Резолютивная часть определения объявлена 19.10.2017.
Полный текст определения изготовлен 26.10.2017.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Грачевой И.Л., судей Киселевой О.В. и Поповой Г.Г.,
при участии представителя индивидуального предпринимателя Султанова Рината Джанбековича – Кашенцевой С.А. (доверенность от 17.10.2017),
рассмотрев в открытом судебном заседании дело № А06-436/2016 по кассационной жалобе администрации муниципального образования «Город Астрахань» (г. Астрахань) на решение Арбитражного суда Астраханской области от 15.08.2016 (судья Блажнов Д.Н.), постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2016 (судьи Смирников А.В., Комнатная Ю.А., Цуцкова М.Г.) и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 09.02.2017 (судьи Муравьев С.Ю., Фатхутдинова А.Ф., Петрушкин В.А.),
индивидуальный предприниматель Султанов Ринат Джанбекович обратился в Арбитражный суд Астраханской области с требованиями, уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования «Город Астрахань» (далее – Администрация), выразившегося в не предоставлении заявителю в аренду сроком на 49 лет девяти земельных участков, расположенных в г. Астрахани, и об обязании Администрации предоставить земельные участки в аренду сроком на 49 лет для эксплуатации торговых павильонов.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление муниципального имущества администрации муниципального образования «Город Астрахань» (далее – Управление).
Арбитражный суд Астраханской области решением от 15.08.2016, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2016 и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 09.02.2017, признал незаконным бездействие Администрации, выразившееся в не предоставлении предпринимателю Султанову Р.Д. в аренду сроком на 49 лет шести земельных участков с кадастровыми номерами 30:12:020706:799, 30:12:040446:1287, 30:12:030054:2492, 30:12:040286:4122, 30:12:030105:6673, 30:12:041198:2509, обязал Администрацию предоставить предпринимателю указанные земельные участки в аренду сроком на 49 лет для эксплуатации торговых павильонов; в остальной части прекратил производство по делу в связи с отказом заявителя от требований.
Администрация, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре решения от 15.08.2016 и постановлений от 15.11.2016 и 09.02.2017 в кассационном порядке.
Определением от 07.09.2017 судьи Верховного Суда Российской Федерации Грачевой И.Л. жалоба Администрации вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В судебном заседании представитель предпринимателя просил оставить без изменения принятые по делу судебные акты, считая их законными и обоснованными.
Другие лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, что в соответствии со статьей 291.10 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 АПК РФ).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Грачевой И.Л., выслушав объяснения представителя предпринимателя, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.
Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании разрешений, выданных по результатам заседания Комиссии по размещению нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг и услуг отдыха от 19.01.2013 № 01, предприниматель Султанов Р.Д. разместил на публичных земельных участках в г. Астрахани нестационарные торговые павильоны.
Предприниматель 26.04.2013 обратился в Управление с заявлением о предоставлении ему в аренду в порядке статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) земельных участков для размещения торговых павильонов.
Управление отказало предпринимателю в предоставлении испрашиваемых земельных участков по причине того, что участки расположены в охранных зонах инженерных сетей и подлежат освобождению от торговых павильонов на основании решения межведомственной комиссии.
Арбитражный суд Астраханской области решением от 01.11.2013 по делу № А06-5099/2013, резолютивная часть которого частично изменена постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2014, признал незаконным бездействие Администрации и Управления, выразившееся в не направлении заявителю в соответствии со статьей 34 ЗК РФ схемы расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории; обязал Управление направить предпринимателю соответствующие схемы расположения двадцати трех земельных участков.
Во исполнение указанных судебных актов Администрация в 2014 году утвердила схемы расположения спорных земельных участков, а постановлениями от 03.08.2015 приняла решение о предоставлении предпринимателю Султанову Р.Д. испрашиваемых земельных участков в аренду на 3 года и направила ему проекты договоров аренды с указанным сроком действия.
Предприниматель Султанов Р.Д. 14.08.2015 обратился в Управление с заявлением о заключении договоров аренды земельных участков на 49 лет, сославшись на подпункт 17 пункта 8 статьи 39.8 ЗК РФ (вступившей в действие с 01.03.2015), которым предусмотрено предоставление земельных участков в аренду на 49 лет собственникам зданий, строений, сооружений. Кроме того, предприниматель направил в адрес Администрации возражения по проектам договоров аренды в части, касающейся срока аренды.
Управление, указав на то, что пункт 8 статьи 39.8 ЗК РФ не определяет срок аренды в случае предоставления земельного участка под размещение нестационарного торгового объекта, отказало во внесении изменений в постановления Администрации о предоставлении предпринимателю спорных земельных участков в части срока аренды.
