Резолютивная часть определения объявлена 03.08.2017.
Полный текст определения изготовлен 10.08.2017.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Грачевой И.Л., судей Хатыповой Р.А. и Чучуновой Н.С.,
при участии представителя закрытого акционерного общества «Левша и К» Погудина А.Н. (доверенность от 11.01.2016),
рассмотрев в открытом судебном заседании дело № А45-503/2016 по кассационной жалобе Мэрии города Новосибирска (г. Новосибирск) на постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18.01.2017 (судьи Сирина В.В., Зиновьева Т.А., Тихомиров В.В.),
закрытое акционерное общество «Левша и К» (далее – Общество «Левша и К») обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействительным постановления Мэрии города Новосибирска (далее – Мэрия) от 07.10.2015 № 6109 «Об отказе закрытому акционерному обществу «Левша и К» в предварительном согласовании предоставления земельного участка» и об обязании Мэрии в течение месяца со дня вступления решения в законную силу рассмотреть заявление Общества «Левша и К» о выборе земельного участка от 25.10.2012 с дополнениями от 13.11.2012 и 07.12.2012.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Крассер» (далее – Общество «Крассер»).
Арбитражный суд Новосибирской области решением от 25.05.2016, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2016, отказал в удовлетворении требований Общества «Левша и К».
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановлением от 18.01.2017 отменил указанные судебные акты, признал незаконным постановление Мэрии от 07.10.2015 № 6109, обязал Мэрию устранить нарушение прав и законных интересов Общества «Левша и К» путем оформления и утверждения акта выбора земельного участка в соответствии с заявлением Общества «Левша и К» о выборе земельного участка от 25.10.2012 с дополнениями от 13.11.2012 и 07.12.2012, а также путем принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.
Мэрия, ссылаясь на нарушение окружным судом норм материального и процессуального права, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре постановления суда округа от 18.01.2017 в кассационном порядке.
Дело 05.04.2017 истребовано из Арбитражного суда Новосибирской области. Определением от 29.06.2017 судьи Верховного Суда Российской Федерации Грачевой И.Л. жалоба Мэрии вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзыве на жалобу Общество «Левша и К» просит оставить постановление окружного суда без изменения, считая его законным и обоснованным.
В судебном заседании представитель Общества «Левша и К» поддержал доводы отзыва.
Другие лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, что в соответствии со статьей 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 АПК РФ).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Грачевой И.Л., выслушав объяснения представителя Общества «Левша и К», Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемое постановление окружного суда от 18.01.2017 подлежит отмене ввиду следующего.
Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании заявления Общества «Крассер» Мэрия постановлением от 30.01.2012 № 478 утвердила схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории и акт выбора земельного участка для строительства объекта автомобильного сервиса по адресу: г. Новосибирск, Железнодорожный район, Фабричная ул.
Общество «Левша и К» 25.10.2012 обратилось в Мэрию с заявлением (с учетом дополнений от 13.11.2012 и 07.12.2012) о выборе земельного участка ориентировочной площадью 1000 кв.м, расположенного по адресу: г. Новосибирск, Железнодорожный район, Фабричная ул., для капитального строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта автомобильного сервиса и открытой автопарковки.
Мэрия на основании постановления от 30.01.2012 № 478 и заявления Общества «Крассер» от 04.12.2012 постановлением от 13.12.2012 № 12852 предоставила в аренду Обществу «Крассер» испрашиваемый земельный участок для строительства объекта автомобильного сервиса, постановлением от 22.01.2013 № 350 отказала Обществу «Левша и К» в размещении объекта автомобильного сервиса и открытой автопарковки.
По заявлению Общества «Левша и К» Арбитражный суд Новосибирской области решением от 27.12.2012 по делу № А45-23001/2012 признал недействительным постановление Мэрии от 30.01.2012 № 478, а решением от 10.07.2013 по делу № А45-7216/2013 признал недействительным постановление Мэрии от 22.01.2013 № 350 и обязал Мэрию устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества «Левша и К» путем повторного рассмотрения его заявления от 25.10.2012 с дополнениями от 13.11.2012 и 07.12.2012 по правилам статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).
