Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Попова В.В.
судей Першутова А.Г. и Прониной М.В.
рассмотрела в судебном заседании дело № А60-45596/2014 Арбитражного суда Свердловской области по иску администрации города Екатеринбурга к Министерству финансов Российской Федерации о взыскании с казны Российской Федерации 2 148 997 рублей убытков в виде расходов, понесенных в результате исполнения акта суда общей юрисдикции при осуществлении обязанности органов местного самоуправления по обеспечению жильем Беспутиной З.М.
при участии в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, Министерства финансов Свердловской области, Беспутиной З.М., Управления Федерального казначейства по Свердловской области,
кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение от 13.01.2015 по делу Арбитражного суда Свердловской области № А60-45596/2014, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2015 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.07.2015 по тому же делу,
От Министерства финансов Свердловской области поступил отзыв на кассационную жалобу с ходатайством о рассмотрении дела в отсутствие представителя Министерства финансов Свердловской области.
Представители Министерства финансов Российской Федерации, администрации города Екатеринбурга, Беспутиной З.М., Управления Федерального казначейства по Свердловской области в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Попова В.В., Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации,
Беспутина З.М. признана нуждающейся в предоставлении жилья и поставлена на соответствующий учет после 1 января 2005 года.
Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 29.08.2012 удовлетворены исковые требования Беспутиной З.М. и на администрацию города Екатеринбурга возложена обязанность предоставить ей благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры, общей площадью не менее 16 кв. м, отвечающее санитарным и техническим требованиям в черте г. Екатеринбурга.
Во исполнение указанного решения постановлением главы Екатеринбурга № 1722 от 24.06.2014 принято решение о предоставлении Беспутиной З.М. однокомнатной квартиры, общей площадью 30,3 кв. м.
26.06.2014 между Беспутиной З.М. и Комитетом по жилищной политике администрации города Екатеринбурга, действующим от имени муниципального образования город Екатеринбург, заключен договор социального найма спорной квартиры.
В соответствии с отчетом об определении рыночной стоимости данной квартиры, проведенным обществом с ограниченной ответственностью «Трансэнергоресурс», стоимость указанной квартиры по состоянию на 20.05.2014 составила 2 148 997 рублей.
Администрация города Екатеринбурга, полагая, что в связи с исполнением за счет собственных средств решения суда по предоставлению жилого помещения Беспутиной З.М. она понесла убытки в виде рыночной стоимости квартиры в размере 2 148 997 рублей, а также указывая на то, что обеспечение органом местного самоуправления жилым помещением инвалида является по своему содержанию исполнением обязательств Российской Федерации, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением от 13.01.2015, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2015 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 16.07.2015, исковые требования удовлетворены.
Суды признали установленным ненадлежащее исполнение Российской Федерацией обязанностей по финансированию расходов муниципального образования на предоставление жилья Беспутиной З.М., возникновение у администрации города Екатеринбурга убытков, а также причинную связь между этими обстоятельствами.
Министерство финансов Российской Федерации обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации, ссылаясь на нарушение указанными судебными актами его прав и законных интересов в результате неправильного применения и толкования норм материального права.
В отзыве на кассационную жалобу Министерство финансов Свердловской области возражало против доводов кассационной жалобы, просило судебные акты оставить без изменения.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что судами при рассмотрении настоящего спора были допущены существенные нарушения норм материального права.
Специальное регулирование обеспечения жилыми помещениями инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005, предусмотрено положениями статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон № 181-ФЗ).
В отношении инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, указанной статьей предусмотрено обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Пунктом 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире» лица, страдающие заболеваниями из утвержденного перечня, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.
В силу части 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления.
По мнению судов, содержащееся в пункте 3 части 2 названной статьи Кодекса условие о представлении инвалидам жилых помещений вне очереди в случае, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний, закрепляет только особенности реализации их жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.
Отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.
Учитывая, что право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.
Таким образом, понесенные администрацией города Екатеринбурга убытки на приобретение квартиры подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета. Доказательств выделения субъекту Российской Федерации – Свердловской области или администрации города Екатеринбурга в спорный период денежных средств для реализации полномочий, предусмотренных статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации не представлены.
Между тем судами не учтено следующее.
Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 № 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно преамбуле Закона № 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 17 Закона № 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 14, 50) (далее – Закон № 131-ФЗ), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 – 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона № 131-ФЗ).
Таким образом, необоснованным является вывод судов о том, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета.
Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.
Удовлетворяя иск администрации города Екатеринбурга, суды сослались на положения статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации и указали, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Однако судами не установлено, обращались ли администрация города Екатеринбурга в субъект Российской Федерации (Свердловская область) или субъект Российской Федерации (Свердловская область) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за выделением денежных средств на приобретение жилья инвалиду. Противоправность действий (бездействия) Российской Федерации и причинная связь между этими действиями (бездействием) и убытками истца судами не установлена.
Суды не привлекли к участию в деле в качестве ответчика субъект Российской Федерации – Свердловскую область.
Таким образом, суды не определили природу спорных правоотношений, возможность применения к этим правоотношениям порядка возмещения убытков, установленных гражданским законодательством.
В силу изложенного Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенным нарушением норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть правовую позицию, изложенную в настоящем определении, установить характер правоотношений сторон и применить подлежащие применению нормы права.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение от 13.01.2015 по делу Арбитражного суда Свердловской области № А60-45596/2014, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2015 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.07.2015 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.
| Председательствующий судья | В.В. Попов |
| Судья | А.Г. Першутов |
| Судья | М.В. Пронина |