Резолютивная часть определения объявлена 07.09.2016
Полный текст определения изготовлен 14.09.2016
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Павловой Н.В.,
судей Антоновой М.К., Прониной М.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ОлВикТранс» (далее – общество, заявитель) на постановление Арбитражного суда Московского округа от 12.04.2016 по делу № А40-66807/2015 Арбитражного суда города Москвы
по заявлению общества о признании незаконным решения Федеральной таможенной службы (далее – ФТС России) «Об изъятии допуска (доступа) к процедуре МДП» от 05.03.2015 № 04-31/10028 в соответствии с подпунктом d пункта 1 части II приложения 9 Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП 1975 года (далее – Конвенция),
при участии в деле Ассоциации международных автомобильных перевозчиков (АСМАП) в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.
В судебном заседании приняли участие представители:
от общества – Рязанова Е.А.;
от ФТС России – Задорожная И.А., Лебедева К.В, Назаров Г.В.;
от АСМАП – Зрилова Е.А. Шаронов Д.О.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В., Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
как установлено судами и следует из материалов дела, ФТС России принято решение, формализованное в письме «Об изъятии допуска (доступа) к процедуре МДП» от 05.03.2015 № 04-31/10028, выразившееся в изъятии у общества допуска (доступа) к процедуре МДП в соответствии с подпунктом d пункта 1 части II приложения 9 к Конвенции за неоднократное привлечение общества к административной ответственности.
Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании названного решения ФТС России незаконным.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 24.08.2015, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2015, требования общества удовлетворены.
Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 12.04.2016 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены, обществу в удовлетворении требований о признании незаконным решения ФТС России отказано.
Общество, ссылаясь на существенное нарушение судебным актом суда кассационной инстанции норм права, прав и законных интересов заявителя, охраняемых законом публичных интересов, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением об их пересмотре в кассационном порядке.
В обоснование своей позиции о незаконности решения таможенного органа заявитель указывает на неправильное применение судом кассационной инстанции норм права, в частности статьи 38 Конвенции. По мнению заявителя, изъятие допуска к процедуре МДП должно осуществляться с учетом положений части 1 статьи 38 Конвенции и части II приложения 9 к указанной Конвенции. При этом необходимо устанавливать факт серьезности совершенных нарушений таможенного законодательства.
Третье лицо доводы заявителя поддерживает, указывает на отсутствие в иных государствах-участниках Конвенции подхода, аналогичного позиции ФТС России, к применению норм Конвенции, предполагающего лишение права допуска к процедуре МДП исключительно в результате неоднократного нарушения норм административного законодательства без оценки серьезности нарушений. Также третье лицо указывает на исключительно редкий характер лишения допуска к процедуре МДП в административных органах иностранных государств.
Согласно части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В. от 18.07.2016 кассационная жалоба заявителя вместе с делом передана на рассмотрение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее, Судебная коллегия полагает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.
При вынесении оспариваемого решения ФТС России установила факт неоднократного (дважды в течение года) нарушения заявителем норм таможенного законодательства и признала изъятие допуска к процедуре МДП мерой, соразмерной допущенным нарушениям. При этом ФТС России руководствовалась положениями пункта 4 статьи 6 Конвенции, а также части II приложения 9 к Конвенции в качестве основания для изъятия у заявителя допуска к процедуре МДП в связи с неоднократным привлечением общества к административной ответственности за нарушение таможенных правил.
Суды первой и апелляционной инстанций признали решение таможни незаконным, так как при его вынесении не был учтен критерий серьезного характера нарушения норм таможенного законодательства, предусмотренный статьей 38 Конвенции.
Отменяя решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, кассационный суд исходил из того, что при исключении из режима МДП национального перевозчика применяются положения пункта 4 статьи 6 и пункта d части II приложения 9, а не только положения пункта 1 статьи 38 Конвенции.
