Волость — В. в древнем русском праве означала, как показывает уже самое слово (волость и власть — одинаково частое словоупотребление в летописях), территорию, находившуюся под одной властью, и в этом смысле первые летописцы называют волостями княжества и земли. В московском периоде термин В. встречается в двух значениях: в смысле крестьянской общины и в смысле административного округа, и мнения ученых еще по настоящее время расходятся в вопросе, какое из этих двух значений предшествовало другому, возникла ли В. первоначально как административное деление или как общинное. Вопрос этот, тесно связанный со всей историей общины, решается, по-видимому, в пользу последнего мнения; к нему примыкает теперь большинство исследователей. В. в первоначальном своем виде представляется, таким образом, разросшейся общиной, состоящей из нескольких деревень и сел и основанной на общности владения землей и на самоуправлении членов, осуществляемом посредством сходов и выборных властей, как светских (старосты, сотские, пятидесятские, десятские), так и духовных (попы и церковные старосты). Этой общинной организацией воспользовались московские князья, с XIV века, сделав волости, при слабости собственно государственной администрации, посредниками между государством и отдельными крестьянами. Устроив в волостях свои административные и финансовые органы в лице волостелей и сборщиков податей, они, однако, оставили в силе их самоуправление, ограничив лишь его объем более мелкими делами и раскладкой податей. Вместе с тем В. осталась и фактическим владельцем своей земли, хотя право собственности на последнюю теоретически и было перенесено на личность государя. В качестве такого владельца она раздавала землю своим членам или посторонним лицам на оброк, принимала новых членов и т. д. Позже развитие частного служилого землевладения за счет общинного крестьянского и усиление административных средств государства привели к разрыву между экономическим и административным значением волости и к стеснению ее самоуправления. К концу XVI в. В., как земельная община, сохранилась уже только в северных областях Московского государства, где не развилось частное землевладение; в областях же центральных она сохранила за собой лишь одно административное значение, но и то стало исчезать с появлением нового, чисто административного деления — стана. Черная В., как община непосредственно от государства зависевших крестьян, противополагалась владельческим селам и в этом смысле самое население ее получало название волостных людей. Об имущественных отношениях В. — см. Община, там же и литература.
О волостях, как административных частях уездов, сохранились точные сведения в официальных и частных документах петровского и ближайшего к нему времени; таким образом, несмотря на крайне недостаточную разработку материалов XVIII века, можно утверждать, что существование волостей продолжалось в разных местностях России в течение всего этого века. В изданном, при императоре Павле I, 5 апреля 1797 г. (№ 17906) учреждении об удельных имениях предписывалось села и деревни, в одной округе лежащие, соединить во всяком уезде в приказы под названием по главному между ими селению, и во всяком таком приказе учредить приказного выборного, по одному казенному и по одному приказному старосте и также по одному писарю, по общему через 3 года выбору. В том же году, в силу Высочайшего повеления о том, чтобы при сочинении ведомостей казенным имениям не различать селений по званиям, но писать целыми волостями, экспедиция государственного хозяйства представила особый Высочайше утвержденный 7 августа доклад "О разделении казенных селений на волости и о порядке их внутреннего управления" (№ 18082), в котором приказы уже называются волостями. В каждой волости (которая не должна заключать в себе более 3000 душ) предписывалось учредить волостное правление, в коем быть волостному голове, одному старосте или выборному и одному писарю. Сверх волостного правления быть в каждом селе или деревне по одному сельскому или деревенскому выборному или другого наименования, по обычаю той губернии или народа, старшине и при всяких десяти дворах по одному десятскому; волостного голову и писаря выбирать на 2 года обществом из всех сел и деревень, к той волости принадлежащих. К обязанностям волостного головы, сельских и деревенских выборных отнесены, между прочим, охранение благочиния и безопасности, взыскание податей и сборов, расправа в маловажных между поселянами ссорах и исках, опека над вдовами и сиротами, а также над ленивыми и нерадивыми в хозяйстве, наблюдение над сельскими и деревенскими выборными.
