Очеркъ внутренняго управленія въ Россіи при императрицѣ Екатеринѣ II.
править«Петру Первому — Екатерина Вторая» — гласитъ знаменитая надпись, самой Екатериной сочиненная для памятника преобразователю Россіи. «Преславная мати отечеству», — какъ величало Екатерину еще при жизни «шляхетное» дворянство, — очевидно, сама желала выразить такимъ образомъ, что царствованіе ея было непосредственнымъ продолженіемъ дѣятельности Петра. Потомство утвердило за ней эту честь. И дѣйствительно, благодаря высокому государственному уму и рѣдкой способности въ выборѣ людей, Екатерина много сдѣлала для Россіи. Съ чисто внѣшней стороны задачи и реформы Петра при ней не только снова поставлены были на ноги, но подвинулись впередъ.
Время, несмотря на бездарность ближайшихъ преемниковъ Петра и на господство иностранцевъ, видѣвшихъ въ Россіи только средство къ личному обогащенію и къ составленію себѣ карьеры, — брало свое. Дѣятельность Петра, какъ я уже говорилъ въ одной изъ своихъ предыдущихъ статей[1], была дѣятельностью освободительною въ томъ смыслѣ, что онъ подчиненіе лицу перевелъ въ одинаковое для всѣхъ подчиненіе безличной идеѣ государства. Этимъ прежде всего воспользовалось дворянство: знаменитый манифестъ Петра III о «вольности дворянской» или объ освобожденіи дворянъ отъ обязательной службы возвѣстилъ дворянству свое 18 февраля 1762 г. Замѣчательно, что тотчасъ послѣ этого манифеста появились въ средѣ крестьянъ помѣщичьихъ и приписныхъ къ фабрикамъ и заводамъ сильные безпорядки, потребовавшіе употребленія военной силы. Въ царствованіе Петра III, тотчасъ послѣ изданія манифеста, волненія начались на уральскихъ приписныхъ заводахъ Походяшина, гр. Чернышева и Демидовыхъ, въ Москвѣ на главной суконной мануфактурѣ Суровщикова, въ уѣздахъ: Тверскомъ, Каширскомъ, Бѣлевскомъ, Елинскомъ, Галицкомъ, Тульскомъ, Эпифанскомъ, Волоколамскомъ, Вяземскомъ — число возмутившихся сразу дошло до 8.000 человѣкъ. Противъ нихъ, по указу императора, отправленъ былъ генералъ Виттенъ съ кирасирскимъ полкомъ. Волненія продолжались безъ-перерыва во все царствованіе Екатерины II и наконецъ разразились Пугачевщиной. Крестьяне очень хорошо поняли, что необходимымъ результатомъ освобожденія дворянства должно было послѣдовать и освобожденіе ихъ отъ крѣпостнаго тягла, положеннаго на нихъ въ силу государственныхъ соображеній, какъ вознагражденіе въ пользу дворянства за его обязательную службу. Но до 19 февраля 1861 года крестьянамъ пришлось ждать цѣлое столѣтіе!…
Идея безкорыстнаго служенія государству всего ближе и непосредственнѣе должна найти свое выраженіе въ мѣстахъ и лицахъ управленія. Но здѣсь-то именно меньше всего удалось Петру пріискать тѣ формы, которыя бы гарантировали подобное содержаніе. Мы видѣли, что онъ безпрестанно передѣлывалъ учрежденія, мѣнялъ самый принципъ управленія, сначала смѣло подвинулся впередъ, а затѣмъ долженъ былъ отступать назадъ, вслѣдствіе рѣшительна?о уклоненія самого общества отъ принятія участія въ дѣлѣ управленія. Петръ успѣлъ только образовать высшія мѣста государственнаго управленія и указать руководящія основанія правительственнаго организма: мѣстное управленіе его времени представляло совершенный хаосъ. Власть губернаторовъ, воеводъ и комендантовъ съ ихъ канцеляріями къ концу его царствованія снова стала неопредѣленною и безграничною, должностныя мѣста и лица въ каждой мѣстности появлялись случайно, какъ удовлетвореніе народившейся потребности, безъ всякой системы, безъ опредѣленія взаимныхъ отношеній и предѣловъ ихъ власти, одному и тому же лицу, назначенному для исполненія спеціальныхъ обязанностей, поручались всякія другія дѣла, смотря по мѣстнымъ удобствамъ- никакого единообразія не существовало и одна губернія, по распредѣленію разныхъ отраслей администраціи между правительственными органами, не была похожа на другую. Кромѣ того, въ губерніи посылались безпрестанно съ самыми разнообразными порученіями отъ высшаго правительства военные чиновники, которые могли мѣстныхъ властей, не исключая и губернаторовъ, «сажать за шею на цѣпь, пока не исправится». Указъ 24 февраля 1727 года, изданный императрицей Екатериной I, тотчасъ послѣ вступленія ея на престолъ, признавалъ, что «умноженіе правителей и канцелярій не только служитъ къ великому отягощенію штатовъ, но и къ великой тягости народной» — что "въ то время развилось ихъ столько, «что никто не зналъ куда и къ кому обратиться и съ кого спрашивать». Этому порядку вещей указъ 1727 года думалъ помочь тѣмъ, что магистратъ подчинилъ губернаторамъ и воеводамъ и на нихъ же по-прежнему положилъ всю расправу и судъ. Даже организація высшаго государственнаго управленія, установленная Петромъ, была искажена. Власть сената почти вовсе была парализована и онъ пересталъ быть высшимъ объединяющимъ государственнымъ учрежденіемъ: коллегіи военная, адмиралтейская и иностранныхъ дѣлъ совершенно отдѣлились и стали въ независимое и равное положеніе:, возлѣ государя образовался особый совѣтъ изъ немногихъ приближенныхъ лицъ, который самостоятельно правилъ Россіей. Учрежденіе это, введенное императрицей Екатериной I подъ именемъ верховнаго тайнаго совѣта, при Аннѣ Іоановнѣ называлось кабинетомъ, а при Елисаветѣ Петровнѣ — конференціей. Конференція уничтожена была Петромъ III и вмѣсто нея учрежденъ совѣтъ съ самымъ неопредѣленнымъ характеромъ. Въ докладѣ объ учрежденіи совѣта, поданномъ императрицѣ Екатеринѣ II, графъ Никита Ив. Панинъ такъ выражается о прежнемъ времени кабинетскаго управленія: «временщики и куртизаны сдѣлали въ немъ, яко въ безгласномъ и никакого образа государственнаго не имѣющемъ мѣстѣ, гнѣздо всѣмъ своимъ прихотямъ, чѣмъ оно претворилось въ самый вредный источникъ не токмо государству, но и самому государю».
Императрица Екатерина положила конецъ всей этой неурядицѣ и возвратилась къ начинаніямъ Петра.
Екатерина отчасти возвратила сенату его власть. Выступая съ войскомъ въ Ораніенбаумъ, Екатерина прислала сенату собственноручный указъ: «Господа сенаторы! Я теперь выхожу съ войскомъ, чтобъ утвердить и обнадежить престолъ, оставляя вамъ, яко верховному моему правительству, съ полною достовѣрностью, подъ стражу: отечество, народъ и сына моего». Проектъ графа Панина объ учрежденіи «императорскаго совѣта», какъ совѣщательной, законодательной и высшей административной инстанціи при самодержавномъ государѣ, Екатерина подписала, но не привела въ исполненіе.
Освобожденію сословій Екатерина способствовала тѣмъ, что докончила установленія вольности дворянства опредѣленіемъ правъ его въ жалованной грамотѣ дворянству и предоставленіемъ ему участія въ мѣстномъ управленіи. Городскія сословія получили также нѣкоторое расширеніе правъ въ новомъ «Городовомъ Положеніи», хотя оно далеко оставалось позади первоначальнаго проекта — проекта Петра, при учрежденіи главнаго магистрата.
Но преимущественно вниманіе законодательницы обращено было на мѣстныя учрежденія. Императрица понимала, что въ народной жизни прочно не то, что падаетъ сверху и скользитъ по поверхности, но то, что поднимается снизу и выходитъ извнутри, изъ самой земли, и что какая бы ни происходила ломка въ высшихъ центральныхъ учрежденіяхъ, порядокъ не водворится, пока мѣстныя учрежденія не будутъ организованы правильно и соотвѣтственно потребностямъ данной эпохи. Екатерина, по вступленіи на престолъ, горько жаловалась на систему русской администраціи; главное зло она видѣла въ томъ, что среднія инстанціи коллегіи заслоняютъ губерніи отъ высшаго правительства и распоряжаются послѣдними безконтрольно.
Въ своемъ «наставленіи губернаторамъ» (указъ 21 апрѣля 1764 года) императрица Екатерина говоритъ: «Все цѣлое не можетъ быть отнюдь совершенно, если части его не въ порядкѣ и неустройствѣ пребудутъ. Главныя же части, составляющія цѣлое отечество наше, суть губерніи, и онѣ самыя тѣ, которыя болѣе всего исправленія требуютъ». Придавая особое значеніе мѣстнымъ губернскимъ учрежденіямъ, Екатерина, какъ увидимъ ниже, возвратилась къ первому періоду Петровскаго царствованія, до учрежденія коллегій (1701—1718 гг.), когда не было среднихъ инстанцій, а существовали только мѣстныя губернскія и высшія или центральныя учрежденія. Но этого мало: время, оправдывая Петровскія преобразованія и заставляя ихъ возродиться при Екатеринѣ, несмотря на все стараніе заглушить ихъ со стороны ближайшихъ преемниковъ Петра, неудержимо двигалось впередъ и заставляло прибѣгать къ инымъ пріемамъ государственнаго управленія. Петръ всѣ свои преобразованія вводилъ самъ, ни съ кѣмъ не совѣтуясь и почерпая ихъ въ глубинѣ своего генія. Петръ стоялъ одиноко, творцомъ и сторонникомъ вводимаго имъ порядка: народъ отворачивался отъ него съ ужасомъ, видя въ немъ «антихриста», посягавшаго на неприкосновенную святыню и старину застывшей и обособившейся жизни; въ высшихъ классахъ, начиная съ родного сына, все относилось къ нему враждебно, кромѣ развѣ небольшого кружка преданныхъ ему лично помощниковъ. Только къ концу его царствованія, когда успѣхъ оправдалъ дѣло Петра и всякій увидѣлъ, на какой блестящій путь выводитъ Россію самодержавная воля царя исполина, — народъ понялъ и оцѣнилъ Петра. Въ этихъ исключительныхъ обстоятельствахъ, въ дикомъ обществѣ, гдѣ геній одного человѣка стоялъ неизмѣримо выше общаго уровня, Петру не съ кѣмъ было совѣтоваться, и кромѣ вреда, кромѣ возврата къ старинѣ, голосъ общества не могъ помочь Петру ни въ чемъ. Совсѣмъ въ другомъ положеніи стояла и чувствовала себя Екатерина: она, для составленія «Уложенія», прежде всего учредила коммиссію, въ которую вызвала депутатовъ отъ всѣхъ сословій. Это показываетъ ясно, что времена измѣнились и что въ народной жизни возникли новыя потребности, которыхъ удовлетвореніе сдѣлалось обязательнымъ, для того, чтобы законодательныя мѣры были дѣйствительно полезными и служили отвѣтомъ на нужды страны. Екатерина признала сама ту пользу, которую принесъ ей вызовъ сословныхъ депутатовъ: «коммиссія Уложенія, — говоритъ она, — подала мнѣ свѣтъ и свѣдѣнія, съ кѣмъ дѣло имѣемъ и о комъ должны пещись».
