Что такое мелкая земская единица и для чего она нужна?
правитьВотъ уже болѣе двухъ лѣтъ, какъ вопросъ о мелкой, всесословной общественной организаціи, занимавшій русское общество еще въ восьмидесятыхъ годахъ подъ, названіемъ всесословной волости, снова подъ новымъ названіемъ мелкой земской единицы, и, конечно, съ нѣсколько измѣнившимся содержаніемъ, — возбуждаетъ широкій интересъ въ обществѣ и служитъ предметомъ оживленнаго обсужденія въ литературѣ, въ земствѣ, въ различныхъ съѣздахъ и собраніяхъ и, наконецъ, въ бывшихъ въ прошломъ году уѣздныхъ и губернскихъ комитетахъ о сельско-хозяйственной промышленности. Кромѣ болѣе или менѣе обширныхъ статей въ различныхъ журналахъ и газетахъ, этому вопросу посвящены и нѣсколько отдѣльныхъ изданій, изъ которыхъ важнѣйшимъ, конечно, слѣдуетъ признать сборникъ: «Мелкая земская единица», изданный въ прошломъ году кн. П. Д. Долгоруковымъ и кн. Д. И. Шаховскимъ, при участіи редакціи газеты «Право». Какъ всякій вопросъ, тѣсно связанный съ равными сторонами общественной жизни и живо затрогивающій матеріальные и духовные интересы различныхъ классовъ населенія, онъ можетъ разсматриваться съ разныхъ точекъ зрѣнія, и, обсуждаясь людьми различныхъ взглядовъ и убѣжденій, разрѣшался, конечно, очень разнообразно. Прежде всего эти разнообразныя рѣшенія обусловлены, конечно, различіями въ постановкѣ и формулировкѣ самаго вопроса, а также разницей политическихъ и общественныхъ взглядовъ обсуждавшихъ его лицъ. Но затѣмъ относительно его подробности и, въ особенности, относительно практическаго примѣненія мелкой земской единицы и возможныхъ отъ него послѣдствій, въ связи съ общими условіями нашего политическаго строя и съ направленіемъ общественной жизни, господствующимъ въ настоящее время, возникали по этому вопросу коренныя разногласія даже и между людьми близкихъ убѣжденій, принадлежащими къ одному общественному лагерю. Безъ сомнѣнія, на этой почвѣ могли являться и разныя недоразумѣнія, для устраненія которыхъ необходимо прежде всего ясно поставить самый вопросъ, точно опредѣливши его отдѣльныя части и разнообразныя соотношенія.
Итакъ, что такое мелкая земская единица? Какая ея цѣль и ближайшія задачи, какая ея форма, наиболѣе способствующая успѣшному ея функціонированію, каковы должны быть ея отношенія къ другимъ общественнымъ организаціямъ, наконецъ, при какихъ условіяхъ возможно и желательно ея осуществленіе, и какими наиболѣе цѣлесообразными практическими путями оно можетъ быть достигнуто? Таковы частные вопросы, на которые распадается общій вопросъ о мелкой единицѣ и на которые мы постараемся, по возможности, отвѣтить въ этомъ очеркѣ. При этомъ мы не будемъ вдаваться въ историческую сторону этого дѣла, такъ какъ, при обширности имѣющагося въ настоящее время по этому предмету матеріала, это слишкомъ усложнило бы нашу задачу. Лишь для иллюстраціи тѣхъ или иныхъ взглядовъ намъ придется иногда, въ видѣ примѣровъ, указывать на доклады управъ, постановленія земскихъ собраній и сельско-хозяйственныхъ комитетовъ и т. п.
Первая болѣе опредѣленная формула, характеризующая понятіе мелкой единицы, была, какъ извѣстно, дана бывшимъ въ февралѣ 1901 г. въ Москвѣ съѣздомъ агрономическихъ дѣятелей. Припомнимъ это опредѣленіе въ редакціи комиссіи съѣзда, принятой затѣмъ и самимъ съѣздомъ: «Мелкая единица должна обладать слѣдующими основными чертами дѣйствующихъ земскихъ учрежденій: 1) она должна носить характеръ обязательности, а не быть добровольнымъ союзомъ; 2) у нея должна быть точно опредѣленная территорія, на которую распространялось бы ея дѣйствіе; 3) она должна имѣть характеръ всесословный; 4) она должна пользоваться правомъ самообложенія; 5) подобно тому, какъ между нынѣ существующими земскими учрежденіями, губернскими — съ одной стороны и уѣздными — съ другой, существуетъ нѣкоторая опредѣляемая закономъ связь, такъ должна быть установлена связь новой мелкой земской единицы съ уѣздными и губернскими земскими учрежденіями даннаго уѣзда и губерніи; 6) мелкая земская единица должна имѣть выборные исполнительные органы; 7) она не должна обладать функціями полицейскими и судебными». Установивши эти общія положенія, съѣздъ не нашелъ возможнымъ высказаться по нѣкоторымъ другимъ существеннымъ вопросамъ и только отмѣтилъ ихъ: таковы вопросы о правѣ участія въ мелкой единицѣ и о ея избирательной системѣ, о размѣрахъ ея территоріи, о кругѣ предметовъ ея вѣдѣнія, и нѣкоторые другіе. При этомъ съѣздъ высказалъ пожеланіе, чтобы разработкой подробностей организаціи мелкой единицы занялись земскія собранія. Нѣкоторыми земскими управами и собраніями было дѣйствительно обращено самое серьезное вниманіе на это дѣло, причемъ выяснились весьма существенныя различія нѣкоторыхъ земствъ въ пониманіи значенія и характера проектируемаго учрежденія.