Мэрия постановлением от 23.10.2013 № 10061 повторно отказала Обществу «Левша и К» в размещении объекта автомобильного сервиса и открытой автопарковки по указанному адресу.
Решениями Арбитражного суда Новосибирской области от 30.09.2014 по делу № А45-11441/2014 и от 16.03.2015 по делу № А45-2003/2014 признаны недействительными постановления Мэрии от 13.12.2012 № 12852 о предоставлении Обществу «Крассер» в аренду спорного земельного участка и от 23.10.2013 № 10061 об отказе Обществу «Левша и К» в размещении объекта автомобильного сервиса и открытой автопарковки; на Мэрию возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества «Левша и К» путем рассмотрения его заявления о выборе земельного участка для размещения объекта в двадцатидневный срок с момента вступления в законную силу судебного акта по названному делу.
Принимая указанные судебные акты, арбитражный суд в том числе исходил из того, что Мэрия надлежащим образом с учетом требований статьи 31 ЗК РФ не рассмотрела заявление Общества «Левша и К», что при наличии двух заявок на предоставление одного земельного участка в аренду для строительства право аренды участка подлежит выставлению на торги, указанными постановлениями нарушены права общества «Левша и К» как одного из двух претендентов на предоставление участка и потенциального участника торгов.
Во исполнение решения суда от 16.03.2015 по делу № А45-2003/2014 Мэрия, рассмотрев заявление Общества «Левша и К» о выборе земельного участка для капитального строительства, постановлением от 07.10.2015 № 6109 отказала заявителю в выборе участка и предварительном согласовании предоставления участка для строительства, указав на разработку схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьями 11.3, 11.9 ЗК РФ требований к образуемым участкам.
Общество «Левша и К» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением о признании недействительным постановления Мэрии от 07.10.2015 № 6109, ссылаясь на то, что данным постановлением нарушены его права и законные интересы, поскольку строительство объекта на испрашиваемом земельном участке необходимо ему для ведения предпринимательской деятельности и извлечения прибыли.
Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, руководствуясь статьями 198, 201 АПК РФ, пунктом 16 статьи 11.10, пунктом 1 статьи 39.6, пунктом 8 статьи 39.15 ЗК РФ, пунктом 18 статьи 1, пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 171-ФЗ), разъяснениями, приведенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», пришли к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого постановления Мэрии недействительным.
Суды исходили из следующего: Законом № 171-ФЗ статьи 30, 31, 32 ЗК РФ, которыми был регламентирован порядок предоставления и выбора земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, признаны утратившими силу с 01.03.2015 и установлен иной порядок предоставления публичных участков для строительства; в соответствии с пунктом 1 статьи 34 Закона № 171-ФЗ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен лицу для строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление такого земельного участка лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, принятым до 01.03.2015; поскольку до 01.03.2015 решение о предварительном согласовании места размещения объекта на спорном земельном участке по заявлению Общества «Левша и К» не принято, у Мэрии на момент принятия постановления от 07.10.2015 № 6109 отсутствовали законные основания для предоставления данному обществу земельного участка для строительства в соответствии со статьями 31 и 32 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 01.03.2015.
Окружной суд, посчитав, что суды первой и апелляционной инстанций неправильно применили нормы материального права, сославшись на статью 7 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», часть 1 статьи 16 АПК РФ, отменил решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, признал недействительным постановление Мэрии от 07.10.2015 № 6109, обязал Мэрию устранить нарушение прав и законных интересов Общества «Левша и К».
