Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего – судьи Поповой Г.Г.,
судей Киселевой О.В., Прониной М.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело № А47-8898/2014 Арбитражного суда Оренбургской области по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области на постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11.08.2015
по иску муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Домбаровский район (далее – Администрация) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее – Управление Федерального казначейства) о взыскании за счет казны Российской Федерации 1 365 105 рублей убытков, связанных с исполнением переданных государственных полномочий по установлению мер социальной поддержки врачам, провизорам, среднему медицинскому и фармацевтическому персоналу бюджетных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающим и проживающим в сельской местности на территории Домбаровского района Оренбургской области,
при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Домбаровская центральная больница» (далее – Домбаровская центральная больница).
Участвующие в деле лица, извещенные о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание своих представителей не направили, что, в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Поповой Г.Г., изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решением Арбитражного суда Оренбургской области от 03.02.2015, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2015, в удовлетворении иска отказано.
Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 11.08.2015 судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области.
Управление Федерального казначейства, ссылаясь на существенные нарушения судами норм права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав Российской Федерации, обратилось в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просит постановление суда округа отменить, решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставить в силе.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 11.01.2016 № 309-ЭС15-14820 кассационная жалоба вместе с делом переданы на рассмотрение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Администрация в отзыве с доводами кассационной жалобы не согласилась, обжалуемый судебный акт просила оставить без изменения.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11.08.2015 подлежит отмене, решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.02.2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2015 – оставлению в силе по следующим мотивам.
Как установлено судами и следует из материалов дела, Положением о возмещении расходов на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, утвержденным решением Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 26.05.2004 № 18-5 предусмотрено, что финансирование расходов на предоставление льгот, в том числе врачам, провизорам, среднему медицинскому и фармацевтическому персоналу, осуществляется за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией затрат из федерального бюджета в соответствии с Правилами предоставления и расходования субсидий, направляемых для возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 № 377.
Решением Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 29.12.2004 № 22-15 размер ежемесячной денежной компенсации расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение установлен в сумме 120 рублей в месяц за счет средств бюджета района, решение Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 26.05.2004 № 18-5 признано утратившим силу.
Впоследствии решением Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 29.12.2006 № 8-12 муниципальное образование установило за счет средств бюджета района в качестве меры социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности и поселках, являющихся административными центрами районов, выплату ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопления и освещения в размере 155 рублей в месяц, решение Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 29.12.2004 № 22-15 признано утратившим силу.
Решением Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 19.05.2011 № 5-2 размер указанной ежемесячной компенсации с 01.01.2011 установлен в размере 350 рублей.
Таким образом, судами установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что врачам, провизорам, среднему медицинскому и фармацевтическому персоналу муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, решениями представительного органа муниципального образования за счет средств бюджета этого муниципального образования установлена выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопления и освещения в размере: с 2004 года – 120 рублей в месяц, 01.01.2007 – 155 рублей в месяц, с 01.01.2011 – 350 рублей в месяц.
С 2010 по 2013 годы прокурор Домбаровского района в интересах медицинских работников либо сами медицинские работники Домбаровской центральной больницы, до 01.01.2014 являвшейся муниципальным учреждением здравоохранения, обращались с исковыми заявлениями в Домбаровский районный суд о взыскании недоплаченной за указанный период суммы компенсации.
Вступившими в законную силу решениями Домбаровского районного суда, вынесенными в 2014 году, с истца в пользу физических лиц – работников муниципальных учреждений здравоохранения, взыскано в общей сложности 626 347 рублей 17 копеек в счет полной компенсации расходов работников Домбаровской центральной больницы по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления.
Истец, сославшись на выплату с 01.01.2011 по 31.12.2013 в самостоятельном порядке льготной категории граждан 1 365 105 рублей и отсутствие возмещения данных расходов муниципальному образованию за счет средств федерального бюджета, полагая, что указанная сумма является его убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по предоставлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, обратился в арбитражный суд с настоящим иском. При этом указал, что в 2011 году размер предоставленных муниципальному образованию субсидий составил 616 440 рублей, в 2012 году – 1 973 519 рублей 20 копеек, в 2013 году – 2 171 014 рублей 36 копеек.
Отказывая в удовлетворении требований, суды первой и апелляционной инстанций руководствовались статьями 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1 (далее – Основы законодательства), статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», пунктом 50 статьи 35, частью 1, 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ), правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 01.03.2007 № 129-О-П.
Суды исходили из того, что с 01.01.2005 меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления. Компенсация затрат, связанных с предоставлением данных льгот решением Совета депутатов Домбаровского района, отнесена к расходным обязательствам соответствующего муниципального образования, поэтому Российская Федерация не может нести ответственность за исполнение муниципальным районом принятых на себя бюджетных расходных обязательств.
Отменяя судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение, суд округа исходил из того, что судами первой и апелляционной инстанций неправильно применены нормы материального права к установленным по делу обстоятельствам и, сославшись на пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», сделал вывод о том, что финансовое обеспечение социальных гарантий медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, является расходным обязательством, в том числе Российской Федерации, даже с учетом изменения действующего законодательства Российской Федерации в части возложения указанных обязанностей на субъекты и муниципальные образования Российской Федерации.
Суд округа применил к спорным правоотношениям нормы статей 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, посчитав спорную сумму убытками, причиненными муниципальному образованию в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, подлежащими возмещению Российской Федерацией за счет казны.
Между тем судом округа не учтено следующее.
Координация вопросов здравоохранения и социальная защита в силу пункта «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены семей, имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Пунктом 50 статьи 35 Закона № 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства были внесены изменения, в соответствии с которыми часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, – органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения – органами местного самоуправления.
В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом (часть 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ)
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 № 129-О-П), закрепленное в части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им, в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Согласно статье 53 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 1). Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 2).
Пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Меры социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения в виде выплаты ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги установлены органом местного самоуправления – Советом депутатов Домбаровского района Оренбургской области, поэтому суды первой и апелляционной инстанций сделали правомерный вывод о том, что затраты, связанные с предоставлением данной льготы, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования.
При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций правильно применили приведенные нормы права и сделали обоснованный вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения иска. В свою очередь, у суда округа отсутствовали основания для вывода о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и отмены законных и обоснованных судебных актов.
Суд округа необоснованно применил не подлежащие применению к спорным правоотношениям статьи 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку установленные в них нормы регулируют возмещение за счет казны соответствующего публичного образования убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В данном случае муниципальное образование в соответствии с возложенными на него государственными полномочиями решениями представительного органа установило и компенсировало льготным категориям граждан затраты по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги, спорная сумма не может быть квалифицирована в качестве убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов, подлежащих возмещению за счет казны Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 АПК РФ основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Принимая во внимание, что судом округа при рассмотрении настоящего дела были существенно нарушены нормы материального права, которые повлияли на исход дела, Судебная коллегия отменяет обжалуемый судебный акт и оставляет в силе решение от 03.02.2015 и постановление от 13.04.2015.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11.08.2015 по делу Арбитражного суда Оренбургской области № А47-8898/2014 отменить.
Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.02.2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2015 оставить в силе.
Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий судья | Г.Г. Попова |
| Судья | О.В. Киселева |
| Судья | М.В. Пронина |