Резолютивная часть определения объявлена 17.04.2015.
Полный текст определения изготовлен 24.04.2015.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Кирейковой Г.Г.,
судей Букиной И.А. и Ксенофонтовой Н.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 12.02.2014, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.05.2014 и постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.07.2014 по делу № А28-12753/2013
по иску общества с ограниченной ответственностью «Кирово-Чепецкое автотранспортное предприятие» (г. Кирово-Чепецк) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Москва), субъекту Российской Федерации «Кировская область» в лице Департамента финансов Кировской области (г. Киров) о взыскании за счет казны Российской Федерации 2 117 542 руб. 75 коп. убытков и за счет казны субъекта Российской Федерации 2 540 454 руб. 75 коп. убытков,
В судебном заседании приняли участие:
от общества с ограниченной ответственностью «Кирово-Чепецкое автотранспортное предприятие» – Антошин Г.В. (доверенность от 30.03.2015) и Луговская М.Л. (доверенность от 30.03.2015 № 3).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кирейковой Г.Г., объяснения участвующих в деле представителей, изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
общество с ограниченной ответственностью «Кирово-Чепецкое автотранспортное предприятие» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство финансов), к субъекту Российской Федерации «Кировская область» в лице Департамента финансов Кировской области (далее – Департамент финансов) о взыскании за счет казны Российской Федерации 2 117 542 руб. 75 коп. убытков и за счет казны субъекта Российской Федерации 2 540 454 руб. 75 коп. убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в период с 01.01.2010 по 31.12.2012 льготного проезда в автомобильном транспорте общего пользования на городских и пригородных маршрутах (с учетом уточнения исковых требований).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области (далее – Департамент транспорта).
Решением Арбитражного суда Кировской области от 12.02.2014 (судья Малышева М.В.), оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 12.05.2014 (судьи Савельев А.Б., Малых Е.Г., Щелокаева Т.А.) и постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.07.2014 (судьи Шемякина О.А., Бердникова О.Е., Чижова И.В.), заявленные обществом требования удовлетворены.
Министерство финансов, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просило отменить принятые по делу судебные акты и отказать обществу в удовлетворении иска к Российской Федерации, указывая на неправомерное и необоснованное предъявление к взысканию убытков.
По мнению ответчика, изменение ранее действовавшего законодательства, регулирующего порядок возмещения выпадающих доходов транспортным предприятиям, осуществляющим перевозку льготных пассажиров в городском и пригородном сообщении, исключает предъявление требований к Российской Федерации. Указанные расходные обязательства переданы субъектам Российской Федерации. В связи с этим податель жалобы считает надлежащим ответчиком по делу субъект Российской Федерации.
Кроме того, заявитель ссылается на неверный расчет суммы выпадающих доходов. Министерство финансов полагает, что при наличии нормативно установленной субъектом Российской Федерации формулы расчета недополученных доходов от перевозки льготной категории граждан перевозчик не вправе самостоятельно иным путем рассчитывать суммы выпадающих доходов.
Определением Верховного Суда Российской Федерации (судья Кирейкова Г.Г.) от 04.03.2015 по настоящему делу кассационная жалоба Министерства финансов с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзыве общество, ссылаясь на несостоятельность доводов жалобы, просит судебные акты оставить без изменения.
Представители ответчиков и третьего лица, извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание представителей не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.
В судебном заседании 15.04.2015 представители общества просили приостановить производство по делу в связи с обращением в Конституционный Суд Российской Федерации с заявлением о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации и Порядка предоставления из областного бюджета денежных средств юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения, на специальных перевозках к местам захоронений, на возмещение им недополученных доходов в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 19.03.2013 № 200/138.
Заслушав объяснения представителей истца, судебная коллегия определением от 15.04.2015 объявила перерыв в судебном заседании до 17.04.2015.
После перерыва представители истца пояснили, что заявление общества в Конституционный Суд Российской Федерации возвращено, однако поддержали ранее заявленное ходатайство о приостановлении производства по делу.
Кроме того, в Верховный Суд Российской Федерации поступило заявление Министерства финансов, в котором ответчик поддерживает доводы жалобы и просит рассмотреть дело в отсутствие его представителя.
Выслушав ходатайство истца, судебная коллегия не находит оснований для его удовлетворения.
Из пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации.
Поскольку заявление общества не принято Конституционным Судом Российской Федерации, законные основания для приостановления производства по настоящему делу отсутствуют.
В судебном заседании 17.04.2015 представители общества поддержали доводы отзыва и объяснения, данные до объявления перерыва.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации считает, что жалоба подлежит удовлетворению.
Как следует из материалов дела, между администрацией муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» (организатор пассажирских перевозок) и обществом (перевозчик) заключены договоры по организации перевозок пассажиров автомобильным транспортом по определенным маршрутам.
Неполное возмещение расходов, понесенных обществом в период с 01.01.2010 по 31.12.2012 в связи с оказанием услуг по перевозке автомобильным транспортом общего пользования по городским маршрутам льготных категорий пассажиров (федерального и регионального регистров), явилось основанием для обращения общества в арбитражный суд с иском о взыскании убытков за счет средств соответствующих бюджетов.
Суды при рассмотрении дела руководствовались статьями 15, 16, 790 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и «Об общих принцах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разъяснениями, изложенными в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Признав доказанным факт оказания обществом транспортных услуг и несения убытков в связи с предоставлением льготного проезда пассажирам, имеющим на это право, суды пришли к выводу об обоснованности требований истца по праву и размеру.
Между тем судами не учтено следующее.
