Резолютивная часть определения объявлена 03.12.2015
Определение в полном объеме изготовлено 09.12.2015
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Поповой Г.Г., судей Борисовой Е.Е., Маненкова А.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.07.2014, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2014 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.03.2015 по делу № А63-11027/2013.
В судебном заседании приняли участие представители Администрации города Ставрополя Шафоростов Д.Ю., Комитета градостроительства администрации города Ставрополя Куницина И.Б., общества с ограниченной ответственностью «ГлавИнвестПроект» Алексеев А.А., Дегтярева О.А.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Поповой Г. Г., объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
общество с ограниченной ответственностью «Ставропольинвестпроект» (далее – общество «Ставропольинвестпроект») обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании недействительными постановлений Администрации города Ставрополя (далее – администрация) от 17.06.2013 № 1925 «Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства жилого многоквартирного дома со встроенно-пристроенными помещениями (этажность 11-14, количество этажей 15) по пер. Менделеева, 2, в квартале 81» (далее – постановление от 17.06.2013 № 1925) и от 17.09.2013 № 3187 «Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства жилого многоквартирного дома со встроенно-пристроенными помещениями (этажность 11-14, количество этажей 15) по пер. Менделеева, 2, в квартале 81» (далее – постановление от 17.09.2013 № 3187). Делу присвоен № А63-11027/2013.
В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечен Комитет градостроительства администрации города Ставрополя (далее – комитет).
По делу № А63-2659/2014 общество «Ставропольинвестпроект» обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к комитету о признании незаконным отказа, изложенного в письме от 12.03.2013 № 09/2-06/1-951, в выдаче разрешения на строительство многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями позиция 6 по ГП, 1 очередь строительства по пер. Менделеева, 2 в квартале 81 г. Ставрополя и о возложении на заинтересованное лицо обязанности выдать разрешение на строительство многоквартирного дома со встроенно-пристроенными помещениями.
Определением от 15.04.2014 дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения, с присвоением делу единого номера А63-11027/2013.
В ходе рассмотрения дела общество изменило предмет заявленных требований, просило признать незаконными отказы комитета в выдаче разрешения на строительство многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями позиция 6 по ГП, 1 очередь строительства по пер. Менделеева, 2, в квартале 81 г. Ставрополя, изложенные в письмах от 11.02.2013 № 09/02-06/1-453 и от 12.03.2013 № 09/2-06/1-951, и возложить на заинтересованное лицо обязанность выдать разрешение на строительство многоквартирного дома со встроенно-пристроенными помещениями. От остальных требований, первоначально заявленных по делу № А63-11027/2013, общество отказалось.
Арбитражный суд Ставропольского края решением от 04.07.2014 (судья Карпель В.Л.) производство по делу в части требований к администрации прекратил по пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в связи с отказом заявителя от требований. Признаны незаконными отказы комитета в выдаче разрешения на строительство многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями, позиция 6 по ГП, 1 очередь строительства, по пер. Менделеева, 2 в квартале 81 города Ставрополя, изложенные в письмах от 11.02.2013 № 09/02-06/1-453 и от 12.03.2013 № 09/2-06/1-951. На комитет возложена обязанность в десятидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу выдать заявителю разрешение на строительство многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями.
Определением от 02.10.2014 апелляционный суд произвел процессуальную замену заявителя на правопреемника общество с ограниченной ответственностью «ГлавИнвестПроект» (далее по тексту общество «Ставропольинвестпроект» и его правопреемник – общество).
Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2014 (судьи Луговая Ю.Б., Егорченко И.Н., Марченко О.В.), оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.03.2015 (судьи Сидорова И.В., Анциферов В.А., Епифанов В.Е.), решение от 04.07.2014 оставлено без изменения.
Администрация, ссылаясь на существенные нарушения судами норм права, обратилась в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации с кассационной жалобой на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.07.2014, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2014 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.03.2015, в которой просит данные судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12.10.2015 № 308-КГ15-7455 кассационная жалоба администрации вместе с делом переданы на рассмотрение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В судебном заседании Судебной коллегии представители администрации и комитета поддержали доводы кассационной жалобы. Дополнительно представитель комитета пояснил, что при наличии оснований для продления срока действия разрешения на строительство, получение разрешения на отклонение от предельных параметров строительства не требуется.
