Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 № 9-П/Часть III
В стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС по главе с генеральным секретарем ЦК КПСС.
Имеющиеся в деле материалы свидетельствуют о том, что руководящие органы и высшие должностные лица КПСС действовали в подавляющем большинстве случаев втайне от рядовых членов КПСС, а нередко — и от ответственных функционеров партии. На нижестоящих уровнях управления вплоть до района реальная власть принадлежала первым секретарям соответствующих партийных комитетов. Лишь на уровне первичных организаций КПСС имела черты общественного объединения, хотя производственный принцип формирования этих организаций ставил членов КПСС в зависимость от их руководства, тесно связанного с администрацией. Материалами дела, в том числе показаниями свидетелей, подтверждается, что руководящие структуры КПСС были инициаторами, а структуры на местах — зачастую проводниками политики репрессий в отношении миллионов советских людей, в том числе в отношении депортированных народов. Так продолжалось десятилетиями.
После изменения статьи 6 Конституции СССР, как и в прежние годы, оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих органов власти и управления. Так, 10 мая 1990 года на заседании политбюро ЦК КПСС был рассмотрен вопрос о реализации золота и алмазов (документ 67). В течение 1990 года в ЦК КПСС обсуждались вопросы о преобразовании дипломатических представительств СССР, текстах сообщений Госкомстата СССР, использовании валютных доходов учреждений искусства и культуры, производстве средств пожаротушения, деятельности ВПК и Министерства внешних экономических связей, передаче Госснабу СССР материальных ценностей из Госрезерва, персональном присуждении Ленинских и Государственных премий СССР, подслушивании служебных телефонных переговоров, выводе советских войск из Венгрии, содержании советских войск в Германии в 1991 году и последующий период, мерах в связи с антиармейскими проявлениями, направлениях работы МИД СССР, приглашении руководителей братских партий на отдых, работах по ядерной энергетике, задолженности советских организаций «фирмам друзей», обеспечении некоторых заводов (документы 64 — 72).
В 1991 году в ЦК КПСС рассматривались вопросы о запасах материальных ресурсов, плохой обеспеченности предприятий сырьем, нестабильности положения в Абхазии, командировке члена — корреспондента Академии наук СССР на сессию Университета ООН в Макао, внешней задолженности СССР. В 1991 году союзные ведомства направляли в ЦК КПСС материалы о работе оборонного комплекса, о частичном изменении постановления Верховного Совета РСФСР о введении в действие Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», о приеме иностранных граждан на учебу в СССР и так далее.
Назначение высших должностных лиц, присвоение генеральских званий продолжало осуществляться только с согласия ЦК КПСС (документы 10, 11, 12, 21 и др.).
О прямом сращивании военных и партийных органов свидетельствуют Постановление секретариата ЦК КПСС от 12 апреля 1990 года «Об изменениях в советах обороны некоторых автономных республик и областей РСФСР» (документ 15); список членов военных советов из числа партийного руководящего состава республик, краев и областей по состоянию на 1991 год (документ 203); записка секретарей ЦК КПСС О. С. Шенина и О. Д. Бакланова от 9 января 1991 года «О партийном руководстве вопросами оборонного строительства» (документ 433).
До принятия закона СССР об органах госбезопасности продолжало действовать Положение о Комитете госбезопасности при Совете Министров СССР и его органах на местах от 9 января 1959 года, утвержденное президиумом ЦК КПСС. В нем подчеркивалось, что органы КГБ являются политическими, осуществляют мероприятия ЦК КПСС и работают под его непосредственным руководством, руководящие работники КГБ входят в партноменклатуру, приказы председателя КГБ издаются с одобрения ЦК КПСС.
В 1990 году председатель КГБ СССР заверял, что его ведомство остается подконтрольным КПСС. В ЦК КПСС продолжали поступать соответствующие отчеты и записки, сотрудники КГБ привлекались к проведению политических (партийных) мероприятий.
