов лиги, но усердно работали на пользу консервативной партии и много способствовали успеху лиги. Успех был большой. В 1901 г. в лиге было 1½ миллиона членов, в 1910 г. больше 2 миллионов, при чем скромные associates составляли больше 9/10 общего числа членов. В Англии многие придают большое значение работе лиги. Но нужно заметить, что 2 миллиона членов лиги не помешали разгрому консерваторов на выборах 1900 года и торжеству коалиции на двукратных выборах 1910 г. Либералы быстро учли то преимущество, которое сложилось у консерваторов вследствие широкого участия женщин в партийной жизни, и решили создать свою женскую организацию. В 1887 г. основана женская либеральная федерация. В рядах либеральной партии, особенно после раскола из-за гомруля, было немного аристократов и не очень много богатых людей. Либеральные дамы не могли сравняться с дамами подснежника по обаянию своих имен. Сверх того, они быстро раскололись по вопросу о месте, которое должно принадлежать женскому вопросу в программе либеральной партии.
В Англии есть очень благоприятные условия для создания сильной рабочей партии: миллионы рабочих в крупных и средних предприятиях, большие и прочные рабочие союзы, широкая политическая свобода. И все-таки в Англии нет крепко сплоченной рабочей партии с очень большим числом членов. Организация всего рабочего класса в самостоятельную политическую партию стоит в программе социал-демократической федерации, которая возникла еще в 1881. Но социал-демократическая федерация никогда не имела большого успеха среди рабочих, все еще не доросла и до 20.000 членов и ни разу не могла провести ни одного своего кандидата в парламент. Число членов немногим больше у другой социалистической рабочей партии, у независимой рабочей партии, но ее успех на выборах был более значителен, и уже в 1900 г. она провела в парламент одного своего кандидата, может быть, потому, что, в отличие от социал-демократической федерации, она считала возможным вступать в предвыборное соглашение с другими рабочими организациями. Из предвыборного соглашения очень разнородных рабочих организаций вышла влиятельная рабочая партия наших дней. В 1899 г. конгресс рабочих союзов (trade union congress) поручил своему парламентскому комитету (парламентский комитет из 16 человек избирается конгрессом; его задачи — подготовлять программу для конгресса и всячески содействовать росту рабочего законодательства) созвать съезд представителей от рабочих и социалистических организаций; съезд должен был обсудить способы увеличить число депутатов-рабочих в нижней палате. Съезд состоялся в 1900 г. и привел к образованию комитета рабочего представительства (labour representation committee), который в 1906 г. был переименован просто в рабочую партию (labour party). В новую партию вошли 2 социалистические организации (фабианцы и независимая рабочая партия) и очень много рабочих организаций, главным образом профессиональных рабочих союзов (trade unions). Каждая вошедшая в партию организация платит по 15 шиллингов в год за каждую тысячу членов и посылает по 1 представителю с каждой тысячи членов на ежегодную конференцию партии; конференция выбирает секретаря и исполнительный комитет из 22 человек. Единственная цель партии — создать обособленную парламентскую рабочую партию с собственными кнутами и с собственною политикою по рабочему вопросу. Кандидаты в члены парламента выбираются местными организациями, вошедшими в партию; но они должны быть утверждены исполнительным комитетом партии, чтобы выступать в качестве кандидатов партии. Кандидаты партии дают обязательство в случае успеха на выборах войти в парламентскую рабочую партию и подчиняться ее решениям, не помогать никакой партии или организации, не имеющей права войти в рабочую партию. Все организации, вошедшие в партию, платят ежегодно по пенни с каждого члена в особый фонд, из которого партия выплачивает жалованье каждому члену парламента, избранному в качестве кандидата партии (члены парламента до августа 1911 г. не получали жалованья от государства). Пестрые организации, вошедшие в состав партии, связаны с партией лишь денежными взносами и выборными делами. У партии нет ни местных отделений, ни местных агентов. Несмотря на свою слабую связанность, а может быть, и благодаря ей, партия за истекшие 10 лет своей жизни оказала очень большое влияние на судьбу рабочего движения и стала важною силою в английской политической жизни. Поставив себе очень узкую, но и очень определенную цель, партия сплотила вокруг себя внушительные массы организованных рабочих, часто очень далеких друг от друга по социально-политическому мировоззрению, и создала в парламенте крепко спаянную и обособленную группу, представляющую интересы рабочего класса; на декабрьских выборах 1910 г. прошли 42 кандидата рабочей партии. Влияние партии увеличивается оттого, что она не связала себя ни с социализмом, ни с каким-либо другим учением. В рядах консервативной и либеральной партии есть еще много рабочих, которые легко могут примкнуть к свободной от доктринерства рабочей партии в том случае, если консерваторы или либералы будут резко нарушать интересы рабочего класса. Боязнь потерять своих избирателей и умножить ряды рабочей партии есть важное условие того повышенного внимания, с которым обе главных партии взвешивают заявления организованных рабочих, той готовности, с которою они обе идут на широкие социальные реформы[3].
В рабочей партии связь между членами парламента и внепарламентскими частями партии выступает с особенною ясностью, доходит до прямой материальной зависимости депутата от партийного фонда. В консервативных и либеральных партиях связь не так велика и не так видна, но все же очень значительна. В нижней палате те же партии, что и в стране (в верхней палате есть только консерваторы и либералы): консерваторы, или унионисты[4], либералы (консерваторы любят звать их радикалами, влагая в это имя оттенок порицания), рабочие, националисты. Рабочие и националисты выбирают себе вождя. В двух главных партиях члены парламента очень редко выбирают себе вождя. У консерваторов и либералов есть по вождю в нижней и в верхней палате, при чем главным вождем у правительственной партии считается первый министр, у оппозиции бывший премьер или партийный кандидат в премьеры. Лидер парламентской партии есть в то же время лидер всей партии и в качестве такового председательствует в центральном партийном учреждении (центральное консервативное присутствие, центральная либеральная ассоциация) и дает руководящие указания главному агенту партии. В парламенте чрезвычайно важными помощниками лидера являются партийные кнуты (whips). Кнуты — хранители партийной дисциплины; они бдительно следят за тем, чтобы члены партии аккуратно ходили в палату, не пропускали голосований и голосовали так, как велит лидер. Кнуты же внимательно прислушиваются к общественным настроениям; и ежели политика лидера вызывает недовольство местных организаций или рядовых членов парламентской партии, они предупреждают лидера об опасности. Особенно влиятельны кнуты правительственной партии. Оппозиция занимается по преимуществу критикою правительства, которая по самой природе своей редко может сильно сердить врагов правительственной партии. Правительству приходится выступать с активною политикою; административные и законодательные мероприятия его порою могут быть невыгодны для сторонников правительства и вызывать широкое недовольство. Парламентская оппозиция терпит небольшой ущерб, если оказывается при голосовании не в полном числе. Правительство сохраняет власть лишь до тех пор, пока правительственная партия остается в большинстве при всех сколько-нибудь важных голосованиях. Кнуты правительственной партии, которые неусыпно блюдут за сохранением правительственного большинства в нижней палате, являются поэтому очень важными членами партии: они даже включаются в состав правительства, получают коронные должности (парламентский секретарь казначейства и младшие лорды казначейства) и казенное жалованье.
