Резолютивная часть объявлена 27.01.2016
Определение в полном объеме изготовлено 29.01.2016
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Зарубиной Е.Н., Павловой Н.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело № А51-29644/2014 Арбитражного суда Приморского края по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Приморскому краю на решение Арбитражного суда Приморского края от 10.03.2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.07.2015 по указанному делу
по иску Администрации города Владивостока (далее – администрация) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет средств казны 35 344 806 рублей 50 копеек убытков в виде расходов, понесенных в связи с предоставлением жилых помещений по договорам социального найма малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий в связи с тяжелым хроническим заболеванием.
В заседании принял участие представитель Министерства финансов Российской Федерации (заявителя) Рыбина И.В.
Представитель Администрации города Владивостока в судебное заседание не явился, администрация надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Неявка представителя администрации в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителя Министерства финансов Российской Федерации, поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
по договорам социального найма администрация предоставила жилые помещения лицам, принятым на учет после 01.01.2005 в качестве малоимущих, нуждающихся в жилых помещениях, страдающих тяжелой формой хронического заболевания, при котором совместное проживание с ними в одной квартире невозможно: Гавриловой Л.М., Гоняевой Л.Г., Бондаренко А.А., Косовой Т.М., Пинигину С.И., Сысун Н.И., Касаткиной Г.В., Нагибко А.Е., Орловской О.В., Ягосфаровой С.И., Журкину А.Г., Макаренко М.Ю., Савощенко А.А.
С названными гражданами администрацией были заключены договоры социального найма и предоставлены жилые помещения.
В соответствии с данными Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю средняя цена одного квадратного метра общей площади всех квартир в IV квартале 2013 года на вторичном рынке жилья в городе Владивостоке составляла 75 785 рублей.
Общая стоимость предоставленного жилья составила 35 344 806 рублей 50 копеек.
Ссылаясь на то, что расходы, понесенные в связи с предоставлением жилых помещений, подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением Арбитражного суда Приморского края от 10.03.2015, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 и постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.07.2015, иск удовлетворен.
При этом суды исходили из следующего.
Указанные граждане признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий и поставлены на соответствующий учет после 01.01.2005.
Статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон о социальной защите инвалидов) в отношении инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, предусмотрено обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Действующее законодательство не предусматривает порядка финансирования полномочий, направленных на реализацию мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005. Однако отсутствие такого порядка не может служить основанием к отказу от выполнения государством взятых на себя публично-правовых обязательств.
Учитывая, что право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.
Администрация предоставила инвалидам жилые помещения в соответствии со статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, однако федеральный орган государственной власти встречную обязанность по финансированию не выполнил, расходы на исполнение полномочий администрации за счет средств казны Российской Федерации не компенсировал, допустив противоправное бездействие. Понесенные администрацией убытки подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета.
Доказательства выделения субъекту (Приморскому краю) или органу местного самоуправления в спорный период из федерального или областного бюджетов денежных средств для приобретения жилья для данной категории граждан, в материалах дела отсутствуют.
Между тем судами не учтено следующее.
Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон о социальной защите инвалидов) предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 17 Закона о социальной защите инвалидов предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации (часть 3 статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов).
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О, в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий, самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 16.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 14, 50) (далее – Закон № 131-ФЗ), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135–138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона № 131-ФЗ).
Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.
В силу части 3 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.
Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации.
Из материалов дела также усматривается, что все граждане, которым были предоставлены жилые помещения, состояли на учете и как малоимущие граждане.
Обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии со статьей 14 Закона № 131-ФЗ и статьей 14 Жилищного кодекса Российской Федерации относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Отнесение судами расходов по обеспечению жилыми помещениями малоимущих граждан, являющихся инвалидами, страдающими тяжелой формой хронических заболеваний, к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Довод судов о не выделении администрации финансирования из федерального бюджета является несостоятельным, поскольку администрация не является непосредственным получателем средств из федерального бюджета.
От субъекта Российской Федерации – Приморского края – Министерству финансов Российской Федерации не поступало претензий относительно недостаточности субвенций из федерального бюджета.
Судебная коллегия полагает, что при таких обстоятельствах иск необоснованно предъявлен к Российской Федерации, у судов отсутствовали основания для удовлетворения иска.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Учитывая, что судами были нарушены нормы материального права, которые повлияли на исход дела, и без устранения которых невозможна защита охраняемых законом публичных интересов, Судебная коллегия считает, что оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а в иске администрации следует отказать.
Руководствуясь статьями 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Приморского края от 10.03.2015 по делу № А51-29644/2014, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.07.2015 по тому же делу отменить.
В иске Администрации города Владивостока отказать.
| Председательствующий судья | М.В. Пронина |
| Судья | Е.Н. Зарубина |
| Судья | Н.В. Павлова |