Резолютивная часть определения объявлена 29 марта 2017 года.
Полный текст определения изготовлен 31 марта 2017 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Антоновой М.К., Тютина Д.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки на постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.08.2016 по делу № А40-203393/2015 Арбитражного суда города Москвы
по заявлению Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (далее – Рособрнадзор, надзорный орган) об аннулировании лицензии негосударственного аккредитованного частного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Современная гуманитарная академия» (далее – академия) от 25.02.2011 на осуществление образовательной деятельности, регистрационный № 0744, серия ААА № 000756, выданной Рособрнадзором,
В заседании приняли участие представители:
от Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки – Колесникова К.И., Казанцева Т.С., Хромушина В.Г., Горшков Д.В.;
от негосударственного аккредитованного частного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Современная гуманитарная академия» – Уханов О.А., Тихомиров Н.А.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителей Рособрнадзора по доводам кассационной жалобы и возражения представителей академии на доводы жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
Рособрнадзор обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об аннулировании лицензии академии на осуществление образовательной деятельности от 25.02.2011 регистрационный номер 0744, серия ААА № 000756, выданной Рособрнадзором.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 04.02.2016 в удовлетворении заявления отказано.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2016 решение суда первой инстанции отменено, заявление Рособрнадзора удовлетворено.
Арбитражный суд Московского округа постановлением от 02.08.2016 постановление суда апелляционной инстанции отменил, решение суда первой инстанции оставил в силе.
Рособрнадзор обратился в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на постановление суда кассационной инстанции.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 07.02.2017 жалоба Рособрнадзора на постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.08.2016 по делу № А40-203393/2015 Арбитражного суда города Москвы вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации 29.03.2017 академия заявила ходатайство о приостановлении производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Представители Рособрнадзора против удовлетворения ходатайства возражали.
Рассмотрев в настоящем судебном заседании заявленное академией ходатайство, с учетом мнения Рособрнадзора, Судебная коллегия установила следующее.
В ходатайстве академия указала на то, что постановлением судьи Административной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 28.02.2017 № 5-АД/7-А отменено постановление мирового судьи судебного участка № 101 района Замоскворечье города Москвы от 01.10.2014 № 5-223/2014, принятое в отношении ректора академии. Академией поданы заявления в Девятый арбитражный апелляционный суд о пересмотре по новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных актов по делам № А40-172749/2015 и № А40-10561/2015 Арбитражного суда города Москвы. Академия полагает, что указанное обстоятельство является основанием для приостановления производства по настоящему делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку, по мнению академии, судебный акт о привлечении ректора академии к административной ответственности лежит в основе судебных актов по названным делам.
Однако Судебная коллегия полагает, что приведенные академией доводы в обоснование заявленного ходатайства не могут служить основанием для его удовлетворения.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом.
Условием приостановления производства по делу по данному основанию является объективная невозможность рассмотрения и разрешения дела арбитражным судом до разрешения дела, рассматриваемого иным судебным органом. Обязанность приостановить производство по делу по данному основанию связана не с фактом наличия в производстве суда другого дела, а с невозможностью рассмотрения настоящего спора до принятия решения по другому делу.
Такой объективной невозможности рассмотрения настоящего дела Судебной коллегией не установлено.
Кроме того, академией представлены только направленные в Девятый арбитражный апелляционный суд заявления о пересмотре по новым обстоятельствам вступивших в законную силу постановлений этого суда по делам № А40-172749/2015 и А40-10561/2015. Доказательств принятия судом заявлений к производству не представлено.
Учитывая изложенное, ходатайство академии о приостановлении производства по делу подлежит отклонению.
Проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованного обжалуемого судебного акта, Судебная коллегия установила следующее.
Академия осуществляет образовательную деятельность на основании лицензии с бессрочным сроком действия от 25.02.2011, регистрационный № 0744, серия AAA № 000756, выданной Рособрнадзором.
В связи с сообщениями граждан и обучающихся о фактах грубых нарушений своих прав и лицензионных требований Рособрнадзором в период с 22.05.2014 по 27.05.2014 проведена внеплановая выездная проверка академии, по результатам которой составлен акт от 27.05.2014 № 52/ВП/Л/З, ректору академии вручено предписание от 28.05.2014 № 03-55-108/18-Л/З об устранении выявленных нарушений и установлен срок для их устранения до 01.07.2014.