Суд кассационной инстанции также отметил, что судами первой и апелляционной инстанций не была учтена правовая природа допуска к процедуре МДП, которая фактически означает предоставление перевозчику льгот в виде возможности пользоваться особыми таможенными правилами, предусмотренными Конвенцией. В то же время, по мнению суда кассационной инстанции, лишение допуска к процедуре МДП не ограничивает права заявителя осуществлять международные перевозки товаров под таможенным контролем по территории Российской Федерации в соответствии с национальной процедурой таможенного транзита без льготы, предусмотренной Конвенцией.
Коллегия судей Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при вынесении оспариваемого постановления суда кассационной инстанции не учтено следующее.
Согласно статье 6 Конвенции каждая Договаривающаяся сторона может разрешать гарантийным объединениям выдавать книжки МДП непосредственно или через посредство объединений, являющихся их корреспондентами, и выступать гарантами при соблюдении минимальных условий и требований, изложенных в приложении 9, часть I (пункт 1); объединение выдает книжки только тем лицам, которым не было отказано в доступе к процедуре МДП компетентными органами Договаривающихся сторон (пункт 3).
В соответствии с пунктом 4 статьи 6 главы II Конвенции разрешение на доступ к процедуре МДП представляется только тем лицам, которые удовлетворяют минимальным условиям и требованиям, изложенным в части II Приложения 9 настоящей Конвенции. Без ущерба для статьи 38 это разрешение изымается, если соблюдение этих критериев больше не обеспечивается (пункт 5).
Пункт 1 статьи 38 Конвенции предусматривает, что каждая Договаривающаяся сторона имеет право временно или окончательно лишать права пользования постановлениями настоящей Конвенции всякое лицо, виновное в серьезном нарушении таможенных законов или правил, применяемых при международной перевозке грузов.
Пунктом 1 части II Приложения 9 к Конвенции установлены минимальные условия и требования, которые должны соблюдаться лицами, желающими получить доступ к процедуре МДП, в числе которых:
a) доказательства, подтверждающие наличие опыта или, по крайней мере, возможностей заниматься регулярными международными перевозками;
b) устойчивое финансовое положение;
c) доказательства, подтверждающие наличие знаний в области применения Конвенции МДП;
d) отсутствие серьезных или неоднократных нарушений таможенных правил или налогового законодательства;
e) положение в письменной декларации об обязательствах перед объединением предусматривающее, что данное лицо
i) будет соблюдать все таможенные формальности, требуемые в соответствии с Конвенцией, в таможнях места отправления, промежуточных таможнях и таможнях места назначения;
ii) будет уплачивать причитающиеся суммы, упомянутые в пунктах 1 и 2 статьи 8 Конвенции, если этого потребуют компетентные органы в соответствии с пунктом 7 статьи 8 Конвенции;
iii) будет разрешать объединениям – в пределах, допускаемых национальным законодательством, – проверять информацию о вышеупомянутых минимальных условиях и требованиях.
Таким образом, согласно части II приложения 9 к Конвенции к минимальным условиям и требованиям, которые должны соблюдаться лицами, желающими получить допуск и использовать процедуру МДП, относится, в том числе, пункт d – отсутствие серьезных или неоднократных нарушений таможенных правил или налогового законодательства.
В соответствии с пунктом 3 части II приложения 9 к Конвенции Договаривающиеся стороны в соответствии с национальным законодательством определяют порядок, который должен соблюдаться для получения доступа к процедуре МДП на основе минимальных условий и требований, изложенных в пунктах 1 и 2.
Правительство Российской Федерации постановлением от 05.09.1998 № 1035 «О внесении поправок в Таможенную конвенцию о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП)» поручило Министерству транспорта Российской Федерации, Государственному таможенному комитету Российской Федерации с участием Ассоциации международных автомобильных перевозчиков до 1 января 1999 года провести подготовительные мероприятия, необходимые для применения на территории Российской Федерации Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП) 1975 года с учетом поправок, указанных в пункте 1 данного Постановления.