Первое и самое принципіальное различіе проявилось по вопросу о томъ, должна ли мелкая единица, согласно мнѣнію агрономическаго съѣзда, быть учрежденіемъ самостоятельнымъ, обладающимъ правомъ самообложенія — хотя бы и ограниченнаго, и самоуправленія, т. е. свободнаго распоряженія своими средствами и выбора своихъ исполнительныхъ органовъ, или же она должна находиться въ самой тѣсной связи и зависимости съ земствомъ, получая отъ него и средства, и направленіе своей дѣятельности. За послѣднюю форму, такъ называемаго земскаго попечительства, особенно стояла Московская губернская земская управа, съ которой, однако, не согласилось очередное губернское собраніе 1902 года, высказавшее свое предпочтеніе типу самостоятельной мелкой единицы. Большинство земскихъ собраній, обсуждавшихъ этотъ вопросъ, также или совершенно отказалось отъ учрежденія мелкой единицы, или высказалось за введеніе ея въ самостоятельной формѣ. Въ послѣднемъ смыслѣ нѣкоторыми управами были составлены и доложены своимъ собраніямъ болѣе подробные проекты, сходные въ общей идеѣ, но различающіеся во многихъ подробностяхъ. Во всѣхъ проектахъ высказывается, что вся территорія уѣзда должна быть раздѣлена сполна на участки, которые и будутъ представлять собой территорію мелкой земской единицы; но величина этихъ участковъ опредѣляется очень различно: отъ величины средняго прихода, т. е. около 2000 жителей (тверской проектъ), до 10 — 15 тысячъ (суджанскій пр.). Относительно предметовъ вѣдѣнія мелкой земской единицы нѣкоторые проекты (воронежскій) полагаютъ, что кругъ, ея дѣятельности долженъ быть такой же, какой теперь установленъ для губернскаго и уѣзднаго земства, съ предоставленіемъ права непосредственно ходатайствовать о своихъ нуждахъ передъ правительствомъ съ доведеніемъ о томъ до свѣдѣнія уѣзднаго собранія; другіе проекты (суджанскій) полагаютъ, что функціи мелкой единицы и уѣзднаго и губернскаго земства должны быть разграничены по добровольному соглашенію этихъ учрежденій, причемъ всякая уступка функцій теперешняго земства можетъ быть сдѣлана лишь съ согласія послѣдняго. Нѣкоторые проекты, наконецъ (тверской), перечисляютъ предметы вѣдѣнія мелкой единицы, относя къ нимъ преимущественно мѣры общественнаго призрѣнія и санитарно-полицейскія, попеченіе о народномъ образованіи и участіе, подъ наблюденіемъ земства, въ хозяйственномъ наблюденіи за земскими школами, наблюденіе за исправностью проселочныхъ дорогъ и экономическое воспособленіе мѣстному населенію путемъ устройства разнаго рода кредитныхъ и общественно-хозяйственныхъ учрежденій. Относительно права участія въ дѣлахъ мелкой единицы нѣкоторые проекты (нижегородскій) предполагаютъ предоставить право быть избирателемъ всякому плательщику земскаго налога, живущему въ предѣлахъ мелкой единицы не менѣе трехъ лѣтъ; другіе (суджанскій) устанавливаютъ нѣкоторый наименьшій имущественный цензъ (не менѣе пяти десятинъ или имущество, оцѣненное не менѣе 500 рублей); согласно большинству проектовъ болѣе высокій цензъ (напр., во Владимірскомъ владѣніи 50-го десятинами или имуществомъ, оцѣненнымъ въ 5000 рублей) даетъ право непосредственнаго участія въ общемъ собраніи мелкой единицы, тогда какъ по суджанскому проекту владѣніе 30-го десятинами или имуществомъ, стоимостью въ 3000 рублей, даетъ только право непосредственнаго участія въ избирательномъ собраніи. Воронежскій проектъ добавляетъ, что лица, не имѣющія имущественнаго ценза, но обладающія образовательнымъ цензомъ, могутъ быть избираемы въ члены общаго собранія мелкой единицы по уполномочію. Согласно этому проекту крестьяне въ выборныхъ, правахъ уравниваются съ частновладѣльцами въ другихъ. — сельскія общества участвуютъ черезъ уполномоченныхъ. Такъ, по тверскому проекту каждая сельская община избираетъ отъ себя столько представителей, сколько разъ она владѣетъ земскимъ цензомъ. Мелкія общины, такъ же какъ и мелкіе личные землевладѣльцы, складываются для выбора одного представителя на каждый полный цензъ. Исполнительнымъ органомъ мелкой единицы является выборная управа. Большая часть проектовъ предоставляетъ мелкой единицѣ право неограниченнаго самообложенія, причемъ, кромѣ тѣхъ объектовъ обложенія, съ которыхъ взимаются сборы въ пользу уѣзднаго и губернскаго земства, въ нѣкоторыхъ проектахъ введенъ подоходный налогъ съ равнаго рода доходовъ, жалованья и заработка (суджанскій, тверской), уплата котораго даетъ и пропорціональное участіе въ дѣлахъ и выборахъ. Всѣ проекты отрицаютъ передачу мелкой земской единицѣ административно-полицейскихъ функцій теперешней волости, которыя ниже, городская управа полагаетъ передать особымъ органамъ, содержимымъ на государственный счетъ; но воронежскій проектъ находитъ желательнымъ предоставить мелкой единицѣ право выбирать для своего округа судей, несмѣняемыхъ на срокъ выбора безъ суда и которые бы вѣдали всѣ дѣла, распредѣленныя нынѣ между земскимъ начальникомъ и волостнымъ судомъ. Въ нѣкоторыхъ проектахъ предполагается связать мелкую единицу съ земствомъ, предоставивъ ей выборъ уѣздныхъ гласныхъ (нижегородскій проектъ), въ другихъ (напр. Владимірскомъ) предполагается лишь, что мелкая единица должна имѣть своихъ представителей въ уѣздномъ собраніи: третій, наконецъ (тверской), совершенно отрицаетъ іерархическую и выборную связь между мелкой единицей и земствомъ.
Такова общая картина мелкой земской единицы съ ея разнообразными видоизмѣненіями, какъ рисуютъ ее себѣ различныя земства. Во всѣхъ этихъ проектахъ, несмотря на разницу ихъ деталей, ясно выступаетъ одна и та же мысль о необходимости реформированія общественной жизни нашей деревни въ смыслѣ возбужденія въ ней большей самодѣятельности и привлеченія ея къ болѣе живому и активному участію въ улучшеніи ея благосостоянія. Такова общая цѣль учрежденія мелкой единицы; но эта цѣль имѣетъ различныя отороны, на которыхъ мы считаемъ нужнымъ остановиться подробнѣе для лучшаго уясненія значенія этого вопроса и ожидаемыхъ отъ его разрѣшенія результатовъ.
