резолютивная часть определения объявлена 30.11.2015
полный текст определения изготовлен 07.12.2015
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Разумова И.В.,
судей Кирейковой Г.Г. и Самуйлова С.В. –
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 04.12.2014 (судья Хамитов З.Н.), постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2015 (судьи Кувшинов В.Е., Кузнецов В.В., Холодная С.Т.) и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 08.06.2015 (судьи Ольховиков А.Н., Егорова М.В., Хабибуллин Л.Ф.) по делу № А65-18315/2014.
В судебном заседании приняли участие представители:
Федеральной антимонопольной службы – Вовкивская Л.В. (по доверенности от 21.09.2015 № ИА/50617/15);
общества с ограниченной ответственностью «Завод строительных конструкций» – Сунгатуллин А.Н. (по доверенности от 01.09.2015).
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Разумова И.В., объяснения представителя Федеральной антимонопольной службы, поддержавшего доводы кассационной жалобы, а также представителя общества с ограниченной ответственностью «Завод строительных конструкций», просившего оставить обжалуемые судебные акты без изменения, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
Исполнительный комитет муниципального образования города Казани (далее – исполком) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее – антимонопольный орган) от 15.07.2014 по антимонопольному делу № 06-140/2014.
К участию в арбитражном процессе в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани (далее – комитет) и общество с ограниченной ответственностью «Завод строительных конструкций» (далее – общество «ЗСК»).
Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 04.12.2014 заявленные требования удовлетворены частично: предписание антимонопольного органа признано недействительным; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2015 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Арбитражный суд Поволжского округа постановлением от 08.06.2015 названные судебные акты оставил без изменения.
Антимонопольный орган обратился в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, постановления судов апелляционной инстанции и округа в части признания недействительным предписания, отказав исполкому в удовлетворении его заявления в соответствующей части.
В отзыве на кассационную жалобу общество «ЗСК» просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Букиной И.А. от 27.10.2015 кассационная жалоба вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, заслушав объяснения явившихся в судебное заседание представителей антимонопольного органа и общества «ЗСК», Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции, постановление суда апелляционной инстанции и постановление окружного суда в обжалуемой части подлежат отмене по следующим основаниям.
Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и усматривается из материалов дела, в соответствии с постановлением исполкома от 09.09.2013 № 7907 обществу «ЗСК» в аренду сроком на три года предоставлены земельные участки с кадастровыми номерами 16:50:000000:8456 и 16:50:000000:8659 для строительства производственной базы.
Эти земельные участки предоставлены на основании заявления общества «ЗСК» о выборе участков и постановления исполкома от 05.06.2013 № 5360 о предварительном согласовании места размещения объекта.
Решением антимонопольного органа от 15.07.2014 по делу № 06-140/2014 исполком признан лицом, нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), со ссылкой на то, что орган местного самоуправления не осуществил публичное информирование населения о возможном предоставлении земельных участков под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения.
Исполкому выдано предписание от 15.07.2014 № 06-140/2014 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены постановления исполкома от 09.09.2013 № 7907 о предоставлении обществу «ЗСК» земельных участков на праве аренды и принятия исполкомом мер по прекращению арендных отношений с названным обществом в отношении спорных участков.
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, исполком обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.
Отказывая в удовлетворении требования исполкома о признании недействительным решения антимонопольного органа, суды руководствовались положениями статей 30 – 32 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) и исходили из того, что только при обнародовании сведений о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица имеют возможность подать заявления о предоставлении им того же земельного участка. В случае если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации. Именно такой способ предоставления земельных участков позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры выделения земельного участка конкретному лицу.
По смыслу разъяснений, данных в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», правовые акты государственных и муниципальных органов являются недействительными в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, если антимонопольным органом доказано, что данные акты приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять такой акт.
Установив, что исполком существенно нарушил требования земельного законодательства о порядке информирования населения о возможном предоставлении земельных участков под строительство, что, в свою очередь, создало потенциальную угрозу наступления негативных последствий для конкурентной среды, суды не усмотрели оснований для признания решения антимонопольного органа недействительным.
Признавая недействительным предписание антимонопольного органа, суды сочли, что данное предписание, по сути, направлено против общества «ЗСК», хотя договоры аренды земельных участков заключены с нарушением законодательства по вине исполкома, а не названного хозяйственного общества.
Между тем судами не учтено следующее.
Спорное предписание издано антимонопольным органом в пределах полномочий, предоставленных ему федеральным законом.
Так, согласно подпунктам «а» и «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в частности, выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Соответствующие предписания, адресованные органам местного самоуправления, должны быть направлены на реальное восстановление конкурентной среды, претерпевшей негативное воздействие со стороны указанных органов, и обладать признаком исполнимости.
В рассматриваемом случае содержание предписания соотносится с приведенными целями законодательного регулирования.
Первая часть предписания направлена на исключение из числа действующих актов местного самоуправления постановления от 09.09.2013 № 7907, не соответствующего антимонопольному законодательству.
При этом между публичным образованием в лице комитета и обществом «ЗСК», заключившими 04.03.2014 договоры аренды земельных участков, возникли обязательственные отношения по поводу владения и пользованиями земельными участками, регулируемые Гражданским кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации.
Само по себе признание органом местного самоуправления постановления от 09.09.2013 № 7907 утратившим силу не означает автоматического прекращения договорных арендных отношений, основанных на данном постановлении, и не порождает безусловную обязанность общества «ЗСК» возвратить земельные участки арендодателю.
Вторая часть оспариваемого предписания антимонопольного органа о принятии исполкомом мер по прекращению договорных отношений также не содержит властных распорядительных указаний, обращенных к обществу «ЗСК» об освобождении участков и их возврате.
Предписание адресовано исполкому, который не ограничен в выборе законного способа урегулирования взаимоотношений с обществом «ЗСК». Орган местного самоуправления вправе использовать как претензионный порядок, так и обратиться в суд с гражданско-правовым требованием о признании договоров недействительными и применении последствий их недействительности.
В процессе рассмотрения такого иска общество «ЗСК» вправе приводить возражения, касающиеся надлежащих, по его мнению, гражданско-правовых последствий антимонопольного правонарушения.
Не препятствует предписание и обращению в суд самого общества «ЗСК», считающего себя добросовестным арендатором, потерпевшим от неправомерных действий (бездействия) исполкома, в целях установления в процедуре гражданского судопроизводства оснований для привлечения исполкома, совершившего правонарушение, к гражданской ответственности в виде возмещения имущественного ущерба.
Таким образом, вывод судов о том, что предписание антимонопольного органа не соответствует закону, ошибочен.
В соответствии со статьями 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативный правовой акт антимонопольного органа может быть признан недействительным при одновременном несоответствии его закону и нарушении им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В рассматриваемом случае таких оснований не имелось.
Поскольку судами допущены существенные нарушения норм права, обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части признания недействительным предписания антимонопольного органа подлежат отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявления исполкома в этой части.
Руководствуясь статьями 291.11–291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 04.12.2014, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2015 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 08.06.2015 по делу № А65-18315/2014 в части признания недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 15.07.2014 по делу № 06-140/2014 отменить.
В отмененной части в удовлетворении заявления Исполнительного комитета муниципального образования города Казани отказать.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий судья | И.В. Разумов |
| Судья | Г.Г. Кирейкова |
| Судья | С.В. Самуйлов |