Министерством транспорта Российской Федерации и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации приказом от 01.09.1999 № 61/591 утверждено Положение о порядке допуска российских перевозчиков к процедуре МДП (далее – Положение), которым в соответствии с пунктом 3 части II приложения 9 к Конвенции установлены минимальные условия и требования к лицам, желающим получить допуск к процедуре МДП.
Подпункт «в» пункта 1 Положения, устанавливающий в качестве одного из условий получения допуска к процедуре МДП отсутствие серьезных или неоднократных нарушений таможенного законодательства Российской Федерации и задолженности по уплате таможенных платежей, соответствует подпункту «d» пункта 1 части II приложения 9 к Конвенции.
Согласно вышеизложенным нормам Конвенции, допуск к процедуре МДП фактически означает предоставление перевозчику льгот в виде возможности пользоваться особыми таможенными правилами, предусмотренными Конвенцией, которые облегчают условия выполнения международной автомобильной перевозки путем упрощения процедур таможенного оформления при прохождении границ (освобождение от уплаты или депозита ввозных и вывозных пошлин и сборов в промежуточных таможнях (статья 4 Конвенции).
Следовательно, лишение права пользования указанной льготой не может быть произвольным. Нормы Конвенции, кроме требования к национальным властям об установлении порядка доступа к процедуре МДП также устанавливают критерии, которые должны учитываться национальными властями при лишении права пользования указанной льготой. При этом в нормах Конвенции прямо отмечается, что лишение права пользования конвенционной льготой может быть как временным, так и окончательным (статья 38 Конвенции). Из этого следует, что требуемый Конвенцией национальный механизм лишения льготы должен предусматривать процедуры и основания как для временного, так и для окончательного лишения допуска к процедуре МДП. При этом, в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации национальный механизм не может противоречить тем критериям, которые предусмотрены в нормах Конвенции, в частности, при лишении права допуска к процедуре МДП должны применяться критерии, предусмотренные нормами Конвенции, и в том понимании, которое им придается нормами Конвенции.
В указанном аспекте национальный механизм применения норм Конвенции, равно как и практика применения норм Конвенции таможенными органами, не соответствуют вытекающему из норм Конституции Российской Федерации критерию правовой определенности, поскольку не позволяют устанавливать случаи применения различных последствий (временного или постоянного лишения) к нарушениям административного законодательства и критерий серьезности нарушения норм таможенного законодательства в целях лишения допуска.
Об отсутствии определенности в процедуре лишения допуска к механизму МДП в национальном законодательстве Российской Федерации, в частности отсутствии четких критериев серьезности нарушения таможенного законодательства в смысле норм Конвенции, отмечалось в заключении Административного комитета Конвенции Экономической комиссии для Европы Экономического и социального совета Организации Объединенных Наций, являющейся депозитарием Конвенции (ECE/TRANS/WP.30/FC.2/2014/14).
Однако отсутствие правовой определенности на национальном уровне не означает, что административные и судебные органы при лишении допуска к процедуре МДП не должны учитывать нормы Конвенции исходя из их комплексного толкования.
По смыслу вышеприведенных норм Конвенции и принимая во внимание, что допуск к процедуре МДП изымается, если соблюдение минимальных условий его предоставления больше не обеспечивается, однако, без ущерба для статьи 38 Конвенции (пункт 5 статьи 6 главы II Конвенции) при решении вопроса об изъятии у лица доступа к процедуре МДП с целью соблюдения прав и законных интересов лиц, осуществляющих деятельность в области международных перевозок грузов, а также недопущения необоснованного нарушения и (или) ограничения их права на использование процедур МДП, должны приниматься во внимание и оцениваться не только факты допущенных данным лицом нарушений таможенного и (или) налогового законодательства, но и существенность причинения вреда охраняемым правоотношениям, а также соразмерность допущенных нарушений такой мере как изъятие допуска к процедуре МДП.