Московскій агрономическій съѣздъ, впервые опредѣленно формулировавшій вопросъ о мелкой единицѣ, указалъ лишь на одну сторону задачи, которая должна быть выполнена мелкой единицей; именно, онъ высказалъ, что послѣдняя необходима для того, «чтобы земство могло вполнѣ удовлетворительно выполнить лежащія на немъ задачи въ области экономическихъ и, въ частности, сельскохозяйственныхъ нуждъ населенія». Такая односторонняя формулировка задачи мелкой единицы была обусловлена, конечно, спеціально сельско-хозяйственнымъ характеромъ самаго съѣзда. И для выполненія этой стороны дѣла, пожалуй, и не было бы особой надобности въ самостоятельной организаціи новаго учрежденія. Несомнѣнно, однако, что и съ этой стороны мелкая единица представляется практически необходимой. Въ самомъ дѣлѣ, есть очень многія и насущныя мѣстныя потребности, къ удовлетворенію которыхъ земство при своей настоящей организаціи совершенно не можетъ приступить, такъ какъ это все такого рода дѣла, что сколько-нибудь цѣлесообразное и успѣшное ихъ веденіе возможно только при постоянномъ ближайшемъ и непосредственномъ наблюденіи. Таковы общественное призрѣніе, мѣстное санитарное устройство и содержаніе проселочныхъ дорогъ. На эти три предмета особенно указываетъ Тверская губернская управа. Относительно способовъ выполненія призрѣнія управа считаетъ наиболѣе цѣлесообразнымъ, чтобы главная дѣятельность мѣстныхъ органовъ, завѣдующихъ призрѣніемъ, была направлена не на устройство особыхъ заведеній (богадѣленъ, пріютовъ и т. п.), а на помощь нуждающимся на дому, или пріисканіе для нихъ частныхъ помѣщеній, гдѣ бы они за извѣстную плату могли получать содержаніе и, если нужно, присмотръ и уходъ за ними. Такой способъ, вѣроятно, и стоилъ бы дешевле, и при немъ съ большимъ удобствомъ могла бы быть примѣнена система индивидуальнаго призрѣнія, въ родѣ практикуемой въ Эльберфельдѣ въ Германіи, при которой каждый призрѣваемый находился бы подъ ближайшимъ наблюденіемъ опредѣленнаго попечителя и устраивался бы, по возможности, сообразно со своими личными свойствами и потребностями. Очевидно, что подобная система призрѣнія возможна только при совершенной близости пригрѣвающихъ и пригрѣваемыхъ и становится совершенно невозможной при такомъ отдаленномъ наблюденіи, какое можетъ исходить отъ теперешней уѣздной управы. Вѣдѣнію тѣхъ же мѣстныхъ органовъ могло бы быть предоставлено и наблюденіе за санитарнымъ состояніемъ ихъ участка. Они могли бы оказывать содѣйствіе земскимъ врачамъ въ дѣлѣ предупрежденія и прекращенія заразительныхъ болѣзней, дѣйствуя въ этомъ случаѣ, конечно, подъ контролемъ врача; затѣмъ они могли бы, изучивъ различныя неблагопріятныя санитарныя условія своего района, принять мѣры или ходатайствовать передъ земствомъ о принятіи мѣръ къ его оздоровленію. Нѣкоторыя изъ такихъ мѣропріятій, полезныя въ санитарномъ отношеніи, могутъ быть полезными и выгодными и въ экономическомъ смыслѣ; такъ, напр., устройство прудовъ и колодцевъ можетъ имѣть и противопожарное значеніе, а осушеніе болотъ, улучшая гигіеническія условія мѣстности, могло бы вмѣстѣ съ тѣмъ давать хорошіе покосы, доходомъ отъ которыхъ съ избыткомъ окупались бы расходы на осушеніе. Что касается до содержанія проселочныхъ дорогъ, то вопросъ о нихъ усложняется необходимостью предварительнаго измѣненія дѣйствующаго закона, по которому содержаніе ихъ относится къ обязанности владѣльцевъ и селеній, черезъ дачи коихъ онѣ пролегаютъ. Наиболѣе цѣлесообразной казалась бы система, сходная съ существующей въ настоящее время въ Финляндіи и состоящая въ томъ, что проселочныя дороги чинились бы натуральной повинностью, причемъ онѣ раздѣлялись бы на участки, и исправленіе каждаго участка поручалось бы одному владѣльцу или группѣ владѣльцевъ, сообразуясь, съ одной стороны, съ силами и средствами этихъ группъ, а съ. другой — съ трудностью починки каждаго участка. Достичь правильнаго распредѣленія и выполненія этой повинности, дѣйствуя издали, канцелярскимъ путемъ, совершенно невозможно по крайней сложности и мелочности этого дѣла. Но мѣстные люди, близко знакомые и съ дорогами и трудностью ихъ починки, и съ силами мѣстныхъ землевладѣльцевъ, могли бы, путемъ личныхъ переговоровъ и соглашеній, устроить безобидное распредѣленіе этой повинности, за исполненіемъ которой наблюдали бы всѣ участники.
