Резолютивная часть объявлена 25.11.2015
Определение в полном объеме изготовлено 30.11.2015
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Зарубиной Е.Н., Павловой Н.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело № А04-8225/2014 Арбитражного суда Амурской области по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области на решение Арбитражного суда Амурской области от 15.12.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2015 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.05.2015 по указанному делу
по иску администрации города Благовещенска (далее – администрация) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании 2 079 693 рублей убытков, возникших в связи с предоставлением средств на приобретение жилья инвалиду.
Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, – Министерство финансов Амурской области.
В заседании приняли участие представители:
от Министерства финансов Российской Федерации (заявителя) – Лобова Е.Н.
Представители администрации города Благовещенска и Министерства финансов Амурской области в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителя Министерства финансов Российской Федерации, поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
вступившим в законную силу решением Благовещенского городского суда Амурской области от 15.07.2014 по делу № 2-6904/2014 на администрацию возложена обязанность предоставить Косицыну А.А. (ребенок-инвалид), состоящему на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении с 23.04.2014, в лице его законного представителя Косицыной О.А. вне очереди по договору социального найма жилое помещение в г. Благовещенске общей площадью не менее 18 кв. м и с дополнительной жилой площадью до 15 кв. м в виде отдельной комнаты.
Определением Благовещенского городского суда от 17.10.2014 изменен способ исполнения указанного решения: с администрации в пользу законного представителя Косицыной О.А. взыскано 2 079 693 рубля.
Ссылаясь на то, что обеспечение органом местного самоуправления жилым помещением ребенка-инвалида, страдающего тяжелой формой хронического заболевания, является по своему содержанию исполнением обязательств Российской Федерации, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением Арбитражного суда Амурской области от 15.12.2014, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2015 и постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.05.2015, исковые требования удовлетворены.
Руководствуясь статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Амурской области от 18.01.2007 № 284-ОЗ «О социальной поддержке по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих на территории Амурской области», суды установили, что Косицын А.А. (в лице законного представителя Косицыной О.А.) является ребенком-инвалидом, страдающим заболеванием, внесенным в перечень хронических заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире», нуждается в предоставлении жилого помещения. По мнению судов, расходы муниципального образования по исполнению обязанностей государства в данном споре относятся к расходным обязательствам Российской Федерации и не подлежат осуществлению за счет средств бюджета муниципального образования. Обязанность Российской Федерации по возмещению органам местного самоуправления расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным законом лицам. Доказательств передачи администрации средств, необходимых для осуществления государственных полномочий по обеспечению инвалидов жилыми помещениями Министерством финансов Российской Федерации не представлено.
Между тем судами не учтено следующее.
Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 № 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно преамбуле Закона № 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 17 Закона № 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 14, 50) (далее – Закон № 131-ФЗ), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135–138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона № 131-ФЗ).
Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона № 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.
В силу части 3 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.
Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления (часть 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Законом Амурской области от 01.09.2005 № 38-ОЗ «О жилищной политике в Амурской области» к полномочиям органов местного самоуправления отнесены учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма, предоставление жилых помещений по договорам социального найма. В отдельный список включаются граждане, имеющие право на внеочередное получение жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (пункт 8 статьи 10 Закона). При этом пунктом 4 части 1 статьи 6 названного Закона нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются граждане, в составе семьи которых имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, предусмотренного в перечне, установленном Правительством Российской Федерации.
Таким образом, предоставление жилья инвалиду по договору социального найма во внеочередном порядке не является дополнительной обязанностью администрации. Суды не установили, в связи с чем у администрации возникли убытки.
Вывод судов о том, что расходы муниципального образования по исполнению обязанностей государства относятся к расходным обязательствам Российской Федерации, обязанность Российской Федерации по возмещению органам местного самоуправления расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным законом лицам, сделан без учета норм действующего законодательства.
Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.
Судами не дана оценка доводам Министерства финансов Российской Федерации относительно природы отношений, возникших между сторонами спора, и о возможности применения к этим отношениям норм Гражданского кодекса Российской Федерации о взыскании убытков.
Кроме того, принимая решение по делу, суды руководствовались также нормами Гражданского кодекса Российской Федерации о возмещении вреда, не указав при этом, в чем заключалось противоправное поведение Российской Федерации.
Довод судов о непредставлении Министерством финансов Российской Федерации доказательств выделения администрации денежных средств, необходимых для осуществления полномочий по предоставлению жилья инвалидам, сделан без учета положений статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 17.12.2009 № 1563-О-О, от 12.04.2011 № 551-О-О.
В силу изложенного Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенным нарушением норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть правовую позицию, изложенную в настоящем определении, определить круг лиц, которых необходимо привлечь к участию в деле, установить характер правоотношений сторон и применить подлежащие применению нормы права.
Руководствуясь статьями 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Амурской области от 15.12.2014 по делу № А04-8225/2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2015 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.05.2015 по указанному делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.
| Председательствующий судья | М.В. Пронина |
| Судья | Е.Н. Зарубина |
| Судья | Н.В. Павлова |