Резолютивная часть определения объявлена 15 марта 2017 года.
Полный текст определения изготовлен 17 марта 2017 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Першутова А.Г., Прониной М.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Регион» на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2016 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.09.2016 по делу № А63-12736/2015 Арбитражного суда Ставропольского края
по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Регион» к прокурору города Невинномысска, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратуре Ставропольского края, Управлению Федерального казначейства по Ставропольскому краю о признании недействительным представления и.о. прокурора города Невинномысска от 23.07.2015 № 7-84-2015.
В заседании приняли участие представители:
от общества с ограниченной ответственностью «Регион» – Шушарин М.В., Смеркис А.И.;
от Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Агбашян К.И.
Представители прокуратуры Ставропольского края, прокуратуры города Невинномысска и Управления Федерального казначейства по Ставропольскому краю, надлежаще извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителей общества «Регион», поддержавших доводы кассационной жалобы, и возражения представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации по доводам жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
прокуратурой города Невинномысска по поручению прокуратуры Ставропольского края (по обращению гражданина Жерлицына А.И.) проведена выездная проверка деятельности общества с ограниченной ответственностью «Регион» (далее – общество), действующего под коммерческим обозначением «Служба заказа такси «Максим».
По результатам проверки прокурором города Невинномысска вынесено представление от 23.07.2015№ 7-84-2015, в котором указано, что общество, являясь посредником между водителями и пассажирами, осуществляя функцию диспетчерской службы, принимает заявки на перевозку пассажиров и распределяет их между определенными водителями, тем самым фактически организовывает и упорядочивает пассажирские перевозки легковым такси, поскольку его деятельность является неотъемлемой частью данного процесса. Распределяя заявки между водителями, общество не владеет информацией о наличии у них права на управление транспортным средством, возможности по состоянию здоровья им управлять, разрешения на перевозку, а также о техническом состоянии используемого автомобиля. Исполняя полученный по телефону заказ на перевозку, общество не гарантирует безопасность перевозки и исполнимость данного заказа, что само по себе противоречит требованиям статьи 7 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее – Закон о защите прав потребителей), нарушает право потребителей на получение необходимой и достоверной информации о транспортных услугах, об исполнителе услуги, вводит граждан в большинстве не обладающих специальными юридическими знаниями, в заблуждение относительно природы заключенного договора на перевозку легковым такси, их прав, ответственности которую несет фрахтовщик в случае ненадлежащего исполнения договора.
В связи с выявленными нарушениями, директору общества названным представлением предписано устранить нарушения федерального законодательства, а именно: рассмотреть представление и принять конкретные меры к устранению отмеченных нарушений закона в сфере использования муниципального имущества, причин и условий, способствовавших их совершению и недопущению впредь; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц; рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры города Невинномысска, для чего о времени и месте рассмотрения представления заблаговременно уведомить прокурора города; о результатах рассмотрения представления и мерах принятых в целях устранения нарушений должно быть сообщено прокурору города в письменной форме в установленный законом месячный срок.
Не согласившись с представлением, общество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.
В суде первой инстанции прокуратура Ставропольского края заявила ходатайство о прекращении производства по делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду, указывая, что представление прокурора не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для общества юридические последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; оспариваемым представлением не были каким-либо образом затронуты права общества, касающиеся его предпринимательской деятельности, оно не повлекло каких-либо последствий и не породило обязательств для данной организации.