В связи с истечением срока исполнения предписания Рособрнадзором в период с 08.07.2014 по 10.07.2014 проведена выездная проверка его исполнения, по результатам которой установлено неисполнение академией предписания от 28.05.2014 № 03-55-108/18-Л/3, составлен акт от 10.07.2014 26/КП/Л/З о выявленных нарушениях; в отношении ректора академии составлен протокол от 10.07.2014 № 26/КП/Л/З-19.5.1 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (неисполнение предписания). Постановлением мирового судьи судебного участка № 101 района Замоскворечье города Москвы ректор академии признан виновным в совершении указанного административного правонарушения.
Кроме того, Рособрнадзором на основании части 2 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» академии выдано повторное предписание от 21.01.2015 № 03-55-07/23-Л/З/ПП об устранении выявленных нарушений со сроком устранения до 27.01.2015.
В период с 18.08.2015 по 08.09.2015 Рособрнадзором проведена внеплановая выездная проверка академии, по результатам которой составлен акт от 08.09.2015 № 418/ВП/КП/Л/З, в соответствии с которым выявлены следующие нарушения в деятельности академии: нарушение требований Федерального государственного образовательного стандарта по направлению подготовки 080200 «Менеджмент» (квалификация (степень) «бакалавр»), утвержденного приказом Минобрнауки России от 20.05.2010 № 544, в части привлечения к образовательному процессу необходимого числа преподавателей из числа действующих руководителей и ведущих работников профильных организаций; осуществление присвоения квалификации выпускникам академии 2014 года не в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в сфере образования: неуказание в графах «наименование направления подготовки или специальности» книг регистрации и выдачи дипломов бакалавров и магистров наименований направлений подготовки/кодов направлений подготовки с целью сокрытия неправильно присваиваемых квалификаций выпускникам академии 2014 года и исключения возможности установления по какому образовательному стандарту обучались выпускники академии 2014 года. Нарушения, указанные в повторном предписании, академией не устранены.
Распоряжением Рособрнадзора от 09.09.2015 № 2910-07 приостановлено действие лицензии на осуществление академией образовательной деятельности.
Учитывая наличие не устраненных по результатам проведенных проверок нарушений, руководствуясь частью 8 статьи 93 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании), Рособрнадзор обратился в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии академии.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции сослался на то, что вопросы правильности записи квалификации в книге регистрации, как и правильности оформления протоколов государственных экзаменационных комиссий, не могут оцениваться как выявленные повторно или не устраненные нарушения, поскольку они не указывались в актах проверок и предписаниях, включая повторное от 21.01.2015, и могут рассматриваться только как новые нарушения. Выводы о неисполнении повторного предписания сделаны по иным основаниям и анализе иных документов, запрос которых выходил за рамки выездной внеплановой проверки, что противоречит действующему законодательству, и при выявлении новых оснований не может рассматриваться как установление неисполнения повторного предписания. Наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.
Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявление Рособрнадзора, Девятый арбитражный апелляционный суд исходил из того, что судом первой инстанции не учтены доводы постановления мирового судьи судебного участка № 101 района Замоскворечье города Москвы от 01.10.2014 по делу об административном правонарушении № 5-223/2014, которым установлено наличие в академии нарушений при заполнении документов о высшем образовании, квалификации и их дубликатов, установленных приказом Минобрнауки России от 13.02.2014 № 112, а также не дана оценка нарушению, допущенному академией по количеству привлеченных к образовательному процессу преподавателей (неисполнение приказа Минобрнауки России от 20.05.2010 № 544).
Акт от 08.09.2015 составлен по итогам проверки исполнения академией повторного предписания Рособрнадзора от 21.01.2015. Проверка проведена в отношении двух нарушений на основании не только документов, представленных академией, но и иных документов (индивидуальные планы 38 преподавателей, включая 11 индивидуальных планов, представленных академией, не только книги регистрации, но и копии дипломов выпускников, протоколы заседания государственной экзаменационной комиссии).
По первому нарушению установлено несоответствие в планировании и выполнении учебной нагрузки в индивидуальных планах, расписании и приказах ректора, что не позволяет установить количество привлеченных к образовательному процессу преподавателей из числа действующих руководителей и ведущих работников профильных организаций.
По второму нарушению установлено несоответствие записей в Книгах регистрации и выдачи дипломов бакалавров по направлениям «Психология», «Экономика», «Юриспруденция», «Менеджмент» требованиям государственных образовательных стандартов, а также расхождение записей в Книгах регистрации и протоколах заседаний государственных экзаменационных комиссий.
Вступившим в законную силу судебным актом Арбитражного суда города Москвы по делу № А40-10561/2015 установлено, что нарушения, выявленные при проведении проверки академии и указанные в повторном предписании от 21.01.2015, были зафиксированы еще в предписании от 28.05.2014, но адекватных и конкретных мер к их устранению академией принято не было, соответствующих писем и уведомлений в адрес Рособрнадзора об их исправлении не представлено.
