ТЕРИТОРIАЛЬНАЯ ВОЕННАЯ СИСТЕМА
правитьI
правитьВъ № 7 «Военнаго Сборника» за прошлый годъ помѣщена статья г. Лаврентьева, имѣющая полуофицiальный характеръ, подъ заглавiемъ: «Мѣстная или територiальная система военнаго управленiя», и оканчивающаяся приглашенiемъ, обращеннымъ къ читателямъ Военнаго Сборника, высказать свои замѣчанiя по изложенному въ ней вопросу. Въ отвѣтъ на этотъ вызовъ явился рядъ статей, — между прочимъ г. Аничкова[1]. Въ нихъ подтверждается, что вопросъ о военныхъ округахъ ставится на очередь вопросовъ, подлежащихъ всестороннему обсужденiю печати.
Основываясь на заявленномъ приглашенiи, мы рѣшаемся сказать объ этомъ предметѣ нѣсколько словъ; но прежде чѣмъ приступить къ самому дѣлу, считаемъ необходимымъ сдѣлать оговорку. Г. Аничковъ не щадитъ самолюбiя и добросовѣстности всѣхъ настоящихъ и будущихъ своихъ противниковъ. Объявляя себя жаркимъ сторонникомъ военно-окружной системы, онъ говоритъ: "выгоды територiальной системы ясно высказаны и въ запискѣ министерства, и въ статьѣ г. Лаврентьева: «непонимаютъ ихъ только нежелающiе понять.» Что это такое? Вызовъ на честное мнѣнiе или безапеляцiонный приговоръ заранѣе всякому опроверженiю? Если дѣло покончено, выгоды проектируемаго преобразованiя такъ очевидны, что говорить противъ нихъ могутъ только пессимисты, не желающiе ихъ видѣть, то не для чего подвергать ихъ всеобщему обсужденiю; критическая обработка системы путемъ литературы базполезна и поведетъ только къ пустому словопренiю. Мы вполнѣ увѣрены, что подобное, заранѣе категорически высказанное осужденiе у многихъ людей, слова и мнѣнiя которыхъ могли бы быть полезны, отобьетъ охоту высказать ихъ, чтобы не подпасть заранѣе подъ обвиненiе въ нежеланiи видѣть полезности предполагаемаго преобразованiя. Мы попросили бы г. Аничкова потрудиться самому отвѣтить на предложенный вопросъ: почему не желаютъ? Прiисканiе отвѣта поставило бы его въ затруднительное положенiе. Мы считаемъ это дѣло поконченнымъ и просимъ извиненiя за оговорку, вызванную необходимостью объяснить и завѣрить, что мы приступаемъ къ дѣлу вполнѣ свободно и самостоятельно, безъ заготовленнаго предрасположенiя къ преобразованiю или предубѣжденiя противъ него.
Вотъ въ чемъ заключается въ нѣсколькихъ словахъ сущность предполагаемой реформы; къ подробностямъ мы обратимся впослѣдствiи, при ея разборѣ.
При существующей нынѣ строевой системѣ управленiя, подвижныя войска соединяются въ дивизiи, а изъ опредѣленнаго числа дивизiй составляются корпуса, подчиненные корпуснымъ управленiямъ. Послѣднiе служили только для связи войскъ различныхъ родовъ (пѣхоты, кавалерiи, артилерiи) и нисколько не соединяли войска съ хозяйственными и административными учрежденiями, которыми завѣдуетъ само министерство чрезъ посредство своихъ департаментовъ. Вслѣдствiе этого министерство завалено множествомъ втростепенныхъ вопросовъ, должно содержать огромное число служащихъ и ограничивать свой надзоръ за войсками и учрежденiями, разбросанными по имперiи, письменною повѣркою изъ Петербурга. Фактическаго и взаимнаго контроля при этой системѣ не существуетъ; хозяйственныя учрежденiя не заботятся о томъ, согласны ли требованiя строевыхъ частей съ действительнымъ числомъ людей и лошадей, въ нихъ находящихся. Всякое недоразумѣнiе, упущенiе, злоупотребленiе требуютъ для своего обнаруженiя, чтобы само министерство занялось эимъ дѣломъ энергически, не жалея издержекъ на командировку довѣренныхъ лицъ. Наконецъ настоящая администрацiя страдаетъ еще обилiемъ высшихъ управленiй, часть которыхъ можно было бы безъ особыхъ неудобствъ упразднить для сокращенiя издержекъ казначейства.
Несовершенства старой системы: 1) отсутсвiе связи между войсками и хозяственными и административными учрежденiями, влекущее за собою излишнюю централизицiю и недостатокъ фактическаго контроля, и 2) весьма большое число ненужныхъ управленiй при огромномъ личномъ составѣ министерства. Все это предполагается устранить введенiемъ мѣстной или територiальной системы управленiя. Распорядительную и контрольную власть признано необходимымъ распредѣлить по особаго рода управленiямъ, которыя должны находиться къ опредѣленнымъ частямъ войскъ и военнымъ учрежденiямъ въ тѣхъ же отношенiяхъ, въ которыхъ находится военное министерство ко всѣмъ военнымъ силамъ государства. Слѣдовательно по своему составу и характеру новыя управленiя должны соотвѣтствовать военному министерству; имъ должны быть подчинены подвижныя войска, дѣйствующiя и резервныя, мѣстные батальоны и команды, наконецъ военно-административныя и хозяйственныя учрежденiя данной мѣстности; сами же они должны находиться подъ непосредственнымъ вѣдомствомъ военнаго министерства.
