Резолютивная часть определения объявлена 30.04.2015
Полный текст определения изготовлен 07.05.2015
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В., судей Першутова А.Г., Поповой Г.Г.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело А40-800/2014 по кассационной жалобе Федерального агентства по недропользованию (г. Москва) на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 16.09.2014 по делу Арбитражного суда города Москвы № А40-800/2014,
по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Производственно-технологическое предприятие «Каскад» (далее – Общество) о признании незаконным приказа Федерального агентства по недропользованию (далее – Агентство, Роснедра) от 23.10.2013 № 873 «О приостановлении права пользования недрами по лицензии УДЭ 00663 ТР» и о возложении на Агентство обязанности совершить действия по возобновлению права пользования недрами по лицензии от 20.03.2001 УДЭ 00663 ТР,
с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – Росприроднадзор).
В судебном заседании приняли участие представители:
от Общества – Суров С.Б.;
от Агентства – Соболева Е.В., Горохов К.Д., Минин И.П.;
от Росприроднадзора – Хабибрахманова Л.М.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Поповой Г.Г., Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации,
решением Арбитражного суда города Москвы от 12.03.2014 (судья Кузнецова С.В.) в удовлетворении заявления отказано.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2014 (судьи Каменецкий Д.В., Бекетова И.В., Якутов Э.В.) решение от 12.03.2014 отменено. Заявленные требования удовлетворены.
Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 16.09.2014 (судьи Воронина Е.Ю., Долгашева В.А., Дудкина О.В.) постановление от 12.05.2014 оставлено без изменения.
Агентство обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 16.09.2014, в которой просит данные судебные акты отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и в выступлениях присутствующих в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что постановления судов апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене, решение суда первой инстанции – оставлению в силе.
Как установлено судами и следует из материалов дела, Обществу Комитетом природных ресурсов по Республике Бурятия (далее – Комитет) 20.03.2001 выдана лицензия УДЭ 00663 ТР с целевым назначением и видами работ поиск, разведка и добыча нефрита на участке недр Харгантинского месторождения сроком действия с 20.03.2001 по 01.03.2021. Комитетом и Обществом 19.03.2001 заключен договор платного временного пользования участком недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых, являющийся приложением № 3 к указанной лицензии.
На основании поручения Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25.06.2013 № 74/13-29-2013 Управлением Росприроднадзора по Республике Бурятия проведена внеплановая проверка соблюдения Обществом лицензионных требований по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр на Харгантинском месторождении.
По результатам проверки составлен акт от 12.08.2014 № 11-2013/УДЭ, в котором зафиксированы нарушения условий договора платного временного пользования участком недр, а именно:
- отсутствует положительное заключение геологической экспертизы на проект проведения опытно-эксплуатационных и поисково-оценочных работ на участке недр с доизучением флангов месторождения на 2011-2015 г.г. (установленный срок – 15.05.2001, подп.1 п.1.4 договора);
- не представлен отчет о геологическом изучении недр на государственную экспертизу (установленный срок - 15.05.2001, подпункт 1 пункта 1.4);
- не разработан технический проект на освоение Харгантинского месторождения нефрита. На протяжении нескольких лет по проектам на геологическое изучение и опытно-промышленную эксплуатацию велась добыча в промышленных объемах (20 тонн по лицензии) без технического проекта (установленный срок - 15.09.2001, пункт 1.5 договора);
- Общество с момента получения лицензии (20.03.2001) без права собственности на добытое сырье осуществляло реализацию нефрита;
- представлены неверные сведения по отчетам формы 2-ЛС за 2012 год в части указания даты утверждения по подготовке проектных и отчетных документов (указано – «перенесено на 2015 год», что не соответствует действительности, подпункт 3 пункта 3.2. договора);
- не установлены требования к ведению геологической документации (подпункт 3 п.3.2 договора);
- работы на участке в 2011-2012 годах велись без согласованных в установленном порядке планов развития горных работ (подп.3 п.3.2 договора).
Указанный акт проверки Росприроднадзор направил Агентству письмом от 26.08.2013 № ВС-02-02-30/12233 для рассмотрения вопроса о досрочном прекращении права пользования участками недр.
Материалы проверки, поступившие в Росприроднадзор, рассмотрены Комиссией по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр Роснедр (далее – Комиссия) и в протоколе от 19.09.2013 № 168 зафиксированы принятые решения:
- считать установленным факт невыполнения Обществом условий пользования недрами Харгантинского месторождения;
- рекомендовать Управлению геологии твердых полезных ископаемых в установленном порядке подготовить приказ о приостановлении права пользования недрами по лицензии УДЭ 00663 ТР до утверждения технического проекта отработки Хургантинского нефритового месторождения;
- подготовить письменное уведомление о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении обществом права пользования недрами по лицензии УДЭ 00663 ТР, в случае неустранения указанных нарушений в течение шести месяцев;
- рекомендовать Росприроднадзору по истечении срока уведомления организовать проверку устранения нарушений и по ее результатам внести предложения Комиссии.
Приказом Роснедр от 23.10.2013 № 873 право пользования участком недр Харгантинского нефритового месторождения в Республике Бурятия по лицензии на право пользования недрами УДЭ 00663 ТР приостановлено на основании пункта 2 части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 01.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах).
