резолютивная часть определения объявлена 14.01.2016
полный текст определения изготовлен 21.01.2016
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Разумова И.В.,
судей Букиной И.А. и Самуйлова С.В. –
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Правительства Республики Бурятия и Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 26.01.2015 по делу № А10-554/2013 (судья Молокшонов Д.В.), постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2015 (судьи Доржиев Э.П., Скажутина Е.Н., Макарцев А.В.) и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30.06.2015 (судьи Платов Н.В., Качуков С.Б., Клепикова М.А.) по тому же делу.
В судебном заседании приняли участие представители:
открытого акционерного общества «Байкальская пригородная пассажирская компания» – Алексеева Н.Д. (по доверенности от 23.12.2015), Дашков А.Л. (по доверенности от 23.12.2015), Романова Д.Б. (по доверенности от 23.12.2015), Станкевич А.В. (по доверенности от 23.12.2015), Харламов Е.Н. (по доверенности от 23.12.2015);
Правительства Республики Бурятия – Иванова М. Т.-Ж. (по доверенности от 20.07.2015), Щербаков Е.С. (по доверенности от 11.01.2016);
Министерства финансов Республики Бурятия – Ланцева И.А. (по доверенности от 11.01.2016);
Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия – Южаков С.Б. (по доверенности от 07.09.2015);
Региональной службы по тарифам Республики Бурятия – Барышева А.В. (по доверенности от 07.12.2015).
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Разумова И.В., а также объяснения представителей Правительства Республики Бурятия, Министерства финансов Республики Бурятия, Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия, Региональной службы по тарифам Республики Бурятия, поддержавших доводы кассационных жалоб, и представителей открытого акционерного общества «Байкальская пригородная пассажирская компания», просивших оставить обжалуемые судебные акты без изменения, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
открытое акционерное общество «Байкальская пригородная пассажирская компания» (далее – пассажирская компания) обратилось в арбитражный суд с иском к Республике Бурятия в лице Министерства финансов Республики Бурятия и Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия (далее – Министерство транспорта) о взыскании 24 507 542 рублей в возмещение убытков, возникших вследствие перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Бурятия в период с 01.07.2011 по 31.12.2011 по экономическим необоснованным тарифам, установленным Республиканской службой по тарифам Республики Бурятия (далее – Региональная служба по тарифам) (уточненное требование).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Республики Бурятия (далее – Правительство) и Региональная служба по тарифам Республики Бурятия.
При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 26.01.2015 иск удовлетворен.
Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2015 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа постановлением от 30.06.2015 названные судебные акты оставил без изменения.
В кассационных жалобах, поданных в Верховный Суд Российской Федерации, Правительство и Министерство транспорта просят отменить указанные решение и постановления.
В отзыве на кассационную жалобу пассажирская компания просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Разумова И.В. от 27.11.2015 кассационные жалобы вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив материалы дела, заслушав выступления присутствующих в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции и постановления судов апелляционной инстанции и округа подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и усматривается из материалов дела, в отношении пассажирской компании введено государственное регулирование ее деятельности как субъекта естественной монополии.
В период с 01.07.2011 по 31.12.2011 пассажирская компания осуществляла пригородные перевозки пассажиров железнодорожным транспортом на территории Республики Бурятия.
В этот период времени действовал приказ Региональной службы по тарифам от 30.12.2010 № 4/32, которым были установлены предельные (максимальные) тарифы на указанные перевозки.
Пассажирская компания при осуществлении хозяйственной деятельности руководствовалась данным приказом.
Кроме того, постановлением Правительства Республики Бурятия от 13.12.2005 № 390 «О возмещении организации железнодорожного транспорта потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в поездах пригородного сообщения на территории Республики Бурятия, за счет средств республиканского бюджета» предусматривалось предоставление пассажирской компании субсидии в виде разницы между фактически понесенными расходами на осуществление перевозок пассажиров в поездах пригородного сообщения и полученными этой организацией железнодорожного транспорта доходами от перевозки пассажиров. При этом фактические расходы подлежали исчислению в соответствии с Методикой расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28.09.2010 № 235-т/1 (далее – Методика № 235-т/1).
Законами Республики Бурятия от 10.12.2010 № 1847-IV «О республиканском бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» и от 20.12.2011 № 2494-IV «О республиканском бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» закреплено выделение бюджетных ассигнований на возмещение потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров в поездах пригородного сообщения на территории Республики Бурятия.
Пассажирской компанией с Министерством транспорта было подписано соглашение от 28.12.2011 № 536 (с дополнением от 11.05.2012 № 598а), действие которого распространено на отношения, возникшие с 01.07.2011, о предоставлении названной компании субсидии в размере 27 897 300 рублей на возмещение потерь, возникших вследствие государственного регулирования тарифов на перевозки, в пределах средств, предусмотренных на эти цели законами о республиканском бюджете.
Министерство транспорта во исполнение условий соглашения от 28.12.2011 № 536 перечислило пассажирской компании 27 897 300 рублей в качестве компенсации недополученных доходов.
Несмотря на это у пассажирской компании по итогам работы за 2011 год образовались убытки.
Сославшись на то, что данные убытки возникли вследствие тарифного регулирования, примененного на региональном уровне, а субсидия их не покрыла, компания обратилась в суд с иском о возмещении убытков за счет казны Республики Бурятия.
Размер предъявленных к возмещению убытков рассчитан пассажирской компанией как разница между суммой фактических расходов и полученной субсидией, а также стоимостью проданных билетов.
Удовлетворяя иск, суды признали его доказанным материалами дела, в том числе заключением судебной экспертизы, сослались на положения статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 20 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Закон о естественных монополиях).