По примѣрному соображенiю всю имперiю предполагается раздѣлить на пятнадцать военныхъ округовъ. Каждый военный округъ будетъ имѣть своего главнаго окружного начальника, при которомъ будетъ состоять главное окружное управленiе. Главное окружное управленiе будетъ состоять изъ двухъ главныхъ отдѣловъ: команднаго и хозяйственнаго. Командное управленiе всѣми войсками въ округѣ предположено возложить на окружной штабъ, къ составу котораго будутъ принадлежать: начальникъ штаба, его помощникъ, чины для дѣлопроизводства и для разнаго рода порученiй. Подвижныя войска сохранятъ организацiю дивизiй; начальникамъ дивизiй предполагается придать болѣе самостоятельности, расширивъ кругъ ихъ власти; на нихъ же будетъ лежать отвѣтственность по благоустройству и хозяйству.
По командному управленiю главному окружному начальнику предоставляется высшiй надзоръ (?) за подвижными войсками и общiя распоряженiя по расквартированiю, сборамъ, нарядамъ и комплектованiю. Что касается до мѣстныхъ войскъ, то они ему подчиняются; съ этою цѣлью при немъ будетъ состоять генералъ съ правами начальника дивизiи. Мѣстныя войска губернiи или области, входящей въ составъ округа, будутъ подчинены губернскому военному начальнику. По благоустройству и хозяйству главный окружной начальникъ дѣйствуетъ какъ инспекторъ войскъ, открывая безпорядки, извѣщая о нихъ министерство.
Завѣдыванiе находящимися въ округѣ хозяйственными учрежденiями, а также распоряженiе по заготовленiю, храненiю, перевозкѣ предметовъ снабженiя и довольствiе ими войска, будутъ лежать на административныхъ частяхъ главнаго окружного управленiя. Во главѣ хозяйственныхъ отраслей будетъ стоять военно-окружной совѣтъ для облегченiя главнаго окружного начальника въ управленiи дѣлами съ важною отвѣтственностью по охраненiю казеннаго интереса. Совѣтъ будетъ состоять изъ административныхъ начальниковъ управленiй округа и изъ членовъ государственнаго контроля и военнаго министерства.
Вотъ эскизъ всей системы. Къ подробностямъ ея мы обратимся при ея разборѣ, къ которому и приступаемъ.
Итакъ главная цѣль предполагаемаго военнаго преобразованiя: «удалить существенные недостатки нашей настоящей системы военнаго управленiя, которые заключаются, вопервыхъ, въ централизацiи или сосредоточенiи управленiя въ высшемъ военномъ учрежденiи — военномъ министерствѣ, и вовторыхъ, въ недостаткѣ ближайшаго мѣстнаго и постояннаго административнаго надзора.» Недостатки эти обусловлены одинъ другимъ и влекутъ за собою невыгодныя послѣдствiя, какъ въ административномъ, такъ въ особенности въ экономическомъ отношенiи. Съ этихъ двухъ точекъ зрѣнiя мы и разсмотримъ територiальную военную систему.
Такъ какъ мы будемъ говорить о децентрализацiи, то должны опредѣлить смыслъ этого слова, въ военномъ управленiи оказавшагося имѣющимъ значенiе совершенно иное, чѣмъ какое придается ему на обыкновенномъ языкѣ и въ литературѣ. Опредѣлить значенiе этого слова мы считаемъ существенно необходимымъ, потомучто недоразуменiе и различное его толкованiе не поведутъ къ разъясненiю дѣла, а еще болѣе запутаютъ его. Замѣна его русскимъ словомъ «разсредоточенiе» мало поможетъ, хотя русскому слову и не придаютъ того смысла и значенiя, какой придается децентрализацiи. По общепринятому смыслу децентрализацiя вовсе не означаетъ распредѣленiя дѣятельности одного бòльшаго центра между нѣсколькими меньшими. Она имѣетъ двѣ задачи: 1) отказаться отъ власти, отъ опеки или отъ извѣстной доли ихъ, предоставляя ихъ въ другiя руки; 2) раздѣлить власти несовмѣстимыя, сосредоточенiе которыхъ ведетъ къ вреднымъ послѣдствiямъ. Въ противоположность централизацiи существуетъ съ одной стороны самоуправленiе, съ другой раздѣленiе, разграниченность властей. Правительство желаетъ децентрализацiи военнаго управленiя; это означаетъ, что оно желаетъ или предоставить отдѣльнымъ частямъ извѣстную долю самоуправленiя, или раздѣлить, разграничить власти, сосредоточенiе которыхъ въ однихъ рукахъ оно находитъ вреднымъ или затруднительнымъ. Оно этого и желаетъ, какъ мы увидимъ ниже. Мы не придираемся къ слову, къ буквѣ, и добиваемся внутренняго смысла преобразованiя.
