Резолютивная часть определения объявлена 12.10.2016
Полный текст определения изготовлен 17.10.2016
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Павловой Н.В.,
судей Прониной М.В., Тютина Д.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Глобал Транс» (г. Брянск; далее – общество, заявитель) на решение Арбитражного суда города Москвы от 19.08.2015 по делу № А40-101893/2015 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2016 по тому же делу
по заявлению общества о признании незаконным распоряжения Федеральной таможенной службы (далее – ФТС России, таможенный орган), оформленного письмом от 05.03.2015 № 04-31/10028 «Об изъятии допуска к процедуре МДП»,
при участии в деле Ассоциации международных автомобильных перевозчиков (далее – АСМАП) в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.
В судебном заседании приняли участие представители:
от общества – Клюев А.Г., Рязанова Е.А.;
от ФТС России – Коблов С.А., Маслова Е.А.;
от АСМАП – Зрилова Е.А.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В., Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
как установлено судами и следует из материалов дела, ФТС России вынесено распоряжение от 05.03.2015 № 04-31/10028 об изъятии у заявителя допуска (доступа) к процедуре МДП, формализованное в письме «Об изъятии допуска к процедуре МДП» (далее – распоряжение ФТС России).
Письмом от 05.03.2015 ФТС России направила в АСМАП список российских транспортных компаний, у которых на основании пункта 4 статьи 6 Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП от 14.11.1975 (далее – Конвенция) изъят допуск (доступ) к процедуре МДП.
Основанием принятия названного распоряжения и изъятия допуска к процедуре МДП послужило то, что заявителем не было обеспечено соблюдение минимальных условий и требований, изложенных в части II приложения 9 к Конвенции: общество неоднократно привлекалось к административной ответственности за правонарушения в сфере таможенного дела.
Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения общества в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным названного распоряжения ФТС России.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 19.08.2015 в удовлетворении требований общества отказано.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2015 решение суда первой инстанции от 19.08.2015 отменено, требования общества удовлетворены.
Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2016 постановление суда апелляционной инстанции от 30.10.2015 отменено, решение суда первой инстанции от 19.08.2015 оставлено в силе.
Общество, ссылаясь на существенные нарушения оспариваемыми судебными актами норм права, прав и законных интересов заявителя, охраняемых законом публичных интересов, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением об их пересмотре в кассационном порядке.
В обоснование своей позиции о незаконности решения таможенного органа заявитель указывает на неправильное применение судами первой и кассационной инстанций норм права, в частности статьи 38 Конвенции.
По мнению заявителя, изъятие допуска к процедуре МДП должно осуществляться в соответствии с положениями части 1 статьи 38 Конвенции и части II приложения 9 к указанной Конвенции, системное толкование которых позволяет сделать вывод о том, что неоднократность привлечения заявителя к административной ответственности сама по себе не может быть признана серьезным нарушением таможенного законодательства, влекущим изъятие допуска к процедуре МДП. При этом необходимо устанавливать факт серьезности совершенных нарушений таможенного законодательства, в то время как совершенные заявителем правонарушения не являются серьезными.
Третье лицо доводы заявителя поддерживает, указывает также на отсутствие в иных государствах-участниках Конвенции подхода к применению норм Конвенции, аналогичного позиции ФТС России и предполагающего лишение права допуска к процедуре МДП исключительно в результате неоднократного нарушения норм административного законодательства без оценки серьезности нарушений. Также третье лицо указывает на исключительно редкий характер лишения допуска к процедуре МДП в административных органах иностранных государств.
В отзыве ФТС России против удовлетворения кассационной жалобы общества возражает, ссылается на то, что применение к национальным перевозчикам исключительно положений статьи 38 Конвенции МДП без учета требований статьи 6 и части II Приложения 9 является неверным применением положений Конвенции. Полагает, что неоднократное привлечение к административной ответственности за нарушение таможенных правил является самостоятельным основанием для лишения допуска к процедуре МДП. Указывает, что такой подход таможенных органов минимизирует их риски в рамках контроля за таможенными операциями.