Предприниматель Султанов Р.Д., полагая, что Администрация нарушила его права и законные интересы в связи с отказом в предоставлении испрашиваемых земельных участков в аренду на 49 лет, обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.
Суды первой и апелляционной инстанций, сославшись на статьи 168, 198, 200, 201 АПК РФ, статьи 421, 422, 610 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), ранее действовавшие статьи 22, 34 ЗК РФ, пункт 3 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ), признали незаконным бездействие Администрации, выразившееся в не предоставлении предпринимателю испрашиваемых земельных участков в аренду на 49 лет, и обязали Администрацию предоставить заявителю участки в аренду на 49 лет для эксплуатации нестационарных торговых объектов – павильонов.
Суды исходили из следующего: в соответствии с судебными актами по делу № А06-5099/2013 обязанность по утверждению схем расположения испрашиваемых предпринимателем Султановым Р.Д. земельных участков возникла у Администрации в марте 2014 года, следовательно, заявление предпринимателя подлежит рассмотрению по правилам статьи 34 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 01.03.2015; материально-правовой интерес заявителя состоит в получении указанных земельных участков в аренду сроком на 49 лет; арендатором избран максимальный срок аренды, предусмотренный действующим земельным законодательством; Администрация не представила доказательств того, что имеются какие-либо ограничения, препятствующие заключению договоров аренды земельных участков на 49 лет.
Суд округа согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций и указал, что в силу пункта 12 статьи 39.8 ЗК РФ, введенной в действие с 01.03.2015, срок договора аренды устанавливается по выбору арендатора.
Судебная коллегия считает, что суды трех инстанций, удовлетворяя требования предпринимателя, неправильно применили нормы материального и процессуального права и не учли следующее.
Предприниматель в 2013 году обратился в Управление с заявлением о предоставлении ему в аренду земельных участков для размещения торговых павильонов в порядке статьи 34 ЗК РФ, которой до 01.03.2015 была регламентирована процедура предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков для целей, не связанных со строительством, включавшая в том числе утверждение органом местного самоуправления схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.
Судебными актами по делу № А06-5099/2013 Администрацию обязали выдать предпринимателю схемы расположения земельных участков для размещения торговых павильонов в порядке статьи 34 ЗК РФ, поскольку на тот момент размещение павильонов заявителя по указанным им адресам было предусмотрено Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Астрахань», утвержденной постановлением Администрации от 17.05.2011 № 3905 в редакции постановления от 07.06.2013 № 4974.
Администрация до 01.03.2015 в порядке статьи 34 ЗК РФ утвердила схемы расположения спорных земельных участков для размещения торговых павильонов предпринимателя.
С 01.03.2015 Законом № 171-ФЗ внесены изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, касающиеся порядка и оснований предоставления в аренду публичных земельных участков, в том числе исключена статья 34 ЗК РФ.
Статьей 34 Закона № 171-ФЗ установлены переходные положения, согласно которым в случае, если до дня вступления в силу данного Федерального закона органом государственной власти или органом местного самоуправления утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории в целях его предоставления для целей, не связанных со строительством и (или) с эксплуатацией зданий, сооружений, предоставление такого земельного участка осуществляется в соответствии со статьей 34 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу данного Федерального закона), но не позднее 1 января 2018 года.
Таким образом, поскольку схемы расположения шести спорных земельных участков для размещения торговых павильонов предпринимателя утверждены до 01.03.2015, предоставление этих участков в аренду должно осуществляться в соответствии с ранее действовавшей статьей 34 ЗК РФ.
Вместе с тем ни данной нормой, по правилам которой ранее осуществлялось предоставление в аренду публичных земельных участков для целей, не связанных со строительством, ни другими действовавшими в тот период нормами гражданского и земельного законодательства не были предусмотрены минимальные или максимальные сроки аренды для размещения нестационарных торговых объектов.
В таком случае по смыслу статей 209, 421 ГК РФ определение срока аренды земельного участка является правом его собственника. Следовательно, Администрация как орган местного самоуправления, осуществляющий полномочия по распоряжению земельными участками в г. Астрахани, была вправе самостоятельно установить тот срок аренды земельного участка, который соответствует специфике деятельности предпринимателя (юридического лица) и целевому использованию испрашиваемого земельного участка.
Действовавшей в указанный период и действующей в настоящее время статьей 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о торговой деятельности), регламентирующей порядок размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, предусмотрено, что такое размещение осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
В силу пункта 3 статьи 10 Закона о торговой деятельности схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно Порядку разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области схем размещения нестационарных торговых объектов, утвержденному постановлением Министерства экономического развития Астраханской области от 31.07.2012 № 046-п, в Астраханской области указанные схемы разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления на 5 лет.