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.
Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в силу прямого указания абзаца 3 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в частности, отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий.
Таким образом, исходя из приведенных норм выплата пособий на оплату проезда на общественном транспорте гражданам, относящимся к так называемому федеральному регистру, признается расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
В данном случае предоставление права льготного проезда льготникам публично-правовым образованием фактически осуществлялось за счет перевозчиков, оказывающих соответствующие услуги по цене, ниже экономически обоснованной. В этой связи субъект Российской Федерации производил обществу выплаты из бюджета в возмещение выпадающих доходов.
Пунктом 1 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ предусмотрено, что осуществление полномочий субъектов, указанных в статье 26.3 названного Закона, может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов.
Такое дополнительное финансирование по общему правилу осуществляется путем предоставления субъектам Российской Федерации из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в форме субсидий.
Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета согласно части 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Указанная финансовая помощь со стороны Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлялась в 2006-2009 годах. Федеральным законом от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выделено 2 472 925 600 руб.
Предоставление таких межбюджетных трансфертов осуществлялось на основании постановления Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 № 802 «Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» (далее – Постановление № 802).
В 2010 году в связи с принятием Федерального закона от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» и постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1181 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» Постановление № 802 утратило силу, также изменился порядок выделения межбюджетных трансфертов на цели обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта.
Как утверждают представители общества, именно с 2010 года в отсутствие нормативных актов, регулирующих вопросы компенсации расходов субъектов на перевозку льготных пассажиров, прекратилось финансирование Российской Федерацией расходов на компенсацию убытков организациям, осуществляющим перевозку.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2010 № 1108 (далее – Постановление № 1108) внесены изменения в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 № 392; далее – Правила № 392). Согласно пункту 9 Правил № 392 (в редакции Постановления № 1108) предоставление субсидий осуществлялось на основании соглашения. Таким образом, наличие соглашения между субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией, в отличие от ранее действовавшего правового регулирования, стало обязательным и необходимым условием для предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.
Выводы судов о том, что финансирование обеспечения льготных перевозок относится к расходным обязательствам Российской Федерации, которые она обязана осуществлять в форме предоставления субвенций, сделаны без учета изменений приведенного выше законодательства, а также без установления механизма предоставления межбюджетных трансфертов в спорный период (путем заключения соответствующего соглашения между Кировской областью и Российской Федерацией и фактического выделения соответствующих субсидий), что в свою очередь влияет на определение круга лиц, обязанных возместить перевозчикам убытки.
Кроме того, судами признан обоснованным представленный обществом расчет убытков, основанный на формуле, установленной Порядком предоставления из областного бюджета денежных средств юридическим лицам – предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им недополученных доходов, образовавшихся в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области, утвержденным постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 № 150/430 (далее – постановление № 150/430), и аналогичным постановлением от 25.01.2012 № 136/24, но без применения понижающего коэффициента 0,5.
Суды пришли к выводу о том, что применение указанного понижающего коэффициента для расчета выпадающих доходов на городских маршрутах противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о полном возмещении убытков.
Между тем положения нормативного акта не подлежат применению в случае признания их недействующими, а также при наличии условий, предусмотренных частью 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В данном случае в материалах дела не имеется сведений об оспаривании нормативных актов – постановления № 150/430 и аналогичного постановления от 25.01.2012 № 136/24 – в предусмотренном законом порядке, а вывод судов о несоответствии применения коэффициента 0,5 положениям статей 15, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации сделан без установления обстоятельств, влияющих на размер убытков.
Так, судами не выяснены причины применения коэффициента 0,5 в формуле, содержащейся в пункте 2.1 постановления № 150/430 и в последующем постановлении № 136/24. Из названного пункта постановления следует, что этот коэффициент применяется в случаях, когда количество льготных пассажиров определяется расчетным путем. При наличии персонифицированного учета используется коэффициент 1. Такой же порядок сохранен и в постановлении Кировской области от 25.01.2012 № 136/24.
При этом, используя полномочия, предоставленные частью 2 статьи 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд не предложил субъекту Российской Федерации обосновать правомерность формулы и доказать соответствие ее нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Более того, при наличии действующего в спорный период нормативного акта субъекта Российской Федерации, определяющего размер и порядок компенсации убытков перевозчиков, иной размер убытков должен быть доказан истцом путем представления доказательств, подтверждающих количество поездок льготных категорий граждан. Как пояснил представитель общества, количество поездок определено на основании проездных билетов.
Однако «первичные документы» для целей компенсации неполученных доходов представлены Департаменту финансов только при рассмотрении дела в форме путевых и билетно-учетных листов (листы дела 138-139; том 1), наличие и допустимость использования которых в расчетах судами не исследовались.
Указанное свидетельствует о том, что судами при рассмотрении настоящего дела допущены существенные нарушения норм материального права, не установлены обстоятельства, имеющие существенное значение и влияющие на законность судебных актов, в связи с чем принятые по делу решение суда первой инстанции и постановления судов апелляционной инстанции и округа подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение.
Руководствуясь статьями 291.13–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
в удовлетворении ходатайства общества с ограниченной ответственностью «Кирово-Чепецкое автотранспортное предприятие» о приостановлении производства по делу отказать.
Решение Арбитражного суда Кировской области от 12.02.2014, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.05.2014 и постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.07.2014 по делу № А28-12753/2013 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кировской области.
Определение вступает в законную силу со дня его вынесения.
| Председательствующий | Г.Г. Кирейкова |
| Судьи | И.А. Букина |
| Н.А. Ксенофонтова |