Итакъ въ видахъ децентрализацiи преобразованiе необходимо можетъ имѣть въ виду: 1) предоставленiе отдѣльнымъ частямъ самоуправленiя, 2) разъединенiе, разграниченiе несовмѣстимыхъ властей. Скажемъ нѣсколько словъ о томъ и о другомъ. Самоуправленiе въ противоположность централизицiи отличается отъ послѣдней выборнымъ характеромъ. Выборное начало въ приложенiи къ высшему военному управленiю въ настоящее время немыслимо нетолько у насъ, но и у западныхъ сосѣдей нашихъ, далеко опередившихъ насъ въ политическомъ развитiи. По этому вопросу мы должны согласиться, что современное войско, по самому характеру своего устройства, совершенно исключаетъ возможность децентрализацiи по вышеизложенному опредѣленiю этого понятiя. Мы съ своей стороны сдѣлаемъ только оговорку и укажемъ на духъ, характеръ и устройство ополченiй, которыя такъ въ послѣднее время и предлагаемъ только вопросъ, какую роль въ будущемъ могутъ играть эти ополченiя, столь различныя отъ регулярныхъ армiй? Несовмѣстность ихъ существованiя паралельно съ армiей доказана опытомъ, но мысль о самихъ ополченiяхъ далеко еще не подорвана, и вѣроятно въ будущемъ имъ предстоить весьма важная роль, можетъ-быть въ ущербъ современнымъ понятiямъ объ армiи. Мы отстраняемъ этотъ вопросъ и упомянули о немъ только для разъясненiя принципа самоуправленiя, которымъ между-прочимъ отличаются народныя ополченiя, принципа, въ настоящую эпоху, какъ уже упомянуто, неприложимаго къ армiи и къ военному управленiю въ обширномъ смыслѣ. Самоуправленiе отчасти существуетъ у насъ въ ротахъ, эскадронахъ и батареяхъ въ видѣ народной русской артели, изъ самой жизни проникшей въ армiю, но этотъ вопросъ къ нашему дѣлу не относится. Дѣйствительно, современное войско, представляя собою одну сплошную, цѣльную массу, какъ бы живой организмъ, существующiй для одной опредѣленной цѣли, непремѣнно должно управляться одною мыслью, одной волей. Идея войска и идея единства расторгнуты быть не могутъ, а подобное единство можетъ быть достигнуто только единствомъ управленiя. Если смотрѣть на предметъ съ этой точки зрѣнiя, то должно согласиться, что понятiе о децентрализацiи не можетъ имѣть другого значенiя, какъ только освобожденiе военнаго министерства отъ тяжолой обязанности заниматься рѣшенiемъ огромнаго количества незначительныхъ дѣлъ, съ передачей этой заботы нисшимъ инстанцiямъ военнаго управленiя.
Но если имѣющееся въ виду преобразованiе не распространяетъ право самоуправленiя на отдѣльныя части; если дѣйствительно невозможны «ротное, батальонное, полковое, дивизiонное самоуправленiе», то есть еще другая не менѣе важная точка зрѣнiя, о которой мы упомянули уже и которую предполагаемое преобразованiе постоянно имѣетъ въ виду — это раздѣленiе, разграниченiе властей несовмѣстимыхъ. Прежде всего должно сказать, что несовмѣстимость эта доказана давно теорiей и дознана на практикѣ. Мы думаемъ, что никто не станетъ серьозно опровергать то, что строевая власть отъ распорядительной или хозяйственной, та и другая отъ контрольной должны быть строго отдѣлены по требованiю здраваго смысла, юридической теорiи и многолѣтняго, дорого стоющаго опыта. Приложенiе этой истины къ военному управленiю къ сожалѣнiю всегда и вездѣ встрѣчало препятствiя, неодолимыя именно вслѣдствiе неизбѣжности единства воли для управленiя армiей, безъ какого единства невозможно достигнуть цѣли, во имя которой она существуетъ. Этому единству и пожертвованъ принципъ раздѣленiя несовмѣстимыхъ властей съ бóльшими или меньшими ограниченiями. Въ западныхъ государствахъ пришли къ убѣжденiю, что такъ какъ невозможно безъ ущерба необходимаго для армiи единства разграничить строевую, распорядительную и контрольную власти, то выгоднѣе всего соединить ихъ только въ высшемъ военномъ учрежденiи — министерствѣ, и строго провести раздѣльность во всѣхъ посредствующихъ инстанцiяхъ и центрахъ. Наши военныя учрежденiя, какъ и не военныя, не вышедши изъ народной жизни путемъ естественнаго историческаго роста, но будучи пересажены изъ западно-европейской жизни, тянулись за нею, насколько могли цвѣсти на чужой имъ почвѣ, и давали тѣмъ лучшiе результаты, чѣмъ совершеннѣе были оригиналы, съ которыхъ мы копировали ихъ, и оказывались тѣмъ несостоятельнѣе, чѣмъ плоше были учрежденiя, которымъ мы подражали. Учрежденiя нашего военнаго министерства были скопированы въ 1812 г. съ французскихъ въ эпоху подражанiя и поклоненiя Наполеону I. Французская армiя въ то время ея политическаго и военнаго могущества представляла лучшiй образецъ, — съ нея брали примѣръ не мы одни, а вся Европа. Раздѣленiе властей уже тогда было сознано французской военной администрацiей; оно перешло и къ намъ, хотя въ значительно-искажонномъ видѣ, вслѣдствiе чего оно и не дало ожидаемыхъ отъ него плодовъ и существовало въ такомъ положенiи до настоящаго времени.
Теперь обращаюсь къ моему предмету и къ разбираемой реформѣ. Въ проектѣ преобразованiя неоднократно говорится о неудобствахъ соединенiя командной, распорядительной и контрольной власти въ однѣхъ рукахъ или учрежденiяхъ, неудобствахъ, «деморализирующихъ армiю, эксплуатирующихъ государственные финансы, пораждающихъ то грустное положенiе, въ которомъ находится солдатъ.» Касается ли проектируемое преобразованiе существенной стороны дѣла — строгаго раздѣленiя несовмѣстимыхъ властей, сосредоточенiе которыхъ, незабудемъ, какъ неизбѣжное зло, практикой можетъ быть допущено только въ одномъ высшемъ военномъ учрежденiи — министерствѣ? Нѣтъ, коренныхъ положенiй оно не касается, существующее положенiе остается во всей силѣ. Министерство надѣется достигнуть своей цѣли улучшенiемъ теперешней системы, расширивъ кругъ власти и дѣятельности проектированныхъ посредствующихъ центровъ, которыхъ само уподобляетъ малымъ министерствамъ.