Кромѣ этихъ важнѣйшихъ дѣлъ, въ которыхъ мелкая земская единица является незамѣнимой, существуетъ много другихъ, въ которыхъ она могла бы въ значительной мѣрѣ помогать земству, или входя съ нимъ въ соглашеніе, или самостоятельно принимая на себя выполненіе нѣкоторой части его задачъ. Такъ, она могла бы принять на себя наблюденіе за хозяйственной частью начальныхъ школъ. Въ своей весьма содержательной и обстоятельно составленной книжкѣ: «Мелкая земская единица» К. Ровинскій перечисляетъ до пятнадцати различныхъ функцій мелкой единицы, въ томъ числѣ, сверхъ упомянутыхъ нами: заботу о школьномъ и внѣшкольномъ образованіи народа путемъ учрежденія на собственныя средства библіотекъ, читаленъ, всякаго рода училищъ и школъ, объ открытіи общественныхъ лавокъ, артельныхъ маслобоенъ и сыроваренъ и др. кооперативныхъ учрежденій, объ организаціи дешеваго и удобнаго мелкаго народнаго кредита, объ устройствѣ сельско-хозяйственныхъ складовъ для продажи орудій и сѣмянъ, о разведеніи лучшихъ породъ скота и лошадей путемъ устройства случныхъ пунктовъ и принятіи мѣръ къ укрѣпленію овраговъ, сыпучихъ песковъ, къ осушенію болотъ, рытью канавъ, колодцевъ и т. п., объ организаціи общественныхъ работъ въ случаѣ недорода, объ устройствѣ чайныхъ, народныхъ чтеній и полезныхъ развлеченій, — на что могли бы быть употреблены средства уѣздныхъ комитетовъ трезвости, которые могли бы быть закрыты при введеніи мелкой единицы, — о борьбѣ съ пожарами, путемъ формированія пожарныхъ дружинъ, пріобрѣтеніи пожарныхъ трубъ и принятіи разныхъ противопожарныхъ мѣръ, объ устройствѣ правильной земской почты и телефонной сѣти, объ изученіи кустарныхъ промысловъ и о разработкѣ мѣропріятій къ ихъ охраненію и развитію.
Этимъ перечисленіемъ, несомнѣнно, доказывается та непосредственная практическая польза, которую введеніе мелкой земской единицы могло бы принести для благоустройства нашей деревни. Но едва ли не еще большее значеніе имѣла бы она въ качествѣ такой организаціи, въ которой на почвѣ мѣстныхъ интересовъ, одинаково близкихъ и понятныхъ для всего населенія, сходились бы различныя его группы и, въ особенности, крестьянство и интеллигенція, причемъ взаимодѣйствіе ихъ другъ на друга, воспитательно вліяя на обѣ стороны, приводило бы мало-по-малу къ уничтоженію существующей между ними розни. Что такая рознь существуетъ, доказывается множествомъ случаевъ, когда крестьянская масса относилась не только съ недовѣріемъ, но и прямо враждебно, къ попыткамъ сдѣлать для нея что-нибудь даже, очевидно, полезное, если эти попытки исходили изъ интеллигентныхъ сферъ. При томъ это недовѣріе далеко не всегда имѣло реальныя основанія, обусловленныя различіемъ соціальнаго положенія крестьянства и образованнаго класса, и не всегда представляло собой симптомъ классовой борьбы, а очень часто являлось просто продуктомъ взаимнаго непониманія другъ друга. Что причина разлада лежитъ въ значительной мѣрѣ въ различіи, такъ сказать, психологическаго строя крестьянства и образованнаго класса, въ различіи общаго характера ихъ міросозерцанія, доказывается, между прочимъ, и тѣмъ явленіемъ, что крестьянская масса сознаетъ себя все же ближе стоящей къ той народившейся изъ среды самаго крестьянства кулацкой буржуазіи, которая отличается самой явной и беззастѣнчивой эксплуатаціей крестьянства. Между ними можетъ быть недовольство, вражда, на почвѣ вполнѣ реальныхъ экономическихъ отношеній; но нѣтъ того недоразумѣнія, того слѣпого недовѣрія, которое такъ часто проявляется у крестьянства къ интеллигенціи. Мы сказали выше о взаимномъ непониманіи другъ друга, и, дѣйствительно, въ этомъ непониманіи иногда бываютъ виноваты обѣ стороны. Мужицкій кругозоръ слишкомъ узокъ, слишкомъ ограниченъ; постоянное пребываніе въ сферѣ предметовъ, имѣющихъ лишь непосредственно практическое значеніе, приводитъ къ тому, что и самый умственный процессъ крестьянина-земледѣльца получаетъ характеръ болѣе или менѣе безсознательный, инстинктивный, и не позволяетъ ему выйти въ сферу болѣе общихъ идей и уяснить себѣ болѣе широкіе запросы интеллигенціи, несмотря на тѣсную связь ихъ съ его собственными потребностями. Съ другой стороны, и интеллигентные дѣятели, желающіе «облагодѣтельствовать» крестьянина, иногда забываютъ ту несомнѣнную истину, что народъ не есть tabula rasa, надъ которой можно экспериментировать по собственному усмотрѣнію, не принимая въ соображеніе того, что исторически сложившійся строй народной жизни и мысли представляетъ собой нѣчто органически-цѣльное, имѣющее свои собственныя требованія и формы развитія. Между тѣмъ, отсутствіе сознательной поддержки въ народѣ приводитъ къ тому, что всѣ результаты общественной работы интеллигенціи не имѣютъ никакой прочности. По этому поводу мы можемъ только повторить сказанное нами во внутреннемъ обозрѣніи сентябрьской книжки «Русской Мысли»: «Противъ такого положенія вещей лучшимъ средствомъ была бы, конечно, такая совмѣстная общественная дѣятельность интеллигенціи и народа, при которой они стояли бы другъ относительно друга не въ положеніи благодѣтеля и благодѣтельствуемаго, а въ положеніи двухъ совершенно равноправныхъ общественныхъ элементовъ, изъ которыхъ каждый стремился бы къ осуществленію того, чего онъ хочетъ, и проводилъ бы свой взглядъ на всякія общественныя улучшенія въ томъ смыслѣ, какъ онъ ихъ понимаетъ. Нѣтъ сомнѣнія, что между этими обоими элементами, въ виду ихъ глубокой разнородности, на первыхъ же порахъ должны явиться противорѣчія, возникнуть борьба; но этого нечего бояться, потому что это будетъ борьба сознательная и открытая, и только путемъ именно такой борьбы обѣ стороны и могутъ притти къ практическимъ результатамъ, которые будутъ не только полезны, но и прочны, такъ какъ они будутъ держаться сознательнымъ сочувствіемъ и содѣйствіемъ всего населенія. Вотъ эта-то цѣль — духовное сближеніе крестьянскаго населенія и интеллигенціи на почвѣ общаго практическаго дѣла и должна, по вашему мнѣнію, стоять на первомъ планѣ въ вопросѣ о мелкой единицѣ, и она-то и дѣлаетъ наиболѣе желательной ту ея форму, при которой она являлась бы самостоятельной и независимой хотя бы даже отъ земства». При учрежденіи такой мелкой единицы, «деревня — какъ выразился въ тверскомъ собраніи И. И. Петрункевичъ, — перестанетъ быть гирей, которая не даетъ намъ возможности подняться на высоту европейской мысли и европейской жизни; она сама будетъ толкать насъ въ томъ же направленіи, въ которомъ теперь мы двигаемся одни, и это движете сдѣлается народнымъ».