Согласно части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В. от 06.09.2016 кассационная жалоба заявителя вместе с делом передана на рассмотрение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее, Судебная коллегия полагает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.
При вынесении оспариваемого решения ФТС России установила факт неоднократного нарушения заявителем таможенных правил (трижды в течение года; восемь правонарушений в период с 2008 по 2014 год включительно). При этом указанные правонарушения выразились в непринятии мер по сообщению в таможенный орган об обстоятельствах, препятствующих перевозке товаров в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита; нарушении срока доставки товара, установленного таможенным органом; нарушении срока таможенного транзита товаров, находящихся под таможенным контролем на 1 (один) день; утрате средств таможенной идентификации. ФТС России признала изъятие допуска к процедуре МДП мерой, соразмерной допущенным нарушениям в связи с тем, что заявителем не было обеспечено соблюдение минимальных условий и требований, изложенных в части II Приложения 9 к Конвенции МДП.
Суд первой инстанции в удовлетворении требований общества отказал, руководствуясь положениями пункта 4 статьи 6 главы II Конвенции, пункта 1 статьи 38 Конвенции и части II Приложения 9 к Конвенции МДП, посчитав, что в рассматриваемом деле основанием для принятия ФТС России обжалуемого распоряжения явилось неоднократное привлечение общества к административной ответственности за совершение административных (таможенных) правонарушений. При этом суд отметил, что общество было привлечено к административной ответственности за нарушение таможенного законодательства по восьми постановлениям, которые вступили в силу и не были оспорены обществом в установленном порядке.
Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя требования общества, апелляционный суд признал решение ФТС России незаконным, поскольку при его вынесении не был учтен критерий серьезного характера нарушения норм таможенного законодательства, предусмотренный статьей 38 Конвенции.
Суд апелляционной инстанции счел, что допущенные правонарушения не могли повлиять и не повлияли на определение размера подлежащих уплате таможенных платежей, что не отрицается ФТС России, в связи с чем оснований считать их серьезными не имеется. Правонарушения за период с 2008 по 2014 год с учетом того, что обществом ежегодно осуществляется большое количество перевозок, также не свидетельствуют о серьезном умышленном нарушении обществом таможенных правил. Кроме того, апелляционный суд указал, что таможенный орган должен учитывать и оценивать на предмет серьезности правонарушения за год, предшествующий году изъятия допуска к процедуре МДП.
Таким образом, апелляционный суд пришел к выводу о том, что для изъятия допуска к процедуре МДП недостаточно лишь установления факта неоднократности привлечения к административной ответственности, без учета составов административных правонарушений, наличия или отсутствия отягчающих обстоятельств, размера ответственности, а также отсутствия указания в оспариваемом ненормативном акте таможенного органа оценки указанных обстоятельств на предмет их серьезности, поскольку такой правовой подход не соответствует пункту 1 статьи 38 Конвенции МДП, свидетельствует о формализме в принятии решения об изъятии допуска (доступа) к процедуре МДП у общества.
Суд кассационной инстанции постановление суда апелляционной инстанции отменил, решение суда первой инстанции оставил в силе, указав, что исследование ФТС России состава административного правонарушения, наличия или отсутствия отягчающих обстоятельств, размера ответственности, вреда и тяжести наступивших последствий должно осуществляться в случае, когда ФТС России решает вопрос об изъятии допуска к процедуре МДП за серьезные, а не за неоднократные нарушения таможенных правил. Неоднократное привлечение общества к административной ответственности является фактом, свидетельствующим о несоблюдении данным обществом таможенного законодательства Российской Федерации, и дает основания ФТС России сомневаться в способности заявителя принимать все меры для соблюдения обязательных требований таможенного законодательства при осуществлении перевозок по территории Российской Федерации. Следовательно, факт неоднократного привлечения перевозчика к административной ответственности является основанием для принятия ФТС России решения об изъятии допуска (доступа) к процедуре МДП. Таким образом, кассационный суд пришел к выводу о том, что оспариваемое решение ФТС России является законным, обоснованным и не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя.