Представители общества в судебном заседании доводы жалобы отклонили по основаниям, изложенным в отзыве. Пояснили, что строительство объекта начато в период действия разрешения на строительство от 01.07.2011, которое не отменено и не признано недействительным (незаконным), в настоящее время возведено 12 этажей многоквартирного жилого дома. Заявление о продлении срока действия разрешения на строительство подано 29.01.2013, то есть до истечения срока действия разрешения и в пределах шестидесятидневного срока, установленного пунктом 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс). Из совокупности имеющихся в деле доказательств следует, что вид разрешенного использования земельного участка и параметры разрешенного строительства были определены до вступления в силу Правил землепользования и застройки города Ставрополя, утвержденных решением Ставропольской городской Думы от 27.10.2010 № 97 и опубликованных в газете «Вечерний Ставрополь» 18.12.2010 (далее – Правила землепользования и застройки), что в соответствии с частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса и статьей 21 Правил землепользования и застройки дает землепользователю право на использование его без установления срока приведения в соответствие с градостроительным регламентом. Указал, что строительство велось в соответствии с выданным уполномоченным органом разрешением от 01.07.2011 и ведется в настоящее время согласно разрешению, выданному на основании обжалуемых судебных актов. В связи с истечением срока действия договора аренды земельного участка от 20.01.2011 № 8757 администрацией 23.10.2013 издано постановление № 3644 «О предоставлении обществу «Ставропольинвестпроект» в аренду земельного участка для продолжения строительства многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроено-пристроенными помещениями по переулку Менделеева, 2 в квартале 81». На основании данного постановления между обществом и Комитетом по управлению муниципальным имуществом заключен договор аренды земельного участка для продолжения строительства сроком с 23.10.2013 до 22.10.2016, который зарегистрирован в установленном законом порядке.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что решение от 04.07.2014, постановление от 17.11.2014 и постановление от 11.03.2015 подлежат оставлению в силе по следующим мотивам.
Как установлено судами, в том числе в судебных актах Арбитражного суда Ставропольского края по делам № А63-18280/2009, № А63-3351/2008 и следует из материалов данного дела, постановлением главы города Ставрополя от 24.02.1998 № 521 «О запрещении отчуждения и проведения других мероприятий в домовладениях по улице Р. Люксембург 21, 23, 25, 27, 29 и по улице Менделеева, 6» запрещено проводить регистрацию, дарение, разделение лицевых счетов и капитальный ремонт в указанных домах.
26.05.2004 общество «Ставропольинвестпроект» обратилось в администрацию с заявлением о выборе, предварительном согласовании места размещения и предоставлении в аренду земельного участка в 81-ом квартале города Ставрополя.
Администрация, комитет и главный архитектор города Ставрополя 17.06.2004 и 25.06.2004 согласовали обществу градостроительное заключение № 799 на строительство многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями по переулку Менделеева, 2 в квартале 81 города Ставрополя.
Постановлением главы города Ставрополя от 18.08.2005 № 2740 обществу утвержден акт выбора земельного участка, согласовано место размещения многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями на земельном участке площадью 2220 кв. м по пер. Менделеева, 2, в квартале 81 и разрешено проектирование объекта строительства.
28.08.2007 общество обратилось с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства.
Комитет 25.04.2008 отказал обществу в предоставлении земельного участка.
Данный отказ был обжалован обществом в судебном порядке и решением Арбитражного суда города Ставрополя от 15.08.2008 по делу № А63-3551/2008 признаны незаконными действия администрации, суд обязал администрацию рассмотреть в двухнедельный срок вопрос о предоставлении обществу земельного участка площадью 2220 кв. м по указанному адресу для строительства многоэтажного жилого дома со встроено-пристроенными помещениями.
Определением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2008 апелляционная жалоба возвращена по ходатайству администрации.
Обществом было получено положительное заключение государственной экспертизы от 04.05.2009 государственного учреждения «Государственная экспертиза в сфере строительства», проведены работы по постановке земельного участка на государственный кадастровый учет, 09.06.2009 земельному участку был присвоен кадастровый номер 26:12:030107:105.