Очень важная черта партийной жизни в парламенте — устойчивое и резкое преобладание двух главных и близких друг к другу по силе партий, консервативной и либеральной, над остальными партиями. На последних выборах (декабрь 1910) рабочая партия получила 42 места, националисты 84, обе эти партии вместе 126 мест, т. е. немного больше одной шестой части общего числа коммонеров (670). На долю двух главных партий пришлось 544 места, которые случайным, но очень характерным образом распределились между 2 партиями совершенно поровну (272 консерватора и 272 либерала). Националисты и рабочие могут предъявлять в этом парламенте повышенные требования, потому что могут свалить любое партийное министерство, и консервативное, и либеральное. Но националисты стали играть видную роль в парламенте лишь с 70-х годов XIX века. А обособленная и сильная рабочая партия сложилась лишь к 1906 г. До 1900 г. немногочисленные депутаты-рабочие входили в либеральную партию. Конечно, и среди консерваторов и еще в большей степени среди либералов бывали расслоения. Например, депутаты-рабочие примыкали обычно к левому крылу либеральной партии. Но в решительную минуту внутрипартийные столкновения отступали назад, и почти всегда все члены партии голосовали одинаково, по указке партийного кнута. Это деление на две партии очень старо, и длинный ряд поколений сжился с таким порядком, стал видеть в нем нечто постоянное, необходимое и спасительное. Еще в очень недавнее время в Англии часто можно было услышать шутливое заверение, будто каждый англичанин родится либо консерватором, либо либералом. Между тем это деление было очень своеобразно и по своему происхождению и по своим последствиям. Современное западно-европейское общество чрезвычайно сложно по своему строению, дробится на большое число групп, члены которых отличаются друг от друга традициями, верованиями, образованием, занятиями, достатком, интересами и стремлениями. Но группы плохо разграничены, могут входить друг в друга отдельными частями, отдельные члены общества могут принадлежать к нескольким группам. Континентальные страны очень поздно пришли к конституционному строю и почти сразу установили у себя широкое избирательное право. Оттого на народном представительстве чрезвычайно резко отразилась сложность и подвижность общественного строения. Континентальные парламенты, подобно обществу, из недр которого они вышли, распадаются на большое число плохо разграниченных и неустойчивых групп, из которых медленно и с большим трудом вырабатываются большие и долговечные партии. Английское общество не уступает континентальным в сложности своего строения. Но конституционный порядок упрочился в Англии много раньше, чем на континенте, в такую пору, когда общественное строение было много проще теперешнего. При том конституционная Англия долго не знала широкого избирательного права. Сравнительно незначительная часть общества принимала деятельное участие в политической жизни и в своеобразной исторической обстановке ганноверского периода естественно распадалась всего на два политические лагеря. Историческая обстановка XVIII в. многими сторонами своими способствовала установлению верховенства парламента над короною; то обстоятельство, что в стране были только две сильных партии, оказалось одним из самых важных условий победы парламента над короною. Англичане XVIII и XIX в. стали твердо держаться этой партийной группировки отчасти по привычке, отчасти вследствие смутного сознания той связи, которая существует между политическим преобладанием парламента и сплочением участников политической борьбы в две соперничающих партии. Двухпартийный порядок лег в основу всего парламентского делопроизводства, всей системы партийных кабинетов, пропитал собою всю политическую жизнь страны. И когда три избирательные реформы XIX в. ввели на арену политической борьбы новые и сильные своею численностью общественные группы, новые избиратели нашли двухпартийный порядок вполне утвердившимся, почти неприступным, и поневоле должны были к нему приспособляться. Конечно, этот порядок не мог устоять в полной чистоте. По мере того, как усложнялся состав избирателей, в двух главных партиях стало намечаться деление на группы, и обособление рабочей партии есть лишь наиболее резкое выражение этого постепенного расслоения. Однако, на ряду с силами, дробящими народных представителей на большое число групп, все время действуют силы, объединяющие членов парламента в два больших партийных лагеря; и чрезвычайно трудно вычислить равнодействующую этих сил, действующих в различном направлении. По английскому конституционному праву парламент уже давно является главным носителем верховной власти, и этот правопорядок дорог англичанам, входящим в самые разнообразные общественные группы. Но для того, чтобы осуществлять свое правовое верховенство, парламент должен быть в состоянии при всяких обстоятельствах создавать из своей среды сильное правительство, и создавать его по собственному почину, а не по чужой указке. Это сильное правительство должно располагать большинством голосов в нижней палате. Если парламент распадается на большое число неустойчивых групп, последние могут входить во временные соглашения, но не могут образовать сплоченного и долговечного большинства; судьба правительства зависит все время от ряда случайностей. В такой стране правительства сменяют друг друга почти так же часто и прихотливо, как и соглашения групп, располагающие большинством голосов. Разрывается связность государственной жизни. Наиболее важные и трудные задачи внешней и внутренней политики подолгу остаются не разрешенными, и в стране быстро крепнет и ширится недовольство существующим политическим строем. Сильное правительство может установиться либо через объединение многочисленных политических групп в два больших партийных лагеря, либо чрез переход политического верховенства в непарламентские руки.
Англия все еще остается страною парламентского верховенства и, в тесной связи с этим, страною двух сменяющих друг друга у власти политических партий. Правительство составляется из членов той парламентской партии, которая одна или в союзе с второстепенными партиями располагает большинством голосов в нижней палате. Правительственная партия стремится сохранить за собою большинство голосов; оппозиция стремится стать большинством. Парламентская жизнь похожа на непрерывную борьбу двух армий, которые все время стараются держать свои силы готовыми к бою. В этом повседневном состязании неизбежно выделяются люди, способные вести за собою других и постепенно занимают освобождающиеся места руководителей борьбы. Новые таланты правительственной партии становятся членами министерства, сначала второстепенными, а потом и главными. Новые таланты оппозиции становятся кандидатами в министры. Английские государственные люди до наших дней почти всегда делают свою карьеру в стенах парламента. Главное условие успеха — это уменье завладеть вниманием палаты, уменье вести за собою свою партию и в некоторых случаях всю палату. Разумеется, необходимо обладать разнообразными знаниями и способностями, чтобы занять видное положение в палате, но прежде всего надо уметь говорить и спорить, хорошо знать парламентскую процедуру и пользоваться большим личным влиянием среди товарищей по партии. Опытного и способного парламентского бойца в Англии считают пригодным для любого министерского поста, и злые критики зовут английские кабинеты правительствами дилеттантов. Один из видных членов теперешнего либерального кабинета, Мак-Кенна, за пять лет своей министерской карьеры (1906—1911) успел побывать финансовым секретарем казначейства, главою ведомства народного просвещения и главою морского ведомства. Но эти министры-любители, которые часто обладают большими профессиональными познаниями и выдающимися администраторскими дарованиями, почти всегда отличаются одним драгоценным свойством: они отлично приспособлены к парламентской борьбе и к руководству парламентской работой, ибо они выделяются из парламентской толпы порядком, напоминающим собою процесс естественного отбора, среди постоянной борьбы за власть и под постоянным надзором всего парламента. Правда, назначает министров монарх; но монарх фактически назначает всегда тех людей, которых ему указывает премьер. Юридически ничто не связывает премьера в выборе своих товарищей по министерству; фактически он может окружить себя только такими людьми, которые в парламентской борьбе приобрели наибольшее влияние в своей и даже в соперничающей партии, ибо только тогда он может иметь за себя большинство голосов в нижней палате. Но надо пойти дальше. Парламент создает и самого премьера, того человека, который создает министров. Премьера назначает монарх. Юридически ничто не связывает монарха в выборе премьера. Фактически монарх может призвать к власти только руководящего парламентской борьбой лидера партии, располагающей большинством голосов в нижней палате. Таким образом, парламент, — и нижняя палата в гораздо большей степени, чем верхняя, — выделяет кандидатов в министры и навязывает их премьеру, выделяет кандидата в премьеры и навязывает их монарху. А двухпартийная система обеспечивает стране непрерывность государственной работы, парламенту — непрерывность политического верховенства. Оппозиция организована так же, как и правительственная партия, и в каждую минуту готова принять власть, если только она рассчитывает получить устойчивое большинство. Уже в 30-х годах XIX века оппозицию звали оппозицией его величества. Лидеру правительственного большинства, который зовется лидером палаты (leader of the house), соответствует лидер оппозиции, который занимает в парламенте чрезвычайно высокое, можно сказать, официальное положение. Министры сидят на передней скамье (treasury bench) у большого стола, справа от спикера. Против них через стол, тоже на передней скамье и тоже у стола, слева от спикера, сидят лидеры оппозиции, бывшие министры и кандидаты в министры. Обе передних скамьи (front benches) ведут друг с другом постоянную и в глазах плохо осведомленного наблюдателя непримиримую войну. На деле война ведется с соблюдением сложного и любезного этикета. Политические разномыслия двух главных партий редко достигают в Англии такой остроты, чтобы приводить к личной вражде. Лидеры соперничающих партий в частной жизни находятся обычно в благожелательных отношениях. Но и в политической борьбе вождям партий часто приходится вступать в соглашения, почти незаметные для непосвященного глаза. Перед началом сессии лидер палаты частным и конфиденциальным образом сообщает лидеру оппозиции текст тронной речи, чтобы оппозиция успела подготовиться к прениям об адресе. Если предстоят важные прения по вопросам внешней политики, в которой парламент выступает очень часто сплоченным выразителем общенациональных интересов, то лидер палаты обычно входит в соглашение с лидером оппозиции относительно направления прений. Кнуты соперничающих партий всегда договариваются насчет распределения работы в текущую сессию. Отдельные депутаты, которым необходимо отлучиться в провинцию, ищут себе „пары“, депутата противной партии, находящегося в том же самом положении, и договариваются со своею парою пробыть в отлучке одинаковое время. Выходящие в отставку министры часто дают своим преемникам из враждебной партии любезные указания и разъяснения насчет положения дел в ведомстве. И, наконец, новый кабинет крайне редко считает себя вправе грубо ломать работу своего предшественника. Перемены, внесенные в жизнь политикою павшего министерства, могут быть чрезвычайно неприятны и невыгодны новому кабинету; но раз они успели войти в жизнь, новое правительство с крайнею осторожностью берется за разрушительную работу, а многое оставляет нетронутым. Своеобразное сочетание партийности и терпимости ясно сказывается и в положении парламентского президиума. Председатель палаты общин, спикер, намечается правительством из среды правительственного большинства и подвергается избранию, если встречает соперников по кандидатуре. Он есть создание правительственной партии. Но с момента избрания он обязан стать вне партий и делается исключительно бесстрастным блюстителем парламентских привилегий и парламентского наказа. Он перестает участвовать в прениях и голосованиях, ходить в политические клубы. На общих выборах враждебная партия обычно не выставляет кандидата в округе спикера. В новом парламенте надо выбирать нового спикера, но фактически старого спикера переизбирают до тех пор, пока он этого желает, хотя бы власть перешла в руки другой партии. Теперешний спикер, Лоусер, был выбран из среды консервативного большинства в 1905 г. и с большим успехом продолжал исполнять свои обязанности в трех последних парламентах, где консерваторы были в меньшинстве.