Перейдемъ теперь къ вопросу объ отношеніи мелкой земской единицы къ другимъ учрежденіямъ,* и прежде всего къ земству. Мы говоримъ, конечно, только о самостоятельной мелкой единицѣ, такъ какъ характеръ отношенія къ земству мелкой единицы, имѣющій форму попечительства, опредѣляется прямо, какъ зависимость: и кругъ ея дѣятельности, и средства ея опредѣляются земствомъ, и всякія ея сношенія съ другими учрежденіями могутъ происходить только черезъ земство. Что же касается до самостоятельной, самооблагающейся и самоуправляющейся мелкой единицы, то вопросъ объ отношеніи ея къ земству можетъ имѣть двоякій характеръ: или о разграниченіи сферъ ихъ дѣятельности, или объ іерархической ихъ связи. По отношенію къ первому вопросу, намъ кажется, что едва-ли существуетъ надобность въ строгомъ разграниченіи области вѣдѣнія мелкой единицы и земства; напротивъ, сфера дѣятельности первой могло бы безъ всякаго неудобства захватывать, въ извѣстной мѣрѣ, опредѣляемой практическими жизненными условіями, и нѣкоторые предметы вѣдѣнія земства, подобно тому, какъ въ настоящее время это дѣлается городскимъ управленіемъ. При этомъ тѣ хозяйственныя дѣда, которыя нужны только для самой мелкой единицы и на которыя у нея найдутся собственныя средства, она и выполняла бы вполнѣ по своему усмотрѣнію; въ тѣхъ же случаяхъ, когда ея потребности входили бы въ сферу задачъ земства, или когда исполненіе ихъ было бы для нея одной непосильно, она входила бы въ соглашеніе съ земствомъ, принимая на себя часть расходовъ, какъ это дѣлаютъ теперь и города. Во всякомъ случаѣ, и земство, и мелкая единица должны быть совершенно свободны въ своихъ начинаніяхъ, когда они выполняютъ ихъ за собственный свой счетъ, и не стѣснять другъ друга мнимой конкуренціей. Такъ, напр., еслибы мелкая единица нашла для себя нужнымъ и полезнымъ выстроить и содержать школу, то нѣтъ никакого основанія не дозволять ей этого лишь потому, что школьное дѣло относится и къ вѣдѣнію земства, лишь бы, конечно, этимъ не отнималось право и у эемства устроить ивою школу въ той же мѣстности. Мы бы не видѣли даже никакой бѣды и въ томъ, если бы однородныя учрежденія, устраиваемыя земствомъ и мелкой единицей, различались по своему типу, напр., если бы мелкая единица, предпочла открыть на свой счетъ школу церковно-приходскую, или если бы, въ другой области, она пожелала, завести самостоятельный фельдшерскій пунктъ, въ то время какъ земства большей частью приходятъ въ настоящее время въ убѣжденію въ безполезности, или даже вредѣ фельдшерскихъ пунктовъ, а замѣняютъ ихъ амбулаторіями или больницами, находящимися въ завѣдываніи врача. Если большинство въ собраніи мелкой единицы, въ которой могутъ быть и представители другихъ взглядовъ, свободно выскажутся за церковно-приходскую школу или фельдшерскій пунктъ, то это будетъ значить, что въ данное время такого рода учрежденія соотвѣтствуютъ воззрѣніямъ и пониманію этого большинства. Если это пониманіе невѣрно, то Лучшимъ средствомъ для переубѣжденія населенія будетъ предоставленіе ему на дѣлѣ убѣдиться въ достоинствѣ той и другой школы, того или иного фельдшерскаго или врачебнаго пункта. Если она, на основаніи собственнаго опыта, придетъ къ заключенію, что земская школа лучше церковно-приходской, что врачебный пунктъ лучше фельдшерскаго, то она откажется отъ первоначальнаго своего взгляда и постарается войти въ соглашеніе съ земствомъ для устройства того, что уже, по сознательному и твердому убѣжденію, будетъ имъ признаваться наиболѣе цѣлесообразнымъ. А можетъ-статься и то, что въ своихъ практическихъ рѣшеніяхъ она будетъ руководиться не только признаніемъ большого или меньшаго достоинства за учрежденіями того или иного типа, но и какими-нибудь другими соображеніями, имѣющими тоже вполнѣ реальное основаніе въ мѣстныхъ условіяхъ, напр., въ томъ случаѣ, если земскія школы и пункты расположены неудобно для пользованія ими населеніемъ данной мѣстности. Наконецъ, вѣдь и земство не всегда стоитъ на высотѣ своихъ задачъ, и въ нѣкоторыхъ, частныхъ случаяхъ мелкая единица, или вслѣдствіе значительной развитости самаго крестьянскаго населенія, или руководимая болѣе высоко-развитыми отдѣльными личностями, входящими въ ея составъ, можетъ явиться для данной мѣстности въ видѣ элемента, исправляющаго и дополняющаго земскую дѣятельность.
