Резолютивная часть определения объявлена 17.04.2018.
Полный текст определения изготовлен 24.04.2018.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Борисовой Е.Е.,
судей Золотовой Е.Н., Хатыповой Р.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Златоустовского городского округа на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.02.2017 по делу № А76-17007/2016, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2017 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26.09.2017 по тому же делу
по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Таганайский кордон» (Челябинская область, город Златоуст) к администрации Златоустовского городского округа (Челябинская область, город Златоуст) о признании недействительным распоряжения.
В судебном заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью «Таганайский кордон» – Мейлах Э.В.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., а также объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Таганайский кордон», Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.02.2017, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2017, удовлетворено заявление общества с ограниченной ответственностью «Таганайский кордон» (далее – общество) о признании недействительным распоряжения администрации Златоустовского городского округа (далее – администрация) от 24.03.2016 № 643-р «Об отмене разрешения на строительство № 74-25-687-2015 от 18.08.2015» (далее – распоряжение). Оспариваемый ненормативный акт признан недействительным.
Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 26.09.2017 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставлены без изменения.
Администрация обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные судебные акты, в которой просит их отменить, как принятые с нарушением норм материального права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2018 № 309-КГ17-20985 кассационная жалоба администрации вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, выступлении присутствующего в судебном заседании представителя общества, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что жалоба администрации подлежит удовлетворению в силу следующего.
При рассмотрении дела суды установили, что, на основании распоряжения администрации от 15.05.2014 № 916-р, обществом (арендатор) и комитетом по управлению имуществом Златоустовского городского округа (арендодатель, далее – комитет) 16.05.2014 заключен договор аренды № 124-2014/И (далее – договор аренды от 16.05.2014), согласно которому обществу предоставляется во владение и пользование земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 74:25:0301517:25 площадью 30 000 кв. м с разрешенным видом использования (целевым назначением) земельного участка «для организации отдыха населения».
Распоряжением администрации от 22.08.2014 № 1685-р разрешенный вид использования земельного участка изменен на вид «для строительства объектов для организации отдыха населения».
Дополнительным соглашением от 09.09.2014 № 333 сторонами внесены изменения в договор аренды от 16.05.2014, в том числе в части разрешенного вида использования (целевого назначения) земельного участка «для строительства объектов для организации отдыха населения».
На заседании комиссии по землеотводам 18.09.2014 рассмотрено заявление общества о внесении изменений в Генеральный план города Златоуста и Правила землепользования и застройки города Златоуста, утвержденные решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 02.03.2007 № 10-ЗГО в части вида территориальной зоны: частичное изменение зоны А.1 (леса) на зону В.1.1. (зона усадебной и коттеджной застройки) по четвертому земельному участку примерной площадью 3 га, расположенному по адресному ориентиру: город Златоуст, ул. Песчаная, севернее дома № 1, для организации отдыха населения. Протокол заседания комиссии по данному вопросу утвержден распоряжением администрации от 22.10.2014 № 2157-р.
На основании постановления администрации от 24.11.2014 № 436-п проведены публичные слушания о внесении изменений в «карту градостроительного зонирования территории города Златоуста» (градостроительная зона 01 20 02), по итогам проведения которых решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 16.03.2015 № 14-ЗГО утверждены изменения в Генеральный план города Златоуста и Правила землепользования и застройки города Златоуста: увеличены габариты территориальной зоны 01 20 08 В.1.1. (зона усадебной и коттеджной застройки), которые относятся к земельному участку примерной площадью 22 700 кв. м, расположенному по адресному ориентиру: город Златоуст, ул. Песчаная, севернее дома № 1, для организации отдыха населения.
Впоследствии, распоряжением администрации от 24.03.2015 № 548-р утвержден новый градостроительный план земельного участка (далее – ГПЗУ) с кадастровым номером 74:25:0301517:25, в котором указан вид разрешенного использования земельного участка «для строительства объектов для организации отдыха населения».
Обществу 18.08.2015 выдано разрешение на строительство на данном земельном участке со сроком действия до 18.08.2016.
Оспариваемым распоряжением администрации от 24.03.2016, в связи с нарушениями, выявленными при предоставлении земельного участка, а также при выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, со ссылкой на статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), разрешение на строительство было отменено.
Общество, полагая, что данное распоряжение нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Рассматривая настоящий спор по делу, суды руководствовались частями 1, 2, 7, 11, 13, 14, 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), статьей 48 Закона № 131-ФЗ и исходили из того, что в оспариваемом распоряжении администрации отсутствует ссылка на какое-либо из указанных в пункте 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса основание прекращения разрешения на строительство, а потому распоряжение является необоснованным, незаконным и нарушающим права и законные интересы общества в сфере экономической деятельности.