Итакъ преобразованiе вовсе не касается коренныхъ основъ нашей современной, военно-административной системы и съ этой точки зрѣнiя г. Станевичъ весьма основательно говоритъ, что «въ такомъ смыслѣ децентрализацiя будетъ чисто бюрократическая и канцелярская, которую едвали не правильнѣе было бы назвать упрощенiемъ дѣлопроизводства или сокращенiемъ переписки.» Слова эти, логичность которыхъ очевидна, вызвали опроверженiе г. Аничкова, который какъ видно не придаетъ особеннаго значенiя упрощенiю дѣлопроизводства и сокращенiю переписки, не признавая за ними такого страшнаго зла, какой придаетъ проектъ, изложенный г. Лаврентьевымъ; онъ находитъ въ предполагаемомъ преобразованiи коренную реформу всего военнаго управленiя. Онъ говоритъ: «Освобожденiе нисшихъ инстанцiй отъ мелочной опеки министерства должно имѣть непремѣннымъ послѣдствiемъ оживленiе администрацiи, потомучто множество дѣлъ будетъ разрѣшаться на мѣстѣ предоставленною этимъ инстанцiямъ властью, безъ испрашиванiя каждый разъ разрѣшенiя высшихъ властей». Прекрасно, въ этомъ и заслуга проектированнаго преобразованiя, насколько оно достигнетъ предположенной цѣли, но въ этомъ главнымъ образомъ и заключается результатъ упрощенiя дѣлопроизводства и сокращенiя переписки, а г. Аничковъ продолжаетъ: Слѣдовательно этого нельзя назвать простымъ сокращенiемъ переписки, ибо со введенiемъ подобнаго порядка администрацiи уничтожится множество поводовъ къ возбужденiю переписки. Да въ чемъ же и состоитъ сокращенiе переписки, какъ не въ устраненiи поводовъ къ ней? Противорѣчiя этого мы никакъ не можемъ постигнуть! Далѣе: Одна изъ главнѣйшихъ цѣлей (еслибы г. Аничковъ указалъ другiя, которыя дѣйствительно существуютъ и отчасти высказаны, то выводъ его былъ бы справедливъ) предполагаемой реформы заключается именно въ томъ, чтобы расширенiемъ правъ и соотвѣтствующимъ усиленiемъ отвѣтственности нисшихъ инстанцiй устранить тотъ бюрократическiй характеръ, которымъ такъ страдаетъ наша администрацiя, тотъ порядокъ управленiя, при которомъ всѣ только пишутъ и отписываются, а никто такъ-сказать не управляетъ, гдѣ бумага, отчетъ, шнуровая книга важнѣе дѣла. Такъ какъ же это разсредоточенiе власти, эту децентрализацiю, стремящуюся къ устраненiю бюрократiи, называть бюрократической?
Да какъ же ее назвать иначе? Развѣ принципы управленiя измѣнены, развѣ ценрализацiонный характеръ военнаго управленiя можетъ быть измѣненъ? Да, децентрализацiю, сдающую часть своей дѣятельности изъ одного центра министерства по пятнадцати другимъ центрамъ, устроеннымъ по образцу перваго (это говоритъ самъ проектъ), безъ измѣненiя сущности своихъ принциповъ, нельзя иначе назвать какъ децентрализацiей бюрократической. Вотъ почему и разсужденiе г. Станевича о кругѣ, неперестающемъ быть кругомъ, о неизмѣняемости свойствъ его, какъ бы ни измѣнялись радiусы, весьма остроумно, рельефно и наглядно объясняетъ дѣло.
Самъ г. Аничковъ признаетъ впрочемъ внутренно, какъ бы противъ воли, что главная задача преобразованiя — упрощенiе дѣлопроизводства и сокращенiе переписки, хотя и называетъ это дѣло простымъ, ибо немедленно послѣ приведеннаго мѣста, говоритъ: «Пробовали мы упрощать дѣлопроизводство, сокращать переписку тѣмъ путемъ, какъ предлагаетъ г. Станевичъ (пишущiй эти строки, три года тому назадъ, самъ засѣдалъ въ комитетѣ, трудившемся надъ подобной задачей); ну, и отмѣнили представленiе такихъ-то отчетовъ, предоставили право такимъ-то колегiальнымъ учрежденiямъ утверждать подряды на 10 тысячъ рублей вмѣсто 3 тысячъ; посократилась нѣсколько переписка, а все-таки характеръ администрацiи остается попрежнему чиновничьимъ, бюрократическимъ.» Ну вотъ видите ли, сами же вы говорите. Примѣните свои слова къ окружнымъ управленiямъ: расширили права, усилили вслѣдствiе этого отвѣтственность нисшихъ инстанцiй; что прежде шло на утвержденiе высшаго центра, будетъ рѣшаться въ меньшихъ центрахъ, — посократится нѣсколько переписка, но измѣнится ли характеръ администрацiи, перестанетъ ли онъ быть чиновничьимъ, бюрократическимъ? Стало-быть сама практика показала, что никакiя палiативныя мѣры не помогутъ для достиженiя цѣлей, предположенныхъ проектомъ; что для коренного преобразованiя слѣдуетъ и дѣло вести отъ корня. Територiальный элементъ для сокращенiя переписки вовсе не необходимое условiе. Наоборотъ при територiальной системѣ, какъ мы ее понимаемъ, можно создать десять различныхъ системъ управленiя, вовсе непохожихъ другъ на друга.
