резолютивная часть определения объявлена 09 ноября 2016 года
полный текст определения изготовлен 10 ноября 2016 года
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Прониной М.В., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19.05.2016 по делу № А65-23671/2015 Арбитражного суда Республики Татарстан
по заявлению муниципального казенного учреждения «Земельно-имущественная палата Елабужского муниципального района Республики Татарстан» (далее – учреждение, заявитель) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее – антимонопольный орган, управление) о признании недействительным решения от 03.09.2015 (объявлено 25.08.2015) и предписания от 25.08.2015 по делу № 06-219/2015,
при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Исполнительного комитета Елабужского муниципального района Республики Татарстан, Низаметдинова Ф.Р., Калмыковой Н.Д., Акманова В.Н., Арслановой Г.К.
В заседании приняли участие представители:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан – Вовкивская Л.В.;
от муниципального казенного учреждения «Земельно-имущественная палата Елабужского муниципального района Республики Татарстан» и Исполнительного комитета Елабужского муниципального района Республики Татарстан – Златина Ю.М.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителя антимонопольного органа, поддержавшего доводы кассационной жалобы, и представителя заявителя и третьего лица по делу, возражавшего против ее удовлетворения, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства было установлено, что учреждением предоставлены в аренду Низаметдинову Ф.Р. земельные участки для жилищного строительства без проведения конкурентных процедур ввиду представления одной заявки от данного лица. При этом информационное сообщение о предоставлении земельных участков опубликовано в газете «Алабуга Нуры» от 24.07.2013 № 56 (12372) на татарском языке, иных информационных сообщений в других источниках на русском языке не опубликовано.
По результатам рассмотрения материалов комиссией антимонопольного органа вынесено решение, в соответствии с которым учреждение признано нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) в части ограничения прав неопределенного круга лиц, имевших намерение получить в аренду земельные участки с кадастровыми номерами: 16:47:010201:632, 16:47:010201:633, 16:47:010201:634, 16:47:010201:635, 16:47:000000:414, 16:47:000000:418, 16:47:010201:449, 16:47:010201:457, 16:47:010201:439, 16:47:010201:447, 16:47:000000:415, 16:47:010201:440, 16:47:010201:446, 16:47:010201:448, 16:47:010201:451, 16:47:010201:442, 16:47:000000:416, 16:47:010201:454, 16:47:010201:441, 16:47:010201:450, 16:47:010201:443, 16:47:010201:453, 16:47:000000:413, 16:47:000000:417, 16:47:010201:455, 16:47:010201:445, 16:47:010201:444, 16:47:010201:452, 16:47:010201:456, 16:47:010201:458, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Кроме того антимонопольным органом выдано учреждению предписание от 25.08.2015 о прекращении нарушения названных положений Закона о защите конкуренции, путем принятия мер по возврату в муниципальную казну предоставленных в аренду земельных участков.
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 10.12.2015 в удовлетворении заявленных учреждением требований отказано.
Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 решение суда первой инстанции от 10.12.2015 отменено в части отказа в удовлетворении заявления учреждения о признании незаконным предписания антимонопольного органа от 25.08.2015, оспариваемый ненормативный правовой акт признан недействительным.
В остальной части решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 10.12.2015 оставлено без изменения.
Арбитражный суд Поволжского округа постановлением от 19.05.2016 постановление суда апелляционной инстанции от 15.02.2016 оставил без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, антимонопольный орган, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права, просит отменить принятые по делу судебные акты судов апелляционной и кассационной инстанций в части признания недействительным предписания управления от 25.08.2015.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 20.09.2016 кассационная жалоба управления вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационная жалоба антимонопольного органа подлежит удовлетворению, а принятые по делу постановления судов апелляционной и кассационной инстанций – отмене в оспариваемой части по следующим основаниям.
Отказывая в удовлетворении заявления о признании недействительным решения антимонопольного органа, суды трех инстанций сослались на статьи 8, 34, 68 Конституции Российской Федерации, статью 8 Конституции Республики Татарстан и руководствовались положениями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период, далее – Земельный кодекс), отметив, что важным условием предоставления муниципального имущества является максимальное обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении муниципального имущества, а также предоставления достаточно полной и достоверной информации. В рассматриваемой ситуации публикация информационного сообщения требовала также иного способа донесения информации до потенциальных приобретателей, а именно, посредством опубликования ее также в русскоязычном печатном издании.