Что касается до іерархической связи мелкой земской единицы съ земскими учрежденіями, то по этому вопросу высказывалось такое мнѣніе, что мелкая единица должна также относиться къ уѣздному земству, какъ послѣднее къ губернскому, т. е. что она должна изъ своей среды выбирать гласныхъ уѣзднаго земскаго собранія. Такъ, напр., въ 8-мъ пунктѣ проекта, составленнаго Суджанской земской управой, говорится: «волостное земское собраніе (въ этомъ проектѣ мелкая единица называется земской волостью, избираетъ двухъ гласныхъ въ уѣздное земское собраніе, и, кромѣ того, предсѣдатель волостной земской управы является по должности гласнымъ уѣзднаго собранія». Очевидно, что при такомъ порядкѣ мелкая земская единица получаетъ громадное общественное значеніе, такъ какъ отъ нея будетъ зависѣть составъ, а слѣдовательно и направленіе всѣхъ земскихъ учрежденій. Естественно, что такое предположеніе вызвало опасеніе, что при подобной реформѣ культурный уровень земскихъ собраній можетъ значительно понизиться. Поэтому наиболѣе рѣшительныя возраженія противъ мелкой единицы, шедшія изъ либеральнаго лагеря, имѣли въ виду, по преимуществу, эту сторону вопроса. На все же въ особенности указывалъ и одинъ изъ наиболѣе сильныхъ противниковъ мелкой единицы В. Д. Кузьминъ-Караваевъ въ своей извѣстной рѣчи, сказанной въ тверскомъ губернскомъ собраніи 1901 года. И нельзя не согласиться, что въ этихъ опасеніяхъ есть нѣкоторая доля основательности, если предположить, что подобная выборная реформа была бы произведена при существующей въ настоящее время неполноправности крестьянскаго населенія. Опасность ея при такихъ условіяхъ заключалась бы не въ томъ, что въ земскихъ собраніяхъ получила бы перевѣсъ мало культурная крестьянская масса: этого, во-первыхъ, могло бы и не случиться, такъ какъ весьма возможно, что сама мелкая единица выбирала бы въ земское собраніе своихъ наиболѣе интеллигентныхъ членовъ, а во-вторыхъ, и въ земскомъ собраніи крестьяне, свободно выбранные и въ самомъ дѣлѣ представляющіе крестьянскіе интересы, несомненно, очень скоро поняли бы, кого и чего имъ слѣдуетъ держаться, и сгруппировались бы вокругъ тѣхъ наиболѣе талантливыхъ интеллигентныхъ дѣятелей, которые искренно заботились бы о пользѣ народной массы, какъ это и бывало въ нѣкоторыхъ земскихъ -собраніяхъ при прежнемъ земскомъ положеній 1864 года, когда крестьяне-землевладѣльцы являлись на выборахъ и въ земскомъ собраніи самыми надежными сторонниками земской либеральной партіи. Опасность предоставленія въ настоящее время выборовъ въ земское собраніе крестьянскому большинству мелкой единицы заключается въ томъ, что выборы эти будутъ несвободны, какъ несвободно и само крестьянское сословіе и въ общей своей массѣ, и въ отдѣльныхъ личностяхъ. Такимъ образомъ, вопросъ о предоставленіи мелкой земской единицѣ права избранія земскихъ гласныхъ находится въ тѣсной и неразрывной связи съ вопросомъ объ уравненіи правъ крестьянъ съ другими сословіями, — вопросомъ, игравшемъ очень важную роль въ разсужденіяхъ многихъ комитетовъ о сельско-хозяйственной промышленности. Съ этой оговоркой перешелъ на сторону мелкой земской единицы и В. Д. Кусьминъ-Караваевъ въ тверскомъ губернскомъ собраніи 1902 года. Впрочемъ, — какъ справедливо замѣчаетъ K. К. Арсеньевъ (во введеніи къ сборнику «Мелкая земская единица»), — «земская избирательная система вовсе не стоитъ въ неразрывной связи съ существованіемъ или несуществованіемъ мелкой земской единицы». И, не пользуясь правомъ выбора земскихъ гласныхъ, мелкая единица все-таки сохранитъ достаточно важное значеніе въ качествѣ учрежденія, завѣдующаго мѣстными хозяйственными интересами.
Что касается до другихъ правительственныхъ и общественныхъ учрежденій, то по отношенію къ нимъ, казалось бы, слѣдовало предоставить мелкой земской единицѣ, по крайней мѣрѣ, такую же независимость, какой пользовались по положенію 1861 года земскія собранія и управы по отношенію къ разнаго рода уѣзднымъ и губернскимъ административнымъ, полицейскимъ, судебнымъ и церковнымъ учрежденіямъ. Это не значитъ, чтобы мелкая земская единица оставалась безъ всякаго надзора и контроля со стороны государственной власти. Безъ сомнѣнія, если земской единицѣ суждено осуществиться на дѣлѣ, то въ томъ законодательномъ актѣ, которымъ она будетъ призвана къ жизни, будутъ указаны и способъ, и порядокъ правительственнаго контроля надъ ея дѣятельностью. Но говоря о независимости мелкой единицы, мы хотимъ сказать то, что задачей ея и исполнительныхъ ея органовъ должно быть удовлетвореніе признаваемыхъ ею самой хозяйственныхъ потребностей мѣстнаго населенія, а не выполненіе, подобно теперешнему волостному правленію, требованій и порученій всѣхъ возможныхъ губернскихъ и уѣздныхъ вѣдомствъ и начальствъ, и меньше всего требованій и порученій собственнаго волостного схода. Вслѣдствіе этого, дѣятельность мелкой единицы и ея органовъ должна держаться исключительно въ хозяйственной сферѣ. Въ этой сферѣ на нее, конечно, могутъ быть возложены, — но въ предѣлахъ, точно опредѣленныхъ закономъ, — обязанности доставленія правительственнымъ и земскимъ учрежденіямъ статистическихъ и другихъ свѣдѣній, напр., объ урожаяхъ и вообще о мѣстныхъ экономическихъ условіяхъ, близко соприкасающихся съ ея собственной дѣятельностью. Но ни въ какомъ случаѣ не слѣдуетъ возлагать на нея обязанности, не имѣющія ничего общаго съ хозяйственной дѣятельностью, напр., полицейскаго, фискальнаго или судебнаго характера. Въ силу этого, мы полагаемъ, что мелкая единица не должна смѣшиваться съ теперешней волостью, или замѣнять ее собой, принявши на себя и ея административно-полицейскія, фискальныя и судебныя функціи. Если такой мѣстный органъ нуженъ государству, то пусть онъ и существуетъ, — и правильнѣе всего на счетъ государства, — рядомъ съ мелкой земской единицей, подобно тому какъ рядомъ съ уѣзднымъ земствомъ существуютъ полицейское управленіе, казначейство, податные инспектора и другія казенныя учрежденія, дѣятельность которыхъ иногда соприкасается, но ни въ какомъ случаѣ не смѣшивается съ дѣятельностью земства.