Но если начать дѣло отъ корня, то рѣчь пойдетъ не объ отмѣнѣ тѣхъ или другихъ отчетовъ, тѣхъ или другихъ формъ, а обо многомъ другомъ, между прочимъ, какъ говоритъ г. Станевичъ, о возстановленiи естественнаго авторитета закона. Злоупотребленiя бюрократiи слѣдуетъ искоренять у ихъ источника; для этого необходимо освободиться отъ рутиннаго, хотя и освящоннаго временемъ и обычаемъ взгляда на требованiя администрацiи.
II
правитьТакимъ образомъ мы полагаемъ, что на предложенный на всеобщее обсужденiе вопросъ о преобразованiяхъ военнаго управленiя и о введенiи мѣстной или територiальной системы, въ видахъ отстраненiя существенныхъ недостатковъ настоящей системы военнаго управленiя, централизицiи или сосредоточенiя управленiя въ высшемъ военномъ учрежденiи — военномъ министерствѣ, и недостатка ближайшаго мѣстнаго и постояннаго административнаго надзора, нельзя смотрѣть какъ на систему, имѣющую въ виду вопервыхъ децентрализацiю и допущенiе самоуправленiя, вовторыхъ раздѣленiе, разграниченiе властей, признанныхъ самимъ министерствомъ несовмѣстными. На проектированное преобразованiе по его сущности слѣдуетъ смотрѣть какъ на улучшенiе настоящей системы военнаго управленiя, съ сохраненiемъ тѣхъ же основныхъ принциповъ и положенiй, которыми руководствовались доселѣ съ цѣлью вопервыхъ упростить дѣлопроизводство и сократить переписку, вовторыхъ устранить или ослабить врѣдныя послѣдствiя нераздѣльности и сосредоточенiя властей особенными измѣнениями въ настоящемъ порядкѣ посредствомъ окружныхъ военныхъ управленiй.
Съ этихъ двухъ точекъ зрѣнiя мы и приступимъ къ разбору проекта въ увѣренности, что сдѣланнымъ вступленiемъ мы достаточно охарактеризовали его и поставили на настоящее мѣсто въ ряду государственныхъ вопросовъ, поднятыхъ въ послѣднее время нашимъ правительствомъ.
Обращаемся къ первому, къ упрощенiю дѣлопроизводства и къ сокращенiю переписки. Выгоды, ожидаемыя въ этомъ смыслѣ отъ проектируемаго преобразованiя, могутъ состоять въ отстраненiи недостатковъ существующей донынѣ системы, парализующихъ дѣйствiя военнаго министерства и спецiальныхъ учрежденiй и неблагоприятно отражающихся на ходѣ общаго государственнаго управленiя — огромнымъ обремененiемъ бюджета. Чрезмѣрное обремененiе военнаго министерства дѣлами, говоритъ проектъ, часто не имѣющими никакой важности, поглощаетъ всю его дѣятельность и лишаетъ его возможности сосредоточить свои силы на исполненiи своего главнаго призванiя: давать общее направленiе и слѣдить за правильностью хода управленiя вооружонныхъ силъ государства; съ другой стороны, вслѣдствiе тѣхъ же причинъ, военное министерство получило такого рода организацiю и личный составъ, которые требуютъ весьма значительныхъ расходовъ, не вознаграждая въ достаточномъ размѣрѣ за трудъ служащихъ и не доставляя имъ достаточнаго матерьяльнаго обезпеченiя.
Мы уже сказали о томъ, что главныя причины этихъ несовершенствъ военнаго управленiя заключаются не въ сосредоточенiи его въ министерствѣ, не въ недостаткѣ административнаго надзора въ томъ смыслѣ, какъ принимаетъ эти слова проектъ, хотя обѣ причины несомнѣнно оказываютъ извѣстную долю влiянiя на эти недостатки, ставящiе военную администрацiю въ такое затруднительное положенiе. Разумѣется, что проектъ такого сложнаго механизма, какъ военное управленiе, не можетъ подлежать серьозной оцѣнкѣ, прежде чѣмъ будетъ разработанъ вполнѣ, то-есть прежде опредѣленiя всѣхъ его деталей, которые играютъ здѣсь чрезвычайно важную роль. Только по нимъ можно будетъ заключить о строгой послѣдовательности всей системы. Наши заключенiя могутъ встрѣтить опроверженiя въ томъ смыслѣ, что они выведены а priori; тѣмъ неменѣе мы ихъ сдѣлаемъ, основываясь на данныхъ, нынѣ существующихъ, отстраненiя которыхъ самимъ преобразованiемъ мы не видимъ и на всемъ строю окружающей насъ жизни. Почерпаемъ ихъ по возможности изъ статьи г. Лаврентьева.