Нарушения лицензионных требований и законодательства Российской Федерации в сфере образования выявлены Рособрнадзором в мае 2014 года и длительный период после их выявления академией не устраняются, в связи с чем аннулирование лицензии отвечает требованиям справедливости и соответствует характеру совершенного деяния.
Суд апелляционной инстанции признал имеющим преюдициальное значение для настоящего дела постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 по делу № А40-172749/2015.
Арбитражный суд Московского округа постановлением от 02.08.2016 отменил постановление суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции оставил в силе.
При этом суд кассационной инстанции указал, что постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 по делу № А40-172749/2015 отменено постановлением Арбитражного суда Московского округа от 07.07.2016, решение суда первой инстанции об отказе в приостановлении действия лицензии оставлено в силе.
Суд кассационной инстанции признал, что суд первой инстанции правомерно исходил из общего смысла Закона об образовании, положения которого не устанавливают безусловной обязанности суда принять решение об аннулировании лицензии. Такая мера административного принуждения должна отвечать требованиям справедливости, быть соразмерной и соответствующей характеру совершенного деяния. Наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии. Вывод о неисполнении повторного предписания сделан по иным основаниям.
Между тем судами первой и кассационной инстанций не учтено следующее.
В силу части 6 статьи 93 Закона об образовании в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.
При этом в соответствии с частью 7 статьи 93 Закона об образовании в случае неисполнения указанного в части 6 настоящей статьи предписания (в том числе, если отчет, представленный органом или организацией, допустившими такое нарушение, не подтверждает исполнение предписания в установленный им срок или этот отчет до истечения срока исполнения предписания не представлен) орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения и запрещает прием в данную организацию полностью или частично. Срок исполнения выданного повторно предписания не может превышать три месяца.
В соответствии с частью 8 статьи 93 Закона об образовании до истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания.
В течение тридцати дней после получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации.
В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в случае неустранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания, орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии.
Таким образом, неисполнение или несвоевременное исполнение лицензиатом обязанности по устранению нарушения лицензионных требований является самостоятельным основанием для аннулирования лицензии.
Такое полномочие лицензирующего органа по обращению в суд с требованием об аннулировании лицензии предусмотрено также частью 12 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Аннулирование лицензии является мерой воздействия на лицензиатов в целях удержания их от продолжения совершения грубых нарушений лицензионных требований, соблюдению положений действующего законодательства.
Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение, допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего органа об устранении этих нарушений.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 01.02.2017 № 305-КГ16-10901 по делу № А40-172749/2015 Арбитражного суда города Москвы оставлено в силе постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2016, которым академии отказано в признании недействительным распоряжения Рособрнадзора о приостановлении действия лицензии академии на право ведения образовательной деятельности в полном объеме.
Судебная коллегия пришла к выводу о неустранении академией нарушений, указанных в повторном предписании от 21.01.2015, что отражено в акте от 08.09.2015 № 418/ВП/КП/Л/З, указав, что правовое значение имеет тождество выявленных при проведении проверок нарушений, а не материалов и документов, на основании которых установлено данное обстоятельство.
Принято во внимание также, что нарушение лицензионных требований и законодательства Российской Федерации в сфере образования были выявлены Рособрнадзором в мае 2014 года и длительный период после их выявления не устраняются академией.
При этом в рамках дела № А40-172749/2015 установлены оба из возможных альтернативных оснований (часть 1 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности») для принятия распоряжения о приостановлении действия лицензии на осуществление образовательной деятельности: как наличие судебного решения о привлечении к административной ответственности, так и неустранение нарушений требований законодательства об образовании.
В соответствии с частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.
Таким образом, невыполнение академией указаний Рособрнадзора об устранении нарушений (повторное предписание от 21.01.2015) подтверждено вступившим в законную силу судебным актом по делу № А40-172749/2015 и не подлежит повторному доказыванию.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Принимая во внимание установленные обстоятельства, Судебная коллегия полагает, что аннулирование лицензии академии на право ведения образовательной деятельности является обоснованным.
Постановление суда кассационной инстанции по настоящему делу подлежит отмене, как принятое с нарушением норм материального права, а постановление суда апелляционной инстанции – оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 167, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.08.2016 по делу № А40-203393/2015 Арбитражного суда города Москвы отменить.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2016 по тому же делу оставить в силе.
| Председательствующий судья | М.В. Пронина |
| Судья | М.К. Антонова |
| Судья | Д.В. Тютин |