Практически до конца своей деятельности КПСС сохраняла номенклатуру. Последний список номенклатуры был утвержден ЦК КПСС 7 августа 1991 года. В него включены 7 тысяч человек, занимающих ключевые должности в государстве, — президенты республик, председатели Советов, председатели Советов Министров и так далее. Запрещалось вносить какие-либо изменения в утвержденный ЦК КПСС личный листок по учету кадров и в анкету; ЦК КПСС продолжал принимать решения о присвоении конкретным лицам почетных и специальных званий, дипломатических рангов, о государственных наградах, об установлении персональных пенсий.
Продолжал действовать порядок, согласно которому ни одно серьезное назначение не могло обойтись без предварительного согласования с ЦК КПСС.
КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой информации. В 1990 году партийное руководство поручает Гостелерадио СССР создать регулярную телевизионную программу, посвященную проблемам КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел высказывает замечания Госкино по фильму, в котором показаны кадры Нюрнбергского процесса. В 1991 году отделы ЦК КПСС признали необходимым, чтобы МИД СССР обратил внимание западных держав на неприемлемую деятельность радиостанций «Голос Америки», «Би-би-си», «Свобода».
Использование КПСС государственных средств продолжалось и в 1990—1991 годах. Так, проведенная Главной военной прокуратурой ревизия подтвердила факты бесплатного использования секретарями ЦК КПСС самолетов; оставалось без оплаты использование десятков телетайпов в здании ЦК КПСС, фельдъегерской службы партструктур на территории страны; на государственный счет относились командирования за границу; министерствам и ведомствам давались поручения в связи с созданием пресс-центра конференции Компартии России и XXVIII съезда КПСС.
Проводилось обеспечение партработников за государственный счет. В 1991 году ЦК КПСС были безвозмездно переданы государственные дачи, взяты на партбюджет республиканские и областные газеты, содержащиеся за государственный счет. Содержание политорганов КГБ, МВД, Минобороны обошлось государству в 1990 и 1991 годах в 691 млн рублей. В интересах сохранения в неприкосновенности партийного бюджета ЦК КПСС предпринимались меры по уплате долгов так называемым «фирмам друзей» с ориентацией на госбюджет и несвязанные валютные кредиты.
Все изложенное относится к руководящим структурам КПСС и КП РСФСР, прежде всего к их комитетам от центральных до районных с секретариатами и бюро (в центральных — политбюро), а также аппаратам этих комитетов. Масса рядовых членов, включая руководство первичных организаций, государственной деятельностью практически заниматься не могла. Даже предусмотренное до 1990 года уставом КПСС право партийного контроля за деятельностью администрации предприятий и учреждений чаще всего оказывалось пустой формальностью, поскольку во главе администрации стояли представители номенклатуры упомянутых комитетов КПСС (КП РСФСР).
Рядовые члены КПСС (КП РСФСР) одобряли на своих собраниях политические акции центральных и иных комитетов и их аппарата. Лишь в самое последнее время начала появляться критика с их стороны, однако решающего влияния рядовые члены КПСС (КП РСФСР) в своей организации добиться так и не смогли.
Руководящие структуры КПСС И КП РСФСР присвоили государственно-властные полномочия и активно их реализовывали, препятствуя нормальной деятельности конституционных органов власти. Это послужило юридическим основанием для ликвидации данных структур указом высшего должностного лица Российской Федерации. Действия Президента были продиктованы объективной необходимостью исключить возврат к прежнему положению, ликвидировать структуры, повседневная практика которых была основана на том, что КПСС занимала в государственном механизме положение, не согласующееся в основами конституционного строя.
Основанием для предписанного пунктом 1 Указа от 6 ноября 1991 года прекращения деятельности и роспуска организационных структур КПСС и КП РСФСР является прежде всего положение части первой статьи 4 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, возлагающее на государство и его органы обязанность обеспечить охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации действовал при этом во исполнение своей присяги, изложенной в статье 121.4 Конституции и обязывающей его защищать суверенитет Российской Федерации, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина. Осуществленные Президентом меры суть те меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации, которые Президент обязан принимать в соответствии с абзацем первым пункта 11 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года.