Политические деятели далеко не всегда умеют соединять глубокую преданность партии с уважением к противнику. Для того, чтобы политическая жизнь была проникнута таким настроением, нужны редко встречающиеся условия. Партии должны быть разделены существенными различиями интересов и взглядов, но эти различия не должны быть настолько глубоки, чтобы доводить противников до взаимной ненависти и до забвения общенациональной солидарности. Терпимость является особенно необходимою в такой стране, как Англия, где парламенту принадлежит политическое верховенство. Если бы стоящая у власти партия безоглядно пользовалась парламентским верховенством в узко партийных интересах, то она была бы в состоянии причинить своим противникам огромное, может быть непоправимое зло. Но такая политика, вероятно, скоро привела бы к революционному или конституционному ниспровержению парламентского верховенства. Английская конституция гибка; она может подвергнуться коренной ломке в том же самом порядке, в каком принимается законопроект, разрешающий вдовцу жениться на сестре покойной жены. Но английская конституция остается гибкою в течение такого долгого времени потому, что эта гибкость остается чистою возможностью и что английские законодатели отличаются глубоким уважением к традиции. Английский парламент всемогущ. Но он прочно сохраняет свое верховенство потому, что осторожно пользуется своим полновластием и не возбуждает в населении порывистых стремлений положить точные пределы полномочиям коммонеров и пэров.
С точки зрения конституционного быта парламент проявляет свое верховенство почти во всех областях политической жизни. С точки зрения конституционного права парламенту, при том парламенту в смысле король, лорды и общины, верховенство принадлежит в области законодательства. В XVIII в. Монтескье и Блекстон сделали чрезвычайно распространенным представление о том, что английская конституция построена на разделении властей: парламент законодательствует, корона управляет через своих слуг. Обоих знаменитых юристов часто упрекали в непонимании, в искажении английской конституции. Но юридическое строение английского государства Монтескье и Блекстон, в общем, верно схватили. Даже теперь, с точки зрения английского юриста, между законодательством и управлением существуют резкие грани, и верховенство парламента сказывается по преимуществу в законодательстве. А формальное выражение воли парламента, т.-е. короля, лордов и общин, может быть дано только путем законодательного акта (act of parliament). Законодательное верховенство парламента сказывается в двух чертах. 1) Все учреждения и все подданные должны подчиняться актам парламента, а все суды должны руководиться ими в своих приговорах. 2) Каждый парламент сам определяет границы своей законодательной работы. Если он пожелает, то может издать закон относительно любого предмета и на любой срок — если он пожелает, он может отменить любой из действующих законов. — Эта неограниченность законодательных полномочий парламента приводит к тому, что правительство находится в постоянной зависимости от власти законодательной. Если бы даже английские министры не были вождями парламентского большинства, если бы даже они вовсе не были членами парламента, они все равно должны были бы сообразоваться с волею парламентского большинства. Взимание государственных налогов и расходование казенных денег нуждается в утверждении парламента. Правда, не все налоги взимаются на основании ежегодно возобновляемых законов; в ежегодный финансовый акт вносятся непременно лишь новые или видоизмененные налоги. Но если значительная часть государственных доходов взимается на основании постоянных законов, то министры хорошо знают, что парламент всегда может отменить эти постоянные законы. Не все государственные расходы производятся на основании ежегодно возобновляемого аппроприационного акта; например, платежи по государственному долгу производятся обычно на основании постоянных статутов. Но в аппроприационный акт вносятся такие важные статьи государственного расхода, как расход на армию, флот и гражданских чиновников (civil service). И контроль парламента над армией не ограничивается ежегодным отпуском денежных средств на армию. Английское военно-сухопутное право было кодифицировано в 1879—1881 г. и утверждено парламентом под именем акта об армии (army act). Вся военно-сухопутная дисциплина зиждется на этом акте. Но он имеет силу только на год и потому возобновляется каждый год. Если парламент не возобновит акта, то этим самым он освободит всех военных от обязанности подчиняться начальству, отымет у начальников право отдавать приказания подчиненным. Парламент может оставить правительство не только без денег, но и без армии, по крайней мере без законной армии. — Законодательная деятельность парламента не ограничивается предметами общенационального значения. Он может создавать и создает законы, имеющие силу только для отдельных местностей или отдельных юридических лиц (local and private acts), напр., издает акты о плавании по известной реке, утверждает уставы железнодорожных обществ, натурализует иностранцев. Инициаторами таких законов выступают частные лица, юридические и физические, которые подают в парламент петицию об издании нужного им акта и прилагают свой текст законопроекта, билля. Противники тоже присылают в парламент записки о ненужности или вредности билля. Для обсуждения таких биллей существует особая и сложная процедура, при чем все обсуждение носит состязательный характер полусудебного разбирательства.
Некоторые юристы вообще придают немалое значение судебной деятельности парламента. Сходство его с судом увеличивается по мере того, как мы подвигаемся назад, вглубь английской старины. Но и теперь парламент зовется в некоторых случаях верховным королевским судом (the king’s high court of parliament). И он действительно есть один из двух высших апелляционных судов страны. Но юристы склонны приписывать судебный характер и таким сторонам парламентской работы, которые вряд ли согласится признать судебными не-юрист. Напр., по мнению одного очень авторитетного толкователя английской конституции, юриста по своей профессии, парламент выступает в роли великой следственной коллегии (grand inquest), когда парламент или парламентский комитет занимается расследованием какой-нибудь группы фактов или когда члены парламента предлагают вопросы министрам. Парламентские расследования могут касаться самых разнообразных предметов. При Георге III парламентский комитет допрашивал лейб-медиков об умственных способностях захворавшего монарха. Часто расследуется поведение того или другого правительственного учреждения. Когда в 1855 г. палата общин решила выбрать комитет для расследования порядков военного ведомства, кабинет Абердина увидел в этом порицание своей политики и вышел в отставку. Но это была необычная щепетильность. — Каждый член парламента вправе спросить министра о любом факте, находящемся в связи с деятельностью подчиненного министру ведомства. Министр может уклониться от ответа, но подобный отказ производит неблагоприятное впечатление на палату, если в пользу молчания не приводится никаких серьезных соображений. Вопросы предлагаются теперь в большом количестве и несомненно заставляют министров быть осторожными, тем более, что явно неудовлетворительный ответ может повести к предложению отложить очередные дела и заняться „обсуждением предмета настоятельной государственной важности“. Но эти очень важные стороны парламентской работы едва-ли носят следственный характер; они говорят больше о тесной связи между парламентом и правительством, о стремлении первого держать правительство в постоянной от себя зависимости.
