Бюджет. — Слово это заимствовано из Англии, где в старину канцлер казначейства приносил ежегодно в парламент мешок с деньгами и произносил речь, которая собственно и называлась старинным норманнским словом «Budget» (т. е. кожаный мешок). В России многие отождествляют бюджет с государственной росписью, но понятие его гораздо шире. Бюджет в собственном смысле вовсе не есть роспись доходов и расходов государства (см. это слово) и, наоборот, роспись вовсе не есть бюджет. Под бюджетом, с государственной точки зрения, разумеется общий финансовый закон, на котором эта роспись основывается; во Франции он так и называется loi de finances, да и у нас, в России, он имеет значение закона, как основа для общегосударственной росписи, утверждаемой верховной властью, в отличие от смет отдельных ведомств.
Лоренц Штейн, Гнейст, П. Леруа-Болье, Рау, Вагнер и др. авторитеты финансовой науки разумеют под бюджетом законопроект, определяющий государственную смету и утверждаемый законодательной властью при участии народных представителей. Благодаря такой санкции, Б. получает значение закона, направляющего дальнейший ход государственного хозяйства. У Лоренца Штейна Б. представляет собой основной элемент государственно-хозяйственного законодательства (Staatswirthschaftliche Gesetzgebung). Он приходит к тому выводу, что Б. есть вместе с тем процесс, путем которого государство выясняет свои задачи, проверяет свои наличные силы для осуществления последних и устанавливает объективное отношение между теми и другими, причем каждый отдельный момент в составлении и утверждении Б. имеет свое содержание и свои формы. Другой корифей финансовой науки — Рау, также настаивает на необходимости строго различать Б., как финансовый закон (Finanzgesetz), от росписи. Б. является ближайшим критерием для суждения как о положении государственного хозяйства, так и о способе и характере финансового управления. Выводы финансовой науки сводятся к тому, что государственное хозяйство есть живой внутренний процесс государственной жизни, выполняющий свое назначение в определенные промежутки времени, причем функции его устанавливаются путем бюджетного закона, с помощью которого осуществляется главная задача — фактическое сопоставление потребностей государственного организма и средств для их удовлетворения; утверждение и признание этих потребностей в известном размере совершается в форме бюджетного закона, согласно с общими принципами действующего государственного права; самое же наблюдение за выполнением этого закона относится уже к области финансовой администрации и государственного контроля. Таким образом Б. собирает в себе, как в фокусе, все отдельные, частные финансовые законоположения, на которых основаны отдельные статьи росписи, и, в свою очередь, дает основание не только для новых кредитов, но и для новых финансовых законов, вносящих изменения в систему государственного хозяйства. Кроме научных оснований, для ознакомления с существом Б. необходимо выяснить его финансовые нормы, законодательное значение, порядок его составления и характерные особенности в главных государствах. При изучении же государственной сметы, служащей не более, как только практическим применением бюджетного закона, достаточно ознакомиться с ее составными частями, с перечнем отдельных статей, с изменениями цифр, с результатами выполнения ее отдельными ведомствами, что уже относится к области финансовой техники и административных распоряжений.
В обыкновенную государственную смету входят те элементы государственного хозяйства, которые представляются абсолютно необходимыми для непрерывной деятельности правительства при нормально-рутинных условиях. Что же касается Б., то, по утверждении его, он становится основой для более обширного приложения правительственной заботливости, т. е. для финансовых норм, выходящих за пределы обычных сметных назначений; так, путем бюджетного закона установляются новые займы, вводятся новые налоги, повышаются, уменьшаются и отменяются старые, утверждаются кредиты на многомиллионные общегосударственные сооружения, на новые учреждения, на реформы прежних учреждений и на другие назревшие потребности постепенно усложняющегося государственного строя. Кроме того, широкое юридическое значение Б. заключается в том, что он дает постоянные нормы для классификации государственных доходов и расходов. Входящие в состав его нормальные статьи, представляющие собой постоянные величины, повторяющиеся из года в год (например, содержание двора, штатные оклады и т. п.), впредь до изменения их законодательным путем, составляют его твердую, так сказать, консолидированную часть. Другая часть Б. ежегодно изменяется на основании вероятности, по среднему расчету прежних лет, а также в силу новых государственных потребностей, вызывающих новые сборы, чрезвычайные расходы, дополнительные кредиты, сверхсметные ассигнования и т. п.; она-то и составляет главное содержание бюджетного закона. Соотношение между этими двумя отделами Б. определяется в каждом государстве различно, сообразно с условиями его финансового хозяйства. Обсуждению законодательных сфер подлежит почти исключительно вторая часть, первая же почти всегда принимается как готовая, как существующий факт. В среде некоторых ученых и практиков-финансистов существует убеждение, что такой двойственности в Б. быть не должно, что всякие ежегодные изменения следует устранить, установив все расходные статьи, в определенных цифрах, на целый ряд лет (так называемый нормальный Б.); но это оказалось утопией. Опыты введения таких максимальных неизменных ассигновок делались в разных государствах, а в России в период с 1878 г. по 1880 г. для смет военного и морского ведомств; но все эти «нормальные Б.» оказывались невыполнимыми уже в силу нарождения новых настоятельных нужд, удовлетворить которые нельзя было без дополнительных кредитов. Оказалось, что нельзя живой организм государственного хозяйства приводить к одному знаменателю, к неизменным безжизненным нормам.