Коллегия судей Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при вынесении оспариваемых судебных актов судами первой и кассационной инстанций не учтено следующее.
Согласно статье 6 Конвенции каждая Договаривающаяся сторона может разрешать гарантийным объединениям выдавать книжки МДП непосредственно или через посредство объединений, являющихся их корреспондентами, и выступать гарантами при соблюдении минимальных условий и требований, изложенных в приложении 9, часть I (пункт 1); объединение выдает книжки только тем лицам, которым не было отказано в доступе к процедуре МДП компетентными органами Договаривающихся сторон (пункт 3).
В соответствии с пунктом 4 статьи 6 главы II Конвенции разрешение на доступ к процедуре МДП представляется только тем лицам, которые удовлетворяют минимальным условиям и требованиям, изложенным в части II Приложения 9 настоящей Конвенции. Без ущерба для статьи 38 это разрешение изымается, если соблюдение этих критериев больше не обеспечивается (пункт 5).
Пункт 1 статьи 38 Конвенции предусматривает, что каждая Договаривающаяся сторона имеет право временно или окончательно лишать права пользования постановлениями настоящей Конвенции всякое лицо, виновное в серьезном нарушении таможенных законов или правил, применяемых при международной перевозке грузов.
Пунктом 1 части II Приложения 9 к Конвенции установлены минимальные условия и требования, которые должны соблюдаться лицами, желающими получить доступ к процедуре МДП, в числе которых:
a) доказательства, подтверждающие наличие опыта или, по крайней мере, возможностей заниматься регулярными международными перевозками;
b) устойчивое финансовое положение;
c) доказательства, подтверждающие наличие знаний в области применения Конвенции МДП;
d) отсутствие серьезных или неоднократных нарушений таможенных правил или налогового законодательства;
e) положение в письменной декларации об обязательствах перед объединением, предусматривающее, что данное лицо
i) будет соблюдать все таможенные формальности, требуемые в соответствии с Конвенцией, в таможнях места отправления, промежуточных таможнях и таможнях места назначения;
ii) будет уплачивать причитающиеся суммы, упомянутые в пунктах 1 и 2 статьи 8 Конвенции, если этого потребуют компетентные органы в соответствии с пунктом 7 статьи 8 Конвенции;
iii) будет разрешать объединениям – в пределах, допускаемых национальным законодательством, – проверять информацию о вышеупомянутых минимальных условиях и требованиях.
Таким образом, согласно части II приложения 9 к Конвенции к минимальным условиям и требованиям, которые должны соблюдаться лицами, желающими получить допуск и использовать процедуру МДП, относится, в том числе, пункт d – отсутствие серьезных или неоднократных нарушений таможенных правил или налогового законодательства.
В соответствии с пунктом 3 части II приложения 9 к Конвенции Договаривающиеся стороны в соответствии с национальным законодательством определяют порядок, который должен соблюдаться для получения доступа к процедуре МДП на основе минимальных условий и требований, изложенных в пунктах 1 и 2.
Правительство Российской Федерации постановлением от 05.09.1998 № 1035 «О внесении поправок в Таможенную конвенцию о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП)» поручило Министерству транспорта Российской Федерации, Государственному таможенному комитету Российской Федерации с участием Ассоциации международных автомобильных перевозчиков до 1 января 1999 года провести подготовительные мероприятия, необходимые для применения на территории Российской Федерации Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП) 1975 года с учетом поправок, указанных в пункте 1 данного Постановления.