Решением суда первой инстанции от 21.04.2016 представление и.о. прокурора города Невинномысска от 23.07.2015 № 7-84-2015 признано недействительным. Суд указал, что общество осуществляет функции по приему заявок на перевозку и информированию пассажиров о конкретном перевозчике, принявшем заявку к исполнению, то есть является диспетчерской службой. Потребителям оказываются лишь информационные услуги, причем безвозмездно. Общество не нарушает Закон о защите прав потребителей, поскольку в перевозочном процессе не участвует. Услуги по перевозке предоставляются транспортным средством, которое не принадлежит обществу ни на праве собственности, ни на каком-либо ином праве. Безопасность услуги по перевозке должна обеспечиваться перевозчиком, осуществляющим перевозку. Перевозчик не является работником общества, является независимым контрагентом в рамках гражданско-правовых отношений, расчет за услугу по перевозке осуществляется пассажиром перевозчику, денежные средства остаются в распоряжении перевозчика. Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 46, 52, 53, 120 Конституции Российской Федерации, положениями Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.03.2015 № 110-О, постановлении от 17.02.2015 № 2-П, в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу отказал. При этом суд исходил из того, что требование, содержащееся в представлении прокурора, подлежит безусловному исполнению лицом, к которому это требование обращено, а само представление прокурора является ненормативным правовым актом и может быть обжаловано в порядке, предусмотренном положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2016 решение суда первой инстанции отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Прекращая производство по делу, суд апелляционной инстанции руководствовался положениями части 1 статьи 27, пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также исходил из взаимосвязанных положений статей 21, 22, 24 Закона о прокуратуре, и пришел к выводу о том, что само по себе представление прокурора, как акт прокурорского реагирования, не является ненормативным правовым актом, подлежащим принудительному исполнению, поскольку оно направлено на понуждение указанных в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке; представление не затрагивает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не подлежит проверке в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановлением от 28.09.2016 оставил в силе постановление суда апелляционной инстанции, согласившись с выводами о неподведомственности спора арбитражному суду.
Между тем судами апелляционной и кассационной инстанций не учтено следующее.
В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании затрагивающих права и иные законные интересы заявителя ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц.
В соответствии со статьей 1 Закона о прокуратуре Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (пункт 3 статьи 22, статьи 24, 28 названного Закона).
За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.
Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), утвержденном 25.11.2015, указал, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер – нормативный или ненормативный – носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации постановлением от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены в судебном порядке, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.
Таким образом, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Поэтому, если орган или должностное лицо, в отношении которых вынесено представление, считают, что это представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
С учетом изложенной правовой позиции у судов апелляционной и кассационной инстанций отсутствовали основания для прекращения производства по делу.
Судебная коллегия отклоняет довод представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации о том, что производство по делу было прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, так как деятельность общества не является экономической.
Между тем из судебных актов следует, что производство по делу было прекращено в связи с тем, что представление прокурора не является ненормативным правовым актом и не может быть оспорено в суде.
В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве и в установленном законом порядке (статья 2 Гражданского кодекса российской Федерации).
Прокуратурой города Невинномысска в отзыве на заявление общества со ссылкой на Регламент работы Электронной информационной площадки общества «Регион», утвержденный самим обществом, указывалось на необоснованность доводов общества о безвозмездном предоставлении информационных услуг, систематическое получение обществом прибыли от своей деятельности. Таким образом, прокурорская проверка проведена в связи с предпринимательской деятельностью общества.
В апелляционных жалобах также обжаловалось решение суда первой инстанции по существу спора. В частности, в жалобах указывалось на то, что судом первой инстанции не были исследованы материалы дел об административных правонарушениях в отношении водителей, осуществлявших перевозку пассажиров, не имея специального разрешения; не дана оценка доводам прокуратуры о том, что общество, не располагая информацией о перевозчиках и качестве предоставляемых услуг, создает опасные условия для неопределенного круга лиц; вывод о предоставлении обществом услуг на безвозмездной основе сделан без учета представленных доказательств.
Исходя из положений пункта 14 части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции должны быть указаны выводы о результатах рассмотрения апелляционной жалобы.
В нарушение норм процессуального права судом апелляционной инстанции апелляционные жалобы прокуратуры города Невинномысска и прокуратуры Ставропольского края не рассмотрены по существу, не исследованы и не получили правовой оценки изложенные в них доводы.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимаемые арбитражным судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными, мотивированными.
Постановление суда апелляционной инстанции нельзя признать законным и обоснованным, поскольку в нарушение пункта 14 части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют выводы о результатах рассмотрения апелляционной жалобы.
Суд кассационной инстанции в нарушение статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не исправил ошибку, допущенную судом апелляционной инстанции.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Поскольку суд апелляционной инстанции, необоснованно прекратив производство по делу, в нарушение части 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации повторно не рассмотрел дело по существу спора, а суд кассационной инстанции эту ошибку не исправил, Судебная коллегия полагает, что постановления судов апелляционной и кассационной ин6станций подлежат отмене, а дело – направлению в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2016 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.09.2016 по делу № А63-12736/2015 Арбитражного суда Ставропольского края отменить.
Дело направить в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу.
| Председательствующий судья | Т.В. Завьялова |
| Судья | А.Г. Першутов |
| Судья | М.В. Пронина |