Полномочия парламента распределяются между двумя очень непохожими друг на друга палатами. О составе нижней палаты я уже говорил. Верхняя палата состоит из тех лиц, которые получили королевское приглашение (writ of summons) явиться в парламент. Не надо смешивать членов верхней палаты, так называемых лордов парламента (lords of the parliament) с пэрами. Почти все лорды парламента суть пэры, пэры по большей части суть лорды парламента. Но все же еще есть и лорды парламента, которые не суть пэры, и пэры, которые не суть лорды парламента. Королевские приглашения явиться в парламент рассылаются лицам пяти разрядов. Вот эти разряды: наследственные пэры Соединенного Королевства, 16 представительных (representative) пэров Шотландии, 28 представительных пэров Ирландии, 26 духовных лордов (lords spiritual, 2 архиепископа и 24 епископа), 4 ординарных апелляционных лорда (lords of appeal in ordinary). Шотландских пэров-представителей выбирают все шотландские пэры; избранные сохраняют свои полномочия в течение одного парламента. Ирландских пэров-представителей выбирают все ирландские пэры; избранные сохраняют свои полномочия пожизненно. Число епископов государственной церкви в настоящее время не 24, а 35. Из этих 35 кафедр три (London, Durham, Winchester) дают епископу право получать королевское приглашение сейчас же после получения кафедры. На долю остальных 32 кафедр приходится 21 приглашение; эти приглашения распределяются между 32 епископами по старшинству посвящения в епископы. Архиепископы и епископы сохраняют свои полномочия до тех пор, пока сохраняют кафедры. Своеобразно положение четырех ординарных апелляционных лордов. Палата лордов есть высший апелляционный суд. С точки зрения конституционного права, все члены палаты лордов могут принимать участие и подавать голос в судебных заседаниях палаты. Но статут 1876 года выделил так наз. апелляционных лордов, и фактически только эти лорды участвуют в судебных заседаниях. Это лорд-канцлер, все те лорды парламента, которые занимали или занимают должности в высших судах Соединенного Королевства, и, наконец, четыре ординарных апелляционных лорда. Последние четыре, подобно другим судьям, назначаются на свою должность королем, получают жалованье и могут быть смещены по представлению обеих палат парламента; но, в отличие от других судей, с момента своего назначения они получают право на пожизненное получение королевского приглашения явиться в парламент. — Монарх может рассылать приглашение явиться в парламент только лицам указанных пяти разрядов. Это ясно. Но обязан ли монарх посылать приглашение всем лицам указанных пяти разрядов? Это неясно. В конце 1909 г. произошло резкое столкновение между двумя палатами: палата лордов отвергла финансовый билль, принятый нижней палатой. В Англии горячо обсуждался тогда вопрос о том, какими путями либеральный кабинет Аскита может сломить сопротивление верхней палаты. Одни выдающиеся юристы горячо утверждали, что монарх имеет право послать приглашение в парламент только тем лицам из указанных пяти разрядов, которым они пожелает послать приглашение, т. е. которых ему укажет первый министр. Другие выдающиеся юристы столь же горячо утверждали, что король обязан посылать приглашение всем лицам указанных пяти разрядов. С ноября 1909 г. еще страстнее обсуждался другой конституционный вопрос, вопрос о праве монарха или, как чаще говорят в Англии, о праве короны создавать новых наследственных пэров Соединенного Королевства. Создание большого числа либеральных пэров казалось выходом из конституцион. кризиса. Право короны назначать новых пэров не подлежит никакому сомнению; нет никаких юридических препятствий и к назначению любого числа пэров. Но фактические затруднения, с которыми здесь встретился кабинет Аскита, были чрезвычайно велики. Палата лордов резко отличается от палаты общин по своему социальному составу и по своим политическим настроениям. И в палате общин не много людей скудного достатка и низкого общественного положения. Члены нижней палаты не получают жалованья (билль о жалованье депутатам прошел только в 1911 г.) и должны уплачивать из своих средств расход по выборному производству в своем округе, почти всегда очень высокий. И все же нижняя палата много демократичнее верхней по своему социальному составу. Не то, чтобы верхняя палата сплошь состояла из очень породистых аристократов. В палате сравнительно немного людей, которые могут возвести свою пэрию к XVI, даже к XVII веку. Всех щедрее жаловал пэрию Георг III по указаниям Младшего Питта. Короли или вернее премьеры XIX и XX века тоже очень усердно творили пэров. Но и эти свежеиспеченные пэры принадлежат к самым высоким общественным группам; это генералы, адмиралы, колониальные губернаторы, высшие гражданские чиновники и судьи, крупные землевладельцы, крупные банкиры и купцы, крупные заводчики и фабриканты, собственники наиболее распространенных газет. Нижняя палата довольно точно отражает настроения всего населения, потому что создается общими выборами, на которых применяется очень широкое избират. право. В верхней палате заседают наследственные законодатели, слегка разбавленные законодателями пожизненными. Правда, каждый кабинет старается назначать новых пэров из числа своих политических единомышленников. Пэры, назначенные короною при либеральных кабинетах, почти все были либералами в момент своего назначения. Но эти либеральные пэры принадлежат к среде, исполненной консервативных настроений и, к великому неудовольствию своих творцов, превращаются иногда в консерваторов. А наследники либерального пэра еще легче поддаются влиянию пэрской среды и часто превращаются в консерваторов. Вот почему консерваторы располагают огромным большинством голосов в верхней палате. В верхней палате в конце 1910 г. было около 650 членов; из них 117 считались либералами, и среди них был только один герцог (Manchester), пэр высшего ранга; да и среди этих 117 есть очень сомнительные либералы. А в верхней палате нет ни националистов, ни членов рабочей партии. Значит, все остальные лорды парламента, за исключением немногих беспартийных, суть консерваторы. Чтобы создать либеральное большинство в верхней палате, кабинет Аскита должен был бы создать около пятисот новых либеральных пэров, что сопряжено с огромными трудностями и, может быть, даже с серьезною опасностью для либеральной партии.
С правовой точки зрения полномочия верхней палаты до самого последнего времени немногим меньше полномочий нижней палаты. Если бы быт соответствовал праву, то никакое либеральное министерство не могло бы удержаться у власти, ибо в верхней палате с конца XVIII в. существует неизменное консервативное большинство. На деле политическое влияние верхней палаты уже давно гораздо слабее влияния нижней палаты. Министерство, которое не располагает большинством в нижней палате и не хочет уходить в отставку, в лучшем случае может продержаться у власти несколько месяцев; после этого оно должно либо уйти в отставку, либо вступить на революционный путь. Враждебность большинства верхней палаты не мешает министерству сохранять власть до тех пор, пока за министерством идет большинство нижней палаты. Либералы стали у власти в конце 1905 г. и сохраняют власть за собою до настоящего времени несмотря на то, что огромное консервативное большинство верхней палаты очень часто и по очень важным вопросам голосовало против правительства. Всякий билль должен быть принят верхней палатой, чтобы превратиться в статут, в акт парламента. До августовского акта 1911 г. не было никаких юридических препятствий к тому, чтобы большинство верхней палаты отвергало любой билль всякий раз, когда захочет отвергнуть его. Юридически veto лордов было veto безусловное. На деле лорды не смели безгранично пользоваться своим законодательным veto. Их veto превратилось в veto задерживающее, отсрочивающее. И они сами признавали это, говорили открыто, что, отвергая законопроект, принятый нижнею палатою, они только переносят политический спор на суд народа, избирателей: если на ближайших общих выборах избиратели выскажутся за билль и пошлют в нижнюю палату благоприятное биллю большинство, они, лорды, примут билль. В этом признании хорошо видна и причина подчиненного политического положения верхней палаты. Позади нижней палаты стоят огромные организованные партии, миллионы избирателей. Позади верхней палаты стоят земли, капиталы, титулы, знания и таланты ее членов (среди членов верхней палаты есть немало людей большого житейского опыта и выдающихся дарований). Как ни велико обаяние этих сил, оно бледнеет перед обаянием воли организованных миллионов взрослых мужчин, обладающих избирательным правом. И все-таки верхняя палата оставалась очень важным фактором политической жизни, а в последние два года лежала даже в самом центре английского конституционного кризиса. Консервативное большинство верхней палаты не могло низвергнуть либерального кабинета, но могло поставить либеральных министров в чрезвычайно неприятное и невыгодное положение. Это консервативное большинство могло отвергать любой билль, принятый либеральным большинством нижней палаты; и в последнее пятилетие (1906—1911) консервативные лорды очень широко пользовались своим численным преобладанием, отвергли длинный ряд важных биллей, прошедших через нижнюю палату. Либеральному кабинету в таких случаях приходилось либо совершенно отказываться от своих биллей, от осуществления партийной программы, либо распускать парламент и назначать новые выборы. Когда в ноябре 1909 г. консервативные лорды отвергли знаменитый „революционный“ бюджет Ллойда Джорджа, это была последняя капля, переполнившая чашу либерального терпения. Либералы в союзе с националистами и рабочею партией повели ожесточенную борьбу против палаты лордов. Англия вступила в полосу конституционного кризиса, который нашел себе частичное разрешение только в августе 1911 г., но еще не может считаться совершенно законченным. Либералы горячо уверяют, что консервативные лорды нарушили конституцию, когда отвергли финансовый билль 1909 г. Консерваторы столь же горячо доказывают конституционность поведения лордов. Юридическая природа этого спора довольно темна. Нижняя палата еще в 70-х годах XVII в. вынесла резолюции, согласно которым всякие денежные билли должны исходить от нижней палаты и не могут быть изменены верхней палатой. Лорды уже давно примирились с этим утверждением. С другой стороны нижняя палата долго не оспаривала права верхней палаты совершенно отвергать денежные билли; и верхней палате случалось отвергать денежные билли, хотя такие случаи были очень редки. Но когда в 1860 г. верхняя палата отвергла принятую нижнею палатою отмену налога на бумагу, нижняя палата в трех резолюциях выразила свое порицание верхней палате и свое убеждение в возможности придать налоговым биллям такую форму, в которой они станут недосягаемы для верхней палаты. С той поры налоговые билли соединяются в один финансовый билль данного года. Верхняя палата не решалась отвергать финансовые билли вплоть до 1909 г. Первое же отвержение финансового билля привело к напряженной партийной борьбе, которая уже внесла глубокие перемены в полномочия и состав верхней палаты и вероятно внесет глубокие перемены в ее личный состав.