Между тем судами не учтено следующее.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется государственное регулирование в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций транспорта. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.
Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 6 Закона о естественных монополиях).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 № 950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля. Согласно пунктам 1, 3, 4 и 6 этого Положения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.
Кроме того, Правительство Российской Федерации постановлением от 05.08.2009 № 643 утвердило Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее – Положение № 643), во исполнение которого Федеральной службой по тарифам разработана Методика № 235-т/1.
Основным методом государственного регулирования тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки является метод экономически обоснованных затрат. Вместе с тем органы регулирования могут применять и иные методы ценового регулирования. В частности, в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения при установлении тарифов при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 13 Положения № 643).
Таким образом, Положение № 643 допускает отступление от метода экономически обоснованных затрат для обеспечения доступности транспортных услуг. Подобное отступление влечет за собой установление тарифа на уровне ниже экономически обоснованного. В таком случае на публично-правовом образовании, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, лежит обязанность по возмещению перевозчику соответствующих убытков, если публично-правовым образованием не были приняты меры, направленные на компенсацию потерь иным способом. Сходная правовая позиция изложена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 29.03.2011 № 2-П. Поскольку упомянутые убытки возникают вследствие учета платежеспособности населения субъектом Российской Федерации, действующим в пределах предоставленных ему полномочий по государственному регулированию цен на пригородные пассажирские железнодорожные перевозки, для взыскания убытков, вызванных тарифным регулированием, оспаривание акта об установлении тарифа не требуется.
При утверждении перевозчику тарифа как цены, рассчитанной с применением метода экономически обоснованных затрат, предполагается, что применение такого тарифа не должно приводить к возникновению убытков на стороне субъекта регулирования, а фактический дисбаланс доходов и расходов последнего выравнивается мерами последующего тарифного регулирования (абзац 2 пункта 15 Положения № 643). В этом случае возложение на публично-правовое образование ответственности за понесенные перевозчиком убытки возможно лишь при условии, что нормативный правовой акт об утверждении тарифа признан недействующим по решению суда.
Как видно из материалов настоящего дела, в тексте приказа Региональной службы по тарифам от 30.12.2010 № 4/32 не имеется ссылок на то, что этим приказом перевозчику утвержден экономически обоснованный тариф, при этом тариф был исчислен по материалам, представленным филиалом открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (Восточно-Сибирской железной дорогой), а не пассажирской компанией. Одновременно законами о республиканском бюджете предусмотрено выделение субсидий на возмещение потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров в поездах пригородного сообщения на территории Республики Бурятия. С пассажирской компанией заключено соглашение от 28.12.2011 № 536 о возмещении таких потерь. Совокупность перечисленных обстоятельств позволяет прийти к выводу о том, что Республика Бурятия исходила из возможности возникновения убытков вследствие несоответствия утвержденного тарифа экономически обоснованному.
С учетом изложенного отсутствовала необходимость оспаривания приказа Региональной службы по тарифам от 30.12.2010 № 4/32 в отдельном процессе.
Пассажирская компания предъявила к возмещению разницу между ее доходами и расходами от спорных перевозок за вычетом полученных субсидий.
Между тем на публично-правовое образование не могут быть переложены те затраты, которые не связаны с тарифным регулированием и обусловлены действиями самого перевозчика (ошибки в управленческих решениях, установление экономически необоснованных цен в договорах, заключаемых с контрагентами, утрата или повреждение арендованного имущества и т. п.).
При формировании экономически обоснованных тарифов на перевозку железнодорожным транспортом в пригородном сообщении затраты перевозчиков подлежат оценке с экономической точки зрения.
Так, в силу абзаца 1 пункта 15 Положения № 643 и пункта 13 Методики № 235-т/1 подлежат исключению из расчетной базы расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов.
Из материалов дела усматривается, что в совокупном объеме учтенных пассажирской компанией затрат (95,9 млн. руб.) большую часть составили затраты, связанные с арендой подвижного состава (75,6 млн. руб.).
Расходы по аренде железнодорожного подвижного состава, действительно, включаются в состав затрат перевозчика (пункты 19, 20, 21.2 Методики № 235-т/1).
Однако на данный вид расходов в полной мере распространяются правила абзаца 1 пункта 15 Положения № 643 и пункта 13 Методики № 235-т/1. Эти расходы наряду с другими подлежат проверке на предмет экономической целесообразности.
Министерство транспорта ссылалось на то, что Региональная служба по тарифам запрашивала у пассажирской компании экономическое обоснование затрат на аренду (письмо регулирующего органа от 24.02.2012 № 05-10/0360). Соответствующие сведения перевозчиком не были представлены.
В ходе проведения судебной экспертизы затраты пассажирской компании фактически не анализировались с точки зрения того, являются они завышенными либо нет. Это следует из заключения эксперта.
Позиция пассажирской компании, уклоняющейся от проверки возможности учета показателей ее хозяйственной деятельности применительно к экономически обоснованному тарифному регулированию, ведет по существу к бесконтрольному увеличению затрат с последующим их возложением на публично-правовое образование, что противоречит целям и задачам законодательства о естественных монополиях.
Допущенные судами при рассмотрении дела нарушения норм права являются существенными, без их устранения невозможны восстановление и защита прав и законных интересов Республики Бурятия, в связи с чем, решение суда первой инстанции, постановления судов апелляционной инстанции и округа следует отменить на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, направив дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Руководствуясь статьями 184, 291.11–291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 26.01.2015 по делу № А10-554/2013, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2015 и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30.06.2015 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Бурятия.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий судья | И.В. Разумов |
| Судья | И.А. Букина |
| Судья | С.В. Самуйлов |