резолютивная часть определения объявлена 28.06.2017
полный текст определения изготовлен 30.06.2017
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Антоновой М.К., Тютина Д.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу непубличного акционерного общества «Управдом Фрунзенского района» на решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2016 по делу № А82-3618/2016 и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.09.2016 по тому же делу,
по заявлению непубличного акционерного общества «Управдом Фрунзенского района» к Департаменту государственного жилищного надзора Ярославской области о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности.
В заседании приняли участие представители:
от Департамента государственного жилищного надзора Ярославской области – Голосова И.А., Крашенинников К.А., Шмелева Д.О.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В., выслушав представителей участвующего в деле лица и изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
непубличное акционерное общество «Управдом Фрунзенского района» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту государственного жилищного надзора Ярославской области (далее – административный орган) о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности от 18.02.2016 № 8-11-02-16, согласно которому обществу назначено административное наказание по статье 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде штрафа в размере 46 000 рублей.
Решением суда первой инстанции от 05.08.2016, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 28.09.2016, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе общество ставит вопрос об отмене оспариваемых судебных актов в связи с допущенным, по его мнению, нарушением норм материального права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В. от 05.05.2017 кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее – АПК РФ).
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает, что кассационная жалоба общества подлежит удовлетворению, обжалуемые судебные акты судов первой и апелляционной инстанции – отмене, с принятием нового судебного акта, ввиду следующего.
Как следует из материалов дела и установлено судами, муниципальной жилищной инспекцией мэрии города Ярославля в отношении общества, осуществляющего деятельность по управлению многоквартирным домом № 4 по ул. Корабельной г. Ярославля на основании лицензии, проведена внеплановая выездная проверка, в ходе которой установлены факты нарушения обществом требований пунктов 3.4.1, 3.4.8, 4.1.1, 4.1.3, 4.1.4, 4.1.15 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 № 170 (далее – Правила № 170), пункта 2 Минимального перечня услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2013 № 290 (далее – Перечень № 290), подпунктов «а», «б» пункта 10 Правил содержания общего имущества многоквартирного дома, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491 (далее – Правила № 491), а именно, в подвальном помещении выявлены следы подтопления – сырость, сырой грунт, местами наличие канализационных вод. Кроме того, не обеспечена доступность прохода ко всем элементам подвала (трубопроводам системы канализации).
По фактам выявленных нарушений должностным лицом муниципальной жилищной инспекции в отношении общества составлен протокол от 28.01.2016 № 03-15/13 об административном правонарушении по статье 7.22 КоАП РФ, на основании которого административным органом вынесено оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности от 18.02.2016 № 8-11-02-16.
Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что состав вменяемого обществу административного правонарушения доказан, процедура привлечения к административной ответственности соблюдена.
По мнению Судебной коллегии, такой вывод нельзя признать верным.
Как следует из пункта 3 части 1 статьи 2 Закона Ярославской области от 29.05.2013 № 30-З «Об отдельных вопросах производства по делам об административных правонарушениях» должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, при осуществлении органами местного самоуправления в пределах своих полномочий: муниципального жилищного контроля – об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.21, 7.22, 7.23, частями 4 и 5 статьи 9.16 КоАП РФ.
Между тем, как установлено в части 7 статьи 28.3 КоАП РФ (в редакции, действовавшей в контролируемом периоде), должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 настоящего Кодекса, при осуществлении муниципального контроля, а об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14–15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 настоящего Кодекса, – при осуществлении муниципального финансового контроля.
Соответственно, даже при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления не могут получить полномочие по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.22 КоАП РФ.
Административный орган полагает, что такое право должностным лицам органов местного самоуправления может быть предоставлено на основании части 3 статьи 1.3.1 КоАП РФ, в соответствии с которым в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.