Суд округа сделал следующие выводы: с 2012 года Мэрия неоднократно допускала незаконные действия в отношении Общества «Левша и К», не осуществив по его заявлению предоставление земельного участка по правилам статьи 31 ЗК РФ, действовавшей до 01.03.2015; решениями арбитражного суда по делам №№ А45-7216/2013 и А45-2003/2014 на Мэрию дважды возлагалась обязанность по рассмотрению заявления Общества «Левша и К» о выборе земельного участка; оспариваемый отказ Мэрии, оформленный постановлением от 07.10.2015 № 6109, препятствует Обществу «Левша и К» в восстановлении его нарушенного права на получение на законных основаниях в пользование для строительства публичного земельного участка; поскольку совершенные Мэрией с 2012 года действия были направлены на воспрепятствование реализации заявителем права на получение земельного участка по правилам, предусмотренным Земельным кодексом Российской Федерации в редакции, действовавшей до 01.03.2015, с учетом сформировавшегося у заявителя законного ожидания и в связи с необходимостью восстановления его нарушенного права оснований для применения к правоотношениям сторон положений указанного Кодекса в редакции Закона № 171-ФЗ не имеется; учитывая, что право Общества «Левша и К» на рассмотрение его заявления в порядке статьи 31 ЗК РФ на основании ранее вынесенных судебных актов не было восстановлено, и исходя из задач судопроизводства, необходимо возложить на Мэрию обязанность оформить и утвердить акт выбора земельного участка в соответствии с заявлением Общества «Левша и К» о выборе земельного участка от 25.10.2012 с дополнениями от 13.11.2012 и 07.12.2012 путем принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.
Между тем суд округа не учел следующее.
Общество «Левша и К» обратилось в 2012 году с заявлением в Мэрию о предоставлении ему земельного участка для строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, которая была регламентирована статьями 30, 31, 32 ЗК РФ, действовавшими до 01.03.2015. Названными нормами был предусмотрен определенный порядок предоставления находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, включавший выбор по заявлению лица, намеревающегося построить объект недвижимости, не сформированного и не поставленного на кадастровый учет участка, согласование акта выбора участка с уполномоченными органами, публикацию в средствах массовой информации о предстоящем предоставлении участка для строительства в том числе с целью выявления возможных претендентов на предоставление этого же участка, принятие уполномоченным органом решения об утверждении акта выбора и предварительном согласовании места размещения объекта, формирование участка с постановкой его на кадастровый учет, принятие решения о предоставлении участка в аренду для строительства заявителю без проведения торгов.
Как установлено судами при рассмотрении дел №№ А45-7216/2013 и А45-2003/2014, помимо Общества «Левша и К» с заявлением о предоставлении для строительства земельного участка, расположенного по указанному адресу, обратилось также Общество «Крассер», которому Мэрия предоставила участок в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта.
По смыслу ранее действовавших статей 30, 31, 32 ЗК РФ и согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 14.09.2010 № 4224/10, при наличии нескольких заявителей, претендующих на получение одного и того же участка, участок не мог быть предоставлен ни одному из них в аренду для строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежало выставлению на торги.
Данный способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 ЗК РФ, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.
С учетом приведенной правовой позиции арбитражные суды при рассмотрении дел № А45-23001/2012 и А45-11441/2014 по заявлению Общества «Левша и К» признали незаконными действия Мэрии по предоставлению спорного участка в аренду Обществу «Крассер», указав на то, что при наличии заявлений данных обществ о выборе спорного участка земельного участка для строительства Мэрия неправомерно предоставила участок одному из них, в этом случае требовалось проведение торгов, предоставление участка Обществу «Крассер» нарушило права Общества «Левша и К» как потенциального участника торгов.
Таким образом, и до 01.03.2015 при наличии двух заявлений о предоставлении спорного участка для строительства Мэрия была не вправе по заявлению Общества «Левша и К» от 25.10.2012 принять решение о выборе и предварительном согласовании данному лицу места размещения объекта капитального строительства.
С учетом указанных судебных решений разумные ожидания данного общества, на которые указал суд округа при рассмотрении настоящего дела, могли заключаться в получении спорного участка для строительства только по итогам торгов.