В июле 1911 г. кабинет Аскита провел закон, по которому верхняя палата не может ни отвергать, ни исправлять денежных биллей. Вопрос о том, есть ли данный билль билль денежный, решается спикером совместно с двумя председателями комитетов нижней палаты, при чем один из этих председателей обычно принадлежит к правительственной партии, другой к оппозиции. Закон ограничивает полномочия верхней палаты и по отношению к неденежным биллям, обращает veto палаты из безусловного в задерживающее, и задерживающее на вполне определенный срок. Верхняя палата по прежнему имеет право отвергать любой неденежный билль. Но если такой билль будет принят нижнею палатою три раза в три смежных парламентских сессии и если со времени первого внесения его в нижнюю палату пройдет два года, то после королевского утверждения он становится законом, хотя бы он и в третий раз был отвергнут верхнею палатою. Билль считается отвергнутым верхнею палатою и тогда, когда она внесет в него поправки, которых не примет нижняя палата. Ставший так недавно законом билль был принят в палате лордов 10 августа 1911 г. 131 голосом против 114. Но и это незначительное большинство создалось лишь под влиянием угрозы. Перед решительным голосованием первый министр Аскит заявил в письме к Бальфуру, что кабинет посоветовал королю в случае отвержения или исправления билля верхнею палатою, назначить столько новых пэров, сколько их понадобится для проведения билля чрез верхнюю палату, и что король выразил согласие последовать совету кабинета. Письмо Аскита заставило консервативных пэров отказаться от отвержения билля, ибо оно показало, что право короны назначать новых пэров в неограниченном числе никак не может считаться устаревшим и будет немедленно осуществлено в случае упорства консервативных пэров. — Акт 1911 года, ограничивший полномочия верхней палаты, поставил на очередь вопрос об изменении ее личного состава. Акт начинается с заявления о намерении поставить на место теперешней палаты лордов верхнюю палату иного рода, построенную на „народном“ (popular) основании. Выраженное в акте намерение изменить состав верхней палаты вероятно будет осуществлено в близком будущем, ибо о необходимости „реформировать“ верхнюю палату говорят и консерваторы, и говорят даже решительнее либералов. Но трудно угадать, в какой мере наследственное начало должно будет в верхней палате уступить место началу народному. Вожди либеральной партии еще не выступали с определенным проектом реформы, а консервативные вожди выставили несколько разноречивых проектов, которые, однако, все сочетают народное начало выбора с началом наследственности законодательных полномочий.
Учреждением, связующим воедино важнейшие части государственного порядка — верхнюю палату и нижнюю палату, парламент и корону, парламент и партийные организации вне его, парламент и слуг короны, — является могущественный, почти всемогущий кабинет, своего рода многоликий Янус и центральная нервная система государственного организма. Теоретически управление страною лежит на короне (the crown). Но, конечно, монарх управляет страною не сам, а через своих слуг. Весьма многочисленные слуги короны (servants of the crown) заботятся об общественной безопасности, собирают налоги, творят правосудие, ведут дипломатические сношения, охраняют подданных от внешнего врага, блюдут интересы государственной церкви, одним словом, исполняют все обязанности высоко-культурного правительства. Слуги короны делятся на два разряда. Одни, и это — огромное большинство, суть в теории чистые исполнители, творящие волю своего начальства; они — постоянные слуги короны, по своему положению близкие к континентальным чиновникам. Они не имеют права быть членами парламента. Обычай требует, чтобы они вообще не принимали видимого участия в политической борьбе, не принадлежали ни к какой политической партии, не произносили политических речей, не участвовали в предвыборной агитации. В парламенте кипит борьба, партии сменяют друг друга у власти. А в казенных присутствиях постоянные слуги короны должны глядеть бесстрастно на эти возбужденные споры, поддерживать непрерывность правительственных традиций, ревниво блюсти казенный интерес и в то же время помогать партийному начальнику проводить свою партийную политику, сегодня слушаться Аскита, а завтра Бальфура, сегодня Ллойда Джорджа, а завтра Остена Чемберлена. Зато они по большей части сохраняют свои должности и оклады при всех сменах партийных кабинетов. Зато они отвечают только за законность, но не за целесообразность своих действий, ибо в теории направление их работы определяется волею партийного начальства. Эти постоянные слуги, на средних и высших постах по большей части образованные, благовоспитанные и способные, по большей части прошедшие через искус конкурсного испытания, хранят в своей среде многовековую, тысячелетнюю традицию, ибо английская королевская администрация самая старая из европейских администраций. И этот огромный запас знаний, навыков, работников постоянно находится в распоряжении „политических шефов“, выходящих из правительственной партии парламента. Один остроумный англичанин в шутку выразил английскую правительственную систему такою формулой: мировой судья, который есть джентльмен, плюс письмоводитель, который знает право. Английские министры-любители легко справляются с делами ведомства. Но ведь позади них стоят плохо видные публике ряды гражданских слуг короны, которые ведут текущие дела, подготовляют законопроекты, собирают справки для ответа на парламентские запросы. Конечно, эти слуги не могут быть совершенно беспартийными. Им поневоле приходится в известной мере приспособляться к своему партийному начальству. Если одна и та же партия долго остается у власти, то в ведомствах постепенно образуется привычка разрешать некоторые вопросы в духе правительственной политики, и эта привычка дает себя чувствовать новым министрам, когда у власти оказывается враждебная партия. В общем, однако, англичане довольны своими порядками и видят в них удачное разрешение трудного вопроса об отношениях между притязаниями парламента и притязаниями бюрократии.