Отсутствие публикации извещения в русскоязычных СМИ о предоставлении земельных участков лишило потенциальных приобретателей права на участие в распределении муниципальных земельных участков, препятствует реализации цели выставления земельных участков на публичную продажу, тем самым ущемляет права и свободы неограниченного круга лиц, заинтересованных в приобретении земельных участков.
С учетом изложенного судами сделан обоснованный вывод о нарушении учреждением требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и законности оспариваемого решения антимонопольного органа.
Отказывая в удовлетворении требования о признании недействительным предписания антимонопольного органа от 25.08.2015, в соответствии с которым учреждению предписывалось принять меры по возврату в муниципальную казну предоставленных в аренду земельных участков, Арбитражный суд Республики Татарстан исходил из того, что антимонопольный орган действовал в пределах компетенции, установленной положениями Закона о защите конкуренции, а заявитель не доказал нарушение оспариваемым предписанием его прав и законных интересов (статья 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, поддержанный судом округа, отменил в указанной части решение суда первой инстанции, приняв во внимание, что на основании договоров о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, спорные земельные участки были переданы Низаметдиновым Ф.Р. физическим лицам, многие из которых возвели на них жилые дома, оформив право собственности на данные объекты недвижимости.
Следовательно, по мнению названных судов, вопреки требованиям статьи 50 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом не были учтены обстоятельства, связанные с фактическим нахождением земельных участков во владении третьих лиц, что привело к неисполнимости вынесенного ненормативного правового акта.
По мнению Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, судами апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении дела не было учтено следующее.
В соответствии с положениями подпунктов «а» и «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в частности, выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Соответствующие предписания, адресованные органам местного самоуправления, должны быть направлены на реальное восстановление конкурентной среды, претерпевшей негативное воздействие со стороны указанных органов, и обладать признаком исполнимости.
Из материалов дела следует и не оспаривается сторонами, что предписание антимонопольного органа, вынесенное в отношении учреждения о прекращении нарушения положений Закона о защите конкуренции путем принятия мер по возврату в муниципальную казну предоставленных в аренду земельных участков, не содержит властных распорядительных указаний, адресованных третьим лицам, об освобождении участков и их возврате.
Учитывая, что между публичным образованием в лице учреждения и Низаметдиновым Ф.Р., заключившими договоры аренды земельных участков, возникли обязательственные отношения по поводу владения и пользования земельными участками, регулируемые Гражданским кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом, в рамках исполнения предписания антимонопольного органа учреждение вправе использовать претензионный порядок урегулирования спора либо обратиться в суд с гражданско-правовым требованием о признании договоров недействительными и применении последствий их недействительности.
Аналогичным образом предписание не препятствует обращению третьих лиц, считающих себя добросовестными арендаторами, приобретателями, потерпевшими от неправомерных действий учреждения, с соответствующими требованиями в суд в порядке гражданского судопроизводства.
С учетом изложенного Судебная коллегия полагает, что предписание антимонопольного органа от 25.08.2015 не нарушает права и законные интересы учреждения и третьих лиц, вынесено в пределах полномочий, предоставленных государственному органу положениями Закона о защите конкуренции.
Следовательно, у судов апелляционной и кассационной инстанций отсутствовали основания, предусмотренные положениями статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для вывода о незаконности вышеуказанного ненормативного правового акта.
Таким образом, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19.05.2016 по делу подлежат отмене в оспариваемой антимонопольным органом части на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенным нарушением норм материального права, а решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 10.12.2015 по данному делу – оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19.05.2016 по делу № А65-23671/2015 Арбитражного суда Республики Татарстан в части отказа в удовлетворении заявления муниципального казенного учреждения «Земельно-имущественная палата Елабужского муниципального района» о признании незаконным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 25.08.2015 по делу № 06-219/2015 отменить.
Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 10.12.2015 в указанной части оставить в силе.
В остальной части постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19.05.2016 по данному делу оставить без изменения.
| Председательствующий судья | Т.В. Завьялова |
| Судья | М.В. Пронина |
| Судья | Д.В. Тютин |