Резолютивная часть оглашена 22.01.2015 г.
Полный текст определения изготовлен 29.01.2015 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего судьи Завьяловой Т.В., судей Борисовой Е.Е., Павловой Н.В.,
рассмотрев дело № А53-22581/2013 по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации о пересмотре решения Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2013, постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2014, постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.06.2014 по тому же делу
по иску общества с ограниченной ответственностью «Волгодонское ПАТП-2» (г. Волгодонск) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (г. Москва) о взыскании 5 643 880 рублей 61 копейки расходов, связанных с предоставлением в период с 01.09.2010 по ноябрь 2013 года льгот по перевозке отдельных категорий граждан
при участии в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерства финансов Ростовской области (г. Ростов-на-Дону), Министерства труда и социального развития Ростовской области (г. Ростов-на-Дону), Департамента труда и социального развития администрации города Волгодонска (г. Волгодонск), муниципального казенного учреждения «Департамент строительства и городского хозяйства» (г. Волгодонск).
В заседании приняли участие:
от общества с ограниченной ответственностью «Волгодонское ПАТП-2»: Луговская М.Л., Ищенко К.Н.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., а также объяснения представителей сторон по делу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
общество с ограниченной ответственностью «Волгодонское ПАТП-2» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин РФ) о взыскании 5 643 880 рублей 61 копейки расходов, связанных с предоставлением в период с 01.09.2010 по ноябрь 2013 года льгот по перевозке отдельных категорий граждан.
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2014, с Российской Федерации в лице Минфина РФ за счет казны Российской Федерации в пользу общества взыскано 5 643 880 рублей 61 копейки убытков.
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановлением от 30.06.2014 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения.
Минфин РФ обратился в Высший Арбитражный суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре в порядке надзора указанных судебных актов, просил их отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, и выступлении присутствующих в судебном заседании представителей сторон, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что заявление Минфина РФ подлежит удовлетворению в силу следующего.
Как следует из материалов дела, общество осуществляет перевозку пассажиров автобусами по маршрутам в городском сообщении на платной основе в городе Волгодонске.
Суды установили, что в период с 2010 по 2013 годы общество осуществляло перевозку граждан, имеющих право на бесплатный проезд в общественном транспорте на основании единого социального проездного билета.
Полагая, что Департаментом труда и социального развития администрации города Волгодонска возмещены не полностью расходы общества за перевозку граждан, произведенная компенсация не приводит к полному возмещению убытков, общество обратилось в суд с настоящим иском.
Сумма иска по заявленному требованию рассчитана обществом исходя из количества реализованных единых социальных проездных билетов, тарифа на перевозку, количества поездок одного льготника в месяц на всех видах городского транспорта, определенного по результатам натурных обследований, и доли в этом количестве поездок, приходящейся на общество, осуществлявшее перевозку автобусами. Общество при этом указало на отсутствие методики расчета суммы компенсации предприятиям, осуществляющим перевозку льготной категории граждан автомобильным транспортом в целях их возмещения, разработанной на территории Ростовской области.
При рассмотрении дела суды, оценив представленный расчет убытков в виде неполученной платы за проезд льготной категории граждан, признали его обоснованным и удовлетворили заявленные требования, взыскав с Российской Федерации в лице Минфина РФ за счет казны Российской Федерации в пользу общества 5 643 880 рублей 61 копейку убытков.
При этом суды исходили из того, что стоимость единых социальных проездных билетов, по которым отдельным категориям граждан предоставлялось право льготного проезда в городском и пригородном общественном транспорте, не компенсирует затраты общества. За счет субвенций из федерального бюджета убытки возмещены не в полном объеме.
В силу Федерального закона Российской Федерации от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.
Между тем, как указывает Минфин РФ в поданной им кассационной жалобе, судами при рассмотрении дела не принято во внимание изменение порядка финансирования средств на реализацию расходных обязательств, связанных с компенсацией лицам, осуществляющим перевозку пассажиров в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан. Заявитель также полагает, что судами должным образом не оценен при взыскании заявленной суммы иска представленный истцом расчет, в котором количество поездок, совершаемых одним льготником, определено по натурным обследованиям транспортной организации за соответствующий период. При этом в отсутствие подтверждения фактического оказания услуг указанного обществом количества поездок, заявитель считает о необходимости применения данных Федеральной службы государственной статистики (далее – Росстат).