В ответ на заявление общества 06.11.2009 администрация вновь отказала в предоставлении земельного участка.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ставропольского края от 31.05.2010 по делу № А63-18280/2009 признан незаконным отказ администрации в предоставлении обществу земельного участка с кадастровым номером 26:12:030107:105 площадью 2220 кв. м, по пер. Менделеева, в квартале 81 г. Ставрополя. На администрацию возложена обязанность предоставить обществу данный земельный участок для строительства многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями, с соблюдением сроков, указанных в пункте 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс).
В рамках дел № А63-3551/2008 и № А63-18280/2009 суд пришел к выводу о наличии у общества права на предоставление ему земельного участка для жилищного строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта по правилам пункта 15 статьи 3 Федерального закона от 30.12.2007 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», поскольку решение об утверждении акта выбора земельного участка принято уполномоченным органом до 01.10.2005, соглашением администрации и общества предусмотрено, а обществом выполнены условия о сносе расположенных на земельном участке жилых домов и предоставлении их собственникам благоустроенных квартир и выплате денежных компенсаций.
Определением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2010 по делу № А63-18280/2009 производство по апелляционной жалобе прекращено в связи с отказом администрации от жалобы.
Во исполнение судебного акта администрация 12.10.2010 издала постановление № 3170 «О предоставлении ООО «Ставропольинвестпроект» земельного участка для строительства многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями по пер. Менделеева, 2 в квартале 81».
Комитет (арендодатель) и общество (арендатор) 20.01.2011 заключили договор аренды земельного участка по адресу: пер. Менделеева, 2, в квартале 81 для строительства многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями. Договор зарегистрирован в установленном законом порядке 03.05.2011. Срок аренды земельного участка установлен на 3 года с 12.10.2010 по 11.10.2013.
Комитет 01.07.2011 выдал обществу разрешение на строительство № RU26309000-«00455-с», согласно которому заявителю разрешено строительство многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями (позиция 6 по ГП) (количество этажей 11-14 ед. с техническим этажом и подвалом). Срок действия разрешения до 01.03.2013.
Общество 29.01.2013 обратилось в муниципальное казенное учреждение «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Ставрополе» с заявлением о продлении срока действия разрешения на строительство.
В письме от 11.02.2013 № 09/2-06/1-453 комитет отказал обществу в выдаче разрешения на продолжение строительства, ссылаясь на то, что заявитель нарушил срок подачи заявления для продления действия разрешения в соответствии с частью 20 статьи 51 Градостроительного кодекса; не соблюдены предельные параметры разрешенного строительства, так как согласно Правилам землепользования и застройки города Ставрополя территория, на которой планируется возведение жилого дома, относится к зоне жилой застройки исторической части города (зона Ж-И), в которой предусмотрено строительство многоквартирных домов этажностью до пяти этажей, тогда как по архитектурному решению количество этажей многоквартирного жилого дома составляет 11-14 ед. с техническим этажом и подвалом; ограждение строительной площадки выполнено с нарушением СНиП 12-03-2001 и распоряжения заместителя главы администрации города Ставрополя от 17.12.2012 № 1877-р «Об утверждении образцов ограждений строительных площадок и мест проведения ремонтных работ на территории города Ставрополя». Также отмечено, что общество не представило полные сведения об инженерном оборудовании и указано, что вопрос о выдаче разрешения на продолжение строительства может быть рассмотрен после устранения данных нарушений.
Общество 20.02.2013 обратилось с заявлением о выдаче разрешения на строительство, представив технические условия подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, схему планировочной организации земельного участка, выполненную в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства.
Письмом от 12.03.2013 № 09/2-06/1-951 комитет отказал обществу в выдаче разрешения на строительство.
Общество 06.03.2013 обратилось с заявлением о выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, капитальных объектов.
Постановлением администрации от 17.06.2013 № 1925 обществу отказано в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства данного жилого многоквартирного дома.
Общество 17.07.2013 повторно обратилось в муниципальное учреждение с заявлением о выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.
Постановлением администрации от 17.09.2013 № 3187 обществу повторно отказано в выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.
Ссылаясь на незаконность отказа в продлении срока действия разрешения на строительство, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу в порядке главы 24 АПК РФ. Одновременно общество заявило о восстановлении установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока на подачу заявления.
Суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства, обоснованно признал уважительными причины пропуска срока и восстановил обществу срок для обжалования ненормативных правовых актов.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.
Из части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса следует, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.
Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства (часть 19 статьи 51 Градостроительного кодекса).
Разрешение на строительство № RU26309000-«00455-с» выдано обществу комитетом 01.07.2011 на строительство многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями количеством этажей 11-14 с техническим этажом и подвалом.
Данное разрешение не отменено выдавшим его органом, недействительным (незаконным) в установленном порядке не признано.
В силу части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса срок действия разрешения на строительство может быть продлен по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.
Разрешение было выдано обществу сроком действия до 01.03.2013, с заявлением о продлении этого срока общество обратилось 29.01.2013, то есть до истечения срока действия разрешения и в пределах 60-дневного срока.
Суды сделали обоснованный вывод о том, что в части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса установлено одно основание для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство: если строительство не было начато до истечения срока действия разрешения. Подача заявления менее чем за 60 дней до истечения срока действия разрешения не предусмотрена Градостроительным кодексом в качестве основания для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суды установили, что строительство объекта капитального строительства начато в период действия разрешения на строительство от 01.07.2011 № RU26309000-«00455-с».
При таких обстоятельствах, оснований для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство у органа местного самоуправления не имелось, судебные инстанции правомерно удовлетворили требования общества, возложив на заинтересованное лицо обязанность в порядке пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ продлить срок действия разрешения на строительство.
Суды рассмотрели и обоснованно отклонили довод заявителя о выдаче разрешения на строительство в противоречие с градостроительным регламентом зоны Ж-И «Зона жилой застройки исторической части города» в части предельных параметров строительства до 5 этажей, утвержденных Правилами землепользования и застройки.
В силу части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Статьей 21 Правил землепользования и застройки установлено, что принятые до введения их в действие муниципальные правовые акты города Ставрополя по вопросам землепользования и застройки применяются в части, не противоречащей Правилам (пункт 1); положения Правил не затрагивают земельные участки или объекты капитального строительства, которые существовали до вступления в силу данных Правил и виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют установленному Правилами градостроительному регламенту. Данные объекты могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (пункт 3).
Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, либо предельные параметры объектов капитального строительства, собственник, законный владелец участка или объекта капитального строительства (землепользователь) вправе продолжать использование участка, параметры объекта строительства, разрешенные до такого изменения, без какого-либо ограничения, если только такое использование не создает опасности для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Данный вывод судов соответствует правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.06.2013 № 136/13.
Оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи по правилам статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанции установили, что вид разрешенного использования земельного участка и предельные параметры строительства были определены до вступления в силу Правил землепользования и застройки и на этом основании сделали правомерный вывод, что в соответствии с частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса и пунктом 21 Правил землепользования и застройки дает обществу право использовать земельный участок для строительства спорного объекта без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом. Доводов о том, что использование спорного земельного участка и объекта капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия заинтересованные лица в оспариваемых отказах и при рассмотрении дела не приводили, судами данные обстоятельства не установлены.
Отклоняя довод администрации о правомерности оспариваемых ненормативных правовых актов в связи с отказом обществу в выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров строительства, суды исходили из того, что пункт 13 статьи 51 Градостроительного кодекса предусматривает основания отказа в выдаче разрешения на строительство и не подлежит применению к спорным правоотношениям по продлению срока действия такого разрешения.
Суды исследовали иные мотивы, послужившие основаниями для принятия оспариваемых актов, и признали их необоснованными. Заявитель в кассационной жалобе доводов относительно данных оснований отказа не привел.
Учитывая изложенное, Судебная коллегия по рассмотрению экономических споров Верховного Суда Российской Федерации считает, что судебные инстанции не допустили существенных нарушений норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов, поэтому решение от 04.07.2014, постановление от 17.11.2014 и постановление от 11.03.2015 подлежат оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.07.2014, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2014 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.03.2015 по делу № А63-11027/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Ставрополя – без удовлетворения.
Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий судья | Г.Г. Попова |
| Судья | Е.Е. Борисова |
| Судья | А.Н. Маненков |