Неоднократно указывалось также на приходъ, какъ на естественную, исторически сложившуюся мелкую единицу. Предполагалось также возможнымъ достичь устройства мѣстной хозяйственной организаціи черезъ развитіе дѣятельности уже существующихъ приходскихъ попечительствъ. Но, говоря въ этомъ случаѣ о приходѣ, необходимо дѣлать различіе между приходомъ, какъ территоріальной единицей, представляющей собой совокупность деревень, усадебъ и поселковъ, группирующихся вокругъ центральнаго села или погоста, и приходомъ, какъ единицей церковной. Понимая приходъ въ первомъ смыслѣ, мы, несомнѣнно, должны признать, что онъ представляетъ значительныя удобства для образованія изъ него мелкой земской единицы, главнымъ образомъ, вслѣдствіе близкаго знакомства всѣхъ жителей прихода, какъ другъ съ другомъ, такъ и съ мѣстными условіями и потребностями, часто при томъ въ предѣлахъ одного прихода довольно однообразными. Самый тотъ фактъ, что значительная часть жителей прихода часто бываетъ въ центральномъ селѣ для посѣщенія церкви, что, обыкновенно, въ этомъ же селѣ существуютъ лавки и базары, куда окрестнымъ жителямъ тоже приходится часто ходить и ѣздить для покупки и продажи равныхъ продуктовъ, — все это создаетъ между жителями прихода естественное общеніе, которое могло бы очень способствовать установленію въ ихъ средѣ правильнаго обсужденія общественныхъ дѣлъ и постояннаго наблюденія за ихъ веденіемъ. Съ другой стороны, однако, указывается на то практическое неудобство при избраніи прихода за мелкую единицу, что она уже будетъ слишкомъ мелка, а поэтому содержаніе ея должностныхъ лицъ и вообще всякаго рода накладные расходы по управленію будутъ слишкомъ тяжело на нее ложиться. Относительно же превращенія церковнаго прихода въ мелкую земскую единицу черезъ посредство приходскихъ попечительствъ могутъ быть высказаны и гораздо болѣе серьезныя возраженія, какъ принципіальныя такъ и практическія. Прежде всего нельзя не замѣтить, что приходскія попечительства, несмотря на то, что законъ о нихъ изданъ еще въ 1864 г., и до сихъ поръ не получили сколько-нибудь значительнаго развитія, даже въ смыслѣ только органа общественнаго призрѣнія. Въ половинѣ приходовъ ихъ нѣтъ совсѣмъ, а насколько слаба дѣятельность ихъ тамъ, гдѣ они существуютъ, видно изъ того, что, напримѣръ, въ 1903 г. по отчету оберъ-прокурора святѣйшаго синода всѣми попечительствами въ Россіи было израсходовано на нужды благотворительности 357,000 рублей. Затѣмъ и по сущности своей, и по внутреннему своему характеру оба эти учрежденія — церковный приходъ и предполагаемая хозяйственная мелкая единица — не могутъ не быть глубоко-различными. Приходъ есть союзъ церковный, объединяемый религіозными потребностями его членовъ. Поэтому первой заботой его является благолѣпіе храма, въ которомъ прихожане собираются для молитвы и для исполненія своихъ религіозныхъ обязанностей, а затѣмъ улучшеніе быта приходскаго духовенства и, наконецъ, уже выполненіе дѣлъ христіанскаго милосердія, причемъ послѣдняя задача имѣетъ въ основаніи своемъ тоже не столько требованіе общественнаго благоустройства, сколько проявленіе личнаго религіозно-нравственнаго чувства. Изъ этого принципіальнаго различія, естественно, вытекаетъ и разница во всемъ устройствѣ церковнаго прихода и мелкой хозяйственной единицы. Естественно, что во главѣ церковнаго прихода не можетъ стоять никто, кромѣ его настоятеля-священника, и этимъ уже прежде всего ставится преграда проявленію въ приходѣ свободнаго выборнаго начала. Затѣмъ священникъ есть лицо, іерархически вполнѣ подчиненное епархіальному архіерею, стоящему совершенно внѣ мѣстныхъ экономическихъ и хозяйственныхъ интересовъ и имѣющему всѣ основанія видѣть въ служеніи этимъ интересамъ только помѣху для выполненія священникомъ своей высшей религіозной задачи. Извѣстны случаи, когда архіереи запрещали священникамъ ближайшее участіе въ завѣдываніи ссудосберегательными товариществами и вообще сельскими кредитными учрежденіями, видя въ этомъ служеніе Богу и мамону. Наконецъ, въ церковномъ приходѣ едва ли можетъ быть допущено участіе иновѣрцевъ, а съ другой стороны — было бы совершенно несправедливо и неосновательно исключать ихъ изъ хозяйственной мѣстной организаціи.
Все это заставляетъ насъ притти къ тому заключенію, что мелкая земская единица не должна сливаться и смѣшиваться ни съ волостью, ни съ приходомъ, ни, тѣмъ менѣе, съ участкомъ земскаго начальника, что предлагалось «Московскими Вѣдомостями»; она должна быть отдѣльной, самостоятельной организаціей, имѣющей свои собственныя задачи и свой собственный кругъ дѣятельности, исключительно хозяйственный, въ предѣлахъ котораго, опредѣленныхъ закономъ, она должна пользоваться свободой дѣйствій, со включеніемъ права самообложенія и самоуправленія. Общая же цѣль мелкой земской единицы заключается, главнымъ образомъ, въ развитіи въ массѣ крестьянскаго населенія личной и общественной иниціативы и самодѣятельности, въ пробужденіи въ крестьянствѣ сознанія его общественныхъ правъ и обязанностей, въ сближеніи его съ другими сословіями, и въ особенности съ интеллигенціей, на почвѣ общей хозяйственно-общественной дѣятельности, — словомъ, въ его политическомъ воспитаніи — цѣль, по своей громадной важности, вполнѣ объясняющая и оправдывающая тотъ интересъ, который проявило русское общество къ вопросу о мелкой земской единицѣ.