Министерством транспорта Российской Федерации и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации приказом от 01.09.1999 № 61/591 утверждено Положение о порядке допуска российских перевозчиков к процедуре МДП (далее – Положение), которым в соответствии с пунктом 3 части II приложения 9 к Конвенции установлены минимальные условия и требования к лицам, желающим получить допуск к процедуре МДП.
Подпункт «в» пункта 1 Положения, устанавливающий в качестве одного из условий получения допуска к процедуре МДП отсутствие серьезных или неоднократных нарушений таможенного законодательства Российской Федерации и задолженности по уплате таможенных платежей, соответствует подпункту «d» пункта 1 части II приложения 9 к Конвенции.
Согласно вышеизложенным нормам Конвенции и национального законодательства, допуск к процедуре МДП фактически означает предоставление перевозчику льгот в виде возможности пользоваться особыми таможенными правилами, предусмотренными Конвенцией, которые облегчают условия выполнения международной автомобильной перевозки путем упрощения процедур таможенного оформления при прохождении границ (освобождение от уплаты или депозита ввозных и вывозных пошлин и сборов в промежуточных таможнях (статья 4 Конвенции)).
Следовательно, лишение права пользования указанной льготой не может быть произвольным. Нормы Конвенции, кроме требования к национальным властям об установлении порядка доступа к процедуре МДП, также устанавливают критерии, которые должны учитываться национальными властями при лишении права пользования указанной льготой. При этом в нормах Конвенции прямо отмечается, что лишение права пользования конвенционной льготой может быть как временным, так и окончательным (статья 38 Конвенции). Из этого следует, что требуемый Конвенцией национальный механизм лишения льготы должен предусматривать процедуры и основания как для временного, так и для окончательного лишения допуска к процедуре МДП. При этом в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации национальный механизм не может противоречить тем критериям, которые предусмотрены в нормах Конвенции. В частности, при лишении права допуска к процедуре МДП должны применяться критерии, предусмотренные нормами Конвенции, и в том понимании, которое им придается нормами Конвенции.
В указанном аспекте национальный механизм применения норм Конвенции, равно как и практика применения норм Конвенции таможенными органами, не соответствуют вытекающему из норм Конституции Российской Федерации принципу правовой определенности, поскольку не позволяют устанавливать случаи применения различных последствий (временного или постоянного лишения) к нарушениям административного законодательства, а также случаи лишения допуска по критерию серьёзности нарушения норм таможенного законодательства, особенности применения данного критерия.
Об отсутствии определенности в процедуре лишения допуска к механизму МДП в национальном законодательстве Российской Федерации, в частности отсутствии четких критериев серьезности нарушения таможенного законодательства в смысле норм Конвенции, отмечалось в заключении Административного комитета Конвенции Экономической комиссии для Европы Экономического и социального совета Организации Объединенных Наций, являющейся депозитарием Конвенции ECE/TRANS/WP.30/FC.2/2014/14).
Однако отсутствие правовой определенности на национальном уровне, не означает, что административные и судебные органы государства при лишении допуска к процедуре МДП не должны учитывать нормы Конвенции исходя из их комплексного толкования.
По смыслу вышеприведенных норм Конвенции и принимая во внимание, что допуск к процедуре МДП изымается, если соблюдение минимальных условий его предоставления больше не обеспечивается, однако, без ущерба для статьи 38 Конвенции (пункт 5 статьи 6 главы II Конвенции), при решении вопроса об изъятии у лица доступа к процедуре МДП с целью соблюдения прав и законных интересов лиц, осуществляющих деятельность в области международных перевозок грузов, а также недопущения необоснованного нарушения и (или) ограничения их права на использование процедур МДП, должны приниматься во внимание и оцениваться не только факты допущенных данным лицом нарушений таможенного и (или) налогового законодательства, но и существенность причинения вреда охраняемым правоотношениям, а также соразмерность допущенных нарушений такой мере как изъятие допуска к процедуре МДП.