Антиконституционность деятельности руководящих структур КПСС и КП РСФСР, существовавших на момент издания Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года «О деятельности КПСС и КП РСФСР», исключает возможность их восстановления в прежнем виде. Члены КП Российской Федерации вправе создавать лишь новые руководящие структуры в полном соответствии с требованиями действующей Конституции и законов Российской Федерации и на равных условиях с другими партиями.
Однако слишком широкая формулировка пункта 1 Указа, предусматривающая прекращение деятельности и роспуск организационных структур КПСС и КП РСФСР, не учитывает отмеченное выше различие между руководящими структурами и первичными организациями КПСС и КП РСФСР, образованными по территориальному принципу.
В практике исполнения Указа возобладало ограничительное толкование его пункта 1: депутаты — коммунисты сохранили в представительных органах свои мандаты и фракции, членство в компартии и прежняя работа в ней не служат основанием для какой-либо дискриминации, были беспрепятственно созданы новые партии коммунистической ориентации. Однако существующий текст этого пункта Указа при буквальном его истолковании может быть использован как для недопустимой дискриминации коммунистов вопреки, в частности, положениям пункта 2 того же Указа, так и для столь же недопустимого неприменения мер законной ответственности к конкретным лицам, виновным в антиконституционных деяниях руководящих структур КПСС и КП РСФСР.
Пункт 2 Указа, запрещающий органам исполнительной власти Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органам прокуратуры преследовать российских граждан за факт принадлежности к КПСС или КП РСФСР, представляет собой гарантию соблюдения ряда конституционных положений, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан.
К пункту 3 Указа в полной мере относится изложенное выше применительно к Указу Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР». Этот пункт Указа конституционен в отношении той части имущества КПСС и КП РСФСР, право собственности на которую принадлежит государству, и неконституционен в отношении остальной части этого имущества.
Что касается пункта 4 Указа, то он направлен на обеспечение исполнения его пунктов 1 — 3. Из сказанного выше следует, что обязанность, возложенная на перечисленные в данном пункте государственные органы, применительно к исполнению предписаний, содержащихся в пунктах 1 и 3 Указа, конституционна лишь в той мере, в какой конституционны эти пункты Указа.
Президент Российской Федерации, который в соответствии с частью первой статьи 121.1 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации, правомочен отдавать распоряжения государственным органам исполнительной власти нижестоящих уровней управления, относящиеся к претворению в жизнь его указов. Соответственно из установленной в части второй статьи 4 Конституции обязанности должностных лиц соблюдать Конституцию и законы вытекает их обязанность исполнять указы Президента Российской Федерации, изданные в пределах его компетенции.
Издавая Указ, Президент руководствовался статьей 121.4, а также частью первой статьи 121.8 Конституции, наделившей его правом издавать указы, обязательные к исполнению на всей территории Российской Федерации, и проверять их исполнение. Обеспечивая исполнение Указа, Президент опирался на такие свои полномочия, как руководство Советом Министров, возложенное на Президента пунктом 6 статьи 121.5, и иные полномочия, возложенные на него в соответствии с пунктом 16 статьи 121.5 Конституции законами Российской Федерации. Кроме того, статья 122 Конституции устанавливает подотчетность Совета Министров Президенту, в том числе и по вопросам, отнесенным к ведению Совета Министров в области народного хозяйства, обеспечения правопорядка, безопасности и обороны, предусмотренным пунктами 1 — 4 части второй статьи 125 Конституции. Пункт 4 Указа как раз и затрагивает эти вопросы.
Что касается нижестоящих органов исполнительной власти, то часть вторая статьи 132.1, статья 134 и часть первая статьи 146 Конституции служат основанием для права Президента давать в пределах своих полномочий указания этим органам.