Что же услышала Екатерина отъ собранныхъ депутатовъ и какъ она этимъ воспользовалась? Въ коммиссіи собрались депутаты отъ сената, синода, коллегій, канцелярій (кромѣ губернскихъ и воеводскихъ), отъ дворянства каждаго уѣзда, крейса или полка, отъ жителей каждаго города, отъ однодворцевъ каждой провинціи, отъ пахатныхъ солдатъ и служилыхъ людей каждой провинціи, отъ государственныхъ черносошныхъ и ясашныхъ крестьянъ каждой провинціи, отъ некочующихъ разныхъ народовъ, отъ каждаго народа съ каждой провинціи по одному депутату, отъ каждыхъ войскъ и войска Запорожскаго по усмотрѣнію начальства. Изъ протокола шестого засѣданія видно, что депутаты съѣхались въ числѣ 454 человѣкъ; такимъ образомъ всѣ сословія въ коммиссіи имѣли своихъ представителей, хотя далеко не въ равномъ числѣ, — недоставало только помѣщиковъ и приписныхъ крестьянъ. Выборы въ великороссійскихъ уѣздахъ прошли вообще гладко. Изъ 49 уѣздныхъ дворянствъ бывшей Московской губерніи, наказы которыхъ напечатаны въ «Сборникѣ русскаго историческаго общества», только муромское и юрьевское дворянство отнеслись совершенно пассивно. Послѣднее въ своемъ наказѣ говоритъ: «что касается до представленія объ общихъ нуждахъ и недостаткахъ и къ возстановленію государственныхъ правъ, и на, оное всеподданнѣйше доносимъ, что за недовольнымъ числомъ насъ, бывшихъ въ собраніи, а особливо и по скудоумію нашему, мы, кромѣ того, что имѣется въ произведеніи по формѣ судовъ великія продолженія, представить не можемъ и все предаемъ въ высочайше ея императорскаго величества матернее цѣломудренное разсмотрѣніе и соизволеніе». Не менѣе оригиналенъ наказъ кадыйскаго (Костром. губ.) дворянства, выставившаго главнымъ и почти единственнымъ ходатайствамъ слѣдующее: «по опубликованному въ 1765 году указу дворянству въ города вино и водку съ собою брать запрещено посему дворянство, имѣя штабъ и оберъ-офицерскіе чины, пріѣхавъ въ городъ, за неимѣніемъ при себѣ домовой водки и вина, принуждено бываетъ съ питейныхъ домовъ покупать водку и вино многими съ противными и. съ непристойными спеціями и запахомъ- почему дворянство по характерамъ ихъ видѣть принуждены въ томъ себѣ недостатокъ». Дворянство уполномочила избраннаго депутата ходатайствовать «о дозволеніи въ провозѣ вина и водки для собственнаго нашего расхода и о дозволеніи о сидкѣ вина каждому помѣщику по достатку». Всѣ остальныя уѣздныя дворянства отнеслись къ дѣлу совершенно серьезно. Такъ изъ наказовъ видимъ слѣдующія требованія:
1. Большинство уѣздовъ желало получить въ руки дворянства право избранія воеводъ или ихъ товарищей.
2. Всѣ наказы указываютъ на стѣснительность судебныхъ обрядностей и проволочку дѣлъ и заявляютъ объ устройствѣ суда чрезъ выборныхъ отъ дворянства судей въ сословномъ или общемъ смыслѣ.
3. Большинство наказовъ указываетъ необходимость отдѣленія суда въ мелкихъ тяжебныхъ дѣлахъ или ссорахъ и о проступкахъ, съ учрежденіемъ особыхъ. «словесныхъ» судовъ.
4. Большинство наказовъ ходатайствуетъ о разрѣшеніи землевладѣльцами крестьянамъ свободной торговли въ городахъ своими произведеніями, безъ стѣсненія со стороны купечества:, а также о разрѣшеніи въ извѣстномъ размѣрѣ отправленія мастерства не приписаннымъ къ городамъ крестьянамъ (серпуховское, тарусское и оболенское) и взятія ими казенныхъ и частныхъ подрядовъ съ дозволенія владѣльцевъ.
5. Многіе ходатайствуютъ о заведеніи въ губернскихъ и уѣздныхъ городахъ гимназій и училищъ для дворянскихъ дѣтей (калужское, медынское, тульское и др.), лѣкарей и аптекъ, казенныхъ магазиновъ въ городахъ для общественнаго продовольствія. Крапивенское собраніе пошло еще далѣе: оно просило при всѣхъ церквахъ быть ученымъ священникамъ, для проповѣди и утвержденія въ исповѣданіи вѣры закона Божія и въ отвращеніи злыхъ дѣлъ, также и въ знаніи законовъ, отъ чего будетъ всенародная польза, на довольномъ денежномъ жалованьи, и при нихъ церковному причту; а гдѣ есть церковныя земли, то оныя продать, а дьячкамъ и пономарямъ обучать крестьянскихъ мужского пола дѣтей отъ семи лѣтъ грамотѣ и писать, на содержаніи отцовъ ихъ, отъ чего впредь уповательно подлый народъ просвѣщенный разумъ имѣть будетъ (край, нак., пун. 4).
6. Большинство наказовъ обращало вниманіе на тягость упадающихъ на крестьянъ натуральныхъ повинностей, въ особенности дорожной и подводной, причемъ углицкій наказъ высказалъ замѣчательную для того времени мысль объ исправленіи всѣхъ вообще дорогъ коштомъ цѣлаго уѣзда.
7. Елинскій наказъ, указывая на отяготительность для крестьянъ подушной подати, лежащей на нихъ однихъ, «выключая купцовъ и разночинцевъ, которые питаются трудами оныхъ же поселокъ», ходатайствуетъ о замѣнѣ подушной подати пошлинами на вино, пиво, чай, кофе, сахаръ, табакъ, карты, дуги, кареты, псовую охоту, платье съ золотомъ и серебромъ и другія, служащія для роскоши, матеріи.
8. Михайловскій (Рязан. губ.) признаетъ необходимымъ, «что- бы хлѣбопашцевъ поощрить», запретить-помѣщикамъ продавать крестьянъ на вывозъ (нак., пун. 12).
9. Наказы коломенскій, крапивенскій и гороховецкій ходатайствуютъ о пониженіи продажной цѣны соли, которою въ то время вело торговлю правительство.
10. Кинешемскій наказъ обращаетъ вниманіе на безпомощное положеніе и притѣсненіе крестьянъ, прибывшихъ въ городъ, при уплатѣ подушныхъ со стороны нижнихъ чиновъ и при покупкѣ соли въ частныхъ амбарахъ. Кромѣ того наказъ жалуется на то, что купцы въ городѣ Кинешмѣ, не дозволяя приставать мимоплывущимъ судамъ съ хлѣбомъ или покупая оптомъ весь грузъ судна, держатъ въ Кинешемскомъ уѣздѣ цѣну на хлѣбъ выше верховыхъ городовъ; а словесные суды при ратушѣ, по просьбамъ купцовъ, забираютъ крестьянъ съ торгу и безапелляціонно подвергаютъ ихъ обвиненію. Дворянство, «для защищенія безгласныхъ», признавало нужнымъ изъ отставныхъ дворянъ выбирать для нихъ на два года опекуна, присутствующаго въ воеводской, канцеляріи и ратушѣ и участвующаго въ вызовѣ и рѣшеніи дѣлъ, касающихся крестьянъ.
11. Дворянства дмитровское, каширское и сергіевское ходатайствовали объ открытіи въ уѣздахъ казенныхъ прааительственныхъ банковъ для дворянъ, такъ какъ московскій опекунскій совѣтъ отдаленнымъ уѣздамъ пользы не приносилъ.
12. То же крапивенское собраніе ходатайствовало объ отмѣнѣ откуповъ и о продажѣ вина откупщикамъ на вѣру, подъ надзоромъ живущихъ въ уѣздѣ отставныхъ штабъ или оберъ-офицеровъ, съ жалованьемъ отъ откупщиковъ (!?).
13. Наконецъ, тульское дворянство, признавая уѣздное управленіе «затруднительнымъ по многолюдству», предлагало уѣздъ, раздѣлить на части или крейсы, не больше 3—4.000 душъ мужского пола по послѣдней ревизіи.
Городскіе жители просили:
1. О выборѣ вообще всѣми гражданами головъ и особливыхъ, депутатовъ отъ купечества, съ дозволеніемъ оныхъ входить во всѣ присутственныя мѣста по дѣламъ купеческимъ.
2. Городскіе депутаты также заявили о недостаткахъ существующаго судоустройства и просили учрежденія вновь городскаго суда, и притомъ сословнаго, какъ-то: краткихъ словесныхъ и третейскихъ судовъ для всякихъ случающихся между купечествомъ съ разночинцами дѣлъ, предоставленія въ городахъ полиціи въ вѣдомство магистратовъ и ратушъ, уничтоженія особой сыскной команды и о препорученіи оной магистратамъ.
3. Объ учрежденіи въ благочестіи христіанской вѣры, о построеніи церквей божьихъ, о содержаніи на пристойномъ основаніи церковнаго причта и объ опредѣленіи ему жалованья, о нетребованіи священниками сверхъ указнаго числа за церковныя требы.
4. О свободномъ отправленіи службы божьей другихъ законовъ людями.
5. Депутаты раскольничьихъ слободъ просили возвратившимся изъ Польши и Турціи раскольничьимъ попамъ, монахамъ и монахинямъ въ часовняхъ и церквахъ отправлять службы по стариннымъ книгамъ:, но депутаты православныхъ городовъ въ свою очередь ходатайствовали о выводѣ раскольниковъ, живущихъ между православными, въ разсужденіи чинимаго ими въ обществѣ соблазна и неотправленія гражданскихъ службъ, и о поселеніи оныхъ въ особыхъ мѣстахъ.
6. Объ учрежденіи цеховъ.
7. Объ учрежденіи по городамъ для купеческой коммерціи о размноженіи торговъ государственнаго банка.
8. О неотдачѣ въ монополію никакихъ промысловъ и товаровъ, о пресѣченіи роскопіей и о невыписываніи въ Россію никакихъ иностранныхъ вещей.
9. Объ учрежденіи въ городахъ академій, университетовъ и школъ и обученіи въ оныхъ разнымъ наукамъ купеческихъ и разночинскихъ дѣтей и сиротъ.
10. Объ учрежденіи на казенномъ содержаніи больницъ и сиропитательныхъ домовъ; объ умноженіи по городамъ аптекъ, докторовъ, лѣкарей и повивальныхъ бабокъ.
11. Объ огражденіи купечества отъ всякихъ обидъ, брани и побой со стороны военныхъ и крестьянъ въ уѣздѣ и о платежѣ за забранные у купцовъ товары денегъ.
Однодворцы, хлѣбопашцы, инородцы въ своихъ наказахъ и Депутатскихъ заявленіяхъ преимущественно приносили жалобы на мѣстныя стѣсненія со стороны чиновничества, сосѣдей-помѣщиковъ и другихъ сословій, купцовъ и даже своихъ приходскихъ священниковъ; но и они между прочимъ заявили слѣдующія требованія:
1. Объ уменьшеніи пятилѣтняго срока воеводства и о перемѣнѣ воеводъ и секретарей по просьбѣ уѣздныхъ жителей.
2. О выборѣ судей всѣмъ обществомъ всего уѣзда и объ опредѣленіи въ присутственныхъ мѣстахъ, для скораго отправленія дѣлъ уѣздныхъ жителей, особливыхъ членовъ.
3. О необходимости словесныхъ судовъ и объ опредѣленіи, для разбирательства между обывателями дѣлъ, командировъ или старшихъ изъ нихъ же и о небытіи имъ, ни по какимъ дѣламъ, кромѣ подушнаго оклада, вѣдомыми въ присутственныхъ мѣстахъ.
4. Объ опредѣленіи для наукъ и наставленія богоугодныхъ дѣлъ духовныхъ, а для утвержденія благосостоянія и знанія законовъ и добрыхъ поведеніевъ свѣтскихъ учителей.
5. Однодворцы и хлѣбопашцы болѣе всего тяготились воинскою повинностью и просили о постройкѣ для квартированія полковъ при городахъ штатныхъ дворовъ и свѣтлицъ и о защитѣ отъ проходящихъ полковыхъ служителей.
6. Жаловались они также на притѣсненія отъ правительственныхъ мѣстъ и различныхъ начальствъ и просили указы для публикованія разсылать по церквамъ, а не чрезъ служилыхъ людей, находящихся при городахъ.
