Резолютивная часть определения объявлена 21.05.2015.
Полный текст определения изготовлен 25.05.2015.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Борисовой Е.Е., Маненкова А.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании с применением средств видеоконференц-связи кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации – Управления Федерального казначейства по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 22.05.2014 по делу № А28-9394/2013, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.07.2014 и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.09.2014 по тому же делу
по иску индивидуального предпринимателя Волокитина А.К. к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации – Управления Федерального казначейства по Кировской области и субъекту Российской Федерации – Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области о возмещении 1 379 985 рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в 2010 году – первом квартале 2013 года льготного проезда автомобильным транспортом общего пользования на городских маршрутах, в том числе за счет казны Российской Федерации – 801 423 рублей, за счет казны субъекта Российской Федерации – 578 562 рублей.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области.
Определением от 13.04.2015 удовлетворено ходатайство Департамента финансов Кировской области об участии в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации по настоящему делу путем использования средств видеоконференц-связи.
В заседании приняли участие представители:
от заявителя – Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации – Управления Федерального казначейства по Кировской области (ответчика) – Подлесских В.Н.;
от субъекта Российской Федерации – Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области (ответчика) – Шатунов О.М.;
от индивидуального предпринимателя Волокитина А.К. (истца) – Куприянов А.В.;
представитель Департамента дорожного хозяйства и транспорта Кировской области (третьего лица) в судебное заседание не явился, надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав представителя Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации – Управления Федерального казначейства по Кировской области и представителя Департамента финансов Кировской области, поддержавших доводы жалобы, а также представителя предпринимателя, просившего оставить обжалуемые судебные акты без изменения, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
индивидуальный предприниматель Волокитин А.К. (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации – Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее – Минфин России) и к субъекту Российской Федерации – Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области (далее – департамент) о возмещении 1 379 985 рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в 2010 году – первом квартале 2013 года льготного проезда автомобильным транспортом общего пользования на городских маршрутах, в том числе за счет казны Российской Федерации – 801 423 рублей, за счет казны субъекта – Кировской области– 578 562 рублей.
Решением Арбитражного суда Кировской области от 22.05.2014, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 10.07.2014 и постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.09.2014, исковые требования удовлетворены.
При рассмотрении спора суды исходили из следующего.
В целях осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на территории муниципального образования Лузского городского поселения Кировской области предприниматель (исполнитель) и администрация муниципального образования Лузского городского поселения Кировской области (заказчик) заключили договоры от 12.05.2008 и от 14.05.2011 на организацию пассажирских перевозок по городским маршрутам № 1 и 4.
Предметом данных договоров является обязанность исполнителя осуществлять транспортное обслуживание населения по согласованным сторонами маршрутам в соответствии с утвержденным заказчиком графиком движения автобусов и установленными в регионе тарифами на перевозку пассажиров и багажа, а также осуществлять перевозки по льготному тарифу граждан отдельных категорий, имеющих право на меры социальной поддержки.
В соответствии с пунктами 2.1.10. названных договоров исполнитель обязан ежемесячно предоставлять заказчику сведения об исполнении договора и отчет о суммах выпадающих доходов в связи с льготным проездом отдельных категорий граждан.
Решениями правления Региональной службы по тарифам Кировской области «Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированным транспорте городского, пригородного и междугороднего сообщения на территории Кировской области» от 18.09.2008 № 33/1, от 04.04.2011 № 11 и от 31.07.2012 № 31/1 установлены тарифы на проезд на городском и пригородном автомобильном транспорте для граждан, имеющих право на льготный проезд по перечням, утвержденным постановлениями Правительства Кировской области от 21.07.2008 № 140/286 и от 24.10.2011 № 124/524.
Утвержденные перечни содержат категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению как Российской Федерации (федеральный регистр), так и Кировской области (областной регистр).
Истцу было возмещено за счет областного бюджета в 2010 году – первом квартале 2013 года 874 140 рублей 50 копеек.
По расчетам предпринимателя, общая сумма выпадающих доходов по городским перевозкам за период с 01.01.2010 по 01.03.2013 составила 1 379 985 рублей, в том числе по перевозкам граждан, относящихся к федеральному регистру, – 801 423 рубля, относящихся к областному регистру, – 578 562 рубля.
В связи с неполным возмещением расходов, понесенных предпринимателем в период 2010 года – первого квартала 2013 года, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан льгот по проезду на городском пассажирском транспорте, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим иском.