Таким образом, системное и телеологическое толкование норм Конвенции, которая принималась в целях облегчения международной перевозки грузов дорожным транспортом, упрощения административных и таможенных формальностей в области международных перевозок, свидетельствуют о том, что неоднократность нарушения норм таможенного или налогового законодательства сама по себе не может являться основанием для лишения допуска к процедуре МДП. Необходимо учитывать, насколько серьезный характер носят нарушения и насколько существенный вред причиняют общественным отношениям, исходя из необходимости обеспечения баланса интересов сторон спорных правоотношений, в том числе государства, заинтересованного в участии отечественных перевозчиков в международных дорожных перевозках и создании условий для их конкурентоспособности в указанной сфере международных услуг, на что, среди прочего, было направлено присоединение Российской Федерации к нормам Конвенции.
Из данного подхода исходит и действующая судебная практика, в частности, определения Верховного Суда Российской Федерации от 14.09.2016 № 305-КГ16-5744, от 24.10.2014 № 305-КГ14-3070, от 24.10.2014 № 305-КГ14-3205, от 15.12.2014 № 305-КГ14-5321, от 12.01.2015 № 305-КГ14-3068, от 10.03.2015 № 305-ЭС14-8588, от 27.06.2016 № 305-КГ16-6389, от 06.05.2016 № 305-КГ16-3589, решение Арбитражного суда города Москвы от 04.08.2016 по делу № А40-73195/2015.
Таким образом, отменяя постановление суда апелляционной инстанции и оставляя в силе решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления общества, суд кассационной инстанции, руководствуясь единственным критерием неоднократности нарушения норм таможенного законодательства, неверно истолковал нормы Конвенции и пришел к необоснованным выводам.
В то же время суд апелляционной инстанции правомерно исходил из оценки комплекса критериев, предусмотренных нормами Конвенции в качестве основания для лишения допуска к процедуре МДП, и пришел к верному выводу о том, что оспариваемое решение ФТС России нарушает требования действующего законодательства, а также права и законные интересы заявителя, поскольку при вынесении решения таможенным органом с целью соблюдения прав и законных интересов лица, осуществляющего деятельность в области международных перевозок грузов, а также недопущения необоснованного нарушения и (или) ограничения права заявителя на использование процедур МДП, необходимо не только устанавливать факты нарушения таможенного законодательства, но и оценивать существенность причинения вреда охраняемым общественным правоотношениям, соразмерность допущенных нарушений такой мере как изъятие допуска к процедуре МДП.
Суды первой и кассационной инстанций отметили, что серьезным нарушением таможенный орган посчитал неоднократное привлечение общества к административной ответственности за нарушение таможенных правил, однако, привлечение заявителя к административной ответственности (трижды в течение года, при этом по двум статьям в отношении одной перевозки; восемь раз в течение семи лет (с 2008 по 2014 год включительно) с учетом соотношения объема осуществляемых перевозок (как следует из материалов дела, по данным АСМАП только по процедуре МДП перевозчиком было осуществлено 3 460 международных перевозок) и количества выявленных нарушений не является достаточным основанием для лишения общества права использовать процедуры МДП в силу их незначительного объема в общем объеме осуществляемых перевозок и малозначительности самих правонарушений (действия общества не образуют составов, относящихся к серьезным нарушениям таможенного законодательства, следовательно, не свидетельствуют о серьезности нарушения в понимании Конвенции).
При таких обстоятельствах постановление суда апелляционной инстанций подлежит оставлению в силе как соответствующее нормам применимого права и обеспечившее баланс интересов сторон спорного правоотношения.
Учитывая изложенное, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 167, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
решение Арбитражного суда города Москвы от 19.08.2015 по делу № А40-101893/2015 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2016 по тому же делу отменить.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2015 по тому же делу оставить в силе.
| Председательствующий судья | Н.В. Павлова |
| Судья | М.В. Пронина |
| Судья | Д.В. Тютин |