Однимъ словомъ, изъ всѣхъ полезныхъ реформъ и мѣропріятій правительства вплоть до настоящаго времени не было ни одной, о желательности которой не было бы заявлено во-время Екатерининской коммиссіи. Нѣкоторыя, какъ, напримѣръ, отмѣна подушной подати, пониженіе соляного налога, подраздѣленіе уѣзда на всесословные округи, безпрепятственное поступленіе въ духовное званіе людей всякихъ чиновъ и выходъ оттуда, свобода старообрядческаго богослуженія, — приведены въ исполненіе только въ самое послѣднее время или еще ждутъ своей очереди. Между тѣмъ уровень политическаго развитія въ то время стоялъ гораздо ниже. Крѣпостное право признавалось общегосударственною потребностью: крестьянъ и дворцовыхъ въ услуженіе требовали дворяне, купцы, духовенство и даже казаки: отъ всѣхъ, говоритъ С. М. Соловьевъ, послышался этотъ дружный и страшно печальный крикъ: «рабовъ!» Когда, въ засѣданіи 5 мая 1768 г., депутатъ отъ козловскаго дворянства Коробьинъ, указавъ на разныя злоупотребленія помѣщичьей власти, предложилъ ограничить власть помѣщика только надъ имѣніемъ крестьянъ и силою закона оградить ихъ собственность, — заявленіе его подняло цѣлую бурю и изъ поданныхъ на мнѣніе Коробьина болѣе 20 голосовъ нашлось только 3 за него. Сословная рознь выражалась у всѣхъ депутатовъ въ самыхъ крайнихъ размѣрахъ. Дворянство хотѣло составить изъ себя замкнутое сословіе съ тѣмъ, чтобъ ему одному принадлежало право владѣнія крестьянами, у купцовъ дворянство предлагало отнять это право и предоставить имъ набирать на фабрики и "заводы вольнонаемныхъ людей. Купечество въ свою очередь требовало запретить дворянамъ всякія фабрики и заводы въ ихъ имѣніяхъ и право производства торговли сосредоточить въ рукахъ купцовъ, устранивъ всѣ прочія сословія. Признавая необходимость выборнаго суда и управленія, каждое сословіе домогалось его въ своемъ сословномъ смыслѣ.
Въ недавно присоединенныхъ къ Россіи провинціяхъ — Остзейскихъ и Малороссіи — выборы депутатовъ произошли нѣсколько иначе и стремленія ихъ направились въ другую сторону — къ сохраненію своего исторически обособленнаго строя. На выборахъ произошли недоразумѣнія вслѣдствіе излишней сословной щепетильности нѣмецкихъ бароновъ. Въ Эстляндіи выборовъ собственно не происходило, а должность предводителя занялъ безъ баллотировки риттершафтъ гауптманнъ фонъ-Ульрихъ, указавшій 4 депутатовъ; въ Лифляндіи дворяне не приняли на съѣздъ дворянъ, имѣвшихъ недвижимыя имѣнія въ той губерніи, но не приписанныхъ къ лифляндскому рыцарству, и отъ имени послѣднихъ подалъ протестъ полковникъ Вейсманъ. Въ засѣданіе коммиссіи 2 октября 1767 г. эстляндскіе и лифляндскіе депутаты внесли привилегіи, данныя имъ во времена архіепископскаго, гермейстерскаго, римско-императорскаго и польскаго владычества; а въ засѣданіи 8 октября просили собраніе, чтобы при составленіи положенія о правахъ русскаго дворянства не были опущены изъ виду и права остзейскихъ дворянъ, которые, по своимъ древнимъ привилегіямъ, имѣютъ значительныя преимущества. Чтеніе этихъ привилегій наполнило 9 засѣданій, начиная съ 20 ноября 1767 года. Депутатъ любимскаго дворянства Толмачевъ находилъ необходимымъ составить общіе законы для всѣхъ подданныхъ ея величества; къ его мнѣнію присоединилось чрезвычайно много дворянскихъ депутатовъ. Депутатъ новосильскаго дворянства Шишковъ заявилъ, что «законы для рижскаго рыцарства, въ XV и XVI вѣкахъ написанные подъ титуломъ Божьимъ и паны Николая милостью, нынѣ не могутъ быть его правами. Капитуляція, оружіемъ вынужденная, не есть отличная заслуга плѣнника, но великодушіе побѣдителя. Поэтому не сдѣлаетъ ли болѣе чести означеннымъ губерніямъ, если онѣ будутъ не завоеванными, но одного съ нами общества равными гражданами; а это иначе быть не можетъ, какъ только тогда, когда онѣ будутъ находиться подъ одними съ нами законами». Кромѣ того, депутаты указывали, что со времени завоеванія, съ 1710 года, сами лифляндцы, какъ дворяне, такъ и городъ, не разъ ходатайствовали, чтобы закону ихъ были дополнены, ибо они весьма недостаточны и отяготительны въ иныхъ случахъ для нихъ самихъ. Остзейскіе депутаты отдѣлились и составили свой особый проектъ уложенія по программѣ большого наказа, представленный на разсмотрѣніе императрицѣ; но она не сочувственно отнеслась къ этимъ порядкамъ и въ числѣ своихъ замѣчаній на проектъ между прочимъ написала: я ничего конфирмовать не буду, что не въ силѣ обряда мнѣ поднесется; они подданные
Россійской имперіи, а я не лифляндская императрица, но всероссійская. Дѣло кончилось тѣмъ, что въ засѣданіи 9 сентября 1768 г. маршалъ Бибиковъ, но повелѣнію императрицы, сдѣлалъ слѣдующее объявленіе: «депутаты лифляндскаго, эстляндскаго и финляндскаго, малороссійскаго и смоленскаго дворянства подали заявленія, чтобы жители этихъ провинцій оставлены были при ихъ особенныхъ привилегіяхъ и чрезъ то были изъяты отъ общихъ правъ русскихъ дворянъ. Но какъ коммиссія не можетъ входить въ разсмотрѣніе предмета, касающагося до правленія, а еще менѣе такого, который зависитъ единственно отъ воли монаршей, то на семъ основаніи означенныя заявленія не могутъ быть не только внесены въ проектъ о правахъ благородныхъ, но даже приняты коммиссіею; поэтому и не остается мнѣ ничего другаго сдѣлать, какъ торжественно возвратить помянутымъ депутатамъ поданныя ими заявленія».
Въ Малороссіи, гдѣ генералъ-губернаторъ Румянцевъ, по собственному признанію, въ выборахъ депутатовъ принялъ начальственное положеніе и былъ въ этомъ одобренъ Екатериною, — къ коммиссіи вообще относились холодно, были недовольны программою и стремились къ возстановленію стараго устройства, съ присоединеніемъ Малороссіи мало-по-малу уничтоженнаго. Румянцевъ писалъ Екатеринѣ, что въ Малороссіи сложилось такое убѣжденіе: «зачѣмъ бы намъ тамъ (въ коммиссіи объ „Уложеніи“) и быть, наши законы весьма хороши, а буде депутатомъ быть конечно уже надобно, только развѣ бы искать правъ и привилегій подтвержденія… Малороссійская интеллигенція, по словамъ Румянцева, простому народу, пользуясь его простотой, внушаютъ и всегда въ голову кладутъ, что о вольности и о правахъ, какъ о первоначальномъ, всѣмъ искать должно». Въ Полтавѣ градскіе жители не хотѣли соединиться въ одно собраніе съ чиновничествомъ; въ Прилукахъ шляхетство и казаки отказались производить выборы вмѣстѣ съ мѣщанами, считая это для себя унизительнымъ; вообще въ городахъ, царствовала рознь, укоренившаяся между мѣщанами и такъ-называемою шляхтою и казаками еще со временъ Хмельницкаго. Въ своихъ наказахъ многія мѣстности прямо высказались за возстановленіе стараго устройства. Шляхетство Нѣжинскаго и Батуринскаго повѣтовъ подало челобитную «повелѣть вольными голосами, купно съ войскомъ Сѣчи Запорожской, избрать гетмана». За это Румянцевъ уничтожилъ выборъ депутата Долинскаго и потребовалъ отъ предсѣдателя рапорта, кто былъ первымъ виновникомъ «глупаго» предложенія. Города и шляхта подали заявленія: о подтвержденіи Магдебургскаго городского права, введеннаго въ Малороссіи еще при польскомъ владычествѣ и послужившаго во многомъ образцомъ для Петра при устройствѣ имъ городского состоянія; о подтвержденіи казакамъ шляхетскаго права и объ оставленіи ихъ при прежней должности казачей; объ уничтоженіи въ Малороссіи пограничныхъ таможенъ; о выборѣ малороссійскому народу гетмана и старшинъ вольными голосами и о бытіи казакамъ судимыми отъ оныхъ старшинъ; о выводѣ изъ малороссійскихъ городовъ россійскихъ воеводъ и изъ Малороссіи россійскихъ войскъ. Только черниговскій предводитель Безбородко провелъ наказъ депутату въ болѣе правительственномъ духѣ, гдѣ говорилось: объ уравненіи малороссійскихъ воинскихъ и штатскихъ чиновъ въ классахъ съ великороссійскими; объ учрежденіи для малороссійскаго шляхетства герольдіи, потому что многіе присвоили себѣ дворянское достоинство неправильно; объ оставленіи шляхетскаго предводителя навсегда для обезпеченія интересовъ сословія; о дозволеніи выбирать судей изъ своей среды и о словесномъ судѣ. Кромѣ того, черниговскій наказъ ходатайствовалъ объ учрежденіи въ Малороссіи дворянскаго корпуса, а для высшихъ наукъ университета и академіи, также женскаго училища, и объ учрежденіи въ Малороссіи государственнаго банка. «Безбородка и сына его, — писалъ Румянцевъ, — за этотъ наказъ возненавидѣли и въ бытность перваго въ Глуховѣ явно его презирали и нарекали быть недоброжелателями отчизны, а депутатъ черниговскій, Скоропадскій, ему при первомъ свиданіи объявилъ, что онъ его наказъ ему же и сдастъ въ Москвѣ, онъ-де для него такъ теменъ, что его едва и разумѣть можно». Когда малороссійскіе депутаты, во время перерыва коммиссіи, пріѣзжали домой, то они, по словамъ Румянцева, «тщеславились много тѣмъ, что лифляндцы имъ единонамѣренны въ удерживаніи старыхъ своихъ правъ и вольностей». Главой «въ развращенныхъ мысляхъ непремѣнно пребывающихъ Румянцевъ указывалъ черниговскаго депутата, генеральнаго эсаула Скоропадскаго, который возмечталъ быть гетманомъ». Еще прежде Румянцевъ рекомендовалъ Скоропадскаго, что «онъ при всѣхъ наукахъ и въ чужихъ краяхъ обращеніяхъ остался казакомъ». Императрица отвѣчала: «что вы пишите о Скоропадскомъ, то все весьма справедливо: онъ здѣсь (въ Петербургѣ) ведетъ себя какъ волкъ и ни съ кѣмъ изъ нашихъ знаться не хочетъ».
Коммиссія по составленію «Уложенія», какъ извѣстно, открыта была въ Москвѣ 30 іюля 1767 г. и продолжалась такъ до 14 декабря:; въ слѣдующемъ 1768 году засѣданія коммиссіи возобновились уже въ Петербургѣ съ 18 февраля и съ 10 іюля коммиссія разсматривала «проектъ правилъ о благородныхъ», составленный особою коммиссіей о государственныхъ родахъ. Проектъ этотъ послужилъ главнымъ основаніемъ при составленіи жалованной грамоты дворянству. Въ декабрѣ 1768 г. коммиссія, занятая обсужденіемъ законовъ о помѣстьяхъ и вотчинахъ, — распущена была въ самый разгаръ своей дѣятельности, подъ предлогомъ Турецкой войны.
Императрица Екатерина, при составленіи своего знаменитаго «Учрежденія о губерніяхъ» 1785 г., воспользовалась указаніями коммиссіи и введенная ею система губернскихъ и уѣздныхъ учрежденій не пошатнулась и въ главныхъ основаніяхъ удержалась до самаго уничтоженія крѣпостного права.
Какъ мы сейчасъ видѣли изъ наказовъ, данныхъ депутатамъ, и изъ ихъ заявленій въ коммиссіи, земскій голосъ призналъ самоуправленіе единственною прочною и необходимою гарантіей противъ административнаго произвола. Императрица Екатерина II поняла справедливость этого требованія и широко, для того времени, осуществила его во всѣхъ важнѣйшихъ своихъ законодательныхъ мѣрахъ: въ «Учрежденіи о губерніяхъ», «Дворянской грамотѣ» и «Городовомъ Положеніи». Эти условія и составляютъ причину, почему реформы въ управленіи, введенныя императрицей Екатериной, такъ прочны, почему за нихъ стояло послѣдующее правительство и общество, почему дальнѣйшее движеніе законодательства исправляло только частности и не касалось привившихся къ народной жизни твердыхъ и здоровыхъ основъ административнаго зданія, воздвигнутаго назадъ тому цѣлое столѣтіе. Мало того, сказанныя условія повторяются вездѣ въ нашей исторіи, какъ скоро она не стоитъ на мѣстѣ или не отступаетъ, а получаетъ свойственное ей поступательное движеніе. Всѣ наши прочные органическіе законодательные памятники сложились тогда, когда правительство, въ той или другой формѣ, выслушивало заявленія о своихъ нуждахъ самого общества, а не тогда, когда скрѣплялся плодъ канцелярской работы или кабинетное измышленіе незнакомаго съ разнообразными условіями внутренней нашей жизни администратора. Таковы — «Уложеніе» Алексѣя Михайловича, законодательство Екатерины и крестьянская реформа 19 февраля 1861 года.