Коренное преобразование крестьянского быта и управления начинается в царствование Николая I, с прибытием графа П. Д. Киселева из княжеств Молдавии и Валахии, которыми он управлял несколько лет, успев устроить там быт сельского населения по задуманному им плану. В России идеи его нашли себе применение к устройству быта государственных крестьян, положение которых, под управлением министерства финансов, было крайне незавидным. П. Д. Киселев предложил подчинить их попечению особого ведомства. Для осуществления этого плана было сначала образовано V-e отделение Собственной Е. И. В. канцелярии, а затем министерство государственных имуществ (1837), с его местными органами — палатами государственных имуществ и окружными управлениями. Округа подразделялись на волости, а волости на сельские общества. Изъятие составляли лишь Западные и Белорусские губернии, где округа разделялись прямо на сельские общества, и губернии Остзейские. Для заведования волостью были учреждены: 1) волостной или участковый сход (для волостных выборов, разного рода дел общественных и дел рекрутской повинности), составлявшийся, в присутствии волостного головы, из выборных сельских обществ; 2) волостное правление, состоявшее из волостного головы и заседателей, с волостным писарем и его помощниками, которых назначал окружной начальник; 3) волостная расправа, из двух выборных добросовестных, под председательством волостного головы. Волостная расправа представляла собой вторую степень домашнего суда по делам государственных крестьян; первую же степень суда составляла сельская расправа. Точно так же волостное правление было второй степенью сельской администрации, первую инстанцию которой составлял сельский старшина. Волостной голова избирался на трехлетие волостным сходом, но утверждался в должности и увольнялся от нее, по представлению окружного начальника, палатой государственных имуществ, с разрешения начальника губернии. Впрочем, волостной голова мог оставаться в своей должности и по прошествии трехлетия на неопределенное время, пока начальство не признает нужным избрать на его место другого. Кроме того, волостные головы могли быть назначаемы, по распоряжению министра государственных имуществ, из благонадежных унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров. В действительности волостные и сельские управления являлись, таким образом, простыми орудиями высших административных инстанций. Подробный наказ волостному правлению весь проникнут принципом самой мелочной опеки и постоянного вмешательства администрации во все стороны как общественной, так даже и частной жизни государственных крестьян. По мысли П. Д. Киселева подобная организация управления государственных крестьян должна была оградить как последних, так и интересы казны от постоянных в то время злоупотреблений и произвола полиции и суда, против которых государственные крестьяне оказывались совершенно беззащитными (даже сравнительно с помещичьими крестьянами). Но так как новые учреждения наполнились людьми того же типа, а государственные крестьяне были поставлены по отношению к ним почти в то же положение, в каком находились крепостные крестьяне к своим помещикам, то быт государственных крестьян не улучшился сравнительно с тем временем, когда министерство государственных имуществ еще не существовало. Редакционные комиссии 1859—60 гг., имея перед глазами двадцатилетний опыт деятельности волостного управления государственных крестьян на начале правительственной опеки, предпочли создать действительное и полное самоуправление крестьянского общества. Они исходили из следующих основных начал: 1) возможно большее устранение влияния администрации на мирские дела и уничтожение всех лишних инстанций; 2) возможно большая степень независимости лиц из крестьянского сословия, составляющих местное управление, от влияния сельских канцелярий; наилучшим для этого средством казалось устранение порядка назначения писаря высшим начальством, вместо чего вводился вольный наем их волостным управлением; 3) установление, в законных пределах, ответственности перед крестьянским обществом как самого начальствующего в волости лица, так и всех лиц, составляющих совещательное при нем учреждение, и признание за крестьянским обществом права приносить, через доверенных лиц, жалобы не только на волостное начальство, но даже и на местные полицейские власти; 4) независимость суда от полицейской и административной власти; 5) совершенное уничтожение всяких судебных инстанций в пределах волостной крестьянской единицы.