Считая данный приказ незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с требованиями по настоящему делу, указывая на отсутствие у ответчика права на приостановление лицензии до истечения срока уведомления об устранении нарушений законодательства, и нарушение в связи с этим порядка приостановления права пользования недрами, предусмотренного частью 4 статьи 21 Закона о недрах.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из доказанности нарушения недропользователем существенных условий лицензии в виде отсутствия технического проекта на освоение Харгатинского месторождения нефрита при установлении факта добычи и реализации нефрита, что в силу пункта 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах является основанием для приостановления права пользования недрами по лицензии.
Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции руководствовался нормами пункта 2 части 2 статьи 20 и части 4 статьи 21 Закона о недрах и исходил из того, что право пользования недрами может быть досрочно приостановлено по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр соответствующего уведомления в случае неустранения им допущенных нарушений. Указав, что в уведомлении от 15.10.2013 установлен срок шесть месяцев для разработки технического проекта на освоение месторождения, который не истек к моменту принятия оспариваемого приказа, суд апелляционной инстанции, сославшись на статьи 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, удовлетворил заявленные требования.
Суд округа согласился с выводами суда апелляционной инстанции.
Между тем, судом апелляционной инстанции и судом округа не учтено следующее.
Согласно части 1 статьи 23.2 Закона о недрах разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.
При этом согласно части 3 статьи 23.2 Закона о недрах порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством Российской Федерации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.
Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 № 118.
Требования к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья утверждены Приказом Минприроды Российской Федерации от 25.06.2010 № 218.
Таким образом, проведение работ на участке недр в отсутствие технического проекта, либо с нарушением его положений, равно как и без необходимого согласования технического проекта или изменений к нему, является нарушением условий лицензии УДЭ 00663 ТР и требований действующего законодательства о недрах.
Суды апелляционной и кассационной инстанций необоснованно отождествили процедуры досрочного прекращения и приостановления права пользования недрами и сделали неправомерный вывод о том, что право пользования недрами может быть приостановлено после истечения срока, предоставленного для устранения нарушений. Данные выводы судов основаны на неверном толковании норм материального права.
Исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения либо приостановления права пользования недрами закреплен в статье 20 Закона о недрах. При этом в части 1 статьи 20 перечислены основания, влекущие исключительно безусловное прекращение права пользования недрами. В части 2 данной статьи приведены обстоятельства, дающие право органам, предоставившим лицензию, рассмотреть вопрос о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами.
Статьей 21 Закона о недрах урегулирован порядок досрочного прекращения права пользования недрами.
Данная статья предусматривает наличие различных вариантов осуществления государственной функции по досрочному прекращению права пользования недрами в зависимости от основания инициации указанной процедуры. К ним относятся: прекращение права пользования недрами по инициативе владельца лицензии; непосредственно после принятия уполномоченным органом решения об этом с письменным уведомлением недропользователя; принятие решения о прекращении права пользования недрами только по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.
Согласно части 4 статьи 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части второй статьи 20 настоящего Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.
Таким образом, из указанной нормы прямо следует, что она регулирует процедуру досрочного прекращения права пользования недрами и не распространяется на приостановление права пользования недрами.
В случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии право пользования недрами может быть как досрочно прекращено, так и приостановлено или ограничено (пункт 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах).
Вместе с тем, в отличие от процедуры досрочного прекращения права пользования недрами, государственная функция Роснедр по осуществлению принятия решений о приостановлении права пользования участками недр может быть реализована исключительно единообразно и без направления какого-либо уведомления пользователю недр о необходимости устранения нарушений. Единственным возможным последствием неустранения нарушений, указанных в уведомлении, является досрочное прекращение права пользования недрами.
Данный вывод также следует из пунктов 4, 109, 107, 110 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.09.2009 № 315.
Из статьи 22, части 1 статьи 23.2 Закона о недрах следует, что пользователь не вправе вести работы на участке недр без технического проекта. Приказ о приостановлении права пользования недрами был принят в целях пресечения нерационального использования недр и их охраны. Приказ вступает в силу со дня его принятия, что необходимо для недопущения указанной незаконной деятельности.
Факт нарушения недропользователем существенных условий лицензии в виде отсутствия технического проекта на освоение Харгатинского месторождения нефрита при установлении факта добычи и реализации нефрита признан судом первой инстанции доказанным и подтверждается материалами дела, что в силу пункта 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах является основанием для приостановления права пользования недрами по лицензии.
Суд первой инстанции обоснованно отклонил довод заявителя о том, что право пользования недрами может быть приостановлено только по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения, поскольку норма части 4 статьи 21 Закона о недрах распространяется только на случаи принятия решений о прекращении права пользования недрами
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
При рассмотрении данного дела судебная коллегия приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции и судом округа были допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, влекущие отмену оспариваемых судебных актов. Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и подлежит оставлению в силе.
При таких обстоятельствах, обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании пункта 1 статьи 291.11 Кодекса, решение суда первой инстанции – оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 16.09.2014 по делу № А40-800/2014 Арбитражного суда города Москвы отменить.
Решение Арбитражного суда города Москвы от 12.03.2014 по делу № А40-800/2014 оставить в силе.
Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
| Председательствующий судья | Т.В. Завьялова |
| Судья | А.Г. Першутов |
| Судья | Г.Г. Попова |