Разсмотримъ вкратцѣ областное устройство императрицы Екатерины съ послѣдующими его измѣненіями.
Начнемъ съ суда. Указъ 29 января 1762 года (при Петрѣ III), вслѣдствіе накопленія судебныхъ дѣлъ, учредилъ въ сенатѣ особый судебный департаментъ, а юстицъ и вотчинную коллегію и судный приказъ подраздѣлилъ каждый на три департамента, между которыми должны быть росписаны дѣла по губерніямъ. При императрицѣ Екатеринѣ юстицъ-коллегія была уничтожена, а вмѣсто нея, подъ непосредственнымъ завѣдываніемъ сената, учреждены въ губерніяхъ палаты гражданскаго и уголовнаго суда, каждая изъ предсѣдателя, двухъ совѣтниковъ и двухъ ассессоровъ, назначаемыхъ отъ правительства. Подвѣдомственныя палатамъ губернскія судебныя сословныя учрежденія состояли: въ губерніи для дворянъ — верхній земскій судъ, для городскихъ сословій — губернскій магистратъ, для свободныхъ или казенныхъ крестьянъ — верхняя расправа. Каждая изъ послѣднихъ инстанцій раздѣлялась на департаменты, уголовный и гражданскій, и, сообразно тому, имѣла двухъ предсѣдателей, назначаемыхъ отъ правительства, и извѣстное число сословныхъ засѣдателей.
Кромѣ того, въ губерніи учрежденъ былъ совѣстный судъ — общесословная судебная инстанція для судопроизводства по особымъ дѣламъ, гдѣ, подъ предсѣдательствомъ назначаемаго отъ правительства совѣстнаго судьи, рѣшали тяжбы шесть засѣдателей, по два отъ каждаго сословія (дворянскаго, городского и крестьянскаго).
Въ уѣздѣ тремъ губернскимъ сословнымъ учрежденіямъ были подчинены уѣздныя, особо для каждаго сословія: верхнему земскому суду — уѣздный судъ съ состоящею при немъ дворянскою опекою; губернскому магистрату — городовой магистратъ, сиротскіе суды и ратуши; верхней расправѣ — нижнія расправы (изъ короннаго судьи и восьми выборныхъ крестьянъ засѣдателей). Сверхъ того, маловажные проступки, составлявшіе юрисдикцію судебной полиціи, вѣдались въ административной уѣздной инстанціи — нижнемъ земскомъ судѣ, который въ этомъ отношеніи подчинялся губернскимъ мѣстамъ: верхнему земскому суду и верхней расправѣ. Впослѣдствіи замѣчено было излишество въ каждой губерніи судебныхъ палатъ, составлявшихъ ненужную четвертую инстанцію, посредствующую между высшею (сенатомъ) и губернскими инстанціями; вслѣдствіе чего передѣланныя палаты, съ допущеніемъ въ нихъ выборнаго начала, обратились въ губернскую или вторую инстанцію и замѣнили оказавшіяся излишними и потому уничтоженныя императоромъ Александромъ въ 1807 году — сословныя губернскія инстанціи (верхній земскій судъ, верхнюю расправу и губернскій магистратъ). Такимъ образомъ судебное устройство окончательно установилось въ трехъ инстанціяхъ, существовавшихъ до введенія новыхъ судебныхъ уставовъ: низшей или уѣздной, основанной исключительно на сословномъ или выборномъ началѣ, средней или губернской, гдѣ къ выборному общественному началу примѣшивался элементъ правительственный или чиновничій, и, наконецъ, изъ высшей или центральной, которую представлялъ правительствующій сенатъ, какъ высшее правительственное учрежденіе.
Въ такомъ видѣ Екатерина хотѣла достигнуть отдѣленія суда отъ администраціи, придавъ вмѣстѣ съ тѣмъ суду, согласно земскому желанію, сословно-выборный мѣстный характеръ. Но цѣль была далеко не достигнута. Значительный и притомъ совершенно неопредѣленный и измѣняющійся разрядъ такъ-называемыхъ маловажныхъ (полицейскихъ) преступленій и проступковъ остался въ завѣдываніи администраціи и судился административными или полицейскими учрежденіями (нижнимъ земскимъ судомъ), что продолжалось вплоть до совершеннаго отдѣленія суда отъ администраціи новыми судебными уставами. Во-вторыхъ, вліяніе высшей мѣстной администраціи (губернатора и губернскаго правленія) совершенно парализовало эту отдѣльность или независимость суда. Намѣстникъ могъ по своему усмотрѣнію останавливать приговоры судебныхъ мѣстъ, донося сенату или государю. По неуничтоженному же «Наставленію губернаторамъ» (1764 года) послѣдніе имѣли даже право рѣшать всѣ дѣла гражданскія и уголовныя на основаніи генеральнаго регламента Петра I. Зависимость въ разныхъ случаяхъ мѣстныхъ судовъ, губернскихъ и уѣздныхъ, отъ начальника губерніи не только не сокращалась, но, напротивъ, расширялась вплоть до послѣдняго судебнаго преобразованія, хотя право самоличнаго рѣшенія дѣлъ губернаторами, помимо судебныхъ инстанцій, фактически уничтожилось съ самаго учрежденія губерній. Таковы были существенные недостатки новаго судебнаго преобразованія при самомъ его введеніи, — недостатки, которые, по отношенію къ прошедшему, не отнимаютъ у этой реформы всей ея великой важности, въ смыслѣ крупнаго и вѣрнаго шага впередъ. Но продолженіе административнаго вліянія на отправленіе суда въ государствѣ помѣшало судебнымъ инстанціямъ сдѣлаться истинными органами справедливости и постепенно. обратило ихъ, какъ извѣстно, въ орудіе корыстнаго и продажнаго покровительства силѣ и богатству. Этого мало: самое выборное начало измѣнилось. Со временъ императрицы Екатерины у насъ появилось въ сущности только два свободныхъ сословія: дворянское и отчасти городское; владѣльческіе крестьяне мало-по-малу утрачивали всѣ гражданскія права и къ нимъ постепенно приравнивались и казенные, число которыхъ притомъ уменьшалось громадною раздачею крестьянъ въ собственность сановникамъ. Такимъ образомъ въ городахъ сословный судъ для городскихъ обывателей отчасти удержался; но въ уѣздѣ дворянскій элементъ не только фактически, но и юридически поглотилъ крестьянскій. Сословная крестьянская инстанція для казенныхъ крестьянъ — нижняя расправа — была уничтожена въ 1801 году и уѣздный судъ сдѣлался общею низшею инстанціей и для крестьянъ, и для дворянъ. Точно также и въ губернскихъ судебныхъ палатахъ, имѣвшихъ болѣе общесословный характеръ, дворянское представительство сдѣлалось преобладающимъ.
Вторая задача, разрѣшенная «Учрежденіемъ о губерніяхъ», была — устройство мѣстнаго финансоваго управленія. Финансовое управленіе у насъ изстари отдѣлялось и было наиболѣе независимо отъ мѣстной администраціи. Въ московскомъ періодѣ оно обыкновенно поручалось въ руки земскихъ, выборныхъ или назначенныхъ отъ правительства вѣрныхъ должностей, что сохранилось отчасти и при Петрѣ. Екатерина придала ему окончательно казенный или чистр правительственный характеръ учрежденіемъ въ губерніяхъ казенной палаты, завѣдывавшей государственными имуществами и сборами и состоявшей, подъ предсѣдательствомъ поручика правителя или вице-губернатора, изъ директора экономіи, совѣтника, двухъ ассессоровъ и губернскаго казначея. Въ уѣздахъ учрежденъ былъ уѣздный казначей. Этотъ чисто-казенный и притомъ болѣе самостоятельный въ средѣ мѣстнаго управленія характеръ финансовое управленіе удержало и удерживаетъ до сихъ поръ. Губернаторская власть въ дѣлѣ управленія казеннаго имущества постоянно держалась въ границахъ надзора и въ рѣдкихъ исключительныхъ случаяхъ проявлялась въ смыслѣ власти чисто-распорядительной. Вслѣдъ за открытіемъ министерствъ, министерство финансовъ скорѣе и полнѣе подчинило себѣ финансовую губернскую инстанцію и, вступивъ съ ней въ прямыя сношенія, постепенно высвобождало ее изъ-подъ вліянія губернатора. Съ этой точки зрѣнія министры финансовъ всегда являлись самыми сильными противниками мѣстной централизаціи и усиленія власти начальниковъ губерній. Такъ графъ Гурьевъ возсталъ противъ «Проекта учрежденія намѣстничествъ», составленнаго въ 1816 г.; графъ Канкринъ ратовалъ противъ «Проекта учрежденія для управленія губерній», составленнаго въ комитетѣ 1826 года, и такъ это продолжалось до сихъ поръ при всякой попыткѣ къ большему подчиненію мѣстныхъ финансовыхъ учрежденій губернатору или губернскому правленію. Третья задача Екатерины была — создать въ губерніи единую сильную и сосредоточенную административную власть, которая бы распоряжалась самостоятельно, въ указанныхъ ей предѣлахъ, подъ надзоромъ высшихъ и мѣстныхъ правительственныхъ органовъ. Такую власть представлялъ правитель или губернаторъ, который, вмѣстѣ съ двумя совѣтниками, засѣдалъ, подъ предсѣдательствомъ государева намѣстника, въ губернскомъ правленіи, управлявшемъ губерніей именемъ Его Величества и подчиненномъ непосредственно государю и сенату. Въ уѣздахъ органами этой административной власти были нижніе земскіе суды, въ которыхъ сосредоточивались дѣла хозяйственно-распорядительныя, слѣдственныя и судебно-полицейскія. Земскій судъ представлялъ коллегію изъ предсѣдателя, земскаго исправника или капитанъ — исправника, избираемаго дворянствомъ, и изъ выборныхъ же засѣдателей — двухъ или трехъ отъ дворянства и двухъ изъ крестьянъ (командировавшихся изъ числа засѣдателей нижнихъ расправъ по дѣламъ, до казенныхъ крестьянъ относящимся).
Земскій судъ, по учрежденію, не былъ установленіемъ постоянно засѣдающимъ въ городѣ, а подвижнымъ присутствіемъ, перемѣщающимся — или въ полномъ своемъ составѣ, или въ лицѣ своихъ засѣдателей — туда, гдѣ оказывалась въ немъ надобность. При такой организаціи административной власти, въ самомъ ея образованіи скрывались слѣдующіе недостатки. Единство мѣстнаго губернскаго управленія императрица Екатерина думала упрочить сосредоточеніемъ его въ «губернскомъ правленіи», т. е. учрежденіи, а не лицѣ\ губернское правленіе, подчиненное прямо сенату, являлось какъ бы непосредственнымъ органомъ его въ губерніи, которому поручена была высшая исполнительная власть и высшій надзоръ надъ другими мѣстными учрежденіями. Въ теоріи это была совершенно правильная система объединенія мѣстнаго управленія. Но эта теоретическая задача совершенно разрушалась практическими пріемами, которые употреблены были въ самомъ «Учрежденіи о губерніяхъ». Во-первыхъ, казенныя и судебныя палаты поставлены были въ положеніе равное губернскому правленію, но въ то же время онѣ были непосредственно подчинены сенату, и такимъ образомъ единство нарушалось и общаго центра управленія въ губерніи не существовало. Это начало раздѣльности губернскихъ мѣстныхъ инстанцій потомъ постоянно усиливалось съ учрежденіемъ министерствъ, когда было нарушено единство и въ высшей сферѣ. Во-вторыхъ, власть губернатора не была согласована съ этою системой управленія посредствомъ учрежденій и сохранила свой единоличный характеръ.
Положеніе 1775 года не опредѣляетъ вовсе предѣловъ и содержанія власти губернатора, какъ правителя, — сказано только, что онъ засѣдаетъ вмѣстѣ съ намѣстникомъ въ губернскомъ правленіи и въ отсутствіе его управляетъ губерніею «по наказамъ». Наказы эти (1728 и 1764 гг.), составленные до «Учрежденія о губерніяхъ», видимо противорѣчили вводимой системѣ и -распространяли единоличную губернаторскую власть гораздо далѣе тѣхъ предѣловъ, которые установлены были даже для намѣстника, какъ старшаго и предсѣдательствующаго лица въ губерніи.