Согласно общему Положению 19 февраля, волость является низшей административной единицей крестьянского самоуправления (в противоположность сельскому обществу, как хозяйственной единице), образуемой из смежных крестьянских обществ. При определении размера волостей редакционные комиссии исходили из того соображения, что волость не должна быть слишком мала, так как через это увеличилось бы чрезмерно самое число административных единиц, с которыми административные власти должны быть в непосредственных сношениях. Наименьшее число жителей, требуемое для образования волости, было определено цифрой 300, а наибольшее — около двух тысяч ревизских мужского пола душ; отступления от этих предельных норм, в ту и другую сторону, допускались по соображениям удобства, с разрешения начальников губерний. В настоящее время, по сведениям центрального статистического комитета, численный состав населения волостей по большей части значительно превышает установленную законом высшую норму населенности, восходя в отдельных случаях до 19 тысяч наличных душ. Наибольшее расстояние отдаленнейших селений В. от средоточия управления его должно быть около двенадцати верст. При первоначальном образовании волостей было принято в основание разделение на приходы, так что из каждого прихода, если только он соответствовал вышеуказанным требованиям относительно численности населения и протяжения, образована была В. При малочисленности данного прихода, в одну В. соединялись два или более приходов, но с тем, чтобы приходы не раздроблялись; дробление приходов было допущено законом лишь в виде исключения. По своему составу В. была преимущественно сословной крестьянской единицей, во главе которой являлись только одни крестьяне. В состав В. не входят ни помещики, ни другие посторонние лица, не принадлежащие к сословию крестьян. Тем не менее В. не имеет характера вполне замкнутого сословного учреждения, но доступ в нее был открыт лицам всех податных состояний, которым предоставлялось приписываться к волостям сельских обывателей, с согласия волостного схода.
С совершенно иным характером является волость в Остзейских губерниях. Согласно § 1 Высочайше утвержденного 19 февраля 1866 г. (Полное Собрание Законов, № 43034) Положения о волостном управлении в этих губерниях, волостное общество есть совокупность лиц, живущих на определенной земской территории, соединенных, с утверждения правительства, в одно целое и пользующихся взаимными, законом установленными, правами и обязанностями. В состав этого волостного общества входят: принадлежащие к одному имению, видме или пасторату обыватели, записанные в местные ревизские или переводные списки, а также лица, вступившие в крестьянский волостной союз с сохранением личных сословных своих прав. Лица, к волостному обществу не приписанные, но приобретшие в собственность или взявшие в аренду отдельные крестьянские участки, тем самым вступают в местный волостной союз. Такое волостное устройство гораздо ближе подходит к гминному устройству Царства Польского, чем к организации волостного управления в центральных губерниях. Низшая предельная норма населения остзейской волости 200 душ; волостные общества, к которым принадлежат не более 200 лиц, присоединяются к другим обществам, если образование в них схода выборных (Gemeinde-Ausschuss) и назначение должностных лиц окажется неудобным по случаю недостаточного числа членов.
Волостное управление, на основании Общего Положения о крестьянах, составляют: 1) волостной сход; 2) волостной старшина с волостным правлением и 3) волостной крестьянский суд. Волостной сход составляется из выборных сельских и волостных должностных лиц (волостного старшины, сельских старост, помощников старшины, сборщиков податей и заседателей волостных правлений и судей волостных судов) и из крестьян, избираемых от каждого селения или поселка, принадлежащего к волости, по одному от каждых десяти дворов. В губерниях Остзейских и Западных, где сельское сословие делится на два класса: хозяев и батраков или бобылей, последним предоставлено право посылать на волостной сход по одному выборному от каждых двадцати взрослых работников в Западных губерниях, и по одному от каждых десяти батраков в губерниях Остзейских. Ведению волостного схода подлежат: выборы волостных должностных лиц, все хозяйственные и общественные дела целой волости, меры общественного призрения, учреждение волостных училищ, распоряжения по волостным запасным магазинам, принесение жалоб по делам волости и выдача доверенностей на ведение дел, раскладка волостных сборов, поверка действий и учет волостных должностных лиц по отправлению воинской повинности. В губерниях Остзейских, кроме общего волостного схода (Gemeindeversammlung), созываемого один раз в год только для избрания волостных должностных лиц, существует еще сход выборных, состоящий из волостного старшины и выборных, избираемых общим сходом. Ведению этого схода подлежат те же предметы, которые в центральных губерниях отнесены к ведению волостных сходов. Решения волостного схода признаются законными, если на сходе были: волостной старшина или заступающий его место и не менее двух третей крестьян, имеющих голос на сходе; все дела решаются по большинству голосов.