В положении слуг короны есть одна особенность, правильное понимание которой очень важно для понимания всего государственного порядка. Один из самых авторитетных толкователей конституции, Дайси, видит в этой особенности самое яркое проявление того, что зовут господством права (rule of law). В Англии все слуги короны подчиняются тому же праву и судятся в тех же судах, что и другие подданные. Если для солдата и для клирика существуют специальные правовые постановления и специальные суды, то они существуют не в отмену, а в дополнение обыкновенного суда и права. Все нормы общего права обязательны для солдата и клирика, и за нарушение их солдат и клирик судятся в суде общего права. Но и для солдата и для клирика существуют специальные правовые нормы, нарушение которых подлежит ведению специальных судов. В отличие от континента, в Англии нет ни административных судов, ни административного права (во французском смысле этого слова). Споры подданных со слугами короны разрешаются на основании общего права в судах общего права. И в оправдание своих действий, нарушивших общее право, никакой слуга короны не может ссылаться на приказ начальника или на порядки своего ведомства. Даже солдат, выстреливший в толпу по команде своего офицера, может быть привлечен к суду и осужден, если суд придет к заключению, что у солдата не было достаточных оснований считать приказ офицера правомерным. Знаменитые английские „свободы“, свободы личности, веры, слова, печати, собраний, опираются прежде всего на возможность обжаловать в суд общего права каждое действие правительственного агента и на уверенность в том, что суд потребует доказательств правомерности обжалованного поступка. И роль суда не всегда ограничивается применением существующего права. В трудных и неясных случаях суду под видом истолкования существующих норм иногда приходится создавать новые нормы, которые с течением времени могут стать общепризнанными конституционными нормами. — Эти положения нуждаются в оговорках. В последние десятилетия область государственного вмешательства сильно расширилась. В связи с этим на некоторых слуг короны, например, на фабричных инспекторов, возложены полусудебные функции. Сам Дайси признает, что здесь можно видеть слабые зачатки административного права. Но зачатки административного права можно видеть и в тех случаях, где само право, например, парламентский акт, — предоставляет слугам короны полномочие устанавливать в своих отношениях к подданным правила, не предусмотренные общим правом. И все-таки наиболее важною чертою в положении слуг короны остается то обстоятельство, что они должны руководиться не только традициями ведомства, волею начальства, собственным усмотрением, но и общим правом, с точки зрения которого суд расценивает их действия. Государственная служба легко мирится в Англии с уважением к общему праву.
Над постоянными, беспартийными, „неполитическими“ слугами короны стоят немногочисленные партийные шефы различных ведомств, „политические“ слуги короны, остающиеся у власти лишь до тех пор, пока их партия сохраняет за собою большинство в нижней палате. Эти партийные вожди, временно управляющие страною, и образуют собою правительство, министерство, кабинет. Английское право не знает ни министерства, ни кабинета. Министры для законника только носители известных коронных должностей, наиболее доверенные слуги короны. При Тюдорах и Стюартах главным финансовым сановником был верховный казначей. С 1714 г. его обязанности стала нести коллегия лордов казначейства. Но с течением времени почти все верховное управление финансами перешло в руки других сановников, главным образом, в руки канцлера „Шахматной доски“ (chancellor of the exchequer). Лорды казначейства, поскольку они лорды казначейства, суть очень свободные люди, без большой затраты сил получающие свое жалованье. Первый министр обычно назначается на должность первого лорда казначейства именно потому, что он должен быть свободен от ведомственных обязанностей, ибо он страшно занят общим руководством кабинета и парламента. Но в глазах законника этот всемогущий правитель страны и по горло увязший в работе труженик есть счастливый, беззаботный и маловлиятельный носитель синекуры, дающей в год 5000 фунтов казенного содержания[5]. Среди членов кабинета есть еще обладатели синекур, лорд — председатель совета и лорд тайной печати; но, в отличие от первого министра, они действительно очень свободные люди, если только кто-нибудь из них не является вождем правительственной партии в верхней палате, ибо эти должности даются влиятельным пэрам. Видным членам министерства поручаются должности 5 статс-секретарей; это секретари по делам внутренним, иностранным, военным, колониальным, индийским. В состав министерства входит несколько юристов, ибо в Англии руководство судебным ведомством распределено между несколькими сановниками. Самый важный между ними лорд-канцлер, у которого, впрочем, есть и несудебные обязанности, например, председательство в верхней палате. Юридическими слугами или советниками короны являются генерал-аттёрни и генерал-солиситор. Они оба выступают обвинителями или представителями интересов короны в наиболее важных судебных процессах. Они обязаны давать юридические советы всякому ведомству, которое обратится к ним за помощью в особо трудных юридических вопросах. В парламенте они защищают легальность правительственной политики и тоже дают юридические разъяснения. В министерство входят еще председатели высших правительственных коллегий нового происхождения (boards). Эти ведомства — торговля и промышленность, народное просвещение, местное управление, земледелие, государственные работы. Морским ведомством управляет также коллегия, лорды и секретари адмиралтейства. Но из них только трое суть политические, т. е. партийные слуги короны. Первый лорд адмиралтейства имеет гораздо больше власти, чем другие члены коллегии, и очень похож на морского министра. В министерство входят еще начальники второстепенных ведомств в роде генерал-почтмейстера, ряд высших придворных чинов, многочисленные „политические“ помощники начальников ведомств и несколько сановников по делам Ирландии и Шотландии, среди которых, в виду особой важности ирландского вопроса, наиболее видным является главный секретарь ирландского лорда-лейтенанта, фактически министр ирландских дел. Общее число политических должностей в настоящее время доходит до 65.
Среди них есть очень старые и очень молодые. Но все они исторически связаны с порядком „короля в совете“, когда страною действительно управлял Тайный совет короля (privy council). Тайный совет потерял теперь почти всякое значение. В члены его назначают иногда людей, имеющих очень мало отношения к политике. Звание члена Тайного совета высоко ценится потому, что дает право на завидный титул „высокопочтенный“ (right honourable). Но до сих пор все члены кабинета должны быть членами Тайного совета и назначаются членами совета, если еще не были ими. В старину назначенные королем министры становились его доверенными, послушными слугами. Юридически дело обстоит точно так же и теперь. Министры назначаются королем и при вступлении в должность целуют у короля руки, иногда даже получают из королевских рук какой-нибудь символ своих новых обязанностей. По старине самый близкий к королю слуга, главный министр все время держит короля в известности относительно того, что происходит в совете наиболее доверенных слуг, в кабинете. Вот уже два века, как монарх не посещает заседаний кабинета. Но после каждого кабинетского заседания премьер пишет для монарха доклад о том, что происходило на заседании, а от времени до времени представляет монарху свои письменные соображения насчет общего политического положения. Почти все правительственные акты творятся именем короля. Почти все значительные должности замещаются по назначению короля. Именем короля набираются военные силы страны, сухопутные и морские, жалуются патенты на офицерские должности. Монарх есть глава армии и флота. Его именем ведутся все дипломатические сношения, объявляются войны, заключаются все международные договоры. Монарх есть верховный правитель государственной церкви (supreme governor of the established church); он назначает всех ее епископов, многих каноников и деканов, созывает ее конвокации, т.-е. съезды или соборы. Монарх создает пэров, жалует титулы и ордена. Именем монарха творится суд, милуются преступники, чинятся разрешенные парламентом расходы, производится сложный контроль над различными учреждениями местного самоуправления, например, над школами или промышленными заведениями. Монарх созывает и распускает парламент, участвует в законодательстве, и без королевского согласия ни один билль не может получить силы закона. Полномочиям английского короля могут позавидовать многие монархи континента.
Политическая действительность довольно резко расходится с правом. В три последних царствования — во вторую половину длиннейшего правления Виктории, в короткое царствование Эдуарда VII, в начинающееся царствование Георга V — монархия окружена на острове, вероятно, большим почетом и во всяком случае большею популярностью, чем на континенте. И все-таки монарх не является кормчим государственного корабля, направителем политической жизни в стране. Что может быть почтительнее того конституционного положения, в котором выражена королевская безответственность? The king can do no wrong. Монарх всегда прав. Если правительство его величества впадает в ошибку или совершает преступление, то виноват не король, а его доверенные слуги. Это они подали дурной совет, ввели монарха в заблуждение. На них и лежит все бремя политической и судебной ответственности. Английские нравы не допускают того, чтобы в публичном политическом споре делались ссылки на мнения и симпатии монарха. Но ведь как раз ответственность есть источник политической мощи, а безответственность — источник политической слабости. Король может осуществить свои очень широкие права лишь в том случае, если он найдет советников, готовых принять на себя ответственность за королевские действия. А в последние два века, и особенно в последние сто лет, монарх находит таких советников лишь тогда, когда берет их из парламентского большинства и действует согласно с их советами. Министры, доверенные слуги короля, покорно исполняют королевскую волю. Но они исполняют ее лишь тогда, когда королевский приказ находится в соответствии с их почтительными советами. Если бы монарх вздумал уклониться от следования этим советам, министры почтительно представили бы прошение об отставке. И король не смог бы найти себе других ответственных советников, ибо королевские слуги могут управлять страною только в согласии с большинством нижней палаты. Как доверенные слуги, министры имеют право на полное доверие короля. Без ведома и без согласия министров, король не должен делать никаких заявлений политического содержания, не должен обращаться к кому бы то ни было за политическим советом. Если монарх ведет переписку с иностранными государями или министрами, то он должен показывать свои письма премьеру или статс-секретарю иностранных дел. Королю с сильным и самостоятельным характером почтительные слуги легко могут показаться надоедливыми, почти несносными опекунами и дядьками. Обидные для августейшего самолюбия черты есть даже в юридическом положении короны. Если принимать во внимание родство по женской линии, то царствующая династия — одна из древнейших в Европе. Но ее легитимность не безупречна. Старый порядок престолонаследия нарушался несколько раз в английской истории, и каждый раз такое нарушение закреплялось особым парламентским актом. Английские короли царствуют в значительной мере волею парламента. Акт 1700 г. наложил на монарха обязанность исповедывать протестантскую веру и давать при воцарении обидную для католиков присягу. Оскорбительные для католических подданных выражения были устранены из текста присяги только в 1910 г., после смерти Эдуарда VII. И, наконец, участие монарха в законодательстве стало призрачным. Никакой закон не отымал у короны права налагать veto. Но в последний раз корона воспользовалась своим правом в 1707 г. Очень трудно представить себе, чтобы в наши дни король решился наложить veto на какой-нибудь билль.