Намѣстникъ, по «Учрежденію о губерніяхъ», являлся также съ властью крайне неопредѣленною: съ одной стороны онъ былъ высшій органъ надзора, оберегатель закона, покровитель утѣсненныхъ и побудитель безгласныхъ дѣлъ, но не судья- а съ другой — личныя его дѣйствія требовались въ весьма многихъ и важнѣйшихъ случаяхъ собственно распорядительной функціи. Въ то же время губернское правленіе получило организацію совѣщательную или бюрократическую, гдѣ голосъ предсѣдателя-намѣстника, а впослѣдствіи губернатора, былъ преобладающимъ и приводился въ исполненіе, несмотря на несогласіе членовъ. Оттого губернское управленіе, по самой силѣ вещей, никогда не стояло на высотѣ своего назначенія и сейчасъ же обратилось въ канцелярію намѣстника, а впослѣдствіи губернатора. Наконецъ, самое понятіе о существѣ и предѣлахъ административной власти, отдѣленной отъ суда и финансовой (казенной) части, не установилось и не представлялось яснымъ въ глазахъ самого законодательства. Понятіе это опредѣлялось съ отрицательной стороны (способомъ элиминаціи): все, что не судъ и не финансы, или, ближе и правильнѣе, что не входило въ кругъ вѣдомства финансовыхъ и судебныхъ инстанцій, то eo ipso поступало въ губернское правленіе. Поэтому съ самаго начала своего учрежденія губернское правленіе сдѣлалось cloaca maxima, куда сливалось все, что вновь поступало въ завѣдываніе администраціи и что не принимали на свою долю другія спеціальныя губернскія учрежденія. Такимъ образомъ, кругъ дѣйствія губернскаго правленія, по мѣрѣ того, какъ росли правительственныя централизація и опека, постоянно расширялся и наполнялся самыми разнообразными и ускользавшими, По трудности контроля, предметами. Такое положеніе осложнялось тѣмъ, что губернское правленіе, представляя собою высшую губернскую распорядительную инстанцію, въ то же время являлось и высшимъ мѣстомъ надзора не только за непосредственно подчиненными, но, въ нѣкоторыхъ отношеніяхъ, за всѣми правительственными и даже сословными мѣстами и лицами гражданскаго управленія въ губерніи.
Власть въ этомъ смыслѣ вытекала сколько изъ значенія, приданнаго губернскому правленію самимъ «Учрежденіемъ», столько же и изъ того обстоятельства, что предсѣдатель правленія, намѣстникъ, былъ лицо, по смыслу «Учрежденія», болѣе надзирающее, нежели непосредственно распоряжающееся, хотя на самомъ дѣлѣ въ лицѣ намѣстника обѣ функціи исполнительной власти, надзоръ и распоряженіе или собственно исполненіе, слились и сдѣлали изъ намѣстника полноправнаго хозяина въ губерніи, совершенно заслонившаго и уничтожившаго значеніе губернатора или правителя. Активная власть послѣдняго проявлялась только въ отсутствіе намѣстника, въ смыслѣ заступающаго. Все это, вмѣстѣ взятое, способствовало образованію сильной единоличной власти начальника губерніи, сосредоточившаго въ себѣ обѣ функціи: высшаго мѣстнаго распоряженія и надзора, помимо губернскаго правленія, т. е. власть полнаго личнаго хозяина, исключающаго самостоятельность всякихъ другихъ учрежденій въ губерніи, — власть, которую такъ послѣдовательно и ревниво отстаиваютъ начальники губерній и въ настоящее время. Съ теченіемъ времени, послѣ образованія министерствъ, власть эта подвергалась ограниченіямъ въ правительственной сферѣ, ибо неопредѣленное и неограниченное право губернаторскаго надзора стѣснялось послѣдующими законодательными мѣрами въ отношеніи къ мѣстнымъ присутственнымъ мѣстамъ, поступившимъ подъ непосредственное завѣдываніе различныхъ отдѣльныхъ министерствъ. Но въ сферѣ общественной, въ отношеніи къ управляемымъ, въ смыслѣ просто гражданскихъ или общественныхъ, сословныхъ и земскихъ учрежденій, власть эта не только не подвергалась ограниченіямъ, но еще постоянно выростала. Со временъ императрицы Екатерины до освобожденія крестьянъ и введенія земскихъ учрежденій политическія нрава сословій не получили никакихъ приращеній, а прерогативы губернаторской власти иногда парализовали даже привилегіи «Дворянской грамоты». Такимъ образомъ усиленіе губернаторской власти возможно только тамъ, гдѣ она подвергалась ограниченію, именно въ правительственной сферѣ; это возможно, если правительство признаетъ нужнымъ расширеніе вліянія губернатора на подчиненныя министерствамъ губернскія и уѣздныя мѣста, завѣдывающія отдѣльными отраслями управленія, кромѣ, разумѣется, суда, независимость котораго есть первое условіе общественнаго благосостоянія. Но въ общественной сферѣ, въ отношеніи къ управляемымъ, гдѣ полноправіе этой власти и безъ того весьма обширно, всякое усиленіе губернаторской власти только убьетъ окончательно едва возродившіеся начатки мѣстнаго самоуправленія и возстановитъ тотъ административный произволъ, который имѣли въ виду исправить реформы прошлаго царствованія.
Между тѣмъ, несмотря на такую обширность и сложность губернаторской власти, она оказывала свое дѣйствіе только въ частныхъ случаяхъ, гдѣ губернаторъ могъ лично распорядиться; но эта власть была безсильна для постояннаго благотворнаго вліянія, несмотря на личное желаніе. Власть губернатора, какъ высшаго правительственнаго агента въ*губерніяхъ, начиналась и кончалась въ немъ самомъ, но не была подкрѣплена правильною организаціей, которая бы соединяла его съ мѣстностью; она не доходила до жителей, въ смыслѣ учрежденій, обезпечивающихъ порядокъ и благоустройство повсемѣстно. Непосредственные низшіе органы губернской администраціи — низшіе земскіе суды — вскорѣ оказались совершенно недостаточными и несостоятельными. Съ введеніемъ «Устава благочинія» (въ 1782 г.) городскія и земскія полицейскія мѣста были приведены въ нѣсколько лучшій порядокъ; но до настоящаго времени полицейскія мѣста организованы весьма слабо и недостаточно. Въ городахъ, несмотря на свою недостаточность, полиція еще сохранила характеръ правительственныхъ учрежденій; но полиція въ уѣздѣ, по особому характеру нашего прошедшаго, получила своеобразный оттѣнокъ. Земскій судъ, соединяя въ себѣ самыя разнородныя отрасли управленія, — дѣла чисто распорядительныя, хозяйственныя, производство слѣдствій по преступленіямъ и судебно-полицейское разбирательство, — вовсе не заключалъ въ себѣ правительственныхъ ^ элементовъ и составленъ былъ почти исключительно изъ сословныхъ дворянскихъ представителей. Въ то же время судъ былъ безусловно подчиненъ губернатору и губернскому правленію. Кромѣ того, земскій судъ быль подвластный и существовалъ, такъ-сказать, для частныхъ случаевъ, а сельской полиціи, за исключеніемъ выборныхъ низшихъ полицейскихъ служителей, сотскихъ и десятскихъ, не было даже для казенныхъ крестьянъ. Поэтому постоянной и повсемѣстной организаціи правительственнаго управленія внѣ городовъ вовсе не существовало. Такой nonsens былъ возможенъ только при томъ условіи, что вотчинная полиція, во время крѣпостного права, лежала на самихъ помѣщикахъ и ихъ управляющихъ. Но, во-первыхъ, отсутствіе всякаго мѣстнаго правительственнаго надзора за дѣйствіями помѣщиковъ не представляло полной гарантіи въ сохраненіи общественнаго порядка и способствовало развитію злоупотребленій крѣпостного права и, во-вторыхъ, казенные крестьяне, въ хозяйственномъ отношеніи подчиненные казенной палатѣ, были вовсе лишены всякаго непосредственнаго огражденія своей общественной безопасности внутри селеній. Въ 1707 году у казенныхъ крестьянъ учреждена была волость, но въ смыслѣ финансовой или податной единицы, не имѣвшей никакого административнаго значенія. Правда, волостныя головы и старшины подучили больше фактически, нежели юридически значительныя права на распорядокъ между крестьянами, а для суда выбирались добросовѣстные; но это происходило такъ-сказать частнымъ образомъ и безконтрольно, на основаніи помѣщичьяго права. Скажутъ, и не совсѣмъ безъ основанія, что это способствовало развитію въ крестьянской средѣ болѣе или менѣе независимаго самоуправленія и пріучало общество обходиться безъ полицейскаго надзора, который вообще тѣмъ полезнѣе, чѣмъ онъ болѣе съуживается и становится въ опредѣленно-тѣсныя и узкія рамки. Это справедливо, если, рядомъ со стѣсненіемъ полицейскаго надзора или правительственной опеки, общество подвигается въ своемъ развитіи экономическомъ, нравственномъ и политическомъ. Но и при этомъ отъ стѣсненія нельзя дойти до полнаго уничтоженія всякаго правительственнаго надзора за движеніемъ отдѣльнаго крестьянскаго самоуправленія, составляющаго часть государственной организаціи, гдѣ правительство обязано сохранить свои верховныя права.
Что заведенный порядокъ не способствовалъ благосостоянію крестьянъ, видно изъ современныхъ свидѣтельствъ. Такъ Балашовъ нашелъ, что «о благосостояніи казенныхъ крестьянъ разнаго званія не пріемлется никакихъ мѣръ: они находятся безъ необходимаго имъ покровительства, безъ распорядку, и часто притѣснены то отъ волостныхъ голбвъ, то отъ чиновниковъ земской полиціи, вышнихъ и нижнихъ, то отъ сосѣдскихъ помѣщиковъ». Между тѣмъ это ненормальное устройство уѣздной полиціи продолжалось безъ всякихъ измѣненій до преобразованія ея въ 1837 году. Въ этомъ году земскій судъ сдѣланъ постояннымъ учрежденіемъ и вмѣсто коллегіальнаго устройства получилъ смѣшанное, коллегіально-бюрократическое; новый составъ образовался изъ исправника, непремѣннаго засѣдателя и двухъ сельскихъ: первые двое — выборные отъ дворянства, а послѣдніе — отъ казенныхъ крестьянъ. Уѣздъ раздѣленъ на станы, подъ вѣдѣніемъ становыхъ приставовъ, назначаемыхъ, увольняемыхъ и переводимыхъ губернскимъ начальствомъ.
На этомъ реформа и остановилась. Сословный характеръ земскаго суда былъ нѣсколько сглаженъ введеніемъ правительственнаго элемента въ лицѣ становыхъ; но безусловное ихъ подчиненіе выборному исправнику, какъ предсѣдателю земскаго суда и начальнику уѣздной полиціи, парализовало совершенно это нововведеніе. Сельской или мѣстной полиціи по-прежнему не было организовано. Дворянско-сословный характеръ уѣздной полиціи удерживался до изданія временныхъ, правилъ 25 декабря 1862 года, но правила эти не сгладили окончательно ту рознь въ отношеніяхъ полиціи къ сословіямъ, которая продолжается до сихъ поръ. Въ виду сословности уѣздной полиціи, всѣ отдѣльныя вѣдомства завели собственную, отдѣльную отъ общей: государственныя имущества — свою, удѣлъ — свою, горное вѣдомство — тоже свою и т. д. Наконецъ, при освобожденіи крестьянъ введены были мировые посредники, какъ временная инстанція для введенія въ дѣйствіе «Положенія 19 февраля». Въ настоящее время, когда крестьяне всѣхъ вѣдомствъ слились въ одно цѣлое и въ то же время дѣятельность мировыхъ посредниковъ окончилась, они перешли въ коллегіальное учрежденіе — уѣздное по крестьянскимъ дѣламъ присутствіе, настолько несостоятельное, что послѣ кратковременнаго существованія оно вызвало вопросъ: существуетъ ли въ немъ какая-либо необходимость?
Чѣмъ правительственная централизація значительнѣе и дробнѣе, тѣмъ функція надзора поглощаетъ болѣе силъ и средствъ, не принося никакой существенной пользы. Мы видѣли это на примѣрѣ Петра, который то и дѣло расширялъ надзоръ государственный и мѣстный. Екатерина также Озаботилась объ устройствѣ постояннаго и правильнаго мѣстнаго надзора въ губерніяхъ.