Волостной старшина есть главный начальник из крестьян, в пределах волости. Должность его замещается по выбору, причем утверждение избранного обществом на эту должность лица зависит теперь от земского начальника, а окончательное удаление от должности — от уездного съезда. Он отвечает, по закону, за сохранение общего порядка и спокойствия в волости. На нем лежит целый ряд обязанностей по делам полицейским (объявлять законы и распоряжения правительства, наблюдать за исполнением паспортных правил и судебных приговоров, принимать меры для открытия и задержания виновных) и общественным (созывать и распускать волостной сход и приводить в исполнение его приговоры, наблюдать за исправным содержанием путей сообщения, за низшими должностными лицами, за отбыванием повинностей, заведовать волостными суммами и проч.). Волостное правление составляется из старшины, всех сельских старост или помощников старшины и из сборщиков податей там, где есть сборщики. Оно имеет, главным образом, характер контрольно-совещательного учреждения для некоторых административных дел, подлежащих коллегиальному обсуждению и сопряженных с денежной ответственностью.
Волостные суды, образцом для устройства которых послужили волостные расправы государственных крестьян, должны были, по мысли редакционных комиссий, разбирать только маловажные, вытекающие из крестьянского быта дела и руководствоваться при этом народными юридическими понятиями и местными обычаями; ввиду такой своеобразности юрисдикции волостных судов, не признавалось возможным допустить апелляции на их решения. Предполагалось при этом, что волостные суды, составляемые из очередных домохозяев целой волости, будут, на первое время, совершенно достаточны для доставления крестьянам по упомянутым делам законной защиты. На основании Общего Положения о крестьянах для составления волостного суда ежегодно избиралось волостным сходом от четырех до двенадцати очередных судей, причем судьи могли быть избраны или для бессменного, в течение целого года, отправления своей должности, или для отправления ее по очереди, заранее определенной сходом; присутствие суда должно было состоять не меньше как из трех судей. Составленный таким образом волостной суд решал окончательно: 1) все споры и тяжбы между крестьянами, ценой до ста рублей включительно, и все, без ограничения ценой иска, споры и тяжбы между крестьянами, которые тяжущиеся стороны предоставят решению волостного суда; 2) дела о маловажных проступках, когда они совершены в пределах самой волости против лиц, принадлежащих к тому же состоянию и без участия лиц других состояний. За такие проступки волостной суд мог приговаривать виновных: к общественным работам — до шести дней, к денежному взысканию — до трех рублей, к аресту — до семи дней, или лиц, от телесного наказания не изъятых, — к наказанию розгами до двадцати ударов. Волостной старшина и сельские старосты не должны были вмешиваться в производство волостного суда и не могли присутствовать при обсуждении дел. Решения и приговоры волостного суда считались окончательными и до воспоследования Высочайше утвержденного 14 февраля 1866 г. Положения главного комитета об устройстве сельского состояния не подлежали вовсе обжалованию. Этим Положением разрешено приносить просьбы об отмене незаконных решений волостных судов в местный съезд мировых посредников, который при разборе означенных просьб должен был ограничиться обсуждением лишь вопроса о том, не нарушены ли волостным судом пределы предоставленной ему власти и не постановлено ли по делу решение без вызова участвующих в деле лиц. Место съезда мировых посредников заступило в 1874 г. уездное по крестьянским делам присутствие. Высочайше утвержденные 12 июля 1889 года временные правила о волостном суде в местностях, в которых введено Положение о земских участковых начальниках, а также Положение 9 июля того же года о преобразовании крестьянских присутственных мест Прибалтийских губерний, внесли следующие изменения в устройство этого суда.