Судебная коллегия, проверяя указанные доводы заявителя, пришла к следующим выводам.
Суды обоснованно при рассмотрении спора приняли во внимание положения Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанным законом были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем данный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Однако судами не учтено, что для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» включена статья 26.3-1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
В соответствии со статьей 26.3 данного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).
Кроме того, суды, взыскивая заявленную сумму иска с Российской Федерации, не приняли во внимание положения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) об основаниях возникновения расходных обязательств у Российской Федерации и у ее субъектов.
Между тем, постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 (далее – постановление Пленума № 23) судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункт 19 постановления).
Суды при рассмотрении дела наличие оснований для возникновения расходных обязательств по финансированию соответствующих льгот у привлеченной по делу в качестве ответчика Российской Федерации не проверили.
Таким образом, изложенный выше довод Минфина РФ, в том числе с указанием на принятие субъектом Российской Федерации – Ростовской областью нормативных актов о порядке предоставления из областного бюджета средств на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта, оказания социальной поддержки граждан (постановление Администрации Ростовской области от 28.12.2009), следовало проверить с учетом указанных положений закона и разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и установить надлежащего ответчика по заявленному иску.
Судебная коллегия также считает заслуживающим внимание довод Минфина, приведенный в целях опровержения расчета заявленной истцом суммы иска, полагающего о возможности применения в отсутствие методики расчета компенсации предприятиям, осуществляющим перевозку льготной категории граждан автомобильным транспортом на территории Ростовской области, сведений статистической отчетности, содержащихся в приказе Росстата от 07.08.2013 № 312 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере транспорта» (далее – приказ Росстата).
В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.
Согласно пункту 16 постановления Пленума № 23 организации, предоставившие потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы (убытки).
Поскольку транспортные предприятия, осуществляющие перевозку льготной категории граждан, имеют право на получение от публичного образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы, в настоящем случае при расчете должны приниматься во внимание: тариф на перевозку 1 пассажира, стоимость реализованного единого социального билета (с учетом доли предприятия в перевозке), количество проданных билетов, а также количество поездок пассажиров указанной категории.
Из представленного обществом расчета следует, что им количество поездок в месяц на каждого льготника определено, например, в январе – мае 2013 г. – по 84 поездки в месяц, в июле – декабре 2012 г. – по 123 поездки в месяц. Количество поездок, как пояснил представитель общества, соответствует проведенным перевозчиком натурным обследованиям.
Между тем, согласно приведенным Минфином сведениям, содержащимся в указанном приказе Росстата, на каждого гражданина, имеющего право на меры социальной поддержки, приходится 25 поездок в месяц на каждом виде транспорта.
Росстат является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством РФ, функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности (пункт 1 Положения о Федеральной службе государственной статистики, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 № 42).
Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу от 26.04.2011 № 17828/10 было уже указано, что в случае отсутствия методики расчета компенсации затрат транспортных организаций при перевозке льготных категорий граждан, следует руководствоваться сведениями федеральной государственной статистики, содержащихся в действовавшем на спорный по делу период Постановлении Росстата от 19.01.2007 № 9 «Об утверждении Порядка заполнения и представления форм федерального государственного статистического наблюдения № 3-автотранс «Сведения о наличии и использовании автомобильного транспорта», № 65-автотранс «Сведения о продукции автомобильного транспорта», № 1-автотранс «Сведения о работе пассажирского автомобильного транспорта». Согласно пункту 55 указанного акта, на каждого гражданина, имеющего право на меры социальной поддержки, приходится в месяц по 25 поездок на каждый вид транспорта.
С учетом очевидного расхождения количества поездок граждан льготной категории, принятого обществом для расчета подлежащей ему выплате за счет бюджетных средств суммы компенсации, с количеством поездок согласно данным федеральной статистической отчетности, в отсутствие каких-либо объективных подтверждений осуществления перевозок такого количества граждан, доводы Минфина со ссылкой на необходимость применения в этом случае сведений Росстата следует признать обоснованными.
В силу изложенного Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
При новом рассмотрении судам следует проверить доводы Минфина РФ с учетом указанных выше положений, содержащихся в настоящем определении, принять законные и обоснованные судебные акты.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 201, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Ростовской области по делу № А53-22581/2013 от 24.12.2013, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2014, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.06.2014 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий | Т.В. Завьялова |
| Судьи | Е.Е. Борисова |
| Н.В. Павлова |