Суды удовлетворили заявленные требования, руководствуясь статьями 15, 16, 790, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс), постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации». Суды пришли к выводу о том, что возмещение убытков истца, возникших в связи с предоставлением льгот, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации (областной регистр) и Российской Федерации (федеральный регистр); расчет убытков, сделанный истцом без применения понижающего коэффициента, установленного в постановлениях Правительства Кировской области от 23.10.2008 № 150/430 и от 25.01.2012 №136/24, не противоречит нормам Гражданского кодекса о возмещении убытков.
Признав доказанным факт оказания предпринимателем транспортных услуг и возникновения убытков в связи с предоставлением льготного проезда пассажирам, имеющим на это право, суды пришли к выводу об обоснованности требований истца по праву и по размеру.
Между тем судами не учтено следующее.
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ) были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем данный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
В соответствии со статьей 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).
Кроме того, суды, взыскивая заявленную сумму иска с Российской Федерации, не приняли во внимание положения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации об основаниях возникновения расходных обязательств у Российской Федерации и у ее субъектов.
Между тем пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда российской Федерации от 22.06.2006 № 23 судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Суды при рассмотрении дела наличие оснований для возникновения расходных обязательств по финансированию соответствующих льгот у привлеченной по делу в качестве ответчика Российской Федерации не проверили.
Постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 № 150/430 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств юридическим лицам – предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им недополученных доходов в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области.
Данный нормативный акт не предусматривает предоставление компенсации только при перевозке региональных льготников.
Суды не уточнили, каким льготным категориям граждан федерального и регионального регистра истцом предоставлялись услуги по перевозке.
Суды указали также на отсутствие доказательств выделения из бюджета Российской Федерации бюджету Кировской области субвенций на осуществление расходов лицам, имеющим право на меры социальной поддержки за счет средств федерального бюджета. В то же время судами не установлено, обращался ли субъект Российской Федерации – Кировская область к Российской Федерации с просьбой о дополнительном финансировании.
Правительством Кировской области приняты постановления от 23.10.2008 № 150/430 и от 25.01.2012 № 136/24, которые содержат положения о методике подсчета подлежащих выплате из областного бюджета денежных средств лицам, осуществляющим перевозку пассажиров в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан – жителей Кировской области.
В соответствии с разделом 2 Порядка предоставления из областного бюджета денежных средств сумма недополученных доходов определяется по формуле:
Дн (недополученные доходы) = (То – Тл) х К х К1,
где То – тариф на перевозку пассажиров на городских маршрутах для граждан, не имеющих права на льготный проезд; Тл – тариф на перевозку пассажиров на городских маршрутах для граждан, имеющих право на льготный проезд; К – количество перевезенных пассажиров соответствующих льготных категорий; К1 – коэффициент для городских маршрутов – 0,5, поскольку перевозка пассажиров в спорный период осуществлялась истцом без автоматизированной системы учета и оплаты проезда.
Размер убытков рассчитан истцом как произведение количества льготных категорий граждан на разницу между полным тарифом на проезд и стоимостью льготного проезда, понижающий коэффициент 0,5 не применен.
Суды согласились с указанным расчетом и пришли к выводу о том, что применение понижающего коэффициента противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о полном возмещении убытков.
Между тем положения нормативного акта не подлежат применению в случае признания их недействующими, а также при наличии условий, предусмотренных частью 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В материалах дела не имеется сведений об оспаривании названных постановлений Правительства Кировской области в предусмотренном законом порядке. Вывод судов о несоответствии применения коэффициента 0,5 положениям статей 15, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации сделан без установления обстоятельств, влияющих на размер убытков.
Учитывая, что доводы ответчика об отсутствии оснований для удовлетворения иска не были надлежащим образом проверены судами, вывод о необходимости полного возмещения предприятию убытков нельзя признать доказанным и обоснованным.
Согласно части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
В силу изложенного Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело – передаче на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела судам следует проверить доводы Министерства финансов РФ с учетом положений, содержащихся в настоящем определении, принять законные и обоснованные судебные акты.
С учетом изложенного и руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.13, пунктом 2 части 1 статьи 291.14, статьей 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Арбитражного суда Кировской области от 22.05.2014 по делу № А28-9394/2013, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.07.2014 и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.09.2014 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кировской области.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий судья | М.В. Пронина |
| Судья | Е.Е. Борисова |
| Судья | А.Н. Маненков |