Очень трудно высказать правильное общее суждение насчет места короны в политическом быте Англии. Воздействие монарха на жизнь страны находится в чрезвычайно большой зависимости от личных свойств монарха. В теории первый министр дает советы монарху, а монарх дает приказы министру. На деле министры ставят королю свои условия, а король может выступить только в роли политического советника министров, но зато советника чрезвычайно влиятельного в том случае, если он человек с большим природным умом и если он успел процарствовать изрядное число лет, успел приобрести богатый политический опыт. Такой монарх может знать больше и судить вернее своих министров, может обратить внимание кабинета на забытые или недооцененные министрами стороны положения; и, конечно, советы такого монарха могут иметь очень большой вес в глазах премьера, могут видоизменять решения кабинета. Тактичный монарх находится в очень благоприятном положении для умиротворения резких столкновений между лидерами партий, ибо стоит вне партий и легко может вступить в переговоры с обеими враждующими сторонами. Велико может быть воздействие талантливого монарха и во внешней политике. Король беседует с иностранными государями, как равный с равными, а со многими иноземными династиями он связан узами родства. В интимной беседе он может узнать вещи, которых никогда не узнает самый проницательный министр иностранных дел. Тактичный король может оказать большие услуги своему кабинету как раз при наиболее трудных, наиболее деликатных переговорах. Но все эти случаи королевского вмешательства протекают за кулисами политической жизни, в избранном и очень тесном кругу политических деятелей. Ясным для всех становится в последнее время рост престижа короны в жизни Британской империи. Большие колониальные федерации — Канада, Австралия, Южная Африка — ревниво относятся ко всякому вмешательству английского правительства в их внутренние дела. Но они постоянно и горячо твердят о своем имперском патриотизме, о своих верноподданнических чувствах по отношению к династии и короне. Династия и корона — важные символы имперского единства. А так как с обострением международного соперничества связи с колониями приобретают все большее значение, то символическая роль короны растет и будет расти до тех пор, пока не будут созданы общеимперские федеративные учреждения.
Во внутренней жизни Англии роль короны, в общем, невелика по сравнению с ролью конституционных советников короны, с ролью министерства и кабинета. Министры и особенно члены кабинета заправляют всею текущею правительственною работою, отыскивают выходы изо всех возникающих затруднений, хозяйскою рукою устанавливают порядок парламентской работы, разрабатывают билли, вносят их в парламент и защищают их от имени правительства, проводят в жизнь новые законы, отражают в парламенте все нападения на правительство, выступают на важнейших митингах как авторитетные вожди правительственной партии, одним словом, руководят всею политическою жизнью страны и сосредоточивают в своих руках огромную власть. Но эта власть распределена между ними очень неравномерно. Члены министерства делятся на две резко разграниченные группы. Одна группа — члены кабинета; другая — члены министерства, не вошедшие в кабинет. Не входящие в кабинет члены министерства отвечают только за свое ведомство и вообще занимают второстепенное положение. Члены кабинета помимо дел своего ведомства заняты еще кабинетскими делами, а на заседаниях кабинета обсуждаются и решаются все важные вопросы текущей политики. Конечно, и там каждый член выступает прежде всего от своего ведомства. Но кабинет есть не собрание начальников ведомств, а коллегия, сосредоточивающая в своих руках верховную правительственную власть и всегда выступающая солидарно, коллегиально, так что каждый член кабинета отвечает за все действия кабинета. Все члены кабинета обязаны защищать в парламенте и в стране всякое кабинетское решение. И, по слухам, кабинет часто поручает публичную защиту своего решения как раз тем членам, которые в кабинетском заседании высказывались против решения. О кабинетских порядках невольно приходится говорить „по слухам“, ибо деятельность кабинета окутана покровом глубокой тайны. Все заседания кабинета суть заседания закрытые. В повестках указывается время и место, но не предмет заседания. Кабинет не ведет никаких протоколов, не держит ни секретаря, ни архива. Члены кабинета обязаны хранить в глубокой тайне все происходящее на заседаниях, особенно свои разногласия, и, в общем, они прекрасно умеют молчать. Кабинет, повидимому, не руководится никаким определенным наказом. Голоса, повидимому, больше взвешиваются, чем считаются; и главная цель состоит в том, чтобы путем взаимных уступок добиться единомыслия.
За последнее время кабинеты стали довольно многолюдны. В кабинет включаются теперь почти все начальники ведомств. Для примера можно привести существующий теперь (август 1911) кабинет Аскита. В нем 21 член: первый лорд казначейства, лорд-канцлер, лорд-председатель совета, канцлер „Шахматной доски“, пять статс-секретарей, секретарь Шотландии, первый лорд адмиралтейства, лорд-лейтенант Ирландии, его главный секретарь, лорд-канцлер Ирландии, канцлер герцогства ланкастерского, генерал-почтмейстер, пять председателей ведомственных коллегий (народное просвещение, торговля и промышленность, местное управление, земледелие, государственные работы). Председательствует в кабинете первый министр, который обычно есть „первый лорд казначейства“. Он стоит выше своих товарищей по кабинету потому, что он их выбирает (правда, его выбор стеснен очень узкими пределами) и что он выступает главою кабинета в парламенте, в стране и в сношениях с короною. Отставка или смерть простого члена кабинета не влечет за собою отставки кабинета. Если умирает или почему бы то ни было уходит в отставку премьер, то должны подать в отставку все министры, и новый премьер должен образовать новое министерство. Но выдающийся министр может соперничать с премьером по влиянию. В последние четыре года своего пребывания на мало видном, почти второстепенном посту министра колоний (1899—1903) Чемберлен имел, вероятно, больше влияния, чем оба премьера, Солсбери и Бальфур. — Коллегия из 20 человек слишком велика для того, чтобы непринужденно, интимно обсуждать и решать сложные или деликатные вопросы. В ней, естественно, выделяются наиболее близкие к премьеру люди, тесный „внутренний круг“, втроем — вчетвером подготовляющий кабинетские заседания и ведущий за собою остальных членов кабинета.