По обоим законам волостной суд состоит из председателя и трех судей; различие же выражается в том, что в центральных губерниях председатель волостного суда избирается уездным съездом, причем его обязанности могут быть возложены съездом и на местного волостного старшину; в Прибалтийских же губерниях волостные судьи сами избирают из своей среды председателя. Значительно большая независимость волостных судей в Остзейских губерниях, сравнительно с такими же судьями внутренних губерний, выражается и в том, что первые подлежат дисциплинарной ответственности не иначе, как по постановлениям мирового съезда, выслушивающего предварительно объяснения обвиняемого; в случае присуждения к аресту, волостной судья может принести на съезд жалобу в судебную палату. Волостные судьи внутренних губерний могут быть подвергаемы штрафу и даже аресту по единоличному распоряжению земского начальника, без обязательного выслушивания объяснения обвиняемого; жалобы на взыскания, наложенные в таком порядке, вовсе не допускаются. Далее, в Остзейских губерниях волостные судьи могут быть удаляемы от должности только по приговору уголовного суда, во внутренних же губерниях удаление их от должности предоставлено усмотрению уездного съезда. Срок, на который подлежат избранию волостные судьи, определяется в обоих законах одинаково (на 3 года), но возраст, необходимый для занятия судебной должности, по остзейскому закону несколько ниже (25 лет), чем по закону, действующему в остальной части России (30 лет). Юрисдикция волостного суда в Остзейском крае представляется значительно уже, чем во внутренних губерниях; из гражданских дел ведению первого подлежат иски о движимости и по обязательствам, и по договорам ценой не свыше ста рублей, а второму — всякого рода споры и тяжбы ценой до трехсот рублей, — а дела по наследованию и разделам между наследниками крестьянского имущества — ценой до 500 руб. и даже выше, если спорное имущество входит в состав крестьянского надела. Власть волостного суда по определению меры уголовных взысканий также представляется более узкой в Прибалтийских губерниях, нежели во внутренних; денежное взыскание там не может превышать 12 рублей, — а здесь доходит до 30 рублей; там арест не может превышать 2 недель, а здесь может простираться до 30 дней. По отношению к телесному наказанию остзейский закон признает за волостным судом право заменять его строгим арестом, на срок не свыше двух недель, причем замена является для суда обязательной в тех случаях, когда осужденные будут просить о сей замене; по закону 12 июля аналогичного постановления осужденные не имеют этого права. Второй инстанцией, по крестьянским делам в Прибалтийских губерниях, служит верхний крестьянский суд, состоящий из председателя, по назначению министра юстиции, и двух членов из председателей волостных судов, приглашаемых по очереди для участия в заседаниях. Высший надзор за волостными и верхними крестьянскими судами возлагается в Остзейских губерниях на съезды мировых судей, составляющие кассационную инстанцию крестьянского суда. В центральных губерниях жалобы на волостной суд приносятся уездному съезду, образуемому, под председательством уездного предводителя дворянства, из уездного члена окружного суда, почетных мировых судей, городских судей и земских начальников, а кассационные жалобы — губернскому присутствию, состоящему, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, лица прокурорского надзора и двух непременных членов (избираемых губернатором из числа местных дворян).