Для того, чтобъ объяснить систему этого надзора, необходимо сказать нѣсколько словъ вообще о значеніи надзора. Функцій исполнительной власти собственно двѣ: распоряженіе или собственно исполненіе и надзоръ. Распоряженіе состоитъ въ прямомъ приложеніи закона или правительственной власти къ данному случаю. Надзоръ состоитъ въ наблюденіи и руководствѣ, чтобы всякое приложеніе не уклонялось отъ законодательныхъ, правилъ или отъ воззрѣній высшаго правительства. Въ теоріи обѣ эти функціи совершенно раздѣлены; но въ практикѣ онѣ до извѣстной степени могутъ быть слиты въ одномъ лицѣ или учрежденіи. Высшее лицо или учрежденіе можетъ имѣть свой кругъ распоряженій и въ то же время имѣть надзоръ за подчиненными ему или низшими инстанціями. Самый надзоръ раздѣляется на двѣ степени: мѣстный, который ограничивается однимъ наблюденіемъ надъ тѣмъ, чтобы мѣстныя учрежденія не уклонялись въ своихъ распорядительныхъ дѣйствіяхъ отъ общаго закона и предписаній высшихъ инстанцій, и высшій или центральный, который состоитъ въ руководствѣ, т. е. разрѣшеніи сомнѣній низшихъ мѣстъ и приведеніи всей ихъ дѣятельности къ единству и согласію съ общими видами правительства, путемъ руководящихъ наставленій въ формѣ предписаній, циркуляровъ и проч.
Самый мѣстный надзоръ по своей формѣ можетъ быть различенъ: надзирающее лицо можетъ быть уполномочено только на протестъ или заявленіе о неправильности дѣйствій извѣстнаго мѣста или лица, съ донесеніемъ о томъ высшему начальству; или надзирающее лицо можетъ получить само право предупреждать и прекращать злоупотребленія, что Сперанскій совершенно вѣрно назвалъ надзоромъ съ исправленіемъ. Типъ высшаго или центральнаго надзора представляетъ у насъ правительствующій сенатъ, которому это право предоставлено начиная съ Петра. Типъ надзора съ исправленіемъ представляетъ губернаторская власть, которой на этомъ основаніи предоставлено, за исключеніемъ независимаго отъ нея суда, право ревизіи присутственныхъ мѣстъ, вліяніе на опредѣленіе и увольненіе чиновниковъ, право останавливать рѣшенія и постановленія мѣстныхъ инстанцій и общественныхъ учрежденій и пр. Типъ низшаго мѣстнаго надзора представлялъ прокурорскій институтъ въ прежнемъ своемъ видѣ. Число прокуроровъ, учрежденныхъ Екатериною для мѣстнаго надзора, было весьма велико: при губернскомъ правленіи и палатахъ губернскій прокуроръ и губернскіе стряпчіе казенныхъ и уголовныхъ дѣлъ; при каждомъ изъ трехъ сословныхъ губернскихъ судебныхъ учрежденій — по прокурору и по два стряпчихъ (казенныхъ и уголовныхъ дѣлъ), такъ что въ губерніи было 12 лицъ прокурорскаго надзора. На всѣ уѣздныя учрежденія полагался одинъ уѣздный стряпчій. Несмотря на многочисленность своего состава, институтъ этотъ никогда не приносилъ общей и существенной пользы и потому въ послѣднее время уничтоженъ. Въ самомъ дѣлѣ, какъ скоро есть высшій мѣстный надзоръ съ исправленіемъ въ лицѣ губернатора, — низшій прокурорскій надзоръ, съ правомъ только протеста и донесенія начальству (чаще всего тому же губернатору), представляется совершенно излишнимъ и ни къ чему не ведущимъ.
Какъ ни многочисленъ и ни сложенъ быль этотъ областной надзоръ, Екатерина видѣла, что она не можетъ на немъ остановиться. Сосредоточеніе высшаго надзора въ учрежденіи сената или, лучше сказать, въ лицѣ руководящаго имъ оберъ-прокурора на практикѣ оказалось недостаточнымъ: въ такомъ обширномъ государствѣ, какъ Россія, при сложности и централизаціи управленія, сенатъ не въ состояніи оказался слѣдить за всѣми подчиненными ему мѣстами и лицами. Надо было усилить дѣятельность сената учрежденіемъ инстанцій, составляющихъ какъ бы части его, съ цѣлью или подготовлять матеріалы, доходящіе до нихъ изъ губерній, къ разрѣшенію ихъ сенатомъ, или разрѣшать самимъ, своею властью, въ менѣе значительныхъ случаяхъ. Этого можно достигнуть или образованіемъ центральныхъ учрежденій, куда бы поступали дѣла изъ губерній, съ тѣмъ чтобъ эти центральныя учрежденія, въ зависимости отъ сената, раздѣлили между собою всю массу дѣлъ по своей спеціальности или по завѣдуемой ими особой отрасли управленія, или образовать округи, во главѣ которыхъ поставить уполномоченное лицо, которое бы было представителемъ центральнаго надзора или руководителемъ по всѣмъ вообще дѣламъ ввѣреннаго ему округа. Первую систему ввелъ Петръ въ видѣ коллегій. Екатерина, которая признала коллегіи главнымъ источникомъ злоупотребленій, обратилась ко второй системѣ — намѣстниковъ или, какъ они послѣ назывались, генералъ — губернаторовъ. Намѣстникъ, какъ показываетъ самое названіе, былъ непосредственнымъ довѣреннымъ представителемъ императрицы; онъ считался органомъ высшаго надзора и частью правительствующаго сената, гдѣ онъ присутствовалъ, если находился въ Петербургѣ. Но такому довѣренному лицу нельзя было уже не поручить высшаго мѣстнаго надзора съ исправленіемъ, т. е. не только со всѣми правами губернатора, но съ правами самостоятельнаго распоряженія въ извѣстныхъ, особенно важныхъ, случаяхъ. Такимъ образомъ намѣстникъ являлся полноправнымъ и безконтрольнымъ хозяиномъ въ губерніи, совершенно уничтожавшимъ и дѣлавшимъ излишнею тамъ власть губернатора или правителя.
Екатерина умѣла выбирать людей: ея намѣстники (Потемкинъ, Румянцевъ, Сиверсъ, Мельгуновъ, Кречетниковъ и друг.), лица, пользовавшіяся ея довѣренностью и дружбой, дѣйствительно соотвѣтствовали своему назначенію и, можетъ-быть, для того времени были необходимымъ учрежденіемъ. Но такая система въ будущемъ едва ли могла, послужить къ укрѣпленію государственнаго единства. Проведенная во всей строгости и послѣдовательности, она скорѣе могла удалить страну отъ необходимаго государственнаго объединенія и привести къ системѣ разрозненныхъ сатрапій. Въ этомъ по крайней мѣрѣ были убѣждены самые просвѣщенные администраторы прежняго времени (графъ Гурьевъ, Канкринъ, Балугьянскій).
Итакъ, вотъ въ чемъ состояла система мѣстнаго губернскаго управленія, введенная Екатериной. Систему эту по справедливости можно назвать системою дворянскаго самоуправленія. Низшая административная единица — уѣздъ былъ совершенно подчиненъ вліянію мѣстнаго дворянства: судъ, администрація и хозяйство были въ рукахъ его выборныхъ; сверхъ того въ уѣздѣ была сильная въ то время власть предводителя дворянства, которая фактически объединяла этихъ выборныхъ и имѣла преобладающее вліяніе на самые выборы уѣздныхъ должностныхъ лицъ, замѣщаемыхъ дворянствомъ. Большинство уѣздныхъ предводителей, въ своихъ уѣздахъ, особенно въ то время отсутствія сообщеній и замкнутости уѣздной жизни, были самовластные князьки, начальники уѣзда отъ дворянъ. Переходя въ губернію, эта дворянская сила значительно ослабѣвала предъ властью губернатора-хозяина; но и здѣсь дворянская оппозиція еще оказывала свою долю вліянія въ лицѣ предсѣдателей палатъ и въ особенности губернскаго предводителя, имѣвшаго постоянную поддержку въ уѣздныхъ и опиравшагося на цѣлую корпорацію мѣстнаго дворянства. Принято говорить, особенно въ послѣднее время, что это дворянское самоуправленіе, кромѣ вреда, кромѣ развитія крѣпостного права, ничего не принесло Россіи. Этого мало: изъ дѣятельности дворянства во время коммиссіи «Уложенія» и послѣдующей, въ теченіе столѣтія, разсматриваемой съ точки зрѣнія современныхъ либеральныхъ сужденій, выводятъ далѣе заключеніе, что вообще принципъ самоуправленія, въ приложеніи къ русскому обществу, надолго еще останется несвоевременнымъ и непроизводительнымъ.
Мы видѣли, насколько полно, прямо и вѣрно дворянство, наравнѣ съ другими сословіями, высказало всѣ насущныя потребности внутренней жизни; поэтому сомнѣваться, что чрезъ сто лѣтъ общество не созрѣло для правильнаго пониманія предстоящихъ ему задачъ и путей къ ихъ достиженію, — едва ли умѣстно. Причина же того, что результаты дворянскаго самоуправленія были медленны и часто самый ростъ этихъ верховъ народной жизни увядалъ или разрѣшался пустоцвѣтомъ, должно искать въ самомъ способѣ примѣненія. Чтобъ извѣстный принципъ принесъ всю присущую ему долю пользы, необходимо, чтобъ онъ былъ правильно и своевременно примѣненъ въ данномъ случаѣ. Такъ ли это случилось съ примѣненіемъ самоуправленія Екатериною въ «Учрежденіи о губерніяхъ?» — Нѣтъ, ибо это примѣненіе заключало въ себѣ коренные недостатки:
1. Прежде всего осуществилось на дѣлѣ самоуправленіе сословное, дворянское, а не земское. Этимъ все сказано: еслибы существовалъ одинъ этотъ недостатокъ, то и тогда нельзя бы было ожидать благодѣтельнаго исхода для страны, ибо самоуправленіе только тогда приноситъ прочные и полезные результаты, когда оно равномѣрно распредѣляется въ странѣ, а не составляетъ привилегіи меньшинства, когда оно земское, а не сословное.
2. Само правительство, вводя выборное дворянское начало, ставило его въ самыя неблагопріятныя условія и лишало возможности принести даже ту временную пользу, къ которой способно въ общемъ государственномъ строѣ сословное представительство. Выборныя должностныя лица, кромѣ предводителей и предсѣдателей палатъ, находились въ безусловномъ личномъ подчиненіи губернскому начальству: они подвергались, по его усмотрѣны), всѣмъ вообще взысканіямъ — удаленію отъ должности и суду, такъ что судьба выборнаго лица поступала совершенно въ распоряженіе губернскихъ властей. Отъ того изъ среды дворянства все достаточное и способное уклонялось отъ выборной службы, а шли туда только искатели насущнаго хлѣба, съ цѣлью добыть его возможно-скоро и съ запасомъ на будущее время, всѣми возможными средствами.
Кромѣ того, такая сильная власть, какъ намѣстническая, естественно давила и стѣсняла свободу самихъ выборовъ: въ большинствѣ случаевъ, на важнѣйшія должности, губернскихъ и уѣздныхъ предводителей, дворянство поставлено было въ необходимость избирать тѣхъ, кого указывала высшая губернская власть; а лицъ неугодныхъ этой власти высшее правительство не утверждало въ должностяхъ. Двое французовъ-путешественниковъ, посѣтившихъ Россію при Екатеринѣ, замѣтили: «русское дворянское и сословное самоуправленіе въ своей дѣятельности почти пассивно и парализовано администраціей». Справедливость этого отзыва видна изъ того, что правительство, вслѣдствіе многихъ дѣлъ, обнаружившихъ полнѣйшій деспотизмъ начальниковъ губерній въ дворянскихъ собраніяхъ, само принуждено было въ этомъ случаѣ защищать тѣнь ихъ самостоятельности. Въ 1788 г. губернаторамъ запрещено было входить въ дворянскія собранія; но императоръ Павелъ въ 1798 г. отмѣнилъ это запрещеніе. Вслѣдствіе новыхъ злоупотребленій со стороны губернаторовъ, прямое ихъ вмѣшательство устранено «Положеніемъ» 1831 года. Такимъ образомъ свобода выборовъ фактически ограничивалась, и дворянство начало къ нимъ относиться холодно, какъ къ привилегіи, значеніе которой постепенно падало, такъ что «Положеніе о выборной дворянской службѣ» 1831 года прямо объясняетъ права, данныя дворянству Екатерининской грамотой — обязанностью, возложенною на дворянъ.