Кабинет может выказывать большую самостоятельность в своих сношениях с короною. Но может ли кабинет соблюсти свою независимость, свое достоинство в своих сношениях с правительственною партией в парламенте и стране, раз политическая мощь кабинета коренится в солидарности с большинством нижней палаты и с политической партией, стоящей позади этого большинства? Кабинет не есть покорный слуга короля. Но не есть ли он покорный слуга своей партии? Выше, в отделе о партиях, уже пришлось говорить об отношениях между кабинетом и партией, победившей на общих выборах, и пришлось указать, что мнение о рабской зависимости кабинета от партии является сильно преувеличенным, даже неверным. Если партия ведет за собою членов кабинета, то и члены кабинета ведут за собою партию. И некоторые хорошо осведомленные наблюдатели склонны даже думать, что зависимость партии от кабинета становится все сильнее. Но ведь возможно, что кабинет сохраняет значительную самостоятельность в своих отношениях к партийным организациям вне парламента и в то же время находится в сильнейшей зависимости от парламентского большинства. Партийным организациям, считающим своих членов сотнями тысяч и разбросанным по всей стране, конечно, чрезвычайно трудно следить за поведением двадцати лондонских сановников и диктовать им свою волю. Но четыре сотни коммонеров, которые каждый год в течение нескольких месяцев изо дня в день собираются в нижней палате и внимательно следят за деятельностью правительства, по-видимому, имеют полную возможность подчинить себе кабинет, раз кабинет существует лишь до тех пор, пока существует благоприятное кабинету большинство. В действительности подчинение здесь обоюдное, и зависимость парламентского большинства от кабинета даже сильнее, чем зависимость кабинета от парламентского большинства. Даже соблюдая строжайшую экономию времени, парламент едва справляется со своею неотложною работою. Переобремененность парламента так велика, что считается одним из главных доводов в пользу „повсеместного гомруля“ (home rule all round). Парламенту едва хватает времени на то, чтобы вырешить текущие дела, обсудить и проголосовать бюджет и важнейшие билли, внесенные правительством. Парламент вынужден руководиться очень строгим наказом, который позволяет большинству нижней палаты принимать решительные меры против обструкции и в случае нужды вести обсуждение сильно ускоренным порядком. А так как с ростом государственного вмешательства растет число и значение правительственных биллей, то на долю биллей, вносимых рядовыми членами парламента, остается чрезвычайно мало времени, и такие билли успевают обратиться в законы только при очень счастливом стечении обстоятельств. Парламент занимается теперь почти исключительно обсуждением правительственных действий и законопроектов. Кабинет определяет теперь направление и содержание всей парламентской работы. Конечно, кабинет работает под неусыпным наблюдением парламента. Но как раз этою напряженностью контроля ослабляется зависимость кабинета от парламентского большинства. Жизнь парламента выражается в постоянной борьбе партий. Как всякая война, парламентская борьба требует единства командования, строгой дисциплины, тщательно обдуманной тактики и стратегии. Кабинет есть своего рода главный штаб парламентского большинства, в руках которого сосредоточено все руководство парламентскими кампаниями. Кабинет, конечно, сообразуется с настроением своих парламентских единомышленников, но в то же время ждет от них доверия, поддержки, повиновения. Члены правительственного большинства хорошо знают, что кабинет их партии может оставаться у власти лишь до тех пор, пока они будут оказывать ему дружную поддержку против сплоченных нападений оппозиции. Бдительный надзор кнутов за голосованием, конечно, сильно стесняет свободу отдельных членов партии, но с требовательностью кнутов мирятся, потому что считают ее неизбежною. Роль рядового члена правительственной партии сводится к тому, чтобы аккуратно являться на голосования и неизменно голосовать за правительство. Если же известная группа правительственной партии проявляет строптивое намерение голосовать в каком-нибудь отдельном случае против правительства, то кабинет может пригрозить роспуском парламента и общими выборами, которые сопряжены для упрямцев с большими затратами денег, времени, с опасностью потерять свои депутатские полномочия или превратиться из представителей всемогущей правительственной партии в представителей слабосильной оппозиции. И, наконец, против фронды своих парламентских единомышленников кабинет может направить партийные организации, рассеянные по всей стране. Все нити этих организаций сходятся в руках премьера, главного кнута и главного агента. Кабинету легко организовать ряд больших митингов, на которых будут выноситься резолюции о доверии к правительству, легко сделать так, чтобы на членов парламентского большинства из разных концов страны стали падать градом заявления о необходимости встать грудью на защиту кабинета. Коммонер, желающий в одних вопросах итти со своею партиею, а в других сохранить полную независимость суждения и голоса, становится очень редкою и мало влиятельною фигурою в нижней палате. Партийная солидарность берет верх над потребностью сберечь свою самостоятельность и выявить свою личность. И вместе с этим растет политическая мощь кабинета, члены которого стоят одновременно и во главе огромной и сплоченной партийной организации и во главе искусного и сильного правительства. Некоторые наблюдатели говорят прямо о вырождении английского парламентаризма в олигархию кабинета. Это мнение надо признать сильно преувеличенным, очень односторонним. Как ни силен кабинет, он наталкивается на ряд сдержек: на возможность раскола в парламентском большинстве, в роде расколов 1886 и 1903 годов, на влиятельную и независимую печать и больше всего на общие выборы, которыми в конце концов определяются политические судьбы страны. Влияние массы избирателей стало так велико, что сама аристократическая оппозиция рядится в демократическую одежду. 27 июня 1911 г., перед третьим чтением знаменитого Аскитова билля, так сильно ограничивающего права верхней палаты, вождь консервативной оппозиции в верхней палате, маркиз Ленсдаун, внес поправку к биллю, требующую, чтобы впредь самые важные билли, в роде биллей о порядке престолонаследия или об ирландском гомруле, отдавались на всенародное голосование, прежде чем получить силу закона. Цель поправки была партийная; консерваторы мечтали свалить либеральное министерство и в худшем случае с помощью референдума задерживать наиболее неприятные им реформы. Но поучительно, что в партийной борьбе консерваторы вынуждены прибегать к демократической или демагогической тактике, вводить в свою программу референдум, апеллировать к здравому смыслу миллионов, наделенных избирательными правами.
Этот беглый очерк, намечающий лишь самые общие очертания государственного порядка, достигнет своей цели в том случае, если он твердо запечатлеет в сознании читателя две основные особенности современной английской конституции — ее удивительную сложность, которая не исключает, однако, ясного, определенного наклона в сторону демократии.
Библиография. Из огромной литературы об английской конституции я могу указать здесь лишь немногие важнейшие работы. Sir W. Anson, „Law and custom of the constitution“; 3 volumes, последнее издание 1909—1910. Это сухой, но полный и вполне надежный университетский учебник конституционного права. Есть французский перевод. А. V. Dicey, „Introduction to the study of the law of the constitution“. Первое издание вышло в 1885, седьмое в 1908. Эта знаменитая книга привлекает к себе остротою юридического анализа, оригинальностью мысли и литературным талантом. Но в книге затронуты немногие, правда, очень важные, вопросы конституционного права, и некоторые положения автора нуждаются в оговорках. Есть русский перевод, выдержавший два издания (Дайси, „Основы государственного права Англии“). J. Redlich, „Recht und Technik des englischen Parlamentarismus“ (2 Bände 1905). Это лучший трактат о процедуре палаты общин. Есть английский перевод. — Я указываю дальше три работы, по которым можно познакомиться с государственным бытом начала XX века. 1) M. Ostrogorski, „Démocratie et organisation des partis politiques“ (2 volumes, 1903). В I томе излагается история английских политических партий и их организация в начале XX века. Судьба партий все время связывается с эволюциею всего политического строя. Работа очень ценна по богатому и систематическому подбору материала, но в постановке вопросов и в общих выводах есть много спорного и одностороннего. Есть английский перевод. 2) S. Low, „Governance of England“ (1904). Лоу — журналист, но высокого качества. В книге сказались и сильные и слабые стороны талантливого газетного работника: большая чуткость к новым течениям, известная поспешность в обобщениях и в изложении. Это не систематический трактат, а ряд этюдов по важным конституционным вопросам. Есть русский перевод 3) A. L. Lowell, „Government of England“ (2 volumes, 1908). Это лучший трактат о конституционном быте Англии в начале XX века, точнее в 1907 году. Не отличаясь ни литературным талантом, ни оригинальностью мысли, Лоуелль обнаруживает редкую осторожность и уравновешенность суждений, удивительное в американце знание английской жизни. К сожалению, эта книга еще не переведена на русский язык. J. Hatschek, „Englisches Staatsrecht“ (2 Bände, 1905—6). Я умышленно отнес на самый конец эту очень подробную и очень ученую работу. Встречающиеся в ней фактические ошибки в частных вопросах не имеют большого значения. Гораздо хуже то, что в книге есть много спорных, отчасти прямо неверных суждений по основным вопросам конституционного права и быта. Очень полезная читателю с хорошей исторической и юридической подготовкой, эта работа может вводить в заблуждение людей начинающих.
А. Савин.
- ↑ Актом 1911 года максимальная длительность полномочий парламента сокращена до 5 лет.
- ↑ Продажа голосов и пышных титулов довольно широко применяется и в местных организациях консервативных партий.
- ↑ В последние три десятилетия большое влияние на английскую политическую жизнь имела партия ирландских националистов; о ней см. статью Ирландия.
- ↑ Отделившиеся в 1886 г. от Гладстона либералы составили особую партию либералов-унионистов, т. е. сторонников англо-ирландской унии; но теперь они почти совсем слились с консерваторами, хотя все еще имеют свой партийный совет в центре и свои местные ассоциации.
- ↑ Должность премьера получила косвенное юридическое признание только в 1906 году.