По смыслу приведенных положений Закона о торговой деятельности и нормативного правового акта Астраханской области размещение нестационарных торговых объектов на публичных землях носит временный характер, места размещения таких объектов меняются с учетом необходимости обеспечения населения услугами торговли и поддержки малого и среднего предпринимательства.
Администрация, руководствуясь положениями Закона о торговой деятельности и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации», исходя из специфики объектов (нестационарных торговых павильонов) предпринимателя Султанова Р.Д., приняла решение о предоставлении ему спорных земельных участков для эксплуатации торговых павильонов в аренду сроком на 3 года.
Таким образом, ввиду отсутствия в спорный период законодательно установленной обязанности органа местного самоуправления по заключению договора аренды публичных земельных участков для размещения торговых павильонов сроком на 49 лет понуждение арендодателя заключить договор аренды на срок больший по сравнению с тем, на который он желает передать имущество в аренду, противоречит законодательству, а также публичным интересам органа местного самоуправления в сфере социально-экономического развития города и развития торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров.
Законом № 171-ФЗ Земельный кодекс Российской Федерации дополнен главой V.1 «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Статьей 39.6 данной главы, вступившей в силу 01.03.2015, установлены основания, при наличии которых допускается заключение договора аренды без проведения торгов, а пунктом 12 статьи 39.8 предусмотрено, что в случае заключения договоров аренды публичных земельных участков без проведения торгов арендатор вправе выбирать срок аренды.
Однако статьей 39.6 ЗК РФ не предусмотрено предоставление публичных земельных участков без проведения торгов для размещения и эксплуатации торговых павильонов.
Более того, с 01.03.2015 в соответствии со статьями 39.33 и 39.36 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом о торговой деятельности, то есть без заключения договора аренды земельного участка.
Так как спорные отношения по предоставлению участков в аренду возникли между сторонами в 2013 году и суды исходили из наличия у Администрации обязанности заключить с предпринимателем договоры аренды земельных участков по правилам статьи 34 ЗК РФ ввиду утверждения во исполнение судебных актов по делу № А06-5099/2013 схем расположения земельных участков, у судов не было правовых оснований для применения к данным правоотношениям положений пункта 12 статьи 39.8 ЗК РФ. Данная норма, введенная в действие с 01.03.2015 Законом № 171-ФЗ, распространяется на правоотношения по предоставлению земельных участков в аренду, возникшие с указанной даты, поскольку в Законе № 171-ФЗ не указано иное, и только в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 39.6 ЗК РФ. Размещение нестационарных торговых объектов к таким случаям не относится.
Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия считает, что у судов не было предусмотренных статьей 201 АПК РФ оснований для удовлетворения требований предпринимателя и обязания Администрации заключить с ним договоры аренды земельных участков для размещения нестационарных объектов сроком на 49 лет.
Ввиду того, что суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов Администрации, осуществляющей распоряжение публичными земельными участками в г. Астрахани, а также защита охраняемых законом публичных интересов, обжалуемые судебные акты в той части, которой удовлетворены требования предпринимателя и в его пользу с Администрации взыскано 300 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины, следует отменить, а в удовлетворении требований предпринимателя отказать.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Астраханской области от 15.08.2016, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2016 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 09.02.2017 по делу № А06-436/2016 отменить в части признания незаконным бездействия Администрации муниципального образования «Город Астрахань», выразившегося в не предоставлении предпринимателю Султанову Ринату Джанбековичу в аренду на 49 лет расположенных в городе Астрахани шести земельных участков с кадастровыми номерами 30:12:020706:799, 30:12:040446:1287, 30:12:030054:2492, 30:12:040286:4122, 30:12:030105:6673, 30:12:041198:2509, обязания Администрации муниципального образования «Город Астрахань» предоставить предпринимателю в аренду на 49 лет указанные участки для эксплуатации торговых павильонов и взыскания с Администрации муниципального образования «Город Астрахань» в пользу предпринимателя 300 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины.
В удовлетворении указанных требований индивидуального предпринимателя Султанова Рината Джанбековича, заявленных к Администрации муниципального образования «Город Астрахань», отказать.
В остальной части решение Арбитражного суда Астраханской области от 15.08.2016, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2016 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 09.02.2017 оставить без изменения.
Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий | И.Л. Грачева |
| Судьи | О.В. Киселева |
| Г.Г. Попова |