По внутренней форме различают Б.: 1) валовой (брутто-бюджет), в котором приводятся отдельно полные цифры государственных доходов и полные цифры издержек по их взиманию; 2) чистый (нетто-бюджет), где поступления показаны за вычетом расходов взимания. С точки зрения финансовой науки предпочитается первая форма, т. е. брутто-бюджет, при котором всего яснее представлена степень производительности каждой отрасли государственного хозяйства и полнее развертывается общая его картина, что так важно для соображений министра финансов и для законодательной власти.
Самый порядок составления бюджета выражается, во всех цивилизованных государствах, в том, что все отдельные ведомства, выработав свои частные сметы, представляют их министерству финансов, где составляется уже общегосударственный бюджет, который, с приложением объяснительных записок и других материалов, вносится заблаговременно, как всякий другой законопроект, на рассмотрение высшего законодательного учреждения: государственного совета в России и палат в конституционных государствах, причем при поступлении в последние обыкновенно передается, для предварительного анализа, в специальные финансовые комиссии; затем — с заключениями этих комиссий — бюджет представляется на рассмотрение палат и, по одобрении с их стороны, поступает на окончательное утверждение главы государства, а по утверждении обнародуется, как всякий другой закон, после чего всем отдельным ведомствам, на основании его, открываются подлежащие кредиты на предстоящий финансовый год.
Бюджет на предстоящий финансовый период рассматривается обыкновенно в одно время с отчетом по исполнению государственной сметы за истекший финансовый год; в государствах с представительным правлением подобный законодательный контроль служит главным основанием так называемого абсолюториума, состоящего в том, что палаты признают действия министров правильными и снимают с них ответственность за истекший период.
Бюджет в его настоящем виде выработался недавно; прежде, вместо бюджета, представлялись простые отчеты и счета, притом неполные, по главным рубрикам финансового хозяйства. С образованием ответственного правительства в некоторых государствах появились более систематические отчеты, но все это еще не имело характера бюджета. Самый близкий к нему по характеру, это — известный отчет, составленный Неккером в 1781 г. и представленный королю Людовику XVI (compte rendu au roi); отчет этот принято считать за первый систематический брутто-бюджет. Но только в нынешнем столетии выработался правовой порядок составления бюджета, как общего государственно-хозяйственного закона. Порядок обсуждения бюджета в настоящее время в главных государствах таков.
В Англии, перед обсуждением в парламенте, бюджет рассматривается в двух парламентских комиссиях: расходы — в committee of supplies, доходы — в committee of ways and means; после этого он вносится, с объяснениями министра финансов, на одобрение (Appropriation Act) палат; всякое перенесение из излишков одного счета на расходы по другой статье (Revirement) запрещается; такие статьи, как содержание королевы, пенсии, жалованье судьям и т. п., составляющие консолидированную часть бюджета, вовсе не обсуждаются. Больше всего работы и изменений вызывает подоходный налог (income-tax).