Однако указанное положение части 3 статьи 1.3.1 КоАП РФ было введено Федеральным законом от 28.12.2009 № 380-ФЗ, вступило в силу 31.03.2010 и впоследствии не изменялось, а часть 7 статьи 28.3 КоАП РФ была введена Федеральным законом от 05.05.2014 № 125-ФЗ, вступившим в силу 16.04.2014. Соответственно, по отношению к части 3 статьи 1.3.1 КоАП РФ, часть 7 статьи 28.3 КоАП РФ является специальной нормой, вступившей в силу позднее.
Кроме того, по статье 7.22 КоАП РФ наказуемо нарушение лицами, ответственными за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений либо порядка и правил признания их непригодными для постоянного проживания и перевода их в нежилые, а равно переустройство и (или) перепланировка жилых домов и (или) жилых помещений без согласия нанимателя (собственника), если переустройство и (или) перепланировка существенно изменяют условия пользования жилым домом и (или) жилым помещением.
В силу части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ административным правонарушением признается осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований.
Подпункт «б» пункта 3 Положения о лицензировании деятельности по управлению многоквартирными домами (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 № 1110) к лицензионным требованиям относит исполнение обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных частью 2 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), в соответствии с которой по данному договору одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений и т.д.) в течение согласованного срока за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме.
Таким образом, лицензионными требованиями, административная ответственность за нарушение которых установлена частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, является оказание всех услуг и (или) выполнение работ по управлению многоквартирным домом, а также по надлежащему содержанию общего имущества в многоквартирном доме управляющей организацией, что предполагает в том числе и соблюдение Правил № 170, Перечня № 290, а также Правил № 491.
Административным органом обществу выдана лицензия от 28.04.2015 № 76 ЯР 000097 на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.
Следовательно, общество, допустившее нарушение Правил № 170, Перечня № 290, а также Правил № 491 в рамках предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, могло быть привлечено к административной ответственности только по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, как являющейся в рассматриваемом случае специальной по отношению к статье 7.22 КоАП РФ.
При этом по статье 7.22 КоАП РФ могут быть привлечены к административной ответственности иные субъекты, ответственные за содержание жилых домов и (или) жилых помещений.
Как следует из части 1.1 статьи 20 ЖК РФ, под муниципальным жилищным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации уполномоченные органы местного самоуправления отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.
Соответственно, привлечение юридических лиц или индивидуальных предпринимателей к административной ответственности по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ по результатам контрольных мероприятий органов местного самоуправления возможно только в том случае, если законом соответствующего субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля.
На территории Ярославской области действует Закон Ярославской области от 06.12.2012 № 61-З «О муниципальном жилищном контроле на территории Ярославской области», в котором нет прямых указаний на то, что уполномоченные органы местного самоуправления наделены отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.
Но независимо от наличия соответствующего закона субъекта Российской Федерации и его положений, полномочием на составление протокола по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, в силу пункта 69 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ, обладают должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный жилищный надзор; а дела об административных правонарушениях по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ в соответствии с частью 1 статьи 23.1 КоАП РФ, рассматривают судьи.
Данные выводы соответствуют правовой позиции, изложенной ранее в определении Верховного Суда Российской Федерации от 11.04.2017 № 307-АД16-13243.
Кроме того, в соответствии с частью 7 статьи 28.3 КоАП РФ, органы местного самоуправления, осуществляющие контрольные мероприятия, при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации, могут составлять протоколы об административных правонарушениях, которые предусмотрены в части 1 статьи 19.5 КоАП РФ.
Учитывая изложенное, привлечение общества к административной ответственности по статье 7.22 КоАП РФ являлось неправомерным.
При таких обстоятельствах, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что обжалуемые судебные акты подлежит отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а оспариваемое постановление о привлечении общества к административной ответственности – признанию незаконным и отмене.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2016 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.09.2016 по делу № А82-3618/2016 отменить.
Постановление от 18.02.2016 № 8-11-02-16 о привлечении непубличного акционерного общества «Управдом Фрунзенского района» к административной ответственности по статье 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 46 000 рублей признать незаконным и отменить.
| Председательствующий судья | Т.В. Завьялова |
| Судья | М.К. Антонова |
| Судья | Д.В. Тютин |