На стр. 120 № 7 «Воен. Сборн.» мы читаемъ: «Територiальная система военнаго управленiя не есть нововведенiе для нашего отечества. Она существовала у насъ, хотя имѣла весьма односторонний характеръ, и существуетъ въ настоящее время относительно нѣкоторыхъ частей имперiи. Такъ естественнымъ порядкомъ мѣстная или територiальная система управленiя привилась къ управленiю войсками въ отдаленныхъ окраинахъ нашего отечества, въ кавказскомъ и оренбургскомъ краяхъ, въ западной и восточной Сибири и проч., хотя, слѣдуетъ упомянуть, примѣненiе этой системы въ упомянутыхъ частяхъ имперiи отличается значительными недостатками. Такъ напримѣръ эти подобiя военно-окружныхъ управленiй далеко не ставятъ военное министерство внѣ мелочной опеки по нѣкоторымъ отраслямъ управленiя, по другимъ же наоборотъ вовсе выдѣляются изъ вѣдѣнiя министерства; однимъ словомъ въ нихъ не существуетъ необходимой систематичности и равномѣрности надзора мѣстныхъ окружныхъ управленiй надъ всѣми отраслями администрацiи и недостаточно опредѣлены отношенiя къ военному министерству. Правительство наше, сколько намъ извѣстно, по вожможности исправивъ всѣ эти недостатки и выяснивъ основанiя этой системы, распространитъ военно-окружную систему управленiя по всей имперiи въ отношенiи всѣхъ военно сухопутныхъ силъ имперiи.»
Къ сожалѣнiю статья г. Лаврентьева не указываетъ ни на причины такихъ отклоненiй отъ общепринятой системы, ни на гарантiи, по которымъ эти отклоненiя были бы невозможны въ будущей системѣ. По нашему разумѣнiю онѣ могутъ заключаться либо въ мѣстныхъ, характеристическихъ условiяхъ (географическихъ, политическихъ и проч.); — въ такомъ случаѣ отстраненiе ихъ фактически невозможно и не приведетъ ни къ какимъ положительнымъ результатамъ; либо въ исключительномъ положенiи личностей, которымъ по ихъ свойствамъ и заслугамъ довѣряется управленiе, чтó вовсе не можетъ быть отстранено, ни даже ослаблено какимъ бы то ни было преобразованiемъ, какою бы то ни было системою; наконецъ въ степени и въ кругѣ власти, имъ предоставляемой; послѣднiя два обстоятельства вовсе не могутъ имѣть характеръ исключительности, ибо они всегда возможны, чтò, какъ я надѣюсь, не требуетъ особенныхъ доказательствъ.
Мы ничего не можемъ сказать противъ такихъ фактовъ, вызываемыхъ дѣйствительною необходимостью, то отдаленностью управляемаго изъ Петербурга края, то особенными обстоятельствами самой жизни, узаконивающими всякую мѣру для достиженiя предположенныхъ результатовъ. Изъ пятнадцати предполагаемыхъ окружныхъ управленiй смѣло можно расчитывать, что большая половина будетъ внѣ системы проектированнаго преобразованiя, т. е. невыгоды, которыя приведены въ статьѣ г. Лаврентьева, всегда останутся; отстранить ихъ невозможно никакою систематичностью управленiя.
Взглянемъ теперь на организацiю и личный составъ военно-окружного управленiя. Оно необходимо будетъ колосально въ своихъ размѣрахъ, хотя въ проектѣ, изложенномъ г. Лаврентьевымъ, исчисляется всего четыре отрасли его или отдѣла; но части командной, артилерiйской, инженерной и интендантской или хозяйственной. Въ окружномъ управленiи должны быть сосредоточены управленiя по всѣмъ существующимъ въ настоящее время округамъ. Въ строевую часть должны войти, кромѣ настоящихъ дежурствъ части генеральнаго штаба, управленiя: корпуса внутренней стражи, резервной пѣхоты и кавалерiи (гдѣ она расположена), комендантскiя; въ артилерiйскую, кромѣ управленiя дѣйствующей артилерiи, входящей въ составъ армiи: крѣпостная артилерiя, гарнизонная, артилерiйскiе арсеналы, техническiя заведенiя и проч.; тоже самое и въ инженерной части. Интендантскую часть должны составить два огромныхъ управленiя: провiантское и комиссарiатское. Кромѣ того сюда же примкнутъ или должны примкнуть военно-медицинское или врачебно-госпитальное управленiе и аудиторское со всѣми военно-судными комиссiями, арестантскими ротами, военными тюрьмами, военно-учебная часть и наконецъ счетная и контрольная части по всѣмъ изложеннымъ отдѣламъ. Поистинѣ это цѣлое министерство, какъ говоритъ самъ проектъ, и министерство не въ миньятюрѣ, а въ обыкновенныхъ размѣрахъ. Какiя гарантiи, скажите на милость, что въ этихъ громадныхъ учрежденiяхъ, играющихъ ктомуже роль второстепенныхъ, посредствующихъ центровъ, пойдутъ дѣла успѣшнѣе, чѣмъ въ петербургскомъ военномъ министерствѣ; въ чемъ секретъ, что неудобства, открытыя просвѣщеннымъ правительствомъ въ главномъ центральномъ управленiи подъ непосредстевеннымъ, наблюдательнымъ окомъ лицъ, стоящихъ во главѣ высшаго управленiя, не пройдутъ во всей полнотѣ, если не въ болѣе обширныхъ размѣрахъ, въ центры посредствующiе, въ размѣрахъ прямо пропорцiональныхъ удаленiю отъ столицы? Въ чемъ тайна, что упростится въ нихъ дѣлопроизводство, сократится переписка, оживится администрацiя? Мы не упоминаемъ объ удобствахъ министерства: объ этомъ мы будемъ говорить ниже. Итакъ съ этой стороны увеличенiе вообще размѣровъ организацiи и личнаго состава военнаго управленiя вслѣдствiе введенiя военно-окружныхъ управленiй не подлежитъ сомнѣнiю, и намъ приходится только сожалѣть, въ статьѣ г. Лаврентьева мы не нашли никакихъ цыфръ для подтвержденiя нашего предположенiя, которое могутъ оптимисты обвинить въ бездоказательности, въ выводѣ, основанномъ на гадательныхъ данныхъ. Впередъ дѣлаемъ оговорку, что также, если не болѣе были бы гадательны выводы, противоположные нашимъ, которые имѣютъ за собою то преимущество, что построены на несовершенствахъ нашей настоящей военной организацiи, заявленныхъ самимъ проектомъ, но отстраняемыхъ имъ и на причинахъ, вытекающихъ изъ самой жизни, отстранить которыя проектированное преобразованiе взяться не можетъ.
