Резолютивная часть определения объявлена 8 ноября 2017 года.
Полный текст определения изготовлен 10 ноября 2017 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Першутова А.Г., Прониной М.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Ханкайская центральная районная больница» (далее – медицинская организация) на решение Арбитражного суда Приморского края от 25.01.2017 по делу № А51-28676/2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2017 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22.05.2017 по тому же делу
по иску государственного учреждения «Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края» (далее – территориальный фонд) к медицинской организации о взыскании 1 404 547 рублей 75 копеек средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению,
с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – общества с ограниченной ответственностью «Страховая медицинская организация «Восточно-страховой альянс».
Представители сторон в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства были надлежащим образом извещены. Медицинская организация просила рассмотреть дело в отсутствие ее представителя.
В силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., исследовав материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
территориальным фондом в период с 13.10.2014 по 21.11.2014 проведена проверка использования медицинской организацией средств, полученных на финансовое обеспечение мероприятий программы «Модернизация здравоохранения Приморского края на 2011-2012 годы» (далее – Программа модернизации здравоохранения Приморского края) в части внедрения стандартов оказания медицинской помощи, повышения доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе, предоставляемой врачами-специалистами, за период с 01.01.2011 по 31.12.2013.
По результатам проверки территориальный фонд пришел к выводу о нецелевом использовании выделенных средств в сумме 1 071 417 рублей 35 копеек, выразившемся в осуществлении стимулирующих выплат в рамках указанной программы медицинским работникам, не имеющим профессионального образования надлежащего уровня.
В частности, произведена выплата стимулирующих надбавок медицинским сестрам, окончившим двухгодичные курсы медицинских сестер обществ Красного Креста и Красного Полумесяца СССР в период с 1966 по 1968 годы, рентгенолаборанту, окончившему годичные курсы по подготовке медицинских сестер для детских яслей в период с 1966 по 1967 годы и не имеющим сертификата специалиста, заведующей клинико-диагностической лабораторией и врачам клинической лабораторной диагностики, не имеющим соответствующего занимаемой должности высшего медицинского образования, но имеющим высшее профессиональное (немедицинское) образование.
Медицинской организации предложено возместить в территориальный фонд денежные средства, использованные нецелевым образом, уплатить пени и штраф. Общая сумма, предъявленная медицинской организации к взысканию, составила 1 404 547 рублей 75 копеек.
Поскольку медицинской организацией денежные средства не были перечислены, фонд обратился в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением Арбитражного суда Приморского края от 25.01.2017, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2017 и постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22.05.2017, с медицинской организации в пользу территориального фонда взыскано 1 071 417 рублей 35 копеек средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, 225 988 рублей 66 копеек пеней и 107 141 рубль 74 копейки штрафа.
Суды признали, что фондом доказан факт нецелевого использования медицинской организацией средств, полученных на финансирование Программы модернизации здравоохранения Приморского края.
Пунктом 2 Перечня должностей специалистов с высшим и средним медицинским образованием, участвующих в реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи на территории Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 04.05.2011 № 126-па, определены должности специалистов со средним медицинским образованием, в том числе медицинская сестра.
Суды сделали вывод о том, что медицинские сестры, окончившие курсы медицинских сестер обществ Красного Креста и Красного Полумесяца СССР и годичные курсы по подготовке медицинских сестер для детских яслей с получением соответствующих удостоверений, не имели необходимого уровня медицинского образования и сертификата специалиста, а потому не имели права участвовать в реализации Программы модернизации здравоохранения Приморского края и получать стимулирующие выплаты.
Кроме того, суды указали, что выплата стимулирующих надбавок заведующей клинико-диагностической лаборатории и врачам клинической лабораторной диагностики, не имеющим высшего медицинского образования, также произведены в нарушение Программы модернизации здравоохранения Приморского края и является нецелевым использованием бюджетных средств.
Между тем судами не учтено следующее.
Правительством Российской Федерации 07.02.2011 принято постановление № 60 «О порядке реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи, проводимых в рамках региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации» (далее – постановление № 60).
Пунктом 1 постановления установлено, что в рамках реализуемых в 2011–2012 годах региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации мероприятия по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами (специалистами с высшим медицинским образованием), проводятся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по следующим направлениям: а) обеспечение укомплектованности медицинских организаций врачами-специалистами и специалистами со средним медицинским образованием, оказывающими амбулаторную медицинскую помощь; б) предоставление амбулаторной медицинской помощи, в том числе врачами-специалистами, в соответствии со стандартами ее оказания, включая обеспечение лекарственными препаратами и расходными материалами, необходимыми для проведения диагностических и лечебных мероприятий; в) введение ориентированной на результаты деятельности системы оплаты труда врачей-специалистов и специалистов со средним медицинским образованием, оказывающих амбулаторную медицинскую помощь.