Посчитав, что вопросы соблюдения всех процедур предоставления обществу земельного участка для строительства необходимо было разрешать и учитывать на стадии утверждения и выдачи ГПЗУ и при заключении договора аренды земельного участка, принимая во внимание факт государственной регистрации договора аренды от 16.05.2014 и дополнительного соглашения к нему от 09.09.2014, суды удовлетворили требования общества, признав оспариваемое распоряжение администрации недействительным.
Между тем судебная коллегия полагает, что судами при рассмотрении дела не было учтено следующее.
В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.
Одним из обязательных документов, представляемых для получения разрешения на строительство, в силу пункта 1 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса, являются правоустанавливающие документы на земельный участок.
При этом под правоустанавливающим документом надлежит понимать документ, устанавливающий или удостоверяющий право застройщика на земельный участок, на котором предполагается производить строительство.
Разрешая спор, суды признали такими документами прошедшие государственную регистрацию договор аренды земельного участка от 16.05.2014 и дополнительное соглашение от 09.09.2014 к нему, сделав вывод о наличии у общества зарегистрированного в установленном порядке права по владению и пользованию спорным земельным участком.
Между тем, как следует из материалов дела, предметом договора аренды от 16.05.2014 является земельный участок с разрешенным видом использования (целевым назначением) «для организации отдыха населения».
Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) земли, указанные в пункте 1 этой статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.
Одним из способов реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду.
Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.
Согласно пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс) арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены – в соответствии с назначением имущества.
В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.
При решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору арендодатель связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.
Делая выводы о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка на вид «для строительства объектов для организации отдыха населения» путем заключения дополнительного соглашения от 09.09.2014 к договору аренды от 16.05.2014, суды не учли, что Земельным кодексом установлены различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.
Процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства урегулирована положениями статей 30, 31, 32 Земельного кодекса и ее соблюдение необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности предоставления таких земельных участков.
Как указывала администрация и следует из материалов дела, земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет в 2014 году и предоставлялся в аренду обществу для целей, не связанных со строительством, на основании распоряжения администрации и без проведения торгов в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса.
Однако данное обстоятельство не было учтено судами при рассмотрении дела по существу, вопрос о соблюдении процедуры предоставления обществу земельного участка под строительство судами не исследовался.
Также судами не дано оценки доводам администрации о том, что изменение путем заключения дополнительного соглашения от 09.09.2014 вида разрешенного использования земельного участка с «для организации отдыха населения» на «для строительства объектов для организации отдыха населения» по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.
В связи с этим выводы судов о наличии у общества надлежащих прав на земельный участок без должной правовой проверки указанных обстоятельств и доводов администрации о предоставлении земельного участка с нарушением установленного порядка нельзя признать обоснованными.
Признавая оспариваемое распоряжение недействительным, суды исходили из отсутствия у администрации предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса оснований для его отмены.
В определенных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.2, 21.4).
В силу части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций.
Однако выводы судов об отсутствии у администрации достаточных правовых оснований для отмены разрешения на строительство сделаны без учета приведенных выше положений закона, а также должной проверки процедуры предоставления спорного земельного участка для целей строительства и доводов администрации о выдаче обществу разрешения на строительство в отсутствие у последнего надлежащих прав на земельный участок.
Более того, следует учесть, что в производстве Арбитражного суда Челябинской области находится дело № А76-28280/2017 по заявлению прокурора Челябинской области к администрации, комитету, обществу о признании недействительными распоряжения администрации от 22.08.2014 № 1685-р «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка», дополнительного соглашения от 09.09.2014 № 333 к договору аренды от 16.05.2014; погашении записи № 74-74-25/095/2014-490 от 18.09.2014 в Едином государственном реестре недвижимости о регистрации дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка с кадастровым номером 74:25:0301517:25; признании недействительным (ничтожным) договора № 3331/з купли-продажи земельного участка площадью 2 000 кв. м с кадастровым номером 74:25:0301517:35 по адресу: Челябинская область, город Златоуст, ул. Песчаная, севернее дома № 1, заключенного 15.01.2016 комитетом и обществом; обязании общества в порядке применения последствий недействительности ничтожной сделки вернуть комитету земельный участок площадью 2 000 кв. м с кадастровым номером 74:25:0301517:35 по вышеуказанному адресу, а комитет – вернуть обществу 87 150 рублей денежных средств; погашении записи № 74-74/025-74/025/206/2016-433/1 от 05.02.2016 в Едином государственном реестре недвижимости о регистрации права собственности общества на земельный участок с кадастровым номером 74:25:0301517:35.
В силу изложенного Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела судам следует проверить доводы администрации с учетом указанных выше положений, содержащихся в настоящем определении, принять законные и обоснованные судебные акты.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.02.2017 по делу № А76-17007/2016, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2017 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26.09.2017 по тому же делу отменить.
Направить дело № А76-17007/2016 на новое рассмотрение в Арбитражный суд Челябинской области.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий судья | Е.Е. Борисова |
| Судьи | Е.Н. Золотова |
| Р.А. Хатыпова |