Зато, какъ бы въ замѣнъ этого значительнаго расширенiя организацiи и личнаго состава военнаго управленiя по округамъ, подлежатъ упраздненiю слѣдующiя мѣста и учрежденiя: 1) Штабъ первой армiи, какъ постоянное учрежденiе. 2) Всѣ корпусные штабы и управленiя. 3) Штабы артилерiйскихъ дѣйствующихъ и резервныхъ дивизiй. 4) Артилерiйскiя окружныя управленiя. 5) Инженерныя окружныя управленiя. 6) Комисарiатскiя управленiя. 7) Провiантскiя управленiя. 8) Окружныя управленiя корпуса внутренней стражи. 9) Комендантскiя управленiя. Что касается до штаба первой армiи, то упраздненiе его гадательно; въ такомъ или другомъ видѣ, въ цѣльномъ или раздробленномъ составѣ онъ можетъ существовать такое неопредѣленное время, что въ настоящую пору лучше, я полагаю, отложить всякiя заключенiя по этому предмету. Что касается до корпусныхъ штабовъ и комендантскихъ управленiй, то многолѣтнiй опытъ давно уже указывалъ на безполезность этихъ учрежденiй и расходовъ, которые отпускались на ихъ содержанiе казною. Упраздненiе корпусныхъ штабовъ могло давно осуществиться безъ особенныхъ затрудненiй и при теперешней системѣ. Они и существовали-то у насъ по ошибкѣ или недоразумѣнiю. Соединенiе дивизiй въ корпуса было мѣрою временной, вызванной наполеоновскими походами и по окончанiи ихъ утратило всякое существенное значенiе, чтó ясно было доказано особенно послѣднею войною. Упраздненiе ихъ вполнѣ рацiонально и причины, изложенныя проектомъ, очевидны. Что касается до упразденiя прочихъ управленiй, то, сколько намъ кажется, слово упраздненiе здѣсь совершенно неумѣстно, ибо они въ полномъ составѣ должны войти въ военно-окружныя управленiя. Мы не видимъ причинъ, чтобы они вошли не въ полномъ составѣ, но съ бóльшею основательностью можемъ предположить, что организацiя и личный составъ всѣхъ этихъ управленiй по имперiи должны увеличиться по слѣдующимъ двумъ обстоятельствамъ: вопервыхъ число управленiй будетъ умножено, ибо къ каждому военно-окружному управленiю будетъ присоединено по одному соотвѣтствующему имъ управленiю, а число проектируемыхъ военно-окружныхъ управленiй болѣе числа этихъ отдѣльныхъ теперь управленiй; вовторыхъ кругъ власти и дѣятельности ихъ будетъ расширенъ, а это не можетъ повлечь за собою ограниченiя организацiи и личнаго состава этихъ отраслей управленiя. Соединить однородныя части въ одну (по артилерiйскому, инженерному и интендантскому управленiямъ), не расширяя ея штатовъ, тоже будетъ затруднительно, ибо это значило бы обременить малочисленныя управленiя такимъ количествомъ дѣлъ, исполнить которое добросовѣстно будетъ невозможно. Объяснимся примѣромъ. Артилерiйское окружное управленiе имѣетъ въ настоящее время организацiю и личный составъ въ такомъ размѣрѣ, какой необходимъ для успѣшнаго и безостановочнаго веденiя дѣлъ; еслибы онъ былъ недостаточенъ, то дѣла не могли бы идти и остановились бы; онъ не можетъ быть и слишкомъ великъ, ибо существовалъ бы въ ущербъ казенному интересу и министерство этого не допустило бы. Тоже самое можно сказать и о штабахъ артилерiйскихъ дѣйствующихъ и резервныхъ дивизiй. Соедините оба управленiя въ одно, неизмѣняя системы дѣлопроизводства, — найдутся ли причины для ограниченiя организацiи и личнаго состава обоихъ управленiй, теперь соединенныхъ. Разумѣется, что при дальнѣйшей разработкѣ проекта, при составленiи новыхъ организацiй и штатовъ можно будетъ сдѣлать кое-какiя небольшiя сокращенiя, но при существованiи того же механизма и основанiй дѣлопроизводства, есть много шансовъ предположить, что эти сокращенiя будутъ временныя. По введенiи новыхъ штатовъ, слишкомъ ограниченныхъ, войдутъ съ представленiемъ объ ихъ расширенiи, на что нельзя будетъ несогласиться безъ ущерба для самаго дѣла, ибо доводы будутъ и законны и убѣдительны.