Согласно пункту 3 постановления перечень должностей специалистов с высшим и средним медицинским образованием, участвующих в реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи, а также методика оценки их деятельности устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии с показателями оценки указанной деятельности, устанавливаемыми Министерством здравоохранения Российской Федерации.
Таким образом, для осуществления специалистам дополнительных денежных выплат в рамках мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи является наличие высшего и среднего медицинского образования, а также выполнение перечня работ и услуг для диагностики и лечения заболевания.
В соответствии с постановлением № 60 Администрацией Приморского края постановлением от 04.05.2011 № 126-па утверждены Перечень должностей специалистов с высшим и средним медицинским образованием, участвующих в реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи на территории Приморского края (далее – Перечень), а также Методика оценки деятельности специалистов с высшим и средним медицинским образованием, участвующих в реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи на территории Приморского края.
В Перечень включены следующие должности специалистов с высшим медицинским образованием: врач клинической лабораторной диагностики, заведующий структурным подразделением (отделом, отделением, лабораторией, кабинетом, отрядом) – врачи-специалисты, оказывающие амбулаторную медицинскую помощь, а также должности специалистов со средним медицинским образованием, в том числе медицинские сестры.
В соответствии со статьей 100 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие сертификат специалиста.
Согласно приказу Министерства здравоохранения СССР от 19.10.1954 № 206-м лицам, окончившим двухгодичные курсы медицинских сестер обществ Красного Креста и Красного Полумесяца СССР без отрыва от производства, присваивалась квалификация медицинской сестры с законченным средним медицинским образованием с распространением на них всех прав и льгот, установленных для медицинских сестер с законченным средним медицинским образованием. Названный приказ не отменен и не признан утратившим силу.
Приказом Министерства здравоохранения СССР от 13.07.1989 № 418 лица, окончившие годичные курсы по подготовке медицинских сестер для детских яслей, получившие свидетельство об окончании обучения, были допущены к замещению должностей постовых медицинских сестер дома ребенка, диетсестер молочной кухни, медицинских сестер поликлиники (поликлинического отделения) по обслуживанию детей дошкольных учреждений.
Министерство здравоохранения Российской Федерации письмом от 08.11.2016 № 16-5/2096392 разъяснило, что в соответствии с действующим ранее приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации от 19.12.1994 № 286 лица, не получившие специальной подготовки и званий в соответствующих средних медицинских и фармацевтических учебных заведениях и допущенные в ранее установленном порядке к работе в должностях среднего медицинского и фармацевтического персонала, сохраняют право на работу в должностях, занимаемых ими до издания названного приказа. Указанным лицам сертификат специалиста не выдается.
Поскольку в дальнейшем федеральными органами исполнительной власти в области здравоохранения не издавались нормативные правовые акты, касающиеся ранее существующего порядка подготовки и занятия медицинской деятельностью лиц, окончивших двухгодичные курсы медицинских сестер обществ Красного Креста и Красного Полумесяца СССР, и годичные курсы по подготовке медицинских сестер для детских яслей, Министерство здравоохранения Российской Федерации в названном письме полагает возможным продолжение профессиональной деятельности медицинскими работниками, прошедшими обучение на указанных курсах, занимающих соответствующие должности без сертификата специалиста, при условии периодического повышения квалификации по соответствующим специальностям в образовательных организациях дополнительного профессионального образования.
Таким образом, судами сделан неверный вывод о том, что медицинские сестры не имели необходимого уровня образования и сертификата специалиста, а потому не имели права участвовать в реализации Программы модернизации здравоохранения Приморского края и получать стимулирующие выплаты.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11.12.2012 № АКПИ12-1323, принятым по заявлению о признании частично недействующими пунктов 1 и 3 постановления № 60 в части, предусматривающей распространение его действия лишь на специалистов с высшим и средним медицинским образованием, установлено, что врачом-специалистом может быть только лицо, получившее высшее медицинское образование.
Принимая во внимание названное решение Верховного Суда Российской Федерации, Судебная коллегия полагает, что в отношении врачей клинической лабораторной диагностики и заведующей клинико-диагностической лаборатории выводы судов являются правильными.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Полагая, что медицинские сестры не имели права участвовать в Программе модернизации здравоохранения Приморского края, суды не проверили, оказывались ли названными работниками услуги населению, а также, в какой сумме произведены стимулирующие выплаты медицинским сестрам.
С учетом изложенного, Судебная коллегия считает, что судебные акты по делу подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела судам следует учесть правовую позицию, изложенную в настоящем определении, проверить соответствующий расчет суммы нецелевого использования денежных средств.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Приморского края от 25.01.2017 по делу № А51-28676/2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2017 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22.05.2017 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Приморского края.
| Председательствующий судья | Т.В. Завьялова |
| Судья | А.Г. Першутов |
| Судья | М.В. Пронина |