Таким образом, системное и теологическое толкование норм Конвенции, которая принималась в целях облегчения международной перевозки грузов дорожным транспортом, упрощения административных и таможенных формальностей в области международных перевозок, свидетельствуют о том, что неоднократность нарушения норм таможенного или налогового законодательства сама по себе не может являться основанием для лишения допуска к процедуре МДП. Необходимо учитывать, насколько серьезный характер носят нарушения и насколько существенный вред причиняют общественным отношениям, исходя из необходимости обеспечения баланса интересов сторон спорных правоотношений, в том числе государства, заинтересованного в участии отечественных перевозчиков в международных дорожных перевозках и создании условий для их конкурентоспособности в указанной сфере международных услуг, на что, среди прочего, было направлено присоединение Российской Федерации к нормам Конвенции.
Из данного подхода исходит и действующая судебная практика, в частности, определения Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2014 № 305-КГ14-3070, от 24.10.2014 № 305-КГ14-3205, от 15.12.2014 № 305-КГ14-5321, от 12.01.2015 № 305-КГ14-3068, от 10.03.2015 № 305-ЭС14-8588, от 27.06.2016 № 305-КГ16-6389, от 06.05.2016 № 305-КГ16-3589, решение Арбитражного суда города Москвы от 04.08.2016 по делу № А40-73195/2015.
Таким образом, отменяя решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и отказывая в удовлетворении заявления общества, суд кассационной инстанции, руководствуясь единственным критерием неоднократности нарушения норм таможенного законодательства, неверно истолковал нормы Конвенции и пришел к необоснованным выводам.
В то же время суды первой и апелляционной инстанции правомерно исходили из оценки комплекса критериев, предусмотренных нормами Конвенции в качестве основания для лишения допуска к процедуре МДП, и пришли к верному выводу о том, что оспариваемое решение ФТС России нарушает требования действующего законодательства, а также права и законные интересы заявителя, поскольку при вынесении решения таможенным органом с целью соблюдения прав и законных интересов лица, осуществляющего деятельность в области международных перевозок грузов, а также недопущения необоснованного нарушения и (или) ограничения права заявителя на использование процедур МДП, необходимо не только устанавливать факты нарушения таможенного законодательства, но и оценивать существенность причинения вреда охраняемым общественным правоотношениям, соразмерность допущенных нарушений такой мере как изъятие допуска к процедуре МДП.
При этом суды первой и апелляционной инстанций отметили, что таким серьезным нарушением таможенный орган посчитал неоднократное (дважды в течение года – два автомобиля, следовавших по одному маршруту в одну дату, нарушившие сроки таможенного транзита – по статье 16.10 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации «Несоблюдение порядка таможенного транзита») привлечение общества к административной ответственности за нарушение таможенных правил, однако, привлечение заявителя к административной ответственности 5 раз в течение трех лет (2011–2014 годов), с учетом соотношения объема осуществляемых перевозок и количества выявленных нарушений не является достаточным основанием для лишения общества права использовать процедуры МДП: обществом только за 2014 год совершено 228 рейсов по процедуре МДП, соответственно, объем перевозок при осуществлении которых совершены административные правонарушения, составляет 0,8% от общего объема перевозок.
Кроме того, суды первой и апелляционной инстанций, приняв во внимание существо указанных административных правонарушений, пришли к выводу о том, что действия общества не образуют составов, относящихся к серьезным нарушениям таможенного законодательства, следовательно, не свидетельствуют о серьезности нарушения в понимании Конвенции.
При таких обстоятельствах судебные акты судов первой и апелляционной инстанций подлежат оставлению в силе как соответствующие нормам применимого права и обеспечившие баланс интересов сторон спорного правоотношения.
Учитывая изложенное, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 167, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановление Арбитражного суда Московского округа от 12.04.2016 по делу № А40-66807/2015 Арбитражного суда города Москвы отменить.
Решение Арбитражного суда города Москвы от 24.08.2015 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2015 по тому же делу оставить в силе.
| Председательствующий судья | Н.В. Павлова |
| Судья | М.К. Антонова |
| Судья | М.В. Пронина |