Резолютивная часть определения объявлена 11.10.2017
Полный текст определения изготовлен 13.10.2017
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Завьяловой Т.В.,
судей Антоновой М.К., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе публичного акционерного общества «Нефтяная компания «Роснефть» (далее – общество, ПАО «НК «Роснефть») на решение Арбитражного суда города Москвы от 29.07.2016 по делу № А40-93344/2016, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2016 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2017 по тому же делу
по заявлению общества о признании незаконными решения Федеральной антимонопольной службы (далее – антимонопольный орган, ФАС России) от 13.01.2016 по делу № 223ФЗ-5/16 в части пунктов 2, 3, 4 и предписания от 13.01.2016 № 223ФЗ-5/16,
при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью «Север-Сервис Комплект» (далее – общество «Север-Сервис Комплект»).
В заседании приняли участие представители:
от публичного акционерного общества «Нефтяная компания «Роснефть» – Суругин Д.Н., Широкова Н.Е.;
от Федеральной антимонопольной службы – Шарова К.К.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
в ФАС России поступила жалоба общества «Север-Сервис Комплект» на действия ПАО «НК «Роснефть» (заказчика, организатор закупки) при организации и проведении запроса предложений в электронной форме на право заключения договора на закупку зимней и летней спецодежды для дочерних обществ по лотам №№ 4161-1.1-4161-18 (извещение № 31502890947).
Решением антимонопольного органа от 13.01.2016 жалоба общества «Север-Сервис Комплект», рассмотренная в порядке, установленном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции (далее – Закон о защите конкуренции), признана необоснованной. При этом ФАС России признала организатора закупки – ПАО «НК «Роснефть» нарушившим положения части 1 статьи 2, части 6 статьи 3, пункта 9 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках, Закон № 223-ФЗ).
В соответствии с указанным решением антимонопольного органа заказчику выдано предписание от 13.01.2016 № 223ФЗ-5/16 об устранении обществом выявленных нарушений антимонопольного законодательства: отмене протокола, составленного в ходе запроса предложений, повторном проведении процедуры рассмотрения и оценки заявок, поданных на участие в запросе предложений, с учетом решения от 13.01.2016. В случае принятия решения о проведении переторжки предписано учитывать предложения участников, поданные в ходе проведения переторжки. Также обществу предписано продолжить проведение запроса предложений в соответствии с требованиями Закона о закупках, Документации о проведении запроса предложений, Положения компании о закупках товаров, работ, услуг № П2-08 Р-0019, утвержденного Решением Совета директоров ОАО «НК «Роснефть» от 03.04.2015 (далее – Документация о закупках).
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, ПАО «НК «Роснефть» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании указанных ненормативных правовых актов недействительными.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 29.07.2016, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2016, в удовлетворении заявленных требований обществу отказано.
Арбитражный суд Московского округа постановлением от 14.03.2017 оставил указанные судебные акты без изменения.
Отказывая в удовлетворении заявленных обществом требований и признавая оспариваемые акты антимонопольного органа законными и обоснованными, суды трех инстанций исходили из того, что при рассмотрении жалобы на действия заказчика ФАС России действовала в пределах полномочий, предоставленных данному органу действующим законодательством в сфере контроля за закупками товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и в установленном процессуальном порядке.
Суды также признали правомерными выводы антимонопольного органа о допущенных со стороны общества нарушениях положений части 1 статьи 2, части 6 статьи 3 Закона о закупках, несоответствии требований, установленных в пункте 3.3.1 Документации, пункту 3.2.2 указанной Документации. Данное нарушение повлекло необоснованный, по мнению ФАС России, отказ ряда компаний в допуске к участию в проведенной закупочной процедуре.
Кроме того, суды поддержали позицию антимонопольного органа о допущенных со стороны общества нарушениях при формировании требований к участникам закупки, изложенных в Блоке 8 Документации о закупках.
В кассационной жалобе ПАО «НК «Роснефть» ставит вопрос об отмене судебных актов арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав общества.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 04.09.2017 кассационная жалоба общества вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия полагает, что кассационная жалоба общества подлежит удовлетворению, а принятые по настоящему делу судебные акты трех инстанций – отмене по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее – заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Статьей 18.1 Закона о защите конкуренции установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.
Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).
Таким образом, статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом № 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.
Эти основания установлены в части 10 статьи 3 Закона о закупках, согласно которой антимонопольные органы рассматривают жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика в случаях:
1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с Законом № 223-ФЗ размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;
2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;
3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе);
4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.
Перечисленные в данной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в части 9 статьи 3 Закона о закупках.
При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено в пункте 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.
Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.
Аналогичная правовая позиция ранее уже высказывалась в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 11.04.2017 № 304-КГ16-17592, от 29.09.2017 № 309-КГ17-7502.
Вопреки доводам ФАС России и выводам судов, положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями. Данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Закона о закупках.
В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона № 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.
Таким образом, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Закона о контрактной системе, пункта 4.2. части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством.
С учетом изложенного, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках.
Оспоренное обществом решение ФАС России таких оснований не содержит, а мотивировано иными имевшимися с точки зрения антимонопольного органа нарушениями, что исключало возможность рассмотрения поданной обществом «Север-Сервис Комплект» жалобы в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.
При указанных обстоятельствах у судов отсутствовали правовые основания для признания законными решения и предписания антимонопольного органа.
Следовательно, принятые по делу судебные акты арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, а заявление общества – подлежит удовлетворению.
Руководствуясь статьями 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда города Москвы от 29.07.2016 по делу № А40-93344/2016, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2016 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2017 по тому же делу отменить.
Заявление публичного акционерного общества «Нефтяная компания «Роснефть» удовлетворить.
Признать незаконными решение Федеральной антимонопольной службы от 13.01.2016 в части пунктов 2, 3, 4, а также предписание от 13.01.2016 № 223ФЗ-5/16.
| Председательствующий | Т.В. Завьялова |
| Судьи | М.К. Антонова |
| Д.В. Тютин |