Суд округа, сославшись на то, что судебными актами по делам №№ А45-7216/2013 и А45-2003/2014 на Мэрию дважды возлагалась обязанность рассмотреть заявление Общества «Левша и К» о выборе земельного участка, неправомерно посчитал, что суды первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела нарушили установленный статьей 7 Федерального Конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФЗК «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и частью 1 статьи 16 АПК РФ принцип обязательности судебных актов для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан.
Арбитражный суд Новосибирской области в судебных актах по названным делам обязал Мэрию рассмотреть заявление Общества «Левша и К» от 25.10.2012 о выборе земельного участка, но не обязывал принять решение о выборе участке, утверждении акта выбора и предварительном согласовании места размещения объекта.
Согласно ранее действовавшей статье 31 ЗК РФ результатом рассмотрения указанного заявления мог быть как выбор испрашиваемого земельного участка для строительства, так и отказ в выборе при наличии к тому законных оснований. Рассмотрев во исполнение названных судебных актов заявление Общества «Левша и К» о выборе земельного участка, Мэрия постановлением от 07.10.2015 № 6109 отказала ему в предоставлении участка по процедуре предварительного согласования.
Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая Обществу «Левша и К» в признании данного постановления недействительным, правомерно исходили из того, что с 01.03.2015 положения земельного законодательства, предусматривающие возможность предоставления публичных земельных участков для строительства по процедуре выбора и предварительного согласования места размещения объекта, утратили силу в связи с принятием Закона № 174-ФЗ.
Согласно пункту 1 статьи 39.3 и пункту 1 статьи 39.6 ЗК РФ, действующих с 01.03.2015, по общему правилу продажа и предоставление в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукциона.
Статьей 34 Закона № 174-ФЗ установлены переходные положения, согласно которым до 01.03.2018 земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное пользование в соответствии со статьями 31 и 32 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу данного Закона) на основании заявления без проведения торгов, если предоставление такого земельного участка лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, принятым до 01.03.2015, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.
Таким образом, законодателем установлена возможность завершить уже начатую процедуру предоставления конкретного земельного участка без проведения торгов только при наличии принятого до 01.03.2015 по правилам ранее действовавшей статьи 31 ЗК РФ решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт выбора земельного участка, согласованного всеми уполномоченными органами.
Поскольку до 01.03.2015 решение о предварительном согласовании места размещения объекта на спорном земельном участке по заявлению Общества «Левша и К» не было принято, суды первой и апелляционной инстанций правильно указали, что на дату вынесения оспариваемого ненормативного правового акта у Мэрии отсутствовали законные основания для рассмотрения заявления о выборе земельного участка для строительства в порядке, предусмотренном утратившими силу статьями 30, 31 ЗК РФ, равно как и для предоставления Обществу «Левша и К» испрашиваемого земельного участка на основании этого заявления без проведения торгов.
По смыслу статьи 198 АПК РФ во взаимосвязи со статьей 201 этого же Кодекса основаниями для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, являются несоответствие оспариваемых решений (действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение данными решениями (действиями, бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Ввиду того, что положения Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей с 01.03.2015, и переходные положения Закона № 171-ФЗ не предусматривают возможность принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта после 01.03.2015, права и законные интересы заявителя, имеющего право на получение спорного участка в аренду для строительства на торгах, не нарушены, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу об отсутствии предусмотренных статьей 201 АПК РФ оснований для признания недействительным оспариваемого постановления Мэрии, правомерно отказавшей в удовлетворении заявления Общества «Левша и К» о выборе земельного участка для строительства.
При таком положении судебная коллегия считает, что у суда округа не было предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены законных судебных актов судов первой и апелляционной инстанций, поэтому обжалуемое постановление, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, следует отменить, а решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда – оставить в силе.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18.01.2017 по делу № А45-503/2016 отменить.
Оставить в силе решение Арбитражного суда Новосибирской области от 25.05.2016 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2016 по тому же делу.
Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий | И.Л. Грачева |
| Судьи | Р.А. Хатыпова |
| Н.С. Чучунова |