3. Исторически сложившійся характеръ русскаго дворянства. Дворянство искони представляло служилый классъ, вполнѣ зависимый отъ правительства. Манифестъ Петра III прекратилъ его юридическую крѣпость къ государственной службѣ; но крѣпость фактическая осталась до сихъ поръ. Внѣ службы для дворянства не было и нѣтъ заработка, профессіи: дворянинъ воспитывается, приготовляется окружающею его обстановкой, влечется всею силой собственныхъ привычекъ и примѣровъ своихъ собратій — быть чиновникомъ. Поэтому между дворянствомъ и чиновничествомъ, несмотря на случайныя недоразумѣнія, существовали непорванныя, кровныя связи, непрерывный и естественный обмѣнъ, вслѣдствіе котораго дворянство постоянно спѣшило пополнять пробѣлы въ рядахъ администраціи и въ свою среду принимало удаляющихся на покой. Поэтому отпора мѣстному административному произволу дворянское сословіе не могло представить.
4. Дворянское сословіе временъ Екатерины было неразвито, дико, исполнено самодурства и неуваженія къ закону и къ гражданскимъ правамъ. Генералъ-аншефъ и кавалеръ Св. Андрея Первозваннаго, богатый воронежскій помѣщикъ, графъ Петръ Антоновичъ Девіеръ, изъ двухъ пушекъ перестрѣлялъ весь ѣхавшій къ нему земскій судъ. Въ генералъ-губернаторствѣ Мельгунова (Ярославской и Вологодской губ.) въ теченіе шести мѣсяцевъ 1788 г. кадниковскій исправникъ Безобразовъ билъ встрѣчнаго и поперечнаго; разъ, встрѣтивъ священника, вырвалъ у него бороду и изломалъ дароносицу; дворянскій засѣдатель яренскаго земскаго суда и стряпчій удавили расправнаго судью; въ вологодской казенной палатѣ чиновники избили до смерти канцеляриста Мичурина.
Но это дворянское самоуправленіе, даже при всѣхъ своихъ недостаткахъ, все-таки принесло извѣстную пользу для своего времени. Несомнѣнно, что разгулъ административнаго произвола въ дворянскихъ губерніяхъ никогда не достигалъ такихъ размѣровъ, какъ въ тѣхъ, гдѣ дворянъ не было, а было сплошное чиновничество. Мы уже видѣли, что дворянство, само по себѣ, не могло представить противъ этого произвола слишкомъ активный отпоръ. И, однако-жь, произволъ сдерживался. Отчего? — оттого, что, какъ скоро рядомъ съ административною властью существуетъ, хотя бы въ слабомъ зародышѣ, контролирующая ее или сколько-нибудь независимая отъ нея общественная власть, — сословное, а тѣмъ болѣе земское мѣстное самоуправленіе, — тамъ административная власть сама сдерживается въ законныхъ предѣлахъ, ибо она сознаетъ всегдашнюю возможность борьбы и отпора. Но какъ скоро этого отпора нѣтъ, какъ скоро административная власть безпредѣльно свободна и владычествуетъ надъ безправнымъ обществомъ управляемыхъ, тогда нѣтъ и границъ ея произволу, такъ что высшее правительство само ставится въ необходимость безпрестанно мѣнять людей и учрежденія, тщетно отыскивая гарантію противъ зла, которое лежитъ въ самомъ порядкѣ вещей.
Историческое подтвержденіе этой истины составляетъ заслугу дворянскаго самоуправленія. Но этого мало: «Дворянская грамота» Екатерины и основанное на ней дворянское самоуправленіе въ Россіи впервые создали сословіе свободныхъ гражданъ, которыхъ безъ суда нельзя было лишить ни жизни, ни чести, ни имѣнія. Современные представители этого сословія были невѣжественны, грубы и сословно-эгоистичны; но, какъ бы то ни было, въ нихъ великій принципъ свободы уже свилъ свое гнѣздо и усилія ретроградовъ и бюрократовъ могутъ задержать, но не погубить его непреложный ростъ. Дворянство 18 февраля Петра III внутри себя содержало дворянство 19 февраля Александра II; изъ «Положенія 19 февраля 1861 г.» выросли земскія учрежденія, независимый судъ и т. д.
Вмѣстѣ съ тѣмъ реформы Екатерины повліяли и на самое значеніе дворянскаго сословія въ странѣ. Дворяне у насъ съ XVII стол. были, въ одно и то же время, и служилымъ, и земледѣльческимъ сословіемъ. Но типъ служилаго человѣка, естественно, совершенно убивалъ землевладѣльца; хозяинъ, ежегодно отрывавшійся на службу и ежеминутно ожидавшій призыва, не имѣлъ побужденія приложить свой трудъ къ имѣнію, ибо онъ не былъ обезпеченъ въ возможности пользоваться его результатами.
Оттого связь между дворянствомъ и землею въ то время не могла развиться; земледѣліе и сельское хозяйство, порученныя надзору прикащиковъ и управителей и исполняемыя крѣпостными рабочими, не могли совершенствоваться и вообще были въ крайнемъ небреженіи. Изстари (съ XVII столѣтія) многіе помѣщики оставили хозяйство и довольствовались сборомъ съ крестьянъ запасовъ натурою и денежнаго оброка. Освобожденіе отъ обязательной службы и введеніе мѣстнаго дворянскаго самоуправленія должно было прикрѣпить помѣщиковъ къ своимъ имѣніямъ. Дѣйствительно, на первыхъ порахъ дворянство массами пользуется новою льготою, массами изъ полковъ и канцелярій переселяется въ родныя помѣстья. Опустѣлыя до того времени имѣнія наполняются помѣщиками; вездѣ заводятся и устраиваются капитальныя, часто безвкусныя, но всегда громадныя усадьбы.
Такимъ образомъ начало значенію дворянства, какъ класса землевладѣльческаго, а не исключительно служилаго, положено было дворянскою грамотою Екатерины. Положимъ, дворянство, снова оказавшее предпочтеніе службѣ, мало этимъ воспользовалось; притомъ же до великой реформы землевладѣльческое значеніе дворянства парализовалось и извращалось всѣмъ вредомъ и неправдою крѣпостного права. Но времена перемѣнились; для дворянства настала пора свою служебную привычку, свою интеллигенцію и свой трудъ посвятить не исключительно коронной службѣ, но вмѣстѣ съ тѣмъ службѣ земству, службѣ народу.
Входя въ земскія учрежденія въ качествѣ связанной съ мѣстностью землевладѣльческой интеллигенціи, дворянство является тѣмъ благоразумнымъ, умѣренно-либеральнымъ элементомъ, который широко и искренно примыкаетъ къ органическому развитію страны; но въ то же время оно надежно охраняетъ правительство и общество отъ крутыхъ переворотовъ, послѣ которыхъ страна, испуганная и истомленная, всегда отдается въ руки самой отсталой и близорукой реакціи или неограниченной и вредной диктатуры. Въ этомъ смыслѣ дѣятельность дворянства можетъ принести огромную пользу.
Таковы были важныя заслуги, оказанныя императрицей Екатериной II русской внутренней жизни по преобразованію внутренняго ея строя; но, несмотря на всю ихъ важность, глубокая разница между обоими царствованіями прошла во внутреннемъ значеніи ихъ дѣятельности для исторической судьбы народа, — разница, объусловленная личнымъ характеромъ обоихъ государей. Петръ былъ и остался идеаломъ русскаго человѣка: такой широкой и смѣлой постановки вопросовъ, такого практическаго умѣнья приладиться къ средѣ и вытянуть изъ нея все, что она дать можетъ, такой безпримѣрной, готовой на всякое самопожертвованіе любви къ своей странѣ и заботы о ея благѣ, такого пониманія русскихъ интересовъ — исторія не представляла ни до него, ни послѣ него. Въ Петрѣ близорукіе люди часто видѣли геніальнаго (?) подражателя иностранцамъ. Но, оставляя въ сторонѣ весь логическій non sens такого опредѣленія, изъ всей дѣятельности Петра видно, что онъ менѣе всего заботится, что скажутъ о немъ вообще, а въ Европѣ въ особенности. Когда за границей печатались дурные отзывы о немъ и о Россіи, — Петръ старался ихъ опровергать и уничтожать собственно потому, что отзывы эти могли помѣшать приливу къ намъ иностранцевъ, а они были нужны. Въ составленной по порученію Петра «Исторіи свейской войны» кабинета секретарь Макаровъ написалъ: «Государь въ томъ случаѣ (въ Полтавскомъ сраженіи) свою храбрость, великодушіе и воинское искусство, не опасаясь никакого страха своей особы, въ высшемъ градусѣ показалъ». Петръ собственноручно поправилъ: «Государь въ томъ нужномъ случаѣ, за людей и отечество не щадя своей особы, поступалъ, какъ доброму приводцу надлежитъ, гдѣ на немъ шляпа пулею прострѣлена». Это сознаніе, что онъ «поступалъ, какъ надлежитъ, не щадя своей Особы», для Петра, было единственнымъ мѣриломъ и наградой своей дѣятельности. Въ геніальныхъ людяхъ, подобныхъ Петру, идея, которой они служатъ, до такой степени наполняетъ ихъ нравственное бытіе, что не оставляетъ мѣста для личнаго самолюбія, для заботы о томъ, что ихъ ожидаетъ на жизненномъ пути и какая о нихъ идетъ слава среди современнаго общества. Екатерина была женщина, обладавшая высокимъ государственнымъ умомъ, но она была «европейская потентатка»; для нея на первомъ планѣ стояло: что скажутъ о ней въ Европѣ? Она больше всего добивалась и добилась, чтобъ ее озарялъ ореолъ славы. Екатерина не была носительницей государственной идеи въ смыслѣ Петра; она не была, наравнѣ со всѣми, другими, служебною силой этой идеи, отличавшейся отъ остальныхъ только качественнымъ содержаніемъ своего труда, какъ всегда и вездѣ былъ Петръ. Екатерина воспиталась на понятіи о государствѣ, созданномъ въ Европѣ Людовикомъ XIV. искавшимъ мотивы своихъ дѣйствій не въ непосредственномъ «вразумленіи» божества, но въ эгоистическомъ упоеніи властью: l'état — c’est moi! Для нея государство было подвѣдомственнымъ хозяйствомъ, согласно западноевропейской теоріи того времени, такъ просто и вѣрно высказанной Людовикомъ XIV: l'état — c’est moi! Не съ Петра, а начиная съ Екатерины зависимость отъ европейскаго мнѣнія и тревожное опасеніе, «что скажутъ въ Европѣ», сдѣлались руководящею задачей нашей политики. При Петрѣ русскіе люди посылались въ Европу учиться, чтобы плоды своей науки примѣнить къ требованіямъ русской жизни; при императрицѣ Екатеринѣ русскіе вельможи путешествовали за границей, чтобы заимствовать одинъ внѣшній лоскъ европейской титулованной знати и подражать ему съ точностью обезьяны, презирая все русское и отдѣляясь совершенно отъ всего народа. Типъ этихъ каррикатуръ на европейскій ладъ какъ нельзя удачнѣе схваченъ фонъ-Визинымъ и не вымиралъ до послѣдняго времени, разумѣется, нѣсколько измѣнившись по формѣ, но оставшись такимъ же по существу. Такимъ образомъ Екатерина была продолжательницей Петра въ чисто внѣшнемъ отношеніи-. совершенно вѣрно, что еслибы не было Петра, то не было бы и Екатерины; обратная же постановка не выходитъ.
Эта глубокая разница сказалась какъ во внѣшней, такъ и во внутренней политикѣ обоихъ государей. Такъ, въ области первой Петру инстинктъ его русскаго сердца подсказалъ, что не слѣдуетъ Россію лишать самостоятельности, а тѣмъ болѣе содѣйствовать Германіи въ подчиненіи своему игу единоплеменныхъ славянъ. Когда обнаружились замыслы союзника Петра, польскаго короля Августа, обратить Польшу въ наслѣдственное королевство саксонскаго дома, Петръ воспротивился со всею своей энергіей. Коронному гетману литовскому, Потѣю, Петръ прямо и рѣшительно заявилъ самъ, что «онъ никогда не допуститъ Рѣчь Посполитую до паденія»; во время польской конфедераціи Ледуховскаго, направленной противъ претензій Августа, Петръ взялъ сторону поляковъ и потребовалъ вывода Саксонскихъ войскъ изъ Польши. Въ «Меморіи досадамъ», поданной царскими министрами королевскимъ на конференціи 24 марта 1716 г. въ Данцигѣ, между прочимъ, въ числѣ «досадъ» приложено:
«Полякамъ внушаютъ, что царское величество хочетъ быть посредникомъ только для того, чтобы отторгнуть что-нибудь отъ Рѣчи Посполитой; но царское величество можетъ отлично отомстить за это, ясно представивъ полякамъ замыслы саксонскихъ министровъ на счетъ Польши, затѣмъ и войскъ саксонскихъ король не хочетъ выводить изъ нея, не говоря уже о нѣкоторыхъ соглашеніяхъ ко вреду польскимъ вольностямъ, о чемъ ясно говорятъ въ Вѣнѣ и при другихъ дворахъ» (Соловьевъ: «Исторія», т. XVI, стр. 155 и 163).