Сделанное выше сопоставление обоих одновременно изданных законов о реформе волостных судов в Остзейском крае и в тех внутренних губерниях, где введено в действие Положение о земских начальниках, ясно указывает на то, что преобразование этих судов пошло различными и даже совершенно противоположными путями. Там заботы правительства были направлены к возможному обеспечению самостоятельности волостных судей при сравнительно ограниченном круге их деятельности; здесь расширение компетенции волостных судов совпало с умалением их самостоятельности. О волостных сборах — см. Мирские сборы. Волость, в своем значении сословно-крестьянской административной единицы, в действительности оказалась совсем не тем установлением, чем должна была быть по мысли составителей Положений 19 февраля 1861 г. При отсутствии в большинстве волостей сколько-нибудь значительных волостных имуществ, капиталов и общественных заведений, дел, которые касались бы всего населения волости, оказалось на практике весьма немного. Вследствие этого волостной сход не получил почти никакого значения в крестьянской жизни; все обязанно-земельные и сословно-крестьянские вопросы ведались сельскими сходами, так что настоящей единицей сельской общественной жизни сделалось сельское общество. С другой стороны, в состав волостей фактически вошли земли лиц всех сословий и понятие стоящих вне волостей земельных пространств, на которые бы деятельность волостного управления, как управления сословного, не простиралась, постепенно ослабело, уступив место представлению, что волостное деление обнимает собой всю территорию уезда. Таким образом, нынешняя крестьянская волость, сохраняя официально характер сословный, в действительности получила характер бессословный. А между тем волостное управление всей тяжестью своей стоимости лежит на одних крестьянах. Такое положение вещей неизбежно должно было привести к мысли о возможности совершенного упразднения сословной крестьянской волости, как установления совершенно искусственного, и о замене ее какой-либо другой местной организацией в общем уездном управлении. В ряду целого ряда попыток, направленных к этой цели, особенно видное место занимают проекты учреждения всесословной или бессословной волости. Вопрос о всесословной волости возник еще во время подготовительных работ к освобождению крестьян. В 1870-х годах он был выдвинут вновь некоторыми представителями петербургского дворянства, видевшими в устройстве всесословной волости средство усилить влияние, на местах, дворян-землевладельцев. Совершенно иное значение тот же вопрос получил в начале 1880-х годов, когда он сделался предметом обсуждения в земских собраниях. Мнения земств разделились: одни явились горячими сторонниками мысли о слиянии крестьян с другими сословиями в более обширных административных или самоуправляющихся единицах — приходах или волостях; другие, признавая всесословную волость учреждением весьма желательным в будущем, видели, однако, препятствия для немедленного осуществления такой реформы в полной неподготовленности общинного крестьянства к тому, чтобы принять действительно полезное участие в совместном с собственниками других классов заведовании административно-хозяйственными интересами. К числу противников всесословной волости принадлежали, между прочим, А. И. Кошелев и К. Д. Кавелин; последний опасался, что при бедности, невежестве и наследственной безответственности крестьян перед всяким начальством, включение в состав волости элементов, не принадлежащих к крестьянству, явится удобной формой подчинения крестьян чуждым для них сословным или личным интересам. В пользу всесословной волости, как мелкой земской единицы, организованной на начале самоуправления, высказался В. Ю. Скалон в своих статьях, разновременно помещавшихся в "Земстве" и "Русской Мысли" и в книге: "Земские взгляды на реформу местного управления" (М. 1884 г.); за нее же постоянно стоял и стоит "Вестник Европы". Учрежденная в 1881 году, под председательством М. С. Каханова, особая комиссия для составления проектов местного управления пришла к заключению о необходимости упразднения крестьянской волости и образования волости территориальной, обнимающей собой всех жителей данного участка, но не самоуправляющейся, а управляемой волостелем, который избирался бы уездным земским собранием. Вместе с волостью и сельское общество должно было, по плану комиссии, расширить свой личный состав допущением вступления в его среду лиц некрестьянского сословия. Все эти предположения остались без осуществления; реформа 1 889 г. сохранила крестьянскую волость, подчинив только живущих в ней мещан относительно полиции и суда действию общих правил, для лиц сельского состояния установленных.