Во Франции бюджет обсуждается весь по главным статьям (с 1869 г. — 481 глава); дополнительные кредиты и чрезвычайные расходы (crédits supplémentaires, complémentaires et extraordinaires) утверждаются непосредственно палатами, а во время парламентских вакаций — декретами государственного совета по предварительному одобрению в совете министров, с тем, что по открытии палат им заявляется об этих кредитах с объяснением мотивов назначения. В Пруссии, в общих чертах, тот же порядок, введенный с 1849 г., а именно: сметы отдельных министерств (Ministerialetats), представление их министру финансов (Vorlage an den Finanzminister), составление государственной сметы (Bildung des Voranschlags), представление в палату (Vorlage an die Abgeordneten), рассмотрение в комиссиях, одобрение палаты (Beschluss), санкция главы государства (landesherliche Sanction) и обнародование (Publication des Budgets als Staatswirthschaftsgesetz). Во время парламентских вакаций сверхсметные кредиты разрешаются советом министров, палатам же, согласно закону 1872 г., сообщается об этом в течение следующего года уже после отпуска кредитов.
В Италии, Австрии и Соединенных Штатах тот же порядок, с небольшими изменениями. В Австрии новая система введена с 1866 г., причем составляются два самостоятельных бюджета для Австрии и для Венгрии.
В России до 1862 г. не было систематического, планомерного бюджета; государственная смета представляла механическое соединение смет отдельных ведомств; при ней не было данных, достаточных для проверки, да и вообще не было единого законченного плана финансового хозяйства: многие доходы получались, и многие расходы производились отдельными ведомствами самостоятельно, без ведома министерства финансов, так что нельзя было построить никакого общего вывода о направлении государственного хозяйства в ближайшем будущем. С 1862 г. стали составляться правильные бюджеты, главным образом благодаря упорядочению государственной отчетности при Татаринове (см. в т. I, ч. II, Свода Законов, приложение к ст. 221 — «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений»). В настоящую свою форму русский бюджет вылился с 1873 г.; в нем показываются валовые суммы доходов и расходов, причем нельзя выделить издержки взимания и определить чистые поступления. Финансовая смета каждого министерства и главного управления составляется на основании «росписаний доходов и расходов», доставляемых подчиненными ведомствами по каждой губернии отдельно. Смета эта состоит из: a) перечня доходов и расходов, b) подробной сметы доходов и расходов, c) приложений и d) объяснительной записки. Против каждой статьи излагаются объяснения или данные, оправдывающие испрашиваемое назначение, как-то: законы, Высочайшие повеления и штаты, на основании коих поступают доходы и назначаются расходы. Сверхсметные кредиты, испрашиваемые по предметам, уже занесенным в финансовые сметы, именуются дополнительными, а по расходам, в смете не предвиденным, — экстраординарными. Доходы и расходы земств, городов, сословий и благотворительных учреждений в смету не вносятся; но о тех специальных средствах, которые расходуются под контролем правительства, делаются особые приложения; если же средства эти идут на потребности, однородные с внесенными в министерские сметы, то их переносят в смету доходов под наименованием «пособий государственному казначейству». Составленные таким образом сметы рассматриваются сперва в советах министерств и главных управлений; затем препровождаются, в печатных экземплярах, министру финансов и в государственный контроль к назначенному для каждого ведомства сроку (между 1 августа и 15 октября). Министерство финансов проверяет эти сметы и составляет из них общую государственную роспись, которую к 1 ноября и представляет в государственный совет, с прибавлением, в случаях надобности, своих замечаний, а также соображений о сокращении некоторых расходных смет, об изыскании новых источников дохода, об усилении существующих, etc. Со своей стороны, государственный контроль проверяет представленные ему сметы и к 1 октября представляет государственному совету особый отчет по исполнению финансовых смет за истекший период. Как этот отчет, так и роспись подвергаются предварительному обсуждению в департаменте государственной экономии, который вносит и смету, и свое по ней заключение в общее собрание государственного совета, откуда бюджет, не позже 15 декабря, поступает на Высочайшее утверждение и, наконец, публикуется (с 1862 г.) во всеобщее сведение.