Екатерина подъ вліяніемъ дальновиднаго и хитраго основателя новѣйшаго нѣмецкаго «Drang nach Osten», Фридриха Великаго, раздѣлила Польшу.
Такая же разница видна во взглядахъ обоихъ государей на сословія. На Петра взводятъ небылицу, будто онъ закрѣпостилъ крестьянъ, и главнымъ доказательствомъ приводятъ введеніе подушной подати. Но введеніе подушной подати,.при существованіи крестьянской поземельной общины, было только мудрою финансовою мѣрой, вызванной невозможностью при средствахъ того времени достигнуть сколько-нибудь правильнаго и равномѣрнаго распредѣленія повинностей на основаніи существовавшаго тогда подворнаго кадастра. Въ многоземельной странѣ, гдѣ-цѣнность земли, въ смыслѣ пространства не имѣетъ значенія, число поселенныхъ, на ней- душъ, какъ болѣе постоянное выраженіе колеблющейся изъ года въ годъ наличности рабочихъ силъ, — есть самая подходящая оцѣнка относительной платежной способности разныхъ мѣстностей; доказательствомъ тому служитъ, что эта мѣра распредѣленія налоговъ, основанная на количествѣ населенія, независимо отъ пространства, имъ занимаемаго, до сихъ поръ примѣняется и правительствомъ, и земствами многоземельныхъ губерній. Петръ не освобождалъ ни одного изъ сословій: задача его времени не указывала этой цѣли. Напротивъ, Петръ всѣхъ закрѣплялъ на государственную службу. Съ этой точки зрѣнія онъ требовалъ, чтобы не было гулящихъ людей, отдавая крестьянъ въ «поссессію» (временное владѣніе) фабрикантамъ; но, какъ мы видѣли, это было у него только послѣдствіемъ равномѣрнаго распредѣленія той необходимой для его времени «работы на государство», которую прежде всѣхъ и больше всѣхъ онъ возложилъ на себя самого. Петръ раздавалъ вотчины и своимъ сотрудникамъ, но только въ самыя торжественныя минуты своего царствованія, напримѣръ — послѣ Полтавской битвы и т. под., потому что наградить слѣдовало, а наградить было не чѣмъ, — денегъ не было. Всѣ просьбы самыхъ ближнихъ людей, «персонально» ему дорогихъ, о пожалованіи вотчинъ вслѣдствіе «оскуденія и раззоренія», онъ обыкновенно оставлялъ безъ послѣдствій. Но понятіе о крестьянахъ, какъ сословіи, Петръ заявилъ тѣмъ, что первый запретилъ продажу крестьянъ безъ земли. Крѣпость землѣ, а не лицу, есть то полусвободное состояніе, въ родѣ древняго колоната, которое обезпечиваетъ земельный надѣлъ для населенія и отъ котораго всякій дальнѣйшій шагъ есть уже свобода. Замѣчательно, что императрица Екатерина, въ первоначальномъ своемъ «Наказѣ», много распространяется объ отличіи этого института отъ рабства. Въ черновомъ отрывкѣ относительна крестьянъ сказано: «два рода покорностей, одна существенная, другая личная, т.-е. крестьянство и холопство. Существенная привязываетъ такъ сказать крестьянъ къ участку земли, имъ данной. Такіе рабы были у германцевъ. Они не служили въ должностяхъ при домахъ господскихъ, а давали господину своему извѣстное количество хлѣба, скота, домашняго рукодѣлія и проч., и далѣе ихъ рабство не простиралось. Такая служба и теперь введена въ Венгріи, въ Чешской землѣ и во многихъ мѣстахъ низшей Германіи. Личная служба, или холопство, сопряжена со служеніемъ въ домѣ и принадлежала больше къ лицу. Великое злоупотребленіе есть, когда оно въ одно время и личное, и существенное». Все это въ печатномъ «Наказѣ» пропущено и оставлены только послѣдующія строки изъ черновой рукописи: «какого бы рода покорство ни было, надлежитъ, чтобы законы гражданскіе съ одной стороны злоупотребленія рабства отвращали, а съ другой стороны предостерегали бы опасности, могущія оттуда произойти». Здѣсь уже видѣнъ шагъ назадъ, хотя императрица Екатерина впослѣдствіи и подтвердила указъ Петра — о непродажѣ крестьянъ безъ земли, о чемъ ходатайствовало, какъ мы видѣли, дворянство бывшаго Михайловскаго уѣзда (Рязанской губ.). Вводя въ кругъ мѣстнаго самоуправленія всѣ сословія, императрица Екатерина окончательно оттолкнула помѣщичьихъ крестьянъ и совершенно подчинила ихъ суду и распоряженію помѣщиковъ, наравнѣ съ рабами; она массами раздавала крестьянъ своимъ любимцамъ- она распространила крѣпостное право на незнавшихъ его дотолѣ малороссійскихъ казаковъ. Это было причиною сильнаго бунта Черкасъ, въ Воронежской губерніи и смежныхъ мѣстахъ Бѣлгородской въ 1766 году. По указу сената, малороссіяне были усмирены воинскими командами. Вообще все царствованіе Екатерины было цѣпью непрерывныхъ крестьянскихъ возстаній, часто грозившихъ опасностью государству и съ трудомъ, безпощадно, подавляемыхъ военною силой.
Въ самомъ началѣ, подобно Петру, чрезъ два года по вступленіи на престолъ, императрица Екатерина въ «Наставленіи губернаторамъ» 1764 г. высказала свой взглядъ на сущность губернаторской власти. Взглядъ этотъ былъ совершенно противоположенъ Петровскому. Для Петра въ его ландратскихъ коллегіяхъ губернаторъ былъ «не яко президентъ, но яко товарищъ»" для Екатерины онъ былъ «яко хозяинъ въ своей губерніи». Это понятіе о неограниченности высшей административной власти въ губерніи положено было во главу угла; очевидно, что самоуправленіе отодвинулось на задній планъ и, существуя на бумагѣ, пріобрѣло тотъ призрачный и зависимый характеръ, гдѣ всякое его дѣйствіе могло осуществиться лишь настолько, насколько разрѣшатъ и утвердятъ власть имущіе. Въ самомъ дѣлѣ, начальная статья «Наказа губернаторамъ» изложена такъ:
«Губернаторъ, какъ повѣренная отъ насъ особа и какъ глава и хозяинъ всей врученной его смотрѣнію губерніи, состоять имѣетъ подъ собственнымъ нашимъ и сената нашего вѣдѣніемъ, почему и указы только отъ насъ и сената нашего пріемлетъ». Такая обширная губернаторская власть была возможна до тѣхъ поръ, пока между сенатомъ и губернаторомъ въ губерніи не было никого; но какъ скоро въ мѣстности явилось самоуправленіе, а въ администраціи среднія инстанціи, посредствующія между губернаторомъ и высшими правительственными учрежденіями (какъ коллегіи или министерства), такая власть становилась немыслимою. Или губернаторъ хозяйничаетъ одинъ и этимъ исключаетъ всякое другое хозяйство въ своей губерніи, какъ земское, такъ и министерское; или онъ самъ перестаетъ быть хозяиномъ, ибо является хозяинъ выше его, въ лицѣ министровъ, и хозяинъ отъ него независимый, въ лицѣ сословнаго и земскаго самоуправленія. Это ясно, и иначе быть не можетъ. Императрица сама это сознавала, и потому въ «Учрежденіи о губерніяхъ» 1775 г., вводя должность намѣстника, высшую сравнительно съ губернаторскою, она ее ограничила. Ошибка состояла въ томъ, что въ «Учрежденіи о губерніяхъ» предѣлы губернаторской власти не указаны, а сдѣлана только ссылка на прежніе наказы (1728 и 1764 гг.), которые не согласованы съ «Учрежденіемъ». Вслѣдствіе того произошло то странное явленіе, что губернаторъ, замѣнявшій намѣстника въ его отсутствіе, пользовался властью обширнѣе послѣдняго. Ошибка эта осталась неисправленною до сихъ поръ. Понятіе о губернаторѣ, какъ хозяинѣ, перешло въ «Наказъ губернаторамъ» 1837 года и до сихъ поръ стоитъ не отмѣненное въ дѣйствующемъ «Сводѣ», несмотря на всѣ реформы послѣднихъ лѣтъ и на введеніе въ губерніи самостоятельныхъ земскихъ и судебныхъ учрежденій. Опираясь на это выраженіе, губернаторы постоянно высказываютъ претензію на необходимость безусловнаго подчиненія ихъ власти независимыхъ отъ нихъ губернскихъ, правительственныхъ и земскихъ учрежденій.
Самая коммиссія, собранная для составленія «Уложенія», не принесла той пользы, какую возможно было ожидать, судя по ея началу. Екатерина съ замѣчательнымъ трудолюбіемъ отмѣчала статьи для перевода изъ сочиненій Монтескьё и Беккаріи; она прочла со вниманіемъ всю литературу политической этики и изложила ее въ строгой системѣ отвлеченныхъ правилъ и указаній. Но она не подготовлялась серьезно къ составленію практической программы законодательнаго кодекса для такой обширной и разнообразной страны, какъ Россія. Посѣтивъ низовье Волги, которое Екатерина, начиная отъ Казани, мѣтко обозвала Азіей, — Екатерина сама писала Вольтеру изъ Казани: «эти законы, о которыхъ такъ много было рѣчей, собственно говоря, еще и не сочинены, и кто можетъ отвѣчать за ихъ доброкачественность?… Представьте, что они должны служить для Азіи и для Европы, и какое различіе въ климатѣ, людяхъ, обычаяхъ и самыхъ понятіяхъ!… И однако надобно сшить платье, которое на всѣхъ на нихъ одинаково бы хорошо сидѣло. Можно легко найти общія правила, но подробности? И какія подробности!… Это почти все равно, что создать цѣлый міръ, соединить части, оградить и проч.». Впрочемъ императрица не особенно стот яла и за тѣ «легко найденныя общія правила», которыя были изложены въ первоначальной редакціи ея «Наказа». Когда депутаты съѣхались въ Москву, государыня, находясь въ Коломенскомъ дворцѣ, назначила «разныхъ персонъ, вельми разномыслящихъ», дабы выслушать заготовленный «Наказъ». Тутъ при каждой статьѣ родились пренія. «Императрица дала имъ чернить и вымарать все, что хотѣли. Они болѣе половины изъ того, что писано было ею, помарали, и остался Наказъ, яко оный напечатанъ». Очевидно, что императрица легко относилась къ «легко найденнымъ ею общимъ правиламъ», — они ее не затрогивали до глубины сердца, не выражали ея искреннихъ и дорогихъ убѣжденій; съ нея было довольно, что «Наказъ» и въ укороченномъ печатномъ видѣ запрещенъ былъ во Франціи; да и сама она разрѣшала читать «Наказъ» только членамъ присутственныхъ мѣстъ, секретарю и протоколисту: "Никому, ни изъ нижнихъ канцелярскихъ служителей, ни изъ постороннихъ не только для списыванія, но ниже для прочтенія экземпляры «Наказа, разосланные только въ высшія учрежденія, за исключеніемъ губернскихъ и уѣздныхъ, даваемы быть не могли» (указъ сената сентября 1767 г.). Точно также изъ всей дѣятельности Екатерины не видно, чтобъ она искренне раздѣляла мнѣніе французскихъ энциклопедистовъ, — напротивъ, ихъ убѣжденія и цѣли были совершенно противоположны ея собственнымъ; но она плѣняла ихъ мудростью и вела съ ними переписку, потому что энциклопедисты были сила того времени и надобно было ихъ склонить на свою сторону. Между тѣмъ преслѣдованіе свободнаго слова, въ родѣ дѣлъ Новикова, Радищева и другихъ, явно противорѣчило этимъ либеральнымъ развлеченіямъ.