Намъ остается еще отвѣтить на часто ставящійся вопросъ о томъ: если мелкая единица и должна быть признана полезной и желательной въ теоріи, то есть ли основанія предполагать возможность осуществленія ея на дѣлѣ и успѣшнаго функціонированія ея въ настоящее время, при господствующихъ у насъ теперь правительственныхъ и общественныхъ теченіяхъ и направленіяхъ; затѣмъ, если основанія для такихъ надеждъ дѣйствительно существуютъ, то что можетъ съ своей стороны сдѣлать общество для возможнаго ускоренія ихъ осуществленія; если же данныхъ для такихъ надеждъ нѣтъ, то не представляется ли вся агитація по поводу мелкой единицы безцѣльной и напрасной тратой силъ, которыя могли бы быть съ большей пользой направлены на что-нибудь болѣе реальное и достижимое?
Само собой разумѣется, что мелкая земская единица, какъ и всякая общественная реформа, можетъ быть осуществлена лишь тогда, когда цѣлесообразность и своевременность ея будутъ признаны высшимъ правительствомъ. Какъ относится въ данную минуту къ этому вопросу правительство, мы не знаемъ. Единственное, проскользнувшее въ печать выраженіе мнѣнія по этому поводу г. министра внутреннихъ дѣлъ В. К. фонъ-Плеве въ разговорѣ его съ представителями курскаго земства указываетъ лишь на то, что г. министръ не считаетъ введенія мелкой земской единицы принципіально невозможнымъ, хотя, съ другой стороны, онъ, повидимому, склоненъ видѣть въ ней не совсѣмъ то, что предполагается въ проектѣ московскаго агрономическаго съѣзда и большинства говорившихъ объ этомъ земствъ, такъ какъ, по его словамъ, разрѣшеніе вопроса о мелкой единицѣ въ утвердительномъ смыслѣ "вѣроятно, устранило бы затрудненія для земскихъ управъ въ дѣлѣ подысканія благонадежныхъ служащихъ, такъ какъ со введеніемъ мелкой земской единицы работы въ губернской и уѣздной управахъ упростились бы, и сократилось бы число служащихъ, т.-е., другими словами, учрежденіе мелкой единицы послужило бы къ сокращенію дѣятельности самаго земства. Что высшее правительство не относится къ вопросу о мелкой единицѣ вполнѣ отрицательно, доказывается уже и тѣмъ, что обсужденію этого вопроса вообще не ставилось рѣшительныхъ препятствій со стороны предсѣдателей ни въ губернскихъ земскихъ собраніяхъ, ни даже въ губернскихъ комитетахъ о сельской промышленности. Съ другой стороны, однако, если смотрѣть на введеніе мелкой единицы, какъ на расширеніе самоуправленія, то едва-ли можно разсчитывать на сочувствіе къ нему правительства, такъ какъ принципъ самоуправленія и въ земствѣ, и въ городскомъ управленіи подвергается постепенно все большему ограниченію. Сочувствіе, высказываемое проектамъ о мелкой единицѣ въ общественныхъ собраніяхъ и литературѣ, само по себѣ едва-ли можетъ имѣть большое вліяніе на взгляды правительства, во-первыхъ, потому, что и это сочувствіе высказывается далеко не единодушно, а во-вторыхъ, — что всего важнѣе, — правительство у насъ есть вообще представитель не общества, а государства, что далеко не одно и то же, и поэтому можетъ имѣть и дѣйствительно имѣетъ свои государственныя воззрѣнія и задачи, не совпадающія со взглядами и желаніями общества. Слѣдуетъ ли, однако, изъ этого, что вопросъ о мелкой земской единицѣ долженъ быть отнесенъ къ области безполезныхъ мечтаній и оставленъ въ сторонѣ. Намъ кажется, что съ такимъ заключеніемъ невозможно согласиться, и что признаніе необходимости извѣстной общественной реформы налагаетъ какъ на литературу, такъ и на общественное представительствомъ предѣлахъ своихъ законныхъ правъ прилагать всѣ усилія въ достиженію той мысли, осуществленіе которой признается необходимымъ. Конечно, способы достиженія этой цѣли въ земствѣ и въ литературѣ должны быть нѣсколько различны. Очень возможно, что для земства всего цѣлесообразнѣе было бы постепенное и частичное приближеніе къ конечной цѣли, и въ этомъ смыслѣ учрежденіе попечительствъ или филіальныхъ отдѣленій уѣзднаго земства съ участіемъ въ нихъ мѣстныхъ жителей могло бы явиться первымъ шагомъ къ постепенному осуществленію самостоятельной мелкой единицы. Возможно и то, — какъ указывается въ сентябрьскомъ современномъ обозрѣніи «Русской Мысли», — что при своемъ возникновеніи мелкая земская единица должна быть поставлена въ болѣе тѣсную связь съ земствомъ для того, чтобы имѣть въ немъ нѣкоторую охрану отъ всякаго рода внѣшнихъ посягательствъ на ея самостоятельность. Вообще, при практическомъ проведеніи въ жизнь новаго учрежденія, несомнѣнно, могутъ оказаться необходимыми многія уступки различнымъ внѣшнимъ вліяніямъ, опредѣленіе значенія которыхъ должно быть предоставлено общественному такту и пониманію земскихъ дѣятелей. Другое дѣло литература, задачей которой должна быть всегда наиболѣе ясная постановка вопроса и наиболѣе полное его разрѣшеніе со всѣми вытекающими изъ него логическими и практическими выводами. Поэтому и въ данномъ случаѣ въ вопросѣ о мелкой единицѣ, намъ кажется, на обязанности литературы остается разработка вопроса во всей его полнотѣ, не смущаясь тѣмъ — отвѣчаетъ ли это полное его рѣшеніе различнымъ временнымъ направленіямъ и теченіямъ. Такая работа ни въ какомъ случаѣ не можетъ быть названа безцѣльной и несвоевременной.