Воплощенный в бюджете финансовый закон действует в течение определенного срока, причем различают периоды: 1) бюджетный или финансовый, и 2) счетный. Под первым разумеется то время, на какое Б. утвержден, совпадающее обыкновенно с гражданским годом; в Англии же и Пруссии считают его с 1 апреля по 31 марта следующего года. Счетный период есть, так сказать, продолженный или отстроченный бюджетный; при невозможности выполнить все сметные назначения к концу бюджетного периода оказалось необходимым отстрочить действие бюджета на некоторое, льготное, время сверх финансового года. Таких льготных месяцев дается во Франции восемь, в Австрии три, в Бельгии десять, а в Пруссии даже двенадцать; в России для окончательных расчетов, после 31 декабря, оставляются еще четыре месяца, а для военного ведомства пять. По истечении льготных сроков кредиты закрываются и на открывающиеся затем в счет той же сметы расходы должны испрашиваться дополнительные ассигнования; в России суммы, оставшиеся свободными ко дню заключения сметы, возвращаются в распоряжение министерства финансов. По закрытии кредитов следует последняя стадия: заключение бюджета и свод итогов по выполнению сметы; это служит для выяснения финансовых результатов бюджетного года, т. е. закончился ли он при равновесии доходов и расходов, или же с дефицитом, или, наконец, дал избыток доходов над расходами. Эти выводы являются, в свою очередь, показателем успешности хода всего государственного хозяйства.
Сочинения, специально трактующие о бюджете, общие: М. Алексеенко, «Организация государственного хозяйства» (Харьков, 1870); В. П. Безобразов, «Государственные доходы. Теоретические и практические исследования» (СПб., 1868—72); R. Gneist, «Gesetz und Budget» (Берлин, 1879); Czörnig, «Budget, Staatsrechnung und Controle»; Hock, «Grundlinien der Kameralpraxis» (Тюбинген, 1819); Laband, «Budget»; M. d’Audiffret, «Examen des revenus publics», (Париж, 1839); Desmousseaux de Givré, «Etudes sur le budget»; «Correspondence relative to the budgets of various countries» (изд. Cobden’club, 1877); H. Вессель, «Нормальный государственный бюджет» (ст. в «Русском Вестнике», 1885 г., № 1); А. Головачев, «Десять лет реформ» (СПб., 1872, стр. 88—146); «О бюджете и единстве кассы» (ст. в «Морском Сборнике», 1859, № 6 и 12).
О русском бюджете: А. Заблоцкий-Десятовский, «Обозрение государственных доходов России» (СПб., 1868); «Отчеты по исполнению государственной росписи» (на немецком языке — «Amtliche Jahresberichte über das russische Budget und seine Durchführung»); «Правила о поступлении государственных доходов и о производстве государственных расходов» (СПб., 1863).
О бюджетах других государств: Англия. Noble, «Fiscal legislation 1842—65» (Лондон, 1867); «Parliament papers. Finance accounts» (ежег.). Германия. А. Заблоцкий-Десятовский, «Финансовое управление и финансы Пруссии» (2 ч., СПб., 1871). Франция. Неккер, «Об управлении государственных доходов Французского королевства» (перевод с французского, СПб., 1786); В. Гольцев, «Государственное хозяйство во Франции XVII века» (Москва, 1878); И. Задерштедт, «Бюджет Франции» (Казань, 1884); v. Hock, «Die Finanzverwaltung Frankreichs» (Штутгарт, 1857); M. d’Audiffret, «Systeme financier de la France» (Париж, 1870); Merlin, «Progression comparée es budgets de l'état sous le second empire» (Париж, 1869); Horn, «Bilan de l’empire» (Париж, 1869); «Budget Général de l’Exercice» (ежег.); «Comptes généraux de l’Administration des Finances» (Париж, 1888, ежег.); Luçay, «La Législation du budget de 1789 à 1852» (ст. в «Journal des Economistes», 1862, livraisons de janvier et de mai). Австрия. A. Dessary, «Grundzüge der österreichischen Finanzgesetzkunde» (Вена, 1856); Czörnig, «Das österr. Budget»; A. Wagner, «Ordnung des österr. Staatshaushalts» (Вена, 1863); Beer, «Der Staatshaushalt Oesterreich-Ungarns seit 1868» (Прага, 1881). Бельгия. «Budgets des recettes et des dépenses» (оф., ежег.). Италия. Morpurgo, «La Finanza italiana dalla fondazione del Regno fino a questi giorni» (Рим, 1874); «Stati di Previsione dell’Entrata e della Spesa, e Conti generali Consuntivi, pubblicazioni annuali del Ministero delle Finanze» (ежег.); «Annuario del Ministero delle Finanze».