Такъ что главныя сокращенiя, необходимо вытекающiя изъ сущности проектированнаго преобразованiя, должны касаться военнаго министерства и столичныхъ учрежденiй. Къ сожалѣнiю объ этомъ только вскользь упомянуто въ статьѣ г. Лаврентьева. Прежде всего необходимо должны быть значительно ограничены въ организацiи и въ личномъ составѣ департаменты военнаго министерства; сокращѣнiе и по числу ихъ и по личному составу можетъ быть весьма серьозно, судя по тѣмъ результатамъ, которыхъ ожидаетъ преобразованiе военнаго управленiя и учрежденiя военно-окружныхъ управленiй, съ широко-раздвинутою властью этихъ второстепенныхъ центровъ для облегченiя дѣйствiй военнаго министерства. Но кромѣ департаментовъ военнаго министерства у насъ существовало или существуетъ въ настоящее время еще нѣсколько другихъ центральныхъ учрежденiй въ столицѣ. Такъ по управленiю артилерiйскому, кромѣ артилерiйскаго департамента, существовалъ штабъ генералъ-фельцейхмейстера; по инженерному управленiю, кромѣ инженернаго детартамента, штабъ генералъ-инспектора по инженерной части; штабъ военно-учебныхъ заведенiй; существуетъ еще штабъ начальника резервовъ армейской пѣхоты (хотя въ проектѣ говорится о возможности его упраздненiя, но онъ не показанъ въ числѣ учрежденiй подлежащихъ сокращенiю); штабъ начальника стрѣлковыхъ батальоновъ, и проч. Нѣкоторыя изъ этихъ учрежденiй уже отмѣнены или присоединены къ министерству, но насколько ожидается вслѣдствiе этого сокращенiй въ бюджетѣ еще неизвѣстно, и если мы не ошибаемся, сама практика должна въ скоромъ времени показать, что произведенныя сокращенiя или имѣющiяся въ виду не могутъ соотвѣтствовать увеличенiю размѣровъ организацiи и личнаго состава вообще всего военнаго управленiя по имперiи вслѣдствiе учрежденiя военно-окружныхъ управленiй и мы рѣшительно не можемъ не задуматься, будутъ ли результаты преобразованiя соотвѣтствовать тѣмъ благороднымъ и великодушнымъ ожиданiямъ, которыя они возбуждаютъ. Насъ могутъ обвинить въ пессимизмѣ, — мы не вступимъ въ объясненiе по этому поводу; смѣемъ только увѣрить, что нашъ пессимизмъ нисколько не преднамѣренный и ничего мы болѣе не желаемъ, какъ чтобы намъ цыфрами доказали противное. Мы твердо убѣждены въ трудности той задачи, которую приняло на себя военное министерство, и желаемъ ему полнаго успѣха въ достиженiи цѣлей, благородныхъ и честныхъ, но въ достижимость ихъ разбираемымъ путемъ, должно сознаться, à priori мы мало вѣримъ. Намъ кажется, что по поводу различныхъ сокращенiй, которыя столь необходимы, для приведенiя въ исполненiе преобразованiя, оно можетъ натолкнуться на препятствiя непреодолимыя.
Не забудемъ также, что военно-окружныя управленiя не рѣшаютъ, да и не могутъ рѣшать по существу своему значительное число вопросовъ спецiальныхъ, техническихъ, которые будутъ возбуждаться по отдѣльнымъ отраслямъ, тѣмъ не менѣе входящимъ въ составъ окружныхъ управленiй; по вопросамъ такого рода переписка отдѣльныхъ отраслей будетъ производиться прямо съ военнымъ министерствомъ и центральными столичными учрежденiями, а это, по предположенiю весьма вѣроятному, поведетъ къ большему и большему выдѣленiю ихъ изъ военно-окружныхъ управленiй. Въ самой запискѣ г. Лаврентьева говорится, что ихъ останется немного и что они составятъ особыя спецiальныя управленiя, общiя для всей имперiи, но въ связи съ окружными управленiями. Положимъ ихъ дѣйствительно будетъ немного, особенно на первое время, но мы вполнѣ увѣрены, что за самостоятельность ихъ и за значенiе, и за объемъ постоятъ главныя спецiальныя, центральныя управленiя. Они будутъ въ связи съ военно-окружными управленiями, стало-быть поводовъ къ перепискѣ ихъ съ министерствомъ и упомянутыми центральными управленiями будетъ еще болѣе. Существующiя нынѣ, но не соединенныя въ одномъ центрѣ паралельныя инстанцiи, органы, учрежденiя по всѣмъ отраслямъ военнаго управленiя неотстранены и, какъ мы сказали, отстранены быть не могутъ. Нарушить права ихъ, существенныя или основанныя на угодливости тому или другому авторитету, по всему строю нашей администрацiи и жизни, невозможно. Вотъ и начнется опять, какъ говоритъ г. Станевичъ, испрашиванiе разрѣшенiя поступить по закону, увѣдомленiе о томъ, что поступлено по закону, опасенiе принять что-либо на свою отвѣтственность, когда явится вѣроятность навлечь на себя немилость лица или власти, отъ расположенiя которыхъ зависятъ выгоды, представляемыя службой и т. д., однимъ словомъ все что при существующей организацiи и системѣ служитъ неизсякаемымъ источникомъ безконечной переписки и страшнымъ бременемъ для министерства, которое въ свою очередь само ощущаетъ неудобства, такъ какъ въ нерѣдкихъ случаяхъ примѣненiе самаго яснаго, положительнаго закона требуетъ съ его стороны столько же обрядности, какъ и самое установленiе новаго закона.
Въ слѣдующей статьѣ мы перейдемъ ко второй половинѣ этого вопроса — къ сокращенiю расходовъ и къ облегченiю бюджета.
- ↑ № 35 Современ. Лѣтописи, г. Н. П. и г. Станевича. № 208 Сѣв. Пчелы, г. Вастена. № 44 и 45 Современ. Лѣтописи. 1862 г., г. Аничкова